11001-03-15-000-2020-01390-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01390-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2020-11-12

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez (E)

Actor: Corporación Autónoma Regional Del Guavio (Corpoguavio)·Demandado: Resolución 285 Del 13 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativoCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES - Entidades del orden nacional[E]stán cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo, excepto los artículos 2°, 3º y 4º como se verá en el numeral 2.2. de este apartado. (…) Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. (…) [L]as Corporaciones Autónomas Regionales han sido catalogadas como entidades del orden nacional, dotadas de un régimen especial que les permite conjugar una serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades territoriales y la ejecución de una sola política ambiental y cuyas funciones se dirigen a preservar el medio ambiente y los recursos naturales (…) [C]omo lo ha reconocido la jurisprudencia, no se trata de entidades del sector central o descentralizado por servicios, ni tampoco de entes asimilables a los territoriales, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicosNOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza e incorporación a la estructura administrativa del Estado de las Corporaciones Autónomas ver Corte Constitucional C - 578 de 1999, C-593 de 1995, C-275 de 1998, C-994 de 2000, C-689 de 2011, C-035 de 2016, y C-127 de 2018.RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 - Reglamenta un Decreto Legislativola resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en el artículo 6º autorizó, entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Justamente, el artículo 1º del acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos para los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios a cargo de Corpoguavio hasta la finalización de la emergencia sanitaria.RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 - Ordena suspensión de términos para trámites administrativos / CONTROL DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 - Procedente aún cuando resoluciones anteriores que ordenaron suspensión de términos no hubiesen sido objeto de controlEsta Sala no desconoce que, en actos previos, Corpoguavio había dispuesto la suspensión de términos para los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios, tal como sucedió, inicialmente, en la Resolución No. 186 y, posteriormente, en la Resolución No. 261, ambas de marzo de 2020; actos respecto de los que esta corporación no asumió el control inmediato de legalidad. Sin embargo, esa circunstancia no impide el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 285, pues se trata de determinaciones independientes, al punto que su sustento jurídico es disímil. Así, la suspensión de términos establecida en la Resolución No. 186, que se extendía desde el 17 hasta el 31 de marzo de 2020, se sustentó en la declaratoria del COVID-19 como pandemia, la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, y en las normas atinentes al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -nacionales y locales-. Por su parte, la suspensión de términos dispuesta en la Resolución No. 261, que se extendía hasta el 14 de abril del año en curso, invocó, primordialmente, el Decreto Ordinario No. 465 de 2020 para exceptuar de la suspensión de términos los tra´mites administrativos ambientales referentes a las concesiones de aguas superficiales y subterra´neas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio pu´blico domiciliario de acueducto. Por último, la suspensión de términos ordenada en el acto objeto de control se sustentó en una normativa diferente, tal como lo es el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6). Así se estableció en la parte resolutiva del acto, lo que se confirma porque la duración de la medida correspondió a la prevista para el efecto por el legislador extraordinario, esto es, por el tiempo de duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.DECRETO 491 DE 2020 - Medidas adoptadas / POTESTAD REGLAMENTARIA - Se rige por el principio de necesidadEl Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 estableció medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, así como para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado. Dentro de esas medidas se previeron las siguientes: (i) la prestación de los servicios mediante trabajo en casa, (ii) la ampliación de términos establecidos en el CPACA (art. 14) para atender peticiones, (iii) la autorización para la utilización de firmas autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, cuando no se cuente con firma digital, (iv) la no suspensión o terminación unilateral de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado durante el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio, y (v) la no suspensión, mientras dure el aislamiento preventivo obligatorio, de los contratos de prestación de servicios administrativos suscritos por personas jurídicas con entidades públicas, cuyo objeto sea la prestación de los servicios de vigilancia, aseo, cafetería, transporte y demás de esa naturaleza. (…) Los artículos 2º, 3º y 4º del acto controlado no establecieron condiciones o elementos para la concreción o materialización en Corpoguavio de alguna de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 491. (…) [L]a potestad reglamentaria se rige por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley. Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentaciónNOTA DE RELATORÍA: Sobre el propósito de la potestad reglamentaria ver Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 20 de noviembre de 2014, radicado 11001 - 03-24-000-2010-00119-00 M.P. Guillermo Vargas AyalaDECISIÓN INHIBITORIA - Respecto a los artículos 2, 3 y 4 de la resolución 285 de 2020[L]os artículos 2, 3º y 4º de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 no desarrollan o reglamentan lo establecido en un decreto legislativo, en la medida en que no fijaron los pormenores para la aplicación de las medidas dispuestas por el legislador extraordinario en la entidad. (…) Por esto, la Sala se inhibirá de pronunciarse frente a estos artículos, pues la simple mención de un Decreto Legislativo sin su reglamentación o desarrollo no hace procedente el control inmediato de legalidad, tal como se señalará en la parte resolutiva de la presente providencia.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - FinalidadEl control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorialNOTA DE RELATORÍA: Sobre las características y alcance del control inmediato de legalidad ver sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002 - 0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Consejo de Estado para ejercer el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos ver Consejo de Estado Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - CaracterísticasEn oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: (…) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. (…) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). (…) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. (…) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativaCOMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO - Verificación / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS - No corresponde al ejercicio de una función ordinariaEl acto fue expedido por el servidor competente en la Corporación Autónoma Regional del Guavio, como lo es el Director General. (…) [E]l Director General de Corpoguavio era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a las Corporaciones Autónomas Regionales al tratarse de entes autónomos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario. (…) No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director General de la CAR para la suspensión de términos en actuaciones administrativas. Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417 y 491, ambos de 2020.MOTIVOS DEL ACTO / ELEMENTOS RELACIONADOS CON LA MOTIVACIÓN DEL ACTO - Se encuentran satisfechosLos motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19. (…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo Corpoguavio para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan falsas, sino que obedecen a motivos realesACTO CONTROLADO - Finalidad y objetoTampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, la Circular del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la que se consignaron pautas o recomendaciones para su implementación, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -i.e. la suspensión de los términos de actuaciones administrativas no se dispuso por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-.FACTOR CONEXIDADTal como se ha anotado, en el artículo 1° de la Resolución No. 285 se suspendieron los términos de las actuaciones administrativas ambientales de carácter permisivo y sancionatorio, las cuales se reanudarían a partir del di´a ha´bil siguiente a la superacio´n de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Proteccio´n Social. (…) A juicio de la Sala, ese aspecto es conexo con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6), pues mientras el decreto autorizó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esa habilitación para algunos términos de las actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario. Adicionalmente, la medida guarda relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orienta al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado.PROPORCIONALIDAD - De la medida de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas de carácter permisivo y sancionatorioA juicio de esta Sala la medida dispuesta en el artículo 1º del acto controlado es proporcional y razonable. (…) Primero, porque se orientó a la satisfacción de finalidades legítimas, como lo fueron el mantenimiento de la seguridad jurídica, el respeto del derecho al debido proceso, y la protección de los derechos a la vida, salud e integridad personales de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. (…) Segundo, porque se trata de una previsión necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19 resultaba pertinente la suspensión de términos de actuaciones administrativas o jurisdiccionales que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-. (…) Tercero, porque la medida no implicó que la Corporación Autónoma Regional dejara de lado el ejercicio de sus potestades en materia de administración y protección del recurso ambiental. Nótese que los términos relacionados con los tra´mites administrativos ambientales referentes a las concesiones de aguas superficiales y subterra´neas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio pu´blico domiciliario de acueducto, no se encontraban suspendidos, en atención a lo dispuesto en la Resolución No. 261 de 2020, que acogió lo establecido en el Decreto 465 de la misma anualidad. (…) Cuarto, porque la suspensión de términos en los trámites ambientales permisivos y sancionatorios es proporcional a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspende ni desconoce principios o prerrogativas constitucionales. Por el contrario, garantiza los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protege las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. (…) Quinto, porque lo relativo a la suspensión de los términos de prescripción, caducidad y firmeza resulta procedente y pertinente para evitar la vulneración del debido proceso en atención a la imposibilidad de su ejercicio durante la vigencia de la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas plurimencionadas.

RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional del Guavio CORPOGUAVIO / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer el control inmediato de legalidad De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 285 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES - Entidades del orden nacional [E]stán cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo, excepto los artículos 2°, 3º y 4º como se verá en el numeral 2.2. de este apartado.

(…) Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. (…) [L]as Corporaciones Autónomas Regionales han sido catalogadas como entidades del orden nacional, dotadas de un régimen especial que les permite conjugar una serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades territoriales y la ejecución de una sola política ambiental y cuyas funciones se dirigen a preservar el medio ambiente y los recursos naturales (…) [C]omo lo ha reconocido la jurisprudencia, no se trata de entidades del sector central o descentralizado por servicios, ni tampoco de entes asimilables a los territoriales, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 285 DE 2020 / DECETO 1076 DE 2015 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza e incorporación a la estructura administrativa del Estado de las Corporaciones Autónomas ver Corte Constitucional C- 578 de 1999, C-593 de 1995, C-275 de 1998, C-994 de 2000, C-689 de 2011, C-035 de 2016, y C-127 de 2018.

RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 – Reglamenta un Decreto Legislativo la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en el artículo 6º autorizó, entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Justamente, el artículo 1º del acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos para los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios a cargo de Corpoguavio hasta la finalización de la emergencia sanitaria. FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6 RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 – Ordena suspensión de términos para trámites administrativos / CONTROL DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 – Procedente aún cuando resoluciones anteriores que ordenaron suspensión de términos no hubiesen sido objeto de control Esta Sala no desconoce que, en actos previos, Corpoguavio había dispuesto la suspensión de términos para los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios, tal como sucedió, inicialmente, en la Resolución No. 186 y, posteriormente, en la Resolución No. 261, ambas de marzo de 2020; actos respecto de los que esta corporación no asumió el control inmediato de legalidad.

Sin embargo, esa circunstancia no impide el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 285, pues se trata de determinaciones independientes, al punto que su sustento jurídico es disímil. Así, la suspensión de términos establecida en la Resolución No. 186, que se extendía desde el 17 hasta el 31 de marzo de 2020, se sustentó en la declaratoria del COVID-19 como pandemia, la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, y en las normas atinentes al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -nacionales y locales-.

Por su parte, la suspensión de términos dispuesta en la Resolución No. 261, que se extendía hasta el 14 de abril del año en curso, invocó, primordialmente, el Decreto Ordinario No. 465 de 2020 para exceptuar de la suspensión de términos los trámites administrativos ambientales referentes a las concesiones de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto.

Por último, la suspensión de términos ordenada en el acto objeto de control se sustentó en una normativa diferente, tal como lo es el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6). Así se estableció en la parte resolutiva del acto, lo que se confirma porque la duración de la medida correspondió a la prevista para el efecto por el legislador extraordinario, esto es, por el tiempo de duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 186 DE 2020 / RESOLUCIÓN 261 DE 2020 / RESOLUCIÓN 285 DE 2020 / DECRETO 465 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 DECRETO 491 DE 2020 – Medidas adoptadas / POTESTAD REGLAMENTARIA – Se rige por el principio de necesidad El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 estableció medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, así como para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado.

Dentro de esas medidas se previeron las siguientes: (i) la prestación de los servicios mediante trabajo en casa, (ii) la ampliación de términos establecidos en el CPACA (art. 14) para atender peticiones, (iii) la autorización para la utilización de firmas autógrafa mecánica, digitalizada o escaneada, cuando no se cuente con firma digital, (iv) la no suspensión o terminación unilateral de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado durante el término de duración del aislamiento preventivo obligatorio, y (v) la no suspensión, mientras dure el aislamiento preventivo obligatorio, de los contratos de prestación de servicios administrativos suscritos por personas jurídicas con entidades públicas, cuyo objeto sea la prestación de los servicios de vigilancia, aseo, cafetería, transporte y demás de esa naturaleza.

(…) Los artículos 2º, 3º y 4º del acto controlado no establecieron condiciones o elementos para la concreción o materialización en Corpoguavio de alguna de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 491. (…) [L]a potestad reglamentaria se rige por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley.

Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el propósito de la potestad reglamentaria ver Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 20 de noviembre de 2014, radicado 11001-03-24-000-2010-00119-00 M.P. Guillermo Vargas Ayala DECISIÓN INHIBITORIA – Respecto a los artículos 2, 3 y 4 de la resolución 285 de 2020 [L]os artículos 2, 3º y 4º de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 no desarrollan o reglamentan lo establecido en un decreto legislativo, en la medida en que no fijaron los pormenores para la aplicación de las medidas dispuestas por el legislador extraordinario en la entidad.

(…) Por esto, la Sala se inhibirá de pronunciarse frente a estos artículos, pues la simple mención de un Decreto Legislativo sin su reglamentación o desarrollo no hace procedente el control inmediato de legalidad, tal como se señalará en la parte resolutiva de la presente providencia. FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 285 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / RESOLUCIÓN 285 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / RESOLUCIÓN 285 DE 2020 – ARTÍCULO 4 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características y alcance del control inmediato de legalidad ver sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia del Consejo de Estado para ejercer el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos ver Consejo de Estado Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: (…) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. (…) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). (…) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan.

(…) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. (…) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO – Verificación / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS – No corresponde al ejercicio de una función ordinaria El acto fue expedido por el servidor competente en la Corporación Autónoma Regional del Guavio, como lo es el Director General.

(…) [E]l Director General de Corpoguavio era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a las Corporaciones Autónomas Regionales al tratarse de entes autónomos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.

(…) No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director General de la CAR para la suspensión de términos en actuaciones administrativas. Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417 y 491, ambos de 2020.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 28 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020/ DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 MOTIVOS DEL ACTO / ELEMENTOS RELACIONADOS CON LA MOTIVACIÓN DEL ACTO – Se encuentran satisfechos Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19.

(…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo Corpoguavio para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan falsas, sino que obedecen a motivos reales FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 ACTO CONTROLADO – Finalidad y objeto Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, la Circular del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la que se consignaron pautas o recomendaciones para su implementación, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -i.e. la suspensión de los términos de actuaciones administrativas no se dispuso por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 FACTOR CONEXIDAD Tal como se ha anotado, en el artículo 1° de la Resolución No. 285 se suspendieron los términos de las actuaciones administrativas ambientales de carácter permisivo y sancionatorio, las cuales se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

(…) A juicio de la Sala, ese aspecto es conexo con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6), pues mientras el decreto autorizó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esa habilitación para algunos términos de las actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario.

Adicionalmente, la medida guarda relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orienta al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 PROPORCIONALIDAD - De la medida de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas de carácter permisivo y sancionatorio A juicio de esta Sala la medida dispuesta en el artículo 1º del acto controlado es proporcional y razonable. (…) Primero, porque se orientó a la satisfacción de finalidades legítimas, como lo fueron el mantenimiento de la seguridad jurídica, el respeto del derecho al debido proceso, y la protección de los derechos a la vida, salud e integridad personales de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. (…) Segundo, porque se trata de una previsión necesaria.

Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19 resultaba pertinente la suspensión de términos de actuaciones administrativas o jurisdiccionales que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

(…) Tercero, porque la medida no implicó que la Corporación Autónoma Regional dejara de lado el ejercicio de sus potestades en materia de administración y protección del recurso ambiental. Nótese que los términos relacionados con los trámites administrativos ambientales referentes a las concesiones de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, no se encontraban suspendidos, en atención a lo dispuesto en la Resolución No. 261 de 2020, que acogió lo establecido en el Decreto 465 de la misma anualidad.

