ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE INTERESES MORATORIOS / PAGO TARDÍO DE RETROACTIVO DE HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO [L]a Sala [deberá] determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por “vía de excepción” los cuestionamientos que plantea la señora [B.J.Q.] contra la sentencia de 2 de octubre de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 17001-33-33-004-2016-00419-02.
(…) se concluye por esta Sala que la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas se encuentra debidamente sustentada, conforme con lo dispuesto en las normas que regulan los procesos de homologación y nivelación salarial y la jurisprudencia vigente sobre el pago de intereses moratorios, lo que en modo alguno comporta el defecto sustantivo que alega la accionante y tampoco constituye una actuación incursa en vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de la parte actora, sino que corresponde al ejercicio de la autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa.
La accionante también aduce que en el fallo de segunda instancia se configuró un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio, porque pese a la existencia de elementos probatorios suficientes “actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial así como el pago del retroactivo generado; certificado de los valores generados anualmente y fecha de pago; oficios de certificación de la deuda, entre otros”, los cuales demostraban que la mora en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial, no fue justificada, no se le reconoció ni pago la correspondiente suma.
(…) La Sala considera que la motivación expuesta por el Tribunal para dar solución a la litis, no se advierte irracional ni caprichosa, o defectuosa como aduce la accionante, en tanto es justamente en el ámbito valorativo donde el juez, a partir de las reglas de la sana crítica, cuenta con una mayor libertad de análisis para alcanzar la verdad de los hechos que interesan al caso.
El hecho de no estar de acuerdo con ellos, como ocurre en el presente asunto, no justifica el uso de la acción de tutela para su contradicción como si se tratara de una tercera instancia. (…) La Sala concluye, entonces, que en la sentencia de 28 de octubre de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas confirmando la providencia de 26 de noviembre de 2018 del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, no se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico que alega la accionante.
En tal sentido, la Sala procederá a revocar el numeral segundo de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la que declaró improcedente la acción interpuesta por falta del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, se denegará la tutela que solicita la [parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01722-01(AC) Actor: BERTHA JIMÉNEZ QUINTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CALDAS Decide la Sala la impugnación que formula la parte accionante contra la sentencia de 2 de julio de 2020, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de tutela. 1.
Antecedentes 1. La solicitud de tutela La señora Bertha Jiménez Quintero, por medio de apoderado, promueve acción de tutela contra la providencia de 28 de octubre de 2019, que dictó el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la que confirmó la sentencia de 26 de noviembre de 2018, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales. 2.
Pretensiones La accionante formula las siguientes súplicas: 1. amparar los derechos al debido proceso, derecho al trabajo, derecho a la igualdad y al mínimo vital, del(la) Señor(a) jorge bermúdez. 2. ordenar al Tribunal Administrativo de Caldas, en (sic) amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 31 (sic) de Octubre de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 3. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el apoderado de la accionante señaló los siguientes: i) Mediante Decreto 11 de 20 de enero de 2004, se transfirió al personal administrativo del servicio público educativo del orden departamental al municipal, con los mismos cargos, códigos y salarios con los que venían del departamento, es decir, sin efectuar previamente la homologación y nivelación salarial. ii) Para corregir el referido yerro, el municipio de Manizales mediante el Decreto 83 de 11 de marzo de 2008, homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, pagados con recursos del sistema general de participaciones. iii) La Nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales, mediante la Resolución 598 de 11 de abril de 2014, le reconocieron al señor Jorge Bermúdez un retroactivo por homologación y nivelación salarial, por el tiempo de servicio comprendido entre el 2003 a 2004, pago que se efectuó en mayo de 2014. iv) Por lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, con el radicado 2016-419, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío del retroactivo salarial. v) El señor Jorge Bermúdez falleció el 25 de julio de 2016.
El 23 de agosto de 2018, se solicitó al mencionado despacho la sucesión procesal a favor de los herederos del causante, entre estos, de su cónyuge, la señora Bertha Jiménez Quintero. vi) El 26 de noviembre de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales aceptó como sucesores procesales a los señores Edna, Luis Ángel y Jorge Iván Bermúdez Jiménez, en su calidad de hijos, y a la señora Bertha Jiménez Quintero, cónyuge del señor Jorge Bermúdez (q. e. p. d.), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.
