ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Niega / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA INTERPONER LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO La Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la autoridad judicial demandada sí tuvo en cuenta el material probatorio aportado y, justamente de su análisis resolvió que la demanda de cumplimiento debía ser rechazada porque la petición presentada por el actor no constituía el agotamiento del requisito de procedibilidad.
Así, corroboró que no existía concordancia entre la petición de noviembre 12 de 2019 y los artículos que después citó en la demanda y en la impugnación, por lo cual no podía tenerse por agotado el requisito de procedibilidad de la acción. En efecto, entiende la Sala que la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandado tuvo como sustento la valoración de las pruebas allegadas al proceso, entre ellas, la solicitud del actor presentada ante el Banco de la República razón por la que está claro que no se incurrió en defecto fáctico.
En esa medida, la inconformidad de la parte actora tiene que ver con las conclusiones probatorias del juez natural de conocimiento, las cuales se encuentran debidamente motivadas, facultad que, en todo caso, está respaldada por la autonomía que caracteriza la actividad judicial. En consecuencia, no se advierte que la autoridad judicial demandada haya adoptado una decisión arbitraria, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, pues, pese a que el demandante alega un perjuicio irremediable por su edad, no se puede desconocer que la decisión que pretende dejar sin efecto no le desconoció ni vulneró los derechos luego, corresponde a la Sala negar la solicitud de amparo de conformidad con lo expuesto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04722-00(AC) Actor: CARLOS EDUARDO FARFÁN RAMOS Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN QUINTA Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor Carlos Eduardo Farfán Ramos contra el Consejo de Estado, Sección Quinta y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Carlos Eduardo Farfán Ramos presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Quinta y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
Solicito respetuosamente tutelar el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD PROCESAL, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DEBER DE IMPARCIALIDAD DEL JUEZ PARA EL TRAMITE DEL MISMO y revoque el fallo de segunda instancia y deje sin efecto la sentencia objeto de tutela. 2. Se ordene en consecuencia al Honorable Consejo de Estado – Sección Quinta profiera nueva sentencia fallando de fondo protegiendo y teniendo en cuenta mis derechos fundamentales como se explicó en los fundamentos de esta acción. 3.
Si el Honorable Tribunal lo considera, solicito muy respetuosamente se dicte sentencia sustitutiva, de acuerdo a los fundamentos facticos y jurídicos que sostienen está acción.” 2. Hechos: De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: El señor Farfán Ramos laboró en el Banco de la República como técnico electromecánico por un periodo aproximado de 32 años y, por esa razón, dicha entidad le reconoció pensión de jubilación. Afirmó que el Congreso de la República expidió la Ley 1753 de 2015 que en el artículo 78 dispuso la supresión de cuotas partes pensionales por parte de las entidades públicas del orden nacional que formen parte del presupuesto general de la Nación. Indicó que el Banco de la República le pago la mesada pensional de manera completa hasta el 31 de diciembre de 2019 y adujo que a partir del 1º de enero de 2020 la mesada sería pagada de manera conjunta con Colpensiones y, por tal razón, a partir de esa fecha, le pagó la proporción de la mesada que estimó le correspondía. El actor manifestó que el Banco de la República omitió lo contemplado en el Decreto 1337 de 2016 y que por eso inició acción de cumplimiento.
El proceso en primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 9 de marzo de 2020, declaró improcedente la acción. Dicha providencia fue impugnada y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 22 de octubre de 2020, la revocó y, en su lugar, rechazó la demanda al considerar que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, esto es, que el actor hubiese señalado las disposiciones del decreto que pretendía fueran cumplidas y con ello constituir la presunta renuencia, toda vez que no basta con invocar genéricamente la disposición normativa y que se puede prescindir de ese requisito, únicamente, cuando se alega la configuración de un perjuicio irremediable. 3.
Argumentos de la tutela El actor indicó que la providencia que pretende dejar sin efecto no tuvo en cuenta que en noviembre de 2019 solicitó al Banco de la República el cumplimiento del Decreto 1337 de 2016 norma que reglamentó la Ley 1753 de 2015. Petición que a su vez fue atendida mediante Oficio DSGH-CA31629-2019. Adujo que su conocimiento normativo es mínimo y que no contó con un abogado para iniciar la acción de cumplimiento razón por la que consideró que había agotado en debida forma el requisito de procedibilidad.
Finalmente afirmó que la providencia objeto de la solicitud de amparo incurrió en defecto fáctico por no valorar las pruebas aportadas con la demanda, puntualmente, la petición radicada ante el banco con la que se pretendía agotar el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento. 4. Trámite previo Mediante auto del 12 de noviembre de 2020, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y al Banco de la República, como tercero interesado en el resultado del proceso a quienes se les remitió copia de la demanda. 5.
Oposiciones El Consejero de Estado ponente de la decisión cuestionada solicitó que se negara la acción de tutela porque no se demostró la ocurrencia del defecto fáctico, ni la alegada violación de los derechos fundamentales invocados por el actor por la expedición de la providencia del 22 de octubre de 2020 que resolvió en segunda instancia la acción de cumplimiento promovida por el señor Farfán Ramos.