(…) Cuarto, porque la suspensión de términos en los trámites ambientales permisivos y sancionatorios es proporcional a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspende ni desconoce principios o prerrogativas constitucionales. Por el contrario, garantiza los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protege las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. (…) Quinto, porque lo relativo a la suspensión de los términos de prescripción, caducidad y firmeza resulta procedente y pertinente para evitar la vulneración del debido proceso en atención a la imposibilidad de su ejercicio durante la vigencia de la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas plurimencionadas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 285 DE 2020 (13 de abril) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL GUAVIO (CORPOGUAVIO) (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01390-00(CA) A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL GUAVIO (CORPOGUAVIO) Demandado: RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Especial de Decisión No. 13 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1. Acto objeto de control judicial La Corporación Autónoma Regional del Guavio -CORPOGUAVIO- expidió la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. La resolución es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN No. 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 “POR LA CUAL SE ADOPTAN LAS MEDIDAS DE URGENCIA IMPARTIDAS EN EL DECRETO 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020, EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL Y LA CIRCULAR No. 09 DEL 12 DE ABRIL DE 2020, EMITIDA POR EL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES” El Director General de la Corporación Autónoma Regional del Guavio, CORPOGUAVIO, en uso de sus facultades legales y estatutarias conferidas, demás normas concordantes, y

CONSIDERANDO

Que las autoridades del Estado están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Que de acuerdo a las declaraciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), “el país se enfrenta a una emergencia en salud pública de nivel internacional (pandemia), y ante el riesgo existente por COVID-19, en virtud de los dispuesto en la Ley 1523 de 2012 y, atendiendo el concepto favorable del Consejo Departamental de gestión del Riesgo de Desastres, se considera necesario tomar las medidas urgentes para prepararse ante la inminencia de la materialización del riesgo en la jurisdicción del Departamento, y en ese sentido, prevenir y controlar la extensión de los efectos de la presencia del virus y mitigar la alteración grave de las condiciones normales de vida de la población que se encuentra en el territorio.” Que la Organización Mundial de la Salud (OMS) en cabeza de su Director General en la rueda de prensa sobre COVID- 19 celebrada el 11 de marzo de 2020, declaró que la infección causada por el nuevo Coronavirus SARS-Cov- 2 (COVID- 19) debe considerarse una pandemia y animó a todos los países a tomar las medidas apropiadas para prepararse ante esto, con miras a mitigar el impacto de la pandemia.

Que mediante el Decreto 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. Que mediante el Decreto 140 del 16 de marzo de 2019, el Gobernador de Cundinamarca, declaró la situación de calamidad pública en el departamento de Cundinamarca, para adelantar las acciones en la fase de preparativos para la respuesta y recuperación frente al brote de la enfermedad por coronavirus (COVID-19).

Que es de conocimiento público la existencia y el alto riesgo de afectación que para la salud humana tiene el denominado CORONAVIRUS (COVID-19), catalogado por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII), cuya presencia fue confirmada en el país el 6 de marzo del presente año. Que el Comité Departamental para el Manejo de Desastres emitió concepto previo, conforme lo dispuesto en el numeral 6o del artículo 25 de la Ordenanza 066 de 2018, el cual quedó registrado en Acta 01 de 16 de marzo de 2020.

Que el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, previa reunión para analizar la situación presentada emitió concepto favorable en sesión extraordinaria sobre la declaratoria de situación de Calamidad Pública Departamental, según Acta número 038 del 16 de marzo de 2020, en la cual se evidencia que la decisión se tomó por unanimidad de los miembros asistentes a la sesión. Decisión que tuvo en cuenta el concepto previo emitido por el Comité Departamental para el Manejo de Desastres.

Que la Directiva Presidencial número 02, emitida el 12 de marzo de 2020, por el Jefe de Estado, las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial “deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa”.

Para ello, se podrá acudir a las nuevas tecnologías, “sin que esto constituya la modalidad de teletrabajo”. Que, conforme a lo anterior, la Corporación Autónoma Regional del Guavio – CORPOGUAVIO, acogiendo los lineamientos emitidos por el Gobierno Nacional y la Gobernación De Cundinamarca, procedió a suspender los términos en los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios, mediante la Resolución No. 186 del 16 de marzo de 2020 “POR LA CUAL SE SUSPENDEN TERMINOS EN LOS TRAMITES ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”, a partir del día 17 al 31 de marzo de 2020, en los cuales se expedirán lineamientos de control y prevención en la sede principal y oficinas de apoyo de la jurisdicción. Que posteriormente, mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional en cabeza del presidente de la República, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del mismo Decreto. Que el Decreto anteriormente, expuesto fue derogado mediante el artículo 9 del Decreto 531 del 08 de abril de 2020.

Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS, mediante el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020, adicionó al Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de las disposiciones transitorias en materia de concesiones de aguas para la prestación del servicio público esencial de acueducto y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional a causa de la pandemia COVID – 19.

Que teniendo en cuenta los fundamentos jurídicos expuestos en el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS, esta corporación procedió mediante Resolución No. 261 del 24 de marzo de 2020, a modificar el artículo primero de la Resolución No. 186 del 16 de marzo de 2020 “POR LA CUAL SE SUSPENDEN TERMINOS EN LOS TRAMITES ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES YSE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”, en dos sentidos: 1.

Modificar el parágrafo primero del artículo primero de la Resolución No. 186 del 16 de marzo de 2020, ampliando el término de la suspensión de los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios hasta el día catorce (14) de abril de 2020. 2. Incluir el parágrafo tercero del artículo primero en la Resolución No. 186 del 16 de marzo de 2020, exceptuando de la suspensión de términos los trámites administrativos ambientales referentes a concesión de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, según corresponda, de conformidad con el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020.

Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional adoptó las medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que de acuerdo a la directriz impartida por el Gobierno Nacional, mediante Decreto 531 del 08 de abril de 2020, ordenó aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavírus COVID-19.

Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS, en Circular No. 09 del 12 de abril de 2020, estableció recomendaciones para la implementación del Decreto 491 de 2020 en los trámites administrativos a cargo de las autoridades ambientales del Sistema Nacional Ambiental y atención de las peticiones, quejas, reclamos, denuncias y solicitudes de información (PQRDS), relacionados con políticas y aplicación de la normatividad ambiental.

Que una vez valorada la directriz impartida por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 y la Circular No. 09 del 12 de abril de 2020, expedida por el MADS, frente a los procedimientos y medidas que ha adoptado la Corporación Autónoma Regional del Guavio – CORPOGUAVIO, en relación a la atención a los usuarios durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, consideró procedente acoger de manera íntegra los documentos normativos antes señalados mediante la presente providencia. En mérito de lo expuesto

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el parágrafo primero del artículo primero de la Resolución No. 186 del 16 de marzo de 2020, modificado mediante el artículo primero de la Resolución No. 261 del 24 de marzo de 2020, el cual quedará de la siguiente forma: “PARAGRAFO PRIMERO: Se suspenderán los términos para los trámites administrativos ambientales de carácter permisivo y sancionatorio y se reanudaran de acuerdo con el Decreto 491 de 2020, a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social; durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos de la Ley que regule la materia respectiva.”

ARTICULO SEGUNDO: Adoptar las medidas de urgencia impartidas en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno Nacional y la Circular No. 09 del 12 de abril de 2020, emitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS.

ARTICULO TERCERO: Adoptar los términos previstos en el Decreto 491 de 2020 que modifica temporalmente los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, así: (i) Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción: (ii) Peticiones de documentos e información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción; y (iii) Consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción.