Contra esa decisión interpusieron recurso de apelación. vii) El 28 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas confirmó la sentencia de primera instancia. 4. Fundamentos jurídicos La accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad, al mínimo vital «a través de (sic) justo pago de los salarios a que por ley se tenga derecho», así como la violación al principio de favorabilidad laboral. 5.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 7 de mayo de 2020, que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas como demandados. Así mismo, se ordenó notificar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, (fomag), y al municipio de Manizales, entidades que actuaron como demandadas dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 17001-33-33-004-2016-00419-00, y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales como terceros interesados en las resultas de esta acción, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.
Igualmente, dispuso comunicar la existencia del proceso a los señores Edna Bermúdez Jiménez, Luis Ángel Bermúdez Jiménez y Jorge Iván Bermúdez Jiménez, quienes fueron reconocidos como sucesores procesales del señor Jorge Bermúdez en calidad de hijos. 6. Intervenciones 1.6.1. Del Tribunal Administrativo de Caldas. El magistrado Publio Martín Andrés Patiño Mejía solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que la decisión de segunda instancia consultó y está acorde con los últimos pronunciamientos en torno a la materia, incluso, existen posturas que niegan la indexación, la cual no acoge ese Tribunal. 1.6.2.
De la Nación, Ministerio de Educación Nacional. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica pide desvincular a esa entidad del presente trámite, ya que la garantía de los derechos que reclama la accionante no han sido amenazados o vulnerados por ese organismo. 1.6.3. Del municipio de Manizales. El secretario de Educación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la solicitud de tutela, porque no se vulneraron los derechos fundamentales que invoca la accionante por parte de esa entidad. 1.6.4.
De la fiduprevisora, s. a. La coordinadora de Tutelas de la Dirección de Gestión Judicial pidió se declarara improcedente la acción de tutela interpuesta y la desvinculación de esa entidad, que actúa como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (fomag), por no estar legitimados en la causa por pasiva. 7.
La sentencia que se impugna La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante fallo de 2 de julio de 2020, negó la desvinculación de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, la Fiduciaria la previsora, s.a., y del municipio de Manizales, y declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
La primera instancia denegó las solicitudes de la Fiduciaria la previsora, s. a., la nación, Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales para que se ordenara su desvinculación del presente trámite, por cuanto su vinculación como terceros interesados se efectuó en consideración a que fueron las entidades demandadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó el fallo que censura la accionante.
Precisó que la controversia que se plantea por la accionante en el escrito de tutela versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales. Lo anterior, porque la parte actora alega que el Tribunal vulneró sus garantías fundamentales al confirmar la decisión que denegó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por su cónyuge fallecido, el señor Jorge Bermúdez, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo en el municipio de Manizales.
Señaló que el debate se centró en que, a juicio de la accionante, el Estado por regla general debe asumir los intereses moratorios por no pagar oportunamente sus deudas, en este caso, lo debido desde el año 2003, cuando se causó el derecho al pago por homologación y nivelación salarial, sin que resultara necesaria la existencia de una norma que expresamente facultara el reconocimiento de dicha sanción en estos eventos.
Estimó que el asunto sub judice gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter económico, pues la inconformidad de la accionante se limita al pago de un derecho patrimonial, esto es, intereses moratorios, más allá de estar orientado a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, de modo que la situación descrita es de competencia exclusiva del juez ordinario, y por ello, al juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que se planteó. Por lo anterior, concluyó que el reclamo de la parte actora carece de relevancia constitucional en atención a que se limita a la interpretación y aplicación de un derecho de contenido económico, el cual tiene connotaciones particulares o privadas que no representan un interés general. 1.8.
Impugnación La accionante impugna la decisión anterior para que se revoque y, en su lugar, se conceda el amparo deprecado. Alega que no es cierto como lo estima la primera instancia, que los argumentos que sirvieron de base en la actuación administrativa son utilizados ahora para cimentar la presente acción constitucional, pues del escrito de la tutela es posible determinar la sustentación de cada derecho fundamental invocado, por ende, la relevancia constitucional de su solicitud de amparo.
Aduce que no puede afirmar el a quo que no existen serios y fuertes argumentos en contra de la providencia demandada, porque estos fueron debidamente sustentados y probados; el hecho de que se traigan a colación motivaciones jurídicas que se plantearon en el proceso ordinario, no quiere decir que estas sean única y exclusivamente los fundamentos de la acción constitucional, pues precisamente parte de aquellas conforman la esencia de la tutela, por la inadecuada aplicación e interpretación que efectuó el Tribunal y que dan origen a la vulneración de sus garantías fundamentales.
