IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Al proponer argumentos no expuestos en el proceso ordinario La Sala advierte que es procedente confirmar la providencia impugnada, pues, según pasa a exponerse, la tutela no cumple uno de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales. (…) la discusión sobre la Caducidad se centró exclusivamente en determinar si el término de cuatro meses se contaba desde la ejecución de la Resolución 1535 de 2018 o desde la notificación de la Resolución 110056 del 31 de agosto de 2018.

El demandante no planteo ningún argumento relacionado con la supuesta interrupción del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por virtud de lo previsto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. Sólo con ocasión de la demanda de tutela, el accionante propuso que la caducidad debía contarse desde la notificación de la sentencia de tutela del 21 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio, en aplicación del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991.

Como no planteó ese argumento en el proceso ordinario, el demandante no puede utilizar este escenario para subsanar esa omisión, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03729-01(AC) Actor: HENRY CEVERO CEPEDA PRIETO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Henry Cevero Cepeda Prieto contra la sentencia del 14 de septiembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. Mediante correo electrónico del 20 de agosto de 2020, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, Henry Cevero Cepeda Prieto pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio.

En consecuencia, el demandante propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: 1. Solicito al Honorable Consejo de Estado tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, según lo normado en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política de Colombia, así como el principio constitucional de confianza legitima y cualquier otro derecho conculcado por los despachos accionados al señor Henry Cevero Cepeda Prieto, en razón a que fueron conculcados por los despachos accionados. 2.

Como consecuencia de la protección de los derechos fundamentales, se ordene a las tuteladas Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio Meta y el Tribunal Administrativo del Meta, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo de tutela dispongan lo pertinente como es ordenar a los despachos revocar el auto de fecha 03 de julio de 2019, que rechazó de plano la demanda presentada por el señor Henry Cevero Cepeda Prieto.

Radicado 50001333300320190014800 contra la alcaldía de Villavicencio Meta, y el auto de fecha 5 de marzo de 2020 emitido por el Tribunal Administrativo del Meta, donde confirman la decisión del a quo en primera instancia y en su lugar proceder a la admisión de la demanda radicado 50001333300320190014800 de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el accionante Henry Cevero Cepeda Prieto en contra de la Alcaldía Municipal de Villavicencio Meta. 3.

Se ordene al señor Juez Tercero Administrativo del Circuito Oral de Villavicencio Meta y al Tribunal Administrativo Oral, proceda admitir demanda 50001333300320190014800 continuar con el trámite procesal correspondiente, para dar cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.

El demandante afirmó ser portador del VIH y tener una pérdida de capacidad laboral del 57,47 %. 2.2. Mediante Resolución 1535 del 12 de julio de 2018, el municipio de Villavicencio dio por terminado el nombramiento del señor Henry Cevero Cepeda Prieto como auxiliar administrativo de la Secretaría de Desarrollo Institucional, por razón del reintegro del titular del cargo. 2.3.

El demandante interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1535 del 12 de julio de 2018. 2.4. En Resolución 110056 del 31 de agosto de 2018, notificada el 7 de septiembre de 2018, el municipio de Villavicencio tramitó la reposición como revocatoria directa y la denegó. 2.5. El 11 de noviembre de 2018, el señor Cepeda Prieto interpuso demanda de tutela contra el municipio de Villavicencio, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y al debido proceso. 2.6.

Por sentencia del 21 de septiembre de 2018, el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio amparó los derechos fundamentales «a la vida en condiciones de dignidad humana, el mínimo vital y la estabilidad laboral reforzada del señor HENRY CEVERO CEPEDA PRIETO» y ordenó al municipio de Villavicencio que «reintegre laboralmente al accionante, al cargo que venía desempeñando como gestionador de estadísticas y, de ser necesario, se realice su reubicación laboral, a un cargo que esté vigente, el cual pueda desempeñar conforme a sus condiciones físicas, o en su defecto, garantice el debido proceso establecido en la Ley 361 de 1997». 2.7.