ARTICULO CUARTO: Las demás disposiciones expuestas en la Resolución No. 186 del 16 de marzo de 2020 “POR LA CUAL SE SUSPENDEN TERMINOS EN LOS TRAMITES ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES YSE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES”, modificada por la Resolución No. 261 del 24 de marzo de 2020, quedan indemnes.

ARTICULO QUINTO: La presente Resolución rige a partir de su expedición. PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARCOS MANUEL URQUIJO COLLAZOS Director General 2. Intervenciones 1. Corporación Autónoma Regional del Guavio -CORPOGUAVIO[1] La Corporación Autónoma Regional remitió los antecedentes del caso, que corresponden a las Resoluciones No. 186 y 261 del 16 y 24 de marzo, respetivamente, así como la No 364 del 29 de mayo, todas de 2020. 2.

Concepto del Ministerio Público[2] El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declarara la legalidad del acto sometido a control por cumplir con los requisitos de forma y de fondo exigidos por la jurisprudencia para el efecto. El procurador consideró que los requisitos de forma fueron satisfechos porque el acto (i) se identificó plenamente con número, fecha, destinatarios, asunto y fundamento jurídico, y (ii) fue suscrito por el director general de la Corporación Autónoma Regional, que era el competente, por ser el encargado de la dirección de dicha entidad, al tenor de lo previsto en sus estatutos[3].

Respecto de los requisitos de fondo, adujo que se cumplieron, por cuanto existe conexidad entre el contenido del acto y el Decreto Legislativo 491, que autorizó, entre otras, la suspensión de los términos de actuaciones administrativas (art. 6); habilitación que fue ejercida por la entidad, tal como se consignó en el texto del acto. Que si bien es cierto la medida de suspensión de términos existía desde antes de la expedición del acto controlado (porque fue dispuesta inicialmente en resoluciones del 16 y 24 de marzo de 2020), no lo es menos que el sustento jurídico de tales actos administrativos era diferente.

Que, además, se trata de determinaciones independientes y, por lo tanto, puede ejercerse el control correspondiente sin necesidad de establecer la suerte de los actos previos que dispusieron la suspensión de términos de actuaciones administrativas en Corpoguavio (Rslns. No. 186 y 261). CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo. 2.

Delimitación del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo, excepto los artículos 2°, 3º y 4º como se verá en el numeral 2.2. de este apartado. 2.1.1.

Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer la suspensión de términos en los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios es una decisión de contenido general que, además, corresponde al desarrollo del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020. 2.1.2.

Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es Corpoguavio. En efecto, en lo que aquí interesa, las Corporaciones Autónomas Regionales han sido catalogadas como entidades del orden nacional, dotadas de un régimen especial que les permite conjugar una serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades territoriales y la ejecución de una sola política ambiental y cuyas funciones se dirigen a preservar el medio ambiente y los recursos naturales.

Veamos. A.- En la Constitución de 1886, las Corporaciones Autónomas Regionales correspondían a establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios. B.- Esa naturaleza cambió con la Constitución de 1991, que las define como organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción; competencia reiterada en la Ley 99 de 1993 (art. 23) y en el Decreto 1076 de 2015 (art. 1.2.5.1.1).

En esa medida, como lo ha reconocido la jurisprudencia, no se trata de entidades del sector central o descentralizado por servicios, ni tampoco de entes asimilables a los territoriales, pues el ámbito de ejercicio de sus competencias es de carácter regional, y está asociado con ecosistemas o cuencas específicos[4]. Justamente por lo anterior, han sido consideradas como entidades sui generis del orden nacional, encargadas de funciones relacionadas con la preservación del medio ambiente, tal como se ha establecido, entre otras, en las sentencias C-593 de 1995[5], C-275 de 1998[6], C-994 de 2000[7], C- 689 de 2011[8], C-035 de 2016, y C-127 de 2018.

De ahí, pues, que el acto controlado en esta sede judicial se hubiere expedido por una autoridad del orden nacional. C.- Esta posición fue asumida por la Sala Plena del Consejo de Estado, al ejercer el control inmediato de legalidad de ciertos actos dictados por Corporaciones Autónomas Regionales. Por ejemplo, la Sala Especial de Decisión No. 12, en sentencia del 23 de junio de 2020[9], señaló lo siguiente: Las Corporaciones Autónomas Regionales del país gozan de una autonomía especial, estas han sido catalogadas como entidades públicas del orden nacional y sujetas a un régimen especial, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, y el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.

Sobre la naturaleza jurídica de tales entidades, entre otras, en las sentencias C-593 de 1995 y C-570 de 2012, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo (Resalto del original).

En sentido similar, la Sala Especial de Decisión No. 11, en sentencia del 9 de julio de 2020[10], expuso lo siguiente: 4.1.3. De otra parte, el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad fue expedido por una autoridad del orden nacional. En ese sentido, es preciso señalar que el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, establece que las Corporaciones Autónomas Regionales «son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente».

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-689 de 2011, reiterando la C- 593 de 199538, sostuvo: «En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento. 2.1.3.

Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 2020[11], que en el artículo 6º autorizó, entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Justamente, el artículo 1º del acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos para los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios a cargo de Corpoguavio hasta la finalización de la emergencia sanitaria. 2.1.4. Esta Sala no desconoce que, en actos previos, Corpoguavio había dispuesto la suspensión de términos para los trámites administrativos ambientales permisivos y sancionatorios, tal como sucedió, inicialmente, en la Resolución No. 186 y, posteriormente, en la Resolución No. 261, ambas de marzo de 2020; actos respecto de los que esta corporación no asumió el control inmediato de legalidad[12].

De ahí, se insiste, es procedente el control de la Resolución No. 285 por tratarse de un acto independiente y diferente a aquellos expedidos previamente por Corpoguavio para suspender términos en trámites ambientales permisivos y sancionatorios. 2.2. Con todo, y tal como se advirtió, conviene precisar que no todos los artículos del acto sometido a control son reglamentación de un Decreto Legislativo, tal como sucede con los artículos 2º, 3º y 4º.

Veamos. A.- El Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 estableció medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas, así como para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado.

B.- Los artículos 2º, 3º y 4º del acto controlado no establecieron condiciones o elementos para la concreción o materialización en Corpoguavio de alguna de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 491. El artículo 2º solo “adoptó” las medidas de urgencia impartidas en dicho decreto legislativo. El artículo 3º reiteró los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto 491 para la atención de solicitudes.

Y el artículo 4º estableció la no afectación de las medidas dispuestas por la CAR en actos anteriores, relativas a la suspensión de la prestación presencial del servicio y el trabajo en casa de ciertos servidores -adultos mayores y mujeres en período de gestación-. C.- Por tal razón no puede hablarse de una reglamentación del mandato establecido por el legislador extraordinario, pues el propósito de la potestad reglamentaria es el de “señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permitan la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso puedan modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance”[13].

Como lo ha establecido esta Corporación[14], la potestad reglamentaria se rige por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley. Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija.

Siendo así, se insiste, los artículos 2, 3º y 4º de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 no desarrollan o reglamentan lo establecido en un decreto legislativo, en la medida en que no fijaron los pormenores para la aplicación de las medidas dispuestas por el legislador extraordinario en la entidad. Por esto, la Sala se inhibirá de pronunciarse frente a estos artículos, tal como lo señalará en la parte resolutiva de la presente providencia. Por esto, la Sala se inhibirá de pronunciarse frente a estos artículos, pues la simple mención de un Decreto Legislativo sin su reglamentación o desarrollo no hace procedente el control inmediato de legalidad, tal como se señalará en la parte resolutiva de la presente providencia. 2.5.

Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala examinar la juridicidad del artículo 1° de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, proferida por Corpoguavio. En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables.

Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto. 3. Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia[15] 3.1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).