Señala que prueba de la relevancia constitucional son las razones de hecho y de derecho que soportan cada uno de los derechos fundamentales invocados, esto es, el debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad, al mínimo vital y el principio de favorabilidad laboral, que están consignados en la demanda de tutela y que reitera en su integridad en el escrito de impugnación 2.
Consideraciones de la Sala 1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,[1] según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Quinta de esta corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la señora Bertha Jiménez Quintero contra la sentencia de 2 de octubre de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 17001-33-33-004-2016-00419-02. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional[2] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la sentencia C-590 de 2005[3], donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,[4] unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,[5] acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Hechos probados 2.4.1. El señor Jorge Bermúdez[6] promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara nulo el Oficio sem-uaf 2063 de 18 de julio de 2016, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de intereses de mora por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial que se le otorgó al personal administrativo de la planta de personal del municipio de Manizales. 2.4.2.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales mediante fallo de 26 de noviembre de 2018,[7] proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento que instauró el señor Jorge Bermúdez contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional; Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, (fomag), y el municipio de Manizales, resolvió lo siguiente: primero: declárase probada la excepción de ‘falta de legitimación en la causa’ propuestas por el municipio de manizales. segundo: negar las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el señor jorge bermúdez en contra de la nación – ministerio de educación nacional – fondo de prestaciones sociales del magisterio y el municipio de manizales. tercero: condenase en costas a la parte demandante y a favor de las demandadas, atendiendo las consideraciones expuestas en la parte motiva. […] quinto: Tener como sucesores procesales del señor jorge bermúdez a los señores edna, luis ángel jorge iván bermúdez jiménez en calidad de hijos, así como de la señora bertha jiménez quintero, en calidad de esposa. 2.4.3.
Esa decisión fue apelada por la parte actora, recurso que desató el Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia de 28 de octubre de 2019,[8] mediante la que dispuso lo siguiente: primero: confirmar la sentencia del 26 de noviembre de 2018, proferida por la Señoría del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho interpuesto por el señor jorge bermúdez, en contra de la nación – ministerio de educación – fondo de prestaciones sociales del magisterio y el municipio de manizales. segundo: reconocer por razones de equidad y justicia, que por parte de la nación – ministerio de educación, se le reconozca a la parte demandante una indexación teniendo como base la suma de $4.119.600., (sic) y como límites temporales para la liquidación el del 1 de enero de 2012 al 21 de mayo de 2014. […]. 2.5.
Caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela 2.5.1.1. Considera la Sala que contrario a lo que decidió la primera instancia referente a que el caso en estudio no «reviste suficiente relevancia constitucional», el debate que plantea la accionante gira en torno a la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital que atribuye al hecho de que en la providencia censurada se hizo una defectuosa valoración de las pruebas y hechos que fundamentan el medio de control, así como una errada interpretación de la situación fáctica y normas que cobijan la materia objeto de controversia jurídica, con lo cual, alega, se configuran los defectos fáctico y sustantivo. 2.5.1.2.
Se «cumple con el requisito de subsidiaridad» dado que la decisión que se cuestiona hace referencia a la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión que se planteó dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 17001-33-33-004-2016- 00419-02. 2.5.1.3. Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto el fallo objeto de censura constitucional data del 28 de octubre de 2019,[9] se notificó electrónicamente en la forma dispuesta por el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el 5 de noviembre de 2019,[10] y la presente acción de tutela se radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 30 de abril de 2020, es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5.1.4.
En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». 2.5.1.5. Dentro de la demanda de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». Bajo este contexto, la Sala responde de manera afirmativa al interrogante que se presentó primigeniamente, en el sentido de señalar que en el asunto se cumplen las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para rebatir la providencia de 28 de octubre de 2019, que emitió el Tribunal Administrativo de Caldas. 2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 2.5.2.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.[11] 2.5.2.2.
Desarrollo jurisprudencial del defecto fáctico La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, establece que se está en presencia de un defecto fáctico cuando, al examinarse la providencia judicial objeto de la tutela «resulta incuestionable que el juez carece de apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión».[12] En ese sentido, ha señalado la Corte que el defecto fáctico puede presentarse en una dimensión positiva o en una dimensión negativa —omisiva— de la valoración y práctica de las pruebas que realice el funcionario judicial.