El 4 de enero de 2019, el demandante formuló solicitud de conciliación prejudicial. La audiencia de conciliación fue celebrada el 11 de marzo de 2019 y no se logró acuerdo. 2.8. El 12 de marzo de 2019, el señor Cepeda Prieto interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 1535 del 12 de julio de 2018 y 110056 del 31 de agosto de 2018. 2.9.

Por auto del 3 de julio de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por caducidad. En síntesis, el juzgado demandado explicó lo siguiente: i) Que el demandante no acreditó el agotamiento del requisito de conciliación prejudicial. ii) Que «para desatar este problema jurídico y resolver la caducidad de la acción debe tenerse en cuenta el momento efectivo en que se realizó la desvinculación del demandante de la entidad territorial, la cual según el artículo 3° de la Resolución 1535 del 12 de julio de 2018, se hizo efectiva a partir de la fecha de su comunicación, esto es, desde el día 13 de julio de 2018, tal como se evidencia en la constancia visible a folio 150 del expediente». iii) Que el término de 4 meses feneció el 14 de noviembre de 2018 y la demanda fue radicada el 12 de marzo de 2019. 2.10.

La parte actora apeló esa decisión, puesto que, a su juicio, el recurso de reposición no podía tramitarse como una revocatoria directa, puesto que fue interpuesto en el término previsto en el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 y buscaba que la administración corrigiera la ilegalidad de la desvinculación. 2.11. Por providencia del 5 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo del Meta la confirmó. En concreto, el tribunal demandado consideró lo siguiente: i) Que la caducidad debe contabilizarse desde «el 14 de julio de 2018, pues, de conformidad con lo indicado por el demandante en el recurso de reposición (153) y el demandado en la Resolución 1535 de 2018 (fl. 176), la orden de retiro fue comunicada el 13 de julio, lo que significa que se hizo efectiva en esa data». ii) Que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado que, en los casos de «actos de retiro del servicio», la caducidad se cuenta desde la ejecución del acto. iii) Que «la oportunidad para presentar la demanda, corrió desde el 14 de julio hasta el 14 de noviembre de 2018, por lo tanto, como la solicitud de conciliación extrajudicial se efectuó el 04 de enero de 2019 (fl. 205), se concluye que fue elevada cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho». 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. El demandante adujo que las autoridades judiciales demandadas desconocieron que, el 11 de septiembre de 2018, interpuso acción de tutela contra los actos que lo desvincularon de la planta de personal del municipio de Villavicencio. Que la decisión de tutela fue notificada el 24 de septiembre de 2018 y «esa es la fecha que se debe tener en cuenta para contabilizar los 4 meses para contar la caducidad de la acción». 3.1.1.

Que la tutela fue concedida como mecanismo transitorio y eso implica que la caducidad se cuenta desde la notificación de la sentencia de tutela y no desde la notificación de la Resolución 1535 del 12 de julio de 2018. Que esta interpretación encuentra plena justificación en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991[1]. 3.1.2. Que, además, debía tenerse en cuenta que el término de caducidad fue suspendido por virtud de la solicitud de conciliación prejudicial. 4.

Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo del Meta pidió que se denegara la solicitud de amparo, toda vez que la decisión de rechazar la demanda estuvo debidamente sustentada en el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, a su juicio, señala que la caducidad en actos de retiro debe contarse desde el momento de la ejecución del acto. 4.1.1.

Que, además, el argumento referido a la interposición de la demanda de tutela y al amparo como mecanismo transitorio no fue expuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2. El municipio de Villavicencio manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que los argumentos que sustentan la demanda de tutela no tienen relación con las funciones a su cargo.

Que, además, el término de caducidad fue debidamente contado desde la ejecución del acto que desvinculó al señor Cepeda Prieto de la planta de personal municipal. 4.3. El Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio no intervino, pese a que fue notificado mediante correo electrónico del 1° de septiembre de 2020. 5. Sentencia impugnada 5.1.