En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.

Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 3.2 La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente.

Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria[16]) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.

Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación[17]: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.

Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.

De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[18]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.

Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. 3.3.

El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA).

El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general[19] que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación[20].

En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales[21]. 3.4. En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento.

Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).

En cuanto a esta característica, la sala ha explicado[22]: Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no impide ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma. 3.5.

En definitiva, el examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

Ahora bien, como se examina la juridicidad de un acto con carácter general, impersonal y abstracto ─acto normativo o reglamento, originado en el poder de reglamentación que la Constitución y la ley otorga al poder ejecutivo para asegurar la cumplida ejecución de la ley─, resulta útil el estudio de legalidad a partir de los elementos del acto administrativo: órgano competente; formas y procedimiento; motivo y motivación; finalidad, objeto o contenido, pues ocurre que las causales de nulidad de todo acto administrativo están estructuradas a partir de tales elementos: la falta de competencia, la expedición irregular, la falsa motivación, el desvío de poder y la violación de la ley (artículo 137 CPACA).

Además, no puede perderse de vista que la potestad reglamentaria está gobernada por el principio de necesidad, que justamente permite determinar hasta dónde es necesario completar el alcance de la ley (o norma con fuerza de ley, como en el caso de los decretos legislativos). Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento o expedirlo de manera un poco menos prolija[23].

Ese análisis, desde luego, exige al Consejo de Estado determinar si la decisión de la administración, expedida en el escenario de excepcionalidad, cumple los requisitos de proporcionalidad y razonabilidad frente las causas que dieron lugar al estado de excepción. 3. Examen de legalidad de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 4.1.

Verificación de los requisitos de forma Establecido lo anterior, la Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que lo sustentaron, así como con los elementos que permiten su identificación adecuada, -numeración, identificación temática, entre otros-. 4.2.

De los requisitos de fondo. Análisis material Previo al examen material del acto controlado, la Sala estima necesario referirse, en lo pertinente, al decreto que fundamentó la resolución objeto de control, específicamente al artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020[24]. 4.2.1 Decreto Legislativo 491 de 2020 4.2.1.1. El artículo 6º del Decreto Legislativo 491 prevé, en su tenor literal, lo siguiente: “Artículo 6.

Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales. Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora. Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales.” 4.2.1.2.

La Corte Constitucional, en sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, abordó el control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 491. Para lo que aquí interesa, declaró exequible el artículo 6º, salvo el parágrafo 1º que se declaró inexequible, y condicionó la exequibilidad del paragrafo 2º del artículo en comento bajo el entendido de que “cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma”.

Lo anterior, en términos generales, porque las medidas de urgencia establecidas en el Decreto Legislativo: A.- Se orientaron a impedir la extensión de los efectos que dieron lugar a la expedicion del Decreto 417[25], tal como lo fue la afectación del desarrollo normal de las actividades a cargo del Estado, con ocasión de la adopción de las medidas sanitarias de aislamiento preventivo y distanciamiento social para la prevención, manejo y control del COVID-19.

Lo anterior justificó, para lo que aquí interesa, (i) la modificación temporal del paradigma de presencialidad en la prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades, mediante la habilitación de las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo, entre otros, de las funciones de los servidores y contratistas del Estado, y (ii) el regreso gradual a las actividades de forma racional, teniendo en cuenta la necesidad de realizar cambios organizacionales para implementar el paradigma de virtualidad y permitir a los usuarios que se adapten al mismo, para lo cual se contempló la posibilidad de suspensión de términos en actuaciones administrativas.

B.- Eran necesarias. Desde lo fáctico, porque “[l]as medidas que permiten la suspensión de las actuaciones en sede administrativa o amplían los plazos de ciertos trámites le otorgan a las autoridades un tiempo prudencial para realizar los ajustes requeridos para cumplir su objeto misional y retomar racionalmente sus actividades, ya sea implementado las tecnologías disponibles o estableciendo los protocolos para asegurar la atención presencial en los casos que la misma sea imprescindible”.

Desde lo jurídico, porque las facultades ordinarias de regulación reglamentaria a cargo del Gobierno Nacional no permitían el establecimiento, en términos generales, de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo. Considérese que la regulación de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades por medio de la modalidad de trabajo en casa, la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones en el sector público, y la regulación de las formas en las que deben adelantarse los procedimientos son competencias del legislador (arts. 123 y 150 de la Constitución).

D.- Tratándose del artículo 6º del Decreto 491 se concluyó que la medida de suspensión de términos de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa, (i) persigue una finalidad válida, como lo es la de superar las afectaciones causadas al desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades, al igual que asegurar el debido proceso de los ciudadanos[26];

(ii) es adecuada, pues otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades[27]; (iii) es necesaria por la imposibilidad de que las autoridades realicen sus actividades con la misma celeridad a la dispuesta en las condiciones previas al COVID-19 en atención a las restricciones de movilidad impuestas para su prevención, manejo y control[28]; y (iv) es proporcional porque no afecta derechos iusfundamentales, es una medida transitoria y consideró la incidencia sobre tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley, a más de que no se trata de una medida automática pues requiere del análisis por parte de cada autoridad, al igual que de una motivación calificada[29].

Pese a lo anterior, como se anunció, se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo en mención, relativo a la suspensión del pago de sentencias, por vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva. Primero, porque no resultaba claro cómo esa medida contribuía a conjurar las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Segundo, porque la medida carecía de justificación suficiente.

Tercero, porque era desproporcionada al imponer una “carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”.

Por último, se declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2º de la misma disposición, relacionado con la posibilidad de que los Fondos Cuenta sin personería jurídica suspendieran los trámites a su cargo, porque “al suspenderse los términos de la atención de prestaciones sociales, las sanciones moratorias estipuladas en el derecho positivo no se configurarán y, por tanto, ante la inexistencia de otra disposición que ordene actualizar el valor del dinero, los administrados se verán afectados en su derecho a mantener el valor adquisitivo de sus acreencias”. 4.2.1.3.

De acuerdo con el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control, dentro de los que se encuentran, entre otros, los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro, a menos que esa Corporación resuelva lo contrario.

La sentencia C-242 de 2020 tiene efectos a futuro, pues no se adoptó una determinación diferente. 4.2.2. Verificación de la competencia para la expedición del acto El acto fue expedido por el servidor competente en la Corporación Autónoma Regional del Guavio, como lo es el Director General. Aun cuando las Corporaciones Autónomas Regionales cuentan con tres órganos de dirección -Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General- lo cierto es que el representante legal y primera autoridad ejecutiva es el Director General (L. 99 de 1993, art. 28), a quien le corresponde, entre otras, funciones (i) dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal, así como (ii) ordenar los gastos, dictar los actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos y convenios que se requieran para el normal funcionamiento de la entidad (L. 99 de 1993, art. 29, nums. 1 y 5, respectivamente).

En esas condiciones, el Director General de Corpoguavio era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a las Corporaciones Autónomas Regionales al tratarse de entes autónomos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.

De ahí, que la competencia para la expedición del acto se sustentara tanto en la función ordinaria de dirección de la entidad como en la habilitación que el legislador extraordinario otorgó, entre otras, para la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. No se trataba, pues, del simple ejercicio de competencias ordinarias, puesto que las mismas no habilitaban al Director General de la CAR para la suspensión de términos en actuaciones administrativas.

Prueba de eso es que se requirió de la expedición de Decretos Legislativos para consagrar tal habilitación: los Decretos 417 y 491, ambos de 2020. Se cumplen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las autoridades, concepto del que hacen parte las CAR), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el director general de Corpoguavio). 4.2.3.

Verificación de los motivos del acto 4.2.3.1. Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19. 4.2.3.2.

Estos motivos son reales. En efecto, desde el 11 de marzo del año en curso la OMS declaró el COVID-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro.