La primera comprende estimaciones inadecuadas, mientras que la segunda, implica omisiones en el decreto o la práctica y la apreciación de las pruebas. Asimismo, ha expresado que no todo vicio en la valoración probatoria culmina en una vía de hecho. De ahí que sólo sea factible fundar una acción de tutela en este cuando se observa que es manifiestamente arbitraria.
En palabras de la Corte: [e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y que tenga una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la evaluación probatoria del juez de conocimiento.[13] [Negrillas fuera del texto] En definitiva, se puede concluir que el juez incurre en el defecto fáctico cuando, pese a los hechos probados en el caso concreto, renuncia a hacer valer la verdad jurídica, de manera tan evidente, que su decisión se muestra forzada y contradictoria de la lógica, la sana crítica y la libre convicción del fallador. 2.5.2.3.
Fundamentos de la providencia objeto de la acción de tutela El Tribunal Administrativo de Caldas confirmó la decisión que profirió el 26 de noviembre de 2018 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda que en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso el señor Jorge Bermúdez (q. e. p. d.) para que se ordenara el reconocimiento y pago de intereses moratorios porque no se le pagó oportunamente el retroactivo por homologación y nivelación salarial que se le otorgó al personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del municipio de Manizales.
Al respecto expuso las siguientes consideraciones: §57. El proceso de homologación y nivelación salarial para los empleados del área administrativa de los establecimientos educativos oficiales tiene su origen en un proceso aún más amplio. La descentralización del servicio educativo, inicialmente, a través de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías, por razón de esta ley, los gastos que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, pasaron a ser cuenta de la Nación. §58.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 60 de 1993, comenzó a revertirse la nacionalización y se abrió paso la descentralización del servicio educativo y conforme a su artículo 3º se determinó que corresponde a los departamentos, en materia de educación y en el Artículo 15º como se realizaba la asunción de competencias por los departamentos y distritos y sobre la administración de las plantas de personal […] §59.
A su turno, la Ley 715 de 2001, dictó normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación. §60. De las anteriores disposiciones se observa todo un proceso legal a efectos de hacer efectiva la administración de la educación por parte de las entidades territoriales como producto de la descentralización de dicho servicio, que antes estaba en su totalidad a cargo de la Nación; naturalmente, dicho proceso implicó, entre otras circunstancias, que los cargos al servicio de la educación que estaban adscritos a la nación debieron ser asumidos por las entidades territoriales, que a partir de dichas normas, fueron responsables de la educación pública.
Y asumidos o adoptados por los departamentos y municipios dichos cargos debían ajustarlos a las plantas propias (homologación de cargos), incluso salarial y prestacionalmente, lo que derivó en el reconocimiento económico de las diferencias que se presentaran en dichos aspectos (nivelación salarial). §61. Por su parte, y según se desprende del texto de los actos que reconocieron la nivelación salarial de la parte actora, el Municipio de Manizales, atendiendo las directrices del Ministerio de Educación Nacional, homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, pagada con recursos del Sistema General de Participaciones, y expidió a través de su Secretaría de Hacienda el Certificado de Disponibilidad Presupuestal para el pago del mismo. §62.
En efecto, el proceso de nivelación salarial tuvo su fundamento en la necesidad legal de incorporar el cargo del demandante que era del orden nacional a la planta de cargos del municipio, y dada la diferencia salarial y prestacional entre uno y otro que afectaba al demandante. Por ello, se reconocieron los mayores valores resultantes de dicha homologación actualizados al momento del pago, sin que el mismo tuviera la connotación del pago tardío de una obligación. […] §67.
En cuanto a los intereses moratorios, éstos tienen un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa la mora en el cumplimiento de las obligaciones, conforme al artículo 1617 del Código Civil […] §68 Ahora bien, respecto de la procedencia del pago de intereses moratorios sobre sumas indexadas, el Honorable Consejo de Estado ha decantado[14]: “En vista de lo anterior, se observa que la sentencia de primera instancia no sólo condena a Cajanal e.i.c.e. liquidada, a pagar al actor intereses por mora como mecanismo indemnizatorio de los perjuicios sufridos por el demandante, sino además a la indexación prevista en el artículo 178 del c.c.a., condenas que resultan completamente incompatibles, en cuanto ambas cargas económicas tienen una misma finalidad que es mitigar los efectos adversos devenidos por la mora del deudor en el cumplimiento de las obligaciones y de configurarse en conjunto tendría como resultado un enriquecimiento sin justa causa a favor del acreedor. […]. §69.