Indicó que, como quedó expuesto en la sentencia cuestionada, la invocación genérica del Decreto 1337 de 2016 hecha en la petición de noviembre 12 de 2019 no guarda concordancia con los artículos que después citó en la demanda y en la impugnación, por lo cual no podía tenerse por agotado el requisito de procedibilidad de la acción. Adujo que la situación anteriormente descrita sobre la condición previa para el trámite de la acción no podía conducir a otra decisión que no fuera el rechazo de la demanda, en la medida en que los artículos 8º y 10º de la Ley 393 de 1997 exigen la prueba de la constitución en renuencia del demandado, que no fue debidamente agotada en este caso.
Afirmó que el hecho de que el Banco de la República no haya propuesto la excepción de indebido agotamiento del requisito de constitución de la renuencia, como señaló el actor, no impedía que la Sala verificara que este fuera acreditado en legal forma, pues es claro que se trata de un requisito indispensable para el ejercicio de la acción. El magistrado Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón, de la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ponente de la decisión de primera instancia, señaló que las pretensiones de la acción de tutela interpuesta son abiertamente improcedentes, pues lo pretendido por el demandante es convertir la solicitud de amparo en una “tercera instancia” donde se reviva la interpretación de la controversia y las valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Adicional a lo anterior, afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha decantado los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento y, en esa línea, la petición que el actor propone no supera el requisito de renuencia, tal como se dispuso en la providencia de segunda instancia. 6. Intervenciones El representante legal del Banco de la República afirmó que al referirse al asunto de fondo tratado en el proceso finalizado y en el cual se desestimó la prosperidad de la acción de cumplimiento, el actor insiste en confundir las normas que regulan los temas relativos a las denominadas cuotas partes pensionales (que no es su caso) y aquellas disposiciones que regulan la figura de la “compartibilidad pensional” entre las pensiones de jubilación reconocidas por los empleadores que aportan a la seguridad social y las pensiones reconocidas por el Sistema General de Pensiones a través de Colpensiones y en su momento por el ISS.
Sostuvo que, en el trámite de la acción de cumplimiento, el Banco explicó la figura de la compartibilidad pensional y su diferencia con las cuotas partes derivadas de pensiones legales obtenidas por la suma de tiempos trabajados en diferentes entidades públicas, situación que difiere sustancialmente de la que surge con ocasión de la mencionada compartibilidad pensional entre la pensión de jubilación extralegal que reconoció el Banco de la República al señor Farfán y la de vejez que posteriormente le reconoció Colpensiones, que es la que ha operado en su caso, y en virtud de la cual tanto empleadores públicos o privados que reconocen pensiones a sus trabajadores, pueden subrogar total o parcialmente su obligación pensional, una vez el pensionado reúna los requisitos para acceder a una pensión legal de vejez a cargo del Sistema General de Pensiones.
En ese sentido, también se aclaró que el Decreto 1337 de agosto 19 de 2016, cuya aplicación solicita el actor a su caso, se refiere expresa y exclusivamente a la eliminación de las cuotas partes pensionales a cargo o a favor de las Entidades del Estado del orden nacional por concepto de pensiones públicas, y no a la compartibilidad pensional, la cual sigue vigente y se regula por normas especiales (Acuerdos del ISS No. 029 de 1985, aprobado por el Decreto 2879 de 1985 y No. 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990).
Con base en lo dicho, se advirtió que el proceso tuvo origen en una confusión del demandante en relación con las figuras mencionadas, por lo que resultaba totalmente improcedente su petición para que se diera aplicación a lo dispuesto en el mencionado Decreto a un asunto relacionado con las pensiones compartidas con Colpensiones, con el propósito de que el Banco de la República asumiera no solo el mayor valor a su cargo, sino también el monto de la pensión de vejez que le corresponde a Colpensiones, a pesar de haber operado la subrogación de su obligación pensional, que es a lo que finalmente aspira el accionante.
Pretensión que, se insiste, resulta a todas luces improcedente, sea cual fuere el mecanismo judicial al que acuda el señor Farfán para plantear el caso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico Vale resaltar que, si bien el demandante pretende dejar sin efecto las providencias ´de primera y segunda instancia en el proceso de la acción de cumplimiento, la Sala se referirá, únicamente, a la providencia que puso fin al proceso, esto es, la proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En tal sentido, le corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico al proferir la sentencia del 22 de octubre de 2020, que rechazó la demanda de acción de cumplimiento interpuesta por el actor. La Sala estudiará el cargo alegado así: Defecto fáctico Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional ha señalado que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez[4].
En esta situación se incurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[5]. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que para que se constituya una vía de hecho por defecto fáctico es necesario que “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción.” El defecto fáctico se presenta en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto.