Así se señaló en el Decreto 417 de 2020 al manifestar: Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actuar brote de enfermedad por coronavirus - COVID-19 como una pandemia', esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados.

Que la misma Organización señaló que describir la situación como una pandemia no significaba que los países afectados pudieran darse por vencidos, pues esto significarla terminar enfrentándose a un problema mayor ya una carga más pesada para el sistema de salud, que a la postre requerirla medidas más severas de control y por tanto, los países debían encontrar un delicado equilibrio entre la protección a la salud, la prevención de los trastornos sociales y económicos y el respeto de los derechos humanos, razón por la cual hizo un llamado a los países afectados para que adopten una estrategia de contención. (…) Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Atendiendo la magnitud de la pandemia, el Gobierno Nacional, entre otras medidas dispuestas para su manejo, declaró la emergencia sanitaria nacional y dispuso el aislamiento preventivo obligatorio.

Lo primero tuvo lugar mediante la Resolución No. 385 del 12 de abril de 2020, acto prorrogado por las Resoluciones No. 844 del 26 de mayo y 1462 del 25 de agosto, ambas de 2020; medida que, a la fecha de expedición de esta sentencia, se extiende hasta el 30 de noviembre de la presente anualidad. Lo segundo se registró desde el 24 de marzo hasta el 30 de agosto de 2020, de conformidad con los Decretos Ordinarios No. 457 del 22 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo, 749 del 28 de mayo, 878 del 25 de junio, 990 del 9 de julio, y 1076 del 28 de julio[30].

En conclusión, se cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo Corpoguavio para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan falsas, sino que obedecen a motivos reales. 4.2.4. Verificación de la finalidad y el objeto del acto El artículo 6º del Decreto 491 de 2020, que autorizó la suspensión de los términos de actuaciones administrativas y jurisdicicionales en sede administrativa, se orientó a garantizar la seguridad jurídica, el debido proceso de los ciudadanos, y los derechos a la vida, salud e integridad personal de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. Esto, ante la imposibilidad de la prestación de los servicios de manera virtual o presencial.

Esa conclusión se impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 en el que sobre el particular se señaló lo siguiente: Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Examinado el acto controlado, la Sala considera que su contenido no implica el desconocimiento de esos objetivos. Por el contrario, se propende por su realización a través de la suspensión de los términos de los trámites ambientales permisivos y sancionatorios, como herramienta para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 dentro de la entidad mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo.

Siendo así, la Sala estima que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de Corpoguavio tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en el artículo 6º del Decreto 491 de 2020. 4.2.4.3. Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues consideró el contenido del Decreto 491 de 2020, la Circular del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la que se consignaron pautas o recomendaciones para su implementación, a más de que la competencia se ejerció dentro de los límites establecidos por el legislador extraordinario -i.e. la suspensión de los términos de actuaciones administrativas no se dispuso por un tiempo superior al de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social-. 4.2.5.

De las medidas adoptadas en el acto. Verificación de la conexidad 4.2.5.1. Tal como se ha anotado, en el artículo 1° de la Resolución No. 285 se suspendieron los términos de las actuaciones administrativas ambientales de carácter permisivo y sancionatorio, las cuales se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Además, se advirtió que durante el tiempo de la suspensión “no correrían los términos de caducidad, prescripción o firmeza”. 4.2.5.2. A juicio de la Sala, ese aspecto es conexo con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6), pues mientras el decreto autorizó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esa habilitación para algunos términos de las actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, se repite, el límite temporal establecido por el legislador extraordinario.

Verificación de la proporcionalidad de la medida de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas de carácter permisivo y sancionatorio A juicio de esta Sala la medida dispuesta en el artículo 1º del acto controlado es proporcional y razonable. Primero, porque se orientó a la satisfacción de finalidades legítimas, como lo fueron el mantenimiento de la seguridad jurídica, el respeto del derecho al debido proceso, y la protección de los derechos a la vida, salud e integridad personales de los usuarios de los servicios a cargo del Estado al igual que de los servidores encargados de su prestación. En efecto, la suspensión de términos permite que las partes de los trámites ambientales de carácter permisivo y sancionatorio se encuentren en condiciones de igualdad, pues impide que alguna de ellas se beneficie u obtenga provecho de la situación de crisis generada por la pandemia.

Además, no expone a los servidores y a los usuarios al riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19. Tengase en cuenta que la suspensión de términos es una herramienta que permite la no concurrencia física a la entidad autónoma: los servidores que tramitan y resuelven los trámites suspendidos no concurrirán para resolverlos, al tiempo que los usuarios no se verán obligados a asistir para hacer valer sus derechos o garantías fundamentales (v.gr., para ejercer la defensa técnica dentro de tales actuaciones administrativas).

Segundo, porque se trata de una previsión necesaria. Ante la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19 resultaba pertinente la suspensión de términos de actuaciones administrativas o jurisdiccionales que no pudieran ser adelantadas por medios virtuales, con el fin de dar cumplimiento a las recomendaciones de aislamiento social emanadas de las autoridades sanitarias del país y de la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

Téngase en cuenta que en los trámites ambientales permisivos y sancionatorios que se surten ante las CARs requieren de visitas in situ y de la revisión de los expedientes por parte de los administrados, lo cual podría poner en riesgo su salud e incluso su vida, al exigir su presencia física para tales propósitos, además de que desconocería la orden de aislamiento preventivo vigente para la época de expedición del acto controlado, contenida en el Decreto Ordinario No. 531 de 2020.

Tercero, porque la medida no implicó que la Corporación Autónoma Regional dejara de lado el ejercicio de sus potestades en materia de administración y protección del recurso ambiental. Nótese que los términos relacionados con los trámites administrativos ambientales referentes a las concesiones de aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, no se encontraban suspendidos, en atención a lo dispuesto en la Resolución No. 261 de 2020, que acogió lo establecido en el Decreto 465 de la misma anualidad.

Adicionalmente, no se suspendieron las competencias relacionadas con la atención de las contingencias ambientales, establecidas en el Decreto 1076 de 2015 (art. 2.2.2.3.9.3.). Cuarto, porque la suspensión de términos en los trámites ambientales permisivos y sancionatorios es proporcional a la gravedad de los hechos que dieron lugar a su expedición, por cuanto no suspende ni desconoce principios o prerrogativas constitucionales.

Por el contrario, garantiza los derechos a la vida y salud de los intervinientes en esas actuaciones administrativas, a más de que protege las garantías procesales de los ciudadanos que actúan en los trámites en cuestión. En esas condiciones, y dado el carácter transitorio de la previsión, es de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los trámites ambientales permisivos y sancionatorios, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial.

Quinto, porque lo relativo a la suspensión de los términos de prescripción, caducidad y firmeza resulta procedente y pertinente para evitar la vulneración del debido proceso en atención a la imposibilidad de su ejercicio durante la vigencia de la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas plurimencionadas. 4. Conclusión En síntesis, para la Sala Especial de Decisión, el artículo 1° de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, por cuanto no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, habida cuenta de que (i) no implica la suspensión de derechos humanos ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y (iii) no suprime ni modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Adicionalmente, respetó la finalidad y los elementos dispuestos por el legislador extraordinario, pues la competencia se ejerció respecto de trámites administrativos en los que no era procedente la prestación virtual o presencial del servicio, so pena de desconocer los derechos de los ciudadanos y las medidas sanitarias vigentes al momento de expedición del acto.