Sumado a ello, el autor citado en párrafo anterior enseña que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables considerando que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación, está dado entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora. […] §71 Como se analizó previamente, en materia de homologación no hay norma que faculte el reconocimiento de los intereses moratorios para los casos de pagos de retroactivos de homologación y nivelación. §72 Como antes se vio, no hay norma que faculte el reconocimiento de los intereses moratorios para los casos de pagos de retroactivos de homologación y nivelación se ha de negar la nulidad del acto acusado en este proceso ni ordenar el restablecimiento del derecho. […] 2.5.2.3.1.
La accionante alega que en la sentencia enjuiciada se incurrió en un defecto sustantivo que hace consistir en que el Tribunal Administrativo de Caldas profirió una decisión fundada en una interpretación no sistemática de la norma, en la que omitió el análisis de otras disposiciones aplicables al caso —al efecto se remitió a las normas que invocó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pero sin indicar expresamente las razones de la infracción—.
Además, señaló que se incurrió «en una interpretación que no se encuentra, prima facie» dentro del margen de un exégesis razonable, que resulta perjudicial para sus intereses legítimos; por tanto, al establecerse que el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó tardíamente, la parte demandada estaba obligada a pagarle «la mora generada por el incumplimiento en su deber, con el resarcimiento o indemnización de los perjuicios que le causó, por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida».
Pues bien, en la sentencia objeto de censura, el Tribunal de Caldas luego de hacer un análisis pormenorizado de la normativa que rigió el proceso de homologación y nivelación salarial, concluyó que no se incurrió en un pago tardío de las sumas que le fueron reconocidas al señor Jorge Bermúdez (q. e. p. d.) mediante la Resolución 598 del 11 de abril de 2014, que dieran lugar al reconocimiento de intereses moratorios, toda vez que en aquel fue necesario surtir diversas etapas para cumplir con el deber legal de incorporar el empleo del accionante que era del orden nacional a la planta de cargos del municipio de Manizales, así como las apropiaciones presupuestarias necesarias para proceder al pago de las diferencias salariales y prestacionales que resultaron a su favor, pero además porque «no hay norma que faculte el reconocimiento de los intereses moratorios para los casos de pagos de retroactivos de homologación y nivelación».
En estas condiciones, se concluye por esta Sala que la providencia que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas se encuentra debidamente sustentada, conforme con lo dispuesto en las normas que regulan los procesos de homologación y nivelación salarial y la jurisprudencia vigente sobre el pago de intereses moratorios, lo que en modo alguno comporta el defecto sustantivo que alega la accionante y tampoco constituye una actuación incursa en vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de la parte actora, sino que corresponde al ejercicio de la autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa. 2.5.2.3.2.
La accionante también aduce que en el fallo de segunda instancia se configuró un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio, porque pese a la existencia de elementos probatorios suficientes «actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial así como el pago del retroactivo generado; certificado de los valores generados anualmente y fecha de pago; oficios de certificación de la deuda, entre otros», los cuales demostraban que la mora en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial, no fue justificada, no se le reconoció ni pago la correspondiente suma.
El Tribunal para decidir el asunto que se sometió a su consideración, tuvo en cuenta las siguientes pruebas obrantes en el plenario: §48. Del material probatorio que reposa en el expediente, se destaca lo siguiente: §49. Copia de la Resolución número 598 del 11 de abril de 2014, por el cual se reconoce y ordena el pago por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales […] §50.
Petición del 27 de julio de 2015, elevado por la parte actora en la cual solicitó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por falta de pago oportuno de la nivelación salarial […] §51. Oficio SE-UAF-2040 del 31 de julio de 2015, respecto a las peticiones con radicados SAC 7242 del 24 de julio y 7270 del 27 de julio de 2015, entre ellas la de la parte demandante, informó que se harían consultas con el Ministerio de Educación sobre los intereses moratorios […] §52.