Se configura, entre otros, en los siguientes supuestos: (i) cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; (ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva;
(iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso[6]. Del defecto fáctico en el caso concreto La parte actora afirmó que la Sección Quinta del Consejo de Estado al momento de decidir la acción de cumplimiento no valoró en debida forma la petición radicada en noviembre de 2019 ante el Banco de la República, documento que, afirma, acredita que agotó el requisito de procedibilidad de la acción. Para verificar si se incurrió en el defecto fáctico alegado, se tiene que la autoridad demandada, en la providencia del 22 de octubre de 2020 que se pretende dejar sin efectos, en lo referente a las pruebas aportadas al proceso, puntualmente, a la petición radicada ante el banco, indicó: “Como consta en el expediente y fue manifestado en la demanda el actor aseguró que el requisito de constitución de la renuencia, previo al ejercicio de la acción fue agotado con base en la petición presentada al Banco de la República el 12 de noviembre de 2019.
Al revisar el escrito, observa la Sala que el señor Farfán Ramos solicitó al gerente del organismo que diera “(…) estricto y recto cumplimiento al decreto 1337 del 19 de agosto de 2016 por medio del cual se reglamenta el artículo 78 de la 1753 de 2015 (…)” para efectos de la supresión de las obligaciones por concepto de cuotas partes ya causadas y las que en el futuro se causen (f. 12) Luego, en la primera pretensión de la demanda solicito expresamente el cumplimiento de lo artículos 1º a 6º del citado Decreto 1337 de 2016 para el pago total de su pensión, como lo hacía hasta diciembre de 2019, sin que sea compartida con Colpensiones.
Posteriormente en el memorial de impugnación contra el fallo de primera instancia, el demandante aseguró que el Banco de la República no ha dado estricto cumplimiento al citado decreto “(…) entre otros a los artículos 2, 2.3 y artículo 4 (…) (fl. 89 a 92). Advierte la Sala que en esas condiciones, el requisito de procedibilidad de la acción no puede entenderse debidamente agotado por el actor puesto que en el escrito previo al ejercicio de la acción no señaló concretamente las disposiciones que aspiraba a hacer cumplir.
Lo que realmente hizo el demandante fue la invocación genérica del Decreto reglamentario 1337 de 2016, sin que haya precisado cuál de los seis artículos de dicho acto administrativo buscaba que fuera cumplido para la pretendida supresión de las obligaciones por concepto de cuotas partes y el pago total de la pensión por parte del Banco de la República.
La constitución en renuencia exige que el interesado incluya el señalamiento preciso de las disposiciones que contemplan el deber legal que está a cargo de la autoridad y que posteriormente, con base en la solicitud pretende hacer cumplir a través de la demanda. (…) Como requisito de procedibilidad la reclamación previa contemplada en el artículo octavo de la Ley 393 de 1997 constituye el marco específico que permite determinar la obligación presuntamente incumplida por lo cual debe ser concreta frente a las normas cuya eficacia busca el actor.
Desde el punto de vista de las pretensiones, subraya la Sala que el escrito de constitución de la renuencia no guarda correspondencia con las actuaciones contenidas en la demanda y en la impugnación dado que en el primero no indicó los artículos que perseguía hacer cumplir y en las demás invocó la eficacia de disposiciones diferentes en uno y otro caso.
Al estar claro que la solicitud no señaló las disposiciones del Decreto Reglamentario 1337 de 2016 que pretendida fueran cumplidas por el Banco de la República concluye la Sala que no fue agotada la renuencia en la medida en que no basta la invocación genérica de la norma, ocurrió con la petición de noviembre doce de 2019. (…)” De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la autoridad judicial demandada sí tuvo en cuenta el material probatorio aportado y, justamente de su análisis resolvió que la demanda de cumplimiento debía ser rechazada porque la petición presentada por el actor no constituía el agotamiento del requisito de procedibilidad.
Así, corroboró que no existía concordancia entre la petición de noviembre 12 de 2019 y los artículos que después citó en la demanda y en la impugnación, por lo cual no podía tenerse por agotado el requisito de procedibilidad de la acción. En efecto, entiende la Sala que la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandado tuvo como sustento la valoración de las pruebas allegadas al proceso, entre ellas, la solicitud del actor presentada ante el Banco de la República razón por la que está claro que no se incurrió en defecto fáctico.
En esa medida, la inconformidad de la parte actora tiene que ver con las conclusiones probatorias del juez natural de conocimiento, las cuales se encuentran debidamente motivadas, facultad que, en todo caso, está respaldada por la autonomía que caracteriza la actividad judicial. En consecuencia, no se advierte que la autoridad judicial demandada haya adoptado una decisión arbitraria, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama, pues, pese a que el demandante alega un perjuicio irremediable por su edad, no se puede desconocer que la decisión que pretende dejar sin efecto no le desconoció ni vulneró los derechos luego, corresponde a la Sala negar la solicitud de amparo de conformidad con lo expuesto.
Se encuentra resuelto el problema jurídico planteado, la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en el defecto fáctico planteado por la parte actora y, en consecuencia, le corresponde a la Sala negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Eduardo Farfán Ramos. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Carlos Eduardo Farfán Ramos, por las razones expuestas. 2. Notificar a las partes por el medio más expedito. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [4] Sentencia T-015 de 2012, de 20 de enero de 2012, Corte Constitucional. [5] Ibídem. [6] Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011.