Por último, la medida adoptada en el acto fue proporcional, entre otras, porque (i) se orientó a la consecución de una finalidad legítima, (ii) era necesaria debido a la ausencia de medidas farmacológicas eficaces para la prevención, manejo y control del COVID-19, y (iii) no aparejó el incumplimiento de las competencias de la CAR en materia de administración y protección del recurso ambiental.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley RESUELVE:

PRIMERO: INHIBIRSE para resolver sobre la legalidad de los artículos 2°, 3º y 4º de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Guavio -Corpoguavio-, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE ajustado al ordenamiento jurídico el artículo 1° de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, proferida por la Corporación autónoma Regional del Guavio -Corpoguavio-.

TERCERO: ADVIÉRTASE que la presente decisión no impide la posibilidad de que el artículo 1° de la Resolución 285 del 13 de abril de 2020 sea cuestionado judicialmente, en ejercicio del medio de control correspondiente, por razones jurídicas distintas a las que se examinaron y quedaron consignadas en esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se discutió y aprobó en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado (Firmado electrónicamente) WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado ACLARA PARCIALMENTE EL VOTO (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado SALVA PARCIALMENTE EL VOTO CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01390-00(CA) A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL GUAVIO (CORPOGUAVIO) Demandado: RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar parcialmente el voto en la decisión adoptada en sentencia del 12 de noviembre de 2020 mediante la cual se inhibió para para resolver sobre la legalidad de los artículos 2°, 3º y 4º de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Guavio -Corpoguavio y declaró ajustado a la Constitución y la Ley el artículo 1 de la resolución objeto de control.

Por un lado, comparto la decisión frente a la inhibición para pronunciarse sobre las medidas de urgencia previstas en el Decreto 491 de 2020 que fueron replicadas por la resolución objeto de control, en tanto que, los artículos 2º, 3º y 4º del acto controlado no establecieron condiciones o elementos para la concreción o materialización en Corpoguavio de alguna de las medidas dispuestas en el Decreto Legislativo 491.

El artículo 2º solo “adoptó” las medidas de urgencia impartidas en dicho decreto legislativo. El artículo 3º reiteró los términos establecidos en el artículo 5 del Decreto 491 para la atención de solicitudes. Y el artículo 4º estableció la no afectación de las medidas dispuestas por la CAR en actos anteriores, relativas a la suspensión de la prestación presencial del servicio y el trabajo en casa de ciertos servidores -adultos mayores y mujeres en período de gestación-.

Por tal razón, tal y como lo advierte el fallo, los artículos 2, 3º y 4º de la Resolución No. 285 del 13 de abril de 2020 no desarrollan o reglamentan lo establecido en un decreto legislativo, en la medida en que no fijaron los pormenores para la aplicación de las medidas dispuestas por el legislador extraordinario en la entidad. Por eso se justifica la decisión de que la Sala se inhiba frente a esos artículos.

Es frente al estudio de fondo del artículo 1° de la resolución controlada que no se comparte la decisión. En dicho artículo Corpoguavio dispuso: i) la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas ambientales de carácter permisivo y sancionatorio, las cuales se reanudarían a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y ii) se advirtió que durante el tiempo de la suspensión “no correrían los términos de caducidad, prescripción o firmeza”.

En lo que corresponde al primer aspecto, esto es, la suspensión de términos de las actuaciones administrativas ambientales a cargo de Corpoguavio, corresponde, en mi criterio, a una medida ordinaria propia del director de la Corporación Autónoma Regional, que bien pudo haberse dictado sin la expedición del Decreto 491 de 2020 de manera que, contrario a lo que se sostiene en el fallo, tal suspensión no corresponde al desarrollo de una medida general extraordinaria contenida en un decreto legislativo dictado en el estado de excepción. No sucede lo mismo con el segundo aspecto previsto en el primer artículo de la resolución controlada, en tanto que, la suspensión de los términos de caducidad, prescripción y firmeza de algunas actuaciones a cargo de Corpoguavio, sí corresponde al desarrollo de una medida extraordinaria prevista en el Decreto 491 de 2020, en tanto que, ordinariamente el director de esa CAR no tiene la potestad para establecer la referida suspensión, pues es una materia de reserva legal.

En tales condiciones, considero que procede el control inmediato de legalidad únicamente respecto de esa disposición de la resolución objeto de control, mediante la cual se dispuso la suspensión de los términos de caducidad, prescripción o firmeza de las actuaciones administrativas a cargo de Corpoguavio; en ese orden de ideas, a mi juicio, se debió declararla improcedencia del control inmediato de legalidad respecto de la primera parte del artículo 1° de la resolución controlada, que dispuso la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas sancionatorias, en tanto que esto corresponde a una función ordinaria propia del director de Corpoguavio.

En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01390-00(CA) A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL GUAVIO (CORPOGUAVIO) Demandado: RESOLUCIÓN 285 DEL 13 DE ABRIL DE 2020 ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO Con el debido respeto, procedo a aclarar el voto respecto de la sentencia del 12 de noviembre de 2020, que se dictó en el proceso de la referencia, en lo que tiene que ver con el artículo 5 de la Resolución 285 del 13 de abril de 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Guavio.

Tesis del despacho. Aunque estoy de acuerdo con la decisión que adoptó dicha providencia, considero que el juicio de legalidad del mencionado artículo merecía un estudio detallado que no se llevó a cabo. Lo anterior como quiera, al disponer que la resolución entraría a regir a partir de su expedición, desconoció el contenido del artículo 65 del CPACA, de acuerdo con el cual la vigencia de los actos administrativos de contenido general comienza cuando han sido publicados, no desde la fecha en que se profieren.

Sin embargo, según se explicará, esta contradicción con el ordenamiento jurídico de normalidad se encuentra justificada en el caso concreto no solo porque resulta proporcional a la situación de emergencia y al fin al que obedece la medida que incorporó la resolución, sino también porque con ella no se restringen ni limitan derechos fundamentales de quienes son parte en algún trámite administrativo ante la Corporación Autónoma Regional del Guavio.

Consideraciones que fundamentan la aclaración parcial de voto. Uno de los atributos de los actos administrativos es la eficacia. Esta constituye una expresión de la autotutela de la administración que permite que las decisiones que adopta tengan la aptitud para producir los efectos jurídicos que persiguen. La regla general es que los actos administrativos tengan eficacia inmediata a partir de su firmeza y que esta sea constante en el tiempo, es decir, que la obligación de su cumplimiento se mantenga durante toda la vida del acto[31].

El artículo 87 del CPACA dispone en su numeral 1 que, en los eventos en que contra el acto administrativo no procede ningún recurso, este queda en firme desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación. Tal es el caso de los actos administrativos de contenido general, cuya eficacia u oponibilidad se encuentra condicionada a que se haya surtido su publicación[32].

Así lo contempla expresamente el artículo 65 del CPACA al indicar que tales actos «[…] no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso […]». La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que, al tratarse de una diligencia externa y posterior al nacimiento del acto a la vida jurídica[33], la publicidad es un requisito propio de la eficacia que, como tal, no incide sobre la validez de las decisiones de la administración pública.

Caso concreto La sentencia del 12 de noviembre de 2020, que se dictó en el proceso de la referencia, decidió inhibirse para resolver sobre la legalidad de los artículos 2°, 3º y 4º de la Resolución 285 del 13 de abril de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Guavio, Corpoguavio. En tales condiciones, el juicio de legalidad se limitó al estudio del artículo 1 del mencionado acto administrativo, cuyo texto es del siguiente tenor: […]

Según se explicó, este precepto desconoce el artículo 65 del CPACA que, frente a los actos administrativos de contenido general, previó la entrada en vigencia desde su publicación. Aunque es cierto que las irregularidades concernientes a la publicidad del acto administrativo no inciden sobre su validez sino sobre su eficacia, en este caso no se está cuestionando propiamente si se surtió o no este procedimiento o si se hizo en debida forma.