Oficio SEM-UAF-2063 del 18 de julio de 2016, por el cual se da respuesta a la petición de radicado SAC 1643 del 15 de febrero de 2016 y a los 127 solicitantes de intereses moratorios […]. §53. Certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, en la que consta: §54. El pago por concepto de retroactivo de ajuste a la homologación y nivelación salarial correspondiente al período comprendido entre el 01 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2011.
Cancelado en el mes de mayo de 2014 […]. §55. Oficio SE UAF-2350 del 20 de agosto de 2019, en la que consta el pago realizado a través de la Resolución 598 del 11 de abril por el período correspondiente del 2003 a 2011, un valor total de $ 7.281.845, dineros puestos a disposición del banco el 22 de mayo de 2014 […]. Así las cosas, la Sala estima que contrario a lo que alega la accionante, el operador jurídico, para resolver la apelación interpuesta contra la decisión que le fue adversa, analizó las pruebas que consideró pertinentes y conducentes para establecer si las entidades demandadas incurrieron en un pago tardío del retroactivo que le fue reconocido por concepto de homologación y nivelación salarial al señor Jorge Bermúdez (q. e. p. d.).
La Sala considera que la motivación expuesta por el Tribunal para dar solución a la litis, no se advierte irracional ni caprichosa, o defectuosa como aduce la accionante, en tanto es justamente en el ámbito valorativo donde el juez, a partir de las reglas de la sana crítica, cuenta con una mayor libertad de análisis para alcanzar la verdad de los hechos que interesan al caso.
El hecho de no estar de acuerdo con ellos, como ocurre en el presente asunto, no justifica el uso de la acción de tutela para su contradicción como si se tratara de una tercera instancia. Lo que avizora la Sala en el asunto, es la inconformidad de la parte accionante con la lógica y el análisis que efectuó el fallador al resolver la apelación y utiliza la acción de tutela para plantear un examen de la prueba, que a su juicio, es el que debe darse, evento que el juez constitucional no puede avalar no solo porque no es de su competencia realizar este tipo de valoraciones, como ya se dijo, sino porque el defecto fáctico está estructurado bajo específicas causales referenciadas por la Corte Constitucional y en ninguno de los eventos previstos se encuentra la posibilidad de analizar la prueba bajo consideraciones propias del juez de tutela so pretexto de desconocimiento de las reglas de la sana crítica, como lo pretende la parte actora.
Al respecto, la Sala ha sido constante en sostener que la tarea de decidir ante distintos medios probatorios cuál o cuáles de ellos, y con qué concreto alcance, deben ser utilizados para la resolución de un determinado supuesto litigioso es una materia de mera interpretación y valoración, conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica de la prueba, que en virtud del artículo 176 del Código General del Proceso constituye una función exclusiva de los órganos judiciales ordinarios. 2.
Conclusión La Sala concluye, entonces, que en la sentencia de 28 de octubre de 2019, que profirió el Tribunal Administrativo de Caldas confirmando la providencia de 26 de noviembre de 2018 del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, no se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico que alega la accionante. En tal sentido, la Sala procederá a revocar el numeral segundo de la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la que declaró improcedente la acción interpuesta por falta del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, se denegará la tutela que solicita la señora Bertha Jiménez Quintero.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Revocar el numeral segundo de la sentencia de 2 de julio de 2020, que dictó la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual declaró la improcedencia de la acción por falta del requisito de relevancia constitucional.
En su lugar, se deniega la tutela que solicita la señora Bertha Jiménez Quintero conforme a la parte considerativa que antecede. Segundo: Se confirma en lo demás. Tercero: Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Cuarto: Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [3] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [6] El señor Bermúdez falleció el 25 de julio de 2016. [7] Folios 153 al 162, del expediente con radicación 17001-33-33-004-2016- 00419-00 [8] Folios 39 al 45, del expediente con radicación 17001-33-33-004-2016- 00419-02. [9] Folios 39 al 45, del expediente con radicación 17001-33-33-004-2016- 00419-02. [10] Folios 46 y 47, del expediente con radicación 17001-33-33-004-2016- 00419-02. [11] Corte Constitucional.
Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. [12] Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1998, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz, T-213 de 2008 y T-1021 de 2005, entre otras. [13] Corte Constitucional. Sentencia T-1021 de 2005.
M.P. Jaime Araujo Rentería. [14] «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Bogotá, d. c., veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-25-000-01312(2506-2013)».