Lo que llama la atención del despacho es la contrariedad en que incurre el artículo examinado con la norma superior (artículo 65 del CPACA) respecto del momento en que dispuso que habría de entrar en rigor la Resolución 285 del 13 de abril de 2020, asunto que sí concierne a la legalidad de la decisión administrativa. Ahora bien, la posición de este despacho en relación con las medidas de excepción que han previsto la entrada en vigencia a partir de su expedición es que se trata de una regla que, al exceptuar el ordenamiento jurídico de normalidad, debe ser estudiada en términos de proporcionalidad.

Con base en ello es plausible afirmar que, si las circunstancias del caso concreto no imponen otorgarle mayor peso relativo al principio de publicidad, el precepto que exceptúe el artículo 65 del CPACA puede resultar razonable teniendo en cuenta la celeridad con la que deben aplicarse las medidas para hacer frente a la situación de emergencia. En efecto, esto es lo que sucedió en el caso concreto pues, si el artículo enjuiciado tuvo por objeto implementar la suspensión de términos administrativos, entonces es plausible afirmar que la medida tuvo un carácter protector para los administrados, de manera que el hecho de que comenzara a surtir efectos vinculantes desde su expedición no se tradujo en la transgresión de sus derechos fundamentales.

En conclusión, resulta razonable y proporcional que el acto administrativo enjuiciado hubiese previsto un contenido contrario al artículo 65 del CPACA porque, en este caso, las medidas adoptadas, relativas a la suspensión de términos en los trámites administrativos ambientales de carácter permisivo y sancionatorio, antes que vulnerar el derecho al debido proceso de sus destinatarios, buscaba la protección de aquel derecho y de otros como la vida y la salud.

Aunque las anteriores consideraciones no pretenden cuestionar la decisión de fondo que se plasmó en la sentencia del 12 de noviembre de 2020, entiende el despacho que debieron ser incluidas en el estudio de legalidad efectuado respecto de la Resolución 285 del 13 de abril de 2020, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Guavio Estos son los motivos que considero pertinentes dejar consagradas por escrito y que sustentan la presente aclaración de voto.

Respetuosamente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado [pic] ----------------------- [1] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 19 de junio de 2020. [2] Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 13 de mayo de 2020. [3] Resolu Resolución 1967 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que aprobó los Estatutos de Corpoguavio (Ley 99 de 1994 arts. 5 num. 36 y 25 lit. e), adoptados mediante Acuerdo 001 del 3 de octubre de 2005 de su Asamblea Corporativa. [4] Así se estableció, por ejemplo, en la sentencia C-578 de 1999 al señalar: “En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen anterior, pues se las considera como una organización administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos.

De suerte que en el momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento administrativo. Las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte de la estructura administrativa del Estado, como personas jurídicas autónomas con identidad propia, sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial; es necesario convenir entonces, que resultan ser organismos nacionales claramente distintos y jurídicamente autónomos, con misiones y actividades específicas e inconfundibles, cuya misión es la de lograr el cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución que conduzcan a asegurar a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, y a tener a su disposición una oferta permanente de elementos ambientales”.

Posición reiterada en la sentencia C-035 de 2016. [5] Sobre el particular se señaló: “[l]as corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.” Aspecto reiterado en las sentencias C-035 de 2016 y C-127 de 2018. [6] Respecto de la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales se manifestó: “[e]s pues, claro, que en relación con esta materia, la Corte ha manifestado que las Corporaciones son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. [7] Para lo que aquí interesa se expresó: “[e]n varias oportunidades, esta Corte ha analizado la naturaleza jurídica de las CARs y ha concluido que éstas, si bien son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado, es igualmente cierto que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía”. [8] Al respecto se señaló: “En punto a la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, la jurisprudencia de esta Corte ha sostenido que son (a) entidades administrativas del orden nacional, que tienen una naturaleza intermedia entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios;

(b) que tienen finalidades relativas a la preservación del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales; (c) que por tanto cumplen con objetivos de interés público; (d) que pueden representar a la Nación y ser agente del Gobierno Nacional; (e) que de conformidad con sus finalidades constitucionales, pueden participar en los procesos de elaboración y desarrollo de los planes de desarrollo de las entidades territoriales;

(f) que cuentan con un régimen de autonomía que les garantiza la Constitución, de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política; (g) que están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley; y (h) que deben dar cumplida y oportuna aplicación a las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre su manejo y aprovechamiento”. [9] M.P.: Ramiro Pazos Guerrero, rdo.: 2020-01030. [10] M.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto, rdo.: 2020-01764-00. [11] Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. [12] C.fr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo providencias: (i) del 24 de abril de 2020, M.P: Martín Bermúdez Muñoz, rdo.: 11001-03-15-000-2020-01301-00, y (ii) del 17 de junio de 2020, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, rdo.: 11001-03-15-000-2020-01300-00. [13] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 20 de noviembre de 2014, radicado 11001-03-24-000-2010-00119-00 M.P. Guillermo Vargas Ayala. [14] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001031500020090054900. [15] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009- 0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009- 00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010- 00369-00.

M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [16] El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). [17] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [18] Cita original: “Art.

20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [19] Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. [20] Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. [21] Sentencia C-179 de 1994. [22] Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [23] Sobre el alcance de la potestad reglamentaria, entre otras, se pueden consultar la sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 21025, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas, y del 20 de octubre de 2009, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicado 11001-03-15-000-2009-00549-00. [24] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [25] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. [26] En palabras de la Corte Constitucional, la medida “debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa [debido proceso]”. [27] Para el efecto es necesario tener en cuenta dos aspectos, conforme lo afirmado por la corte Constitucional.

De un lado, los cambios que deben realizar las autoridades para implementar la virtualidad en sus actuaciones, a más del deber de garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos. Del otro, la dificultad logística y técnica que puede implicar, en algunos eventos, adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades. [28] En palabras de la Corte Constitucional: “la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía”. [29] Esa motivación exige, en palabras de la Corte Constitucional, “dar cuenta de que hubo una evaluación previa de la situación que lleva [a la autoridad] a encontrar justificada la adopción de la medida en función de sus actividades y procesos, [y] las razones que se invoquen deben estar relacionadas con el servicio y las causas de la emergencia sanitaria”. [30] Téngase en cuenta, además, que mediante el Decreto Ordinario 1168 del 25 de agosto de 2020, ordenó el denominado aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable entre el 1 de septiembre y el 1 de octubre del año en curso. [31] Al respecto, pueden consultarse los artículos 87, 89 y 91 de la Ley 1437 de 2011. [32] En cuanto a la manera en que debe surtirse la publicación, el artículo 65 del CPACA conduce a afirmar que, en principio, los actos administrativos proferidos por entidades del nivel territorial deben publicarse en la gaceta respectiva y, a falta de esta, es factible acudir a otros instrumentos que garanticen el conocimiento efectivo por parte de sus destinatarios.

Por su parte, la regla general tratándose de actos administrativos que se originen en una autoridad del nivel nacional es que la publicación se realice en el diario oficial. No obstante, vía jurisprudencial, también se ha aceptado que el requisito de publicación se satisfaga a través de cualquier otro mecanismo que permita la difusión efectiva y eficaz de su contenido.

Así, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que «[…] los actos administrativos [generales], por disposición del legislador, admiten dos formas concretas de publicidad, su publicación en el Diario Oficial, gaceta o cualquier otro medio oficial de divulgación […]» (Sentencia C-646 de 2000). Ahora bien, el Consejo de Estado ha señalado que, a pesar de la relevancia que tiene la publicidad en el ejercicio de la función administrativa, este no es un requisito propio de la existencia ni de la validez del acto administrativo general, de manera tal que su ausencia o las irregularidades que se lleguen a cometer en ese sentido no vician de nulidad el acto administrativo sino que conducen a su ineficacia o inoponibilidad. [33] Cfr. CE, Sec.

Primera, Sent, rad. 3443, oct. 28/1999.