Mediante sentencia del 14 de septiembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, declaró improcedente la tutela. En síntesis, expuso lo siguiente: 5.1.1. Que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que el argumento que la sustenta no fue expuesto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que, en efecto, el argumento referido a la suspensión del término de caducidad, por virtud del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, no fue expuesto en el recurso de apelación formulado contra la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.1.2. Que «debido a que el accionante no manifestó en el proceso ordinario los hechos que señaló en esta instancia judicial, la tutela resulta improcedente por subsidiariedad, pues debió haberlos planteado al momento de haber interpuesto la demanda ordinaria». 5.1.3.

Que, además, contra lo alegado por el demandante, la sentencia de tutela del 21 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio, no señaló que el amparo fuera concedido como mecanismo transitorio y, por ende, no resultaba aplicable lo previsto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. 5.1.4. Que, por último, no resultaba procedente desvincular al municipio de Villavicencio del trámite de tutela de la referencia, puesto que fue vinculado como tercero con interés, por haber sido demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Cepeda Prieto. 6.

Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia del 14 de septiembre de 2020. En síntesis, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela, esto es, los referidos al artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 y a la posibilidad de contar el término de caducidad desde la notificación de la sentencia de tutela del 21 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[3], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[4]. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos propuestos en la impugnación, la Sala debe decidir si el a quo acertó al declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Henry Cevero Cepeda Prieto contra las providencias del 3 de julio de 2019 y del 5 de marzo de 2020, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio y por el Tribunal Administrativo del Meta. 2.2.

En concreto, el demandante insistió en que dichas providencias vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por cuanto no tuvieron en cuenta lo previsto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, que, a su juicio, obligaba a que la caducidad se contara desde la notificación de la sentencia de tutela del 21 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio. 3.

Respuesta al problema jurídico planteado 3.1. La Sala advierte que es procedente confirmar la providencia impugnada, pues, según pasa a exponerse, la tutela no cumple uno de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales, a saber: que la parte actora «identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible». 3.2.

En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Henry Cevero Cepeda Prieto pidió que «se declare la nulidad del acto administrativo No. 1535 de 2018, expedido el 12 de Julio de 2018, por medio del cual ordenó la terminación del nombramiento en la vacancia temporal al señor HENRY CEPEDA PRIETO, en razón del reintegro de la Funcionaria ELVIRA ÁLVAREZ MARTÍNEZ, frente al cual fue interpuesto recurso, y resuelto mediante la resolución No. 1851 de 2048, del 31 de Agosto de 2018, el cual le fuera notificado el 07 de septiembre de 2018». 3.2.1.

Además, la Sala advierte que, en dicha demanda, el actor nada dijo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.3. Mediante providencia del 3 de julio de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo siguiente: En este orden de ideas, a pesar de que en el caso concreto, la entidad territorial resolvió el recurso de reposición interpuesto por el demandante a través de la Resolución No. 1535 de 2018 expedida el 12 de julio de 2018, lo cierto es que tal como lo indica la jurisprudencia del máximo órgano de cierre administrativo, esto no revive los términos iniciales que tenía para demandar el actor, los cuales se generaron a partir de la comunicación de la Resolución No. 1535 de 2018, que ordenó su desvinculación de la entidad territorial, pues debe entenderse que este mal llamado recurso, solo fue una solicitud de revocatoria directa del acto administrativo que dio por terminada la relación legal entre el demandante y su nominador.

De tal forma que, para desatar este problema jurídico y resolver la caducidad de la acción debe tenerse en cuenta el momento en que se realizó la desvinculación del demandante de la entidad territorial, la cual según el artículo 3 de la Resolución No. 1535 del 12 de julio de 2018, se hizo efectiva a partir de la fecha de su comunicación, esto es, desde el día 13 de julio de 2018, tal como se evidencia en la constancia visible a folio 150 del expediente.

Por tanto, a partir de allí se debe contabilizar el término de los cuatro (4) meses establecidos en el literal d) del artículo 164 del CPACA, los cuales vencían el 14 de noviembre de 2018, sin que se advierta que se haya interrumpido dicho término a través de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, razón por la cual, al haberse presentado el día 12 de marzo de 2019 (fl. 187), se debe declarar la caducidad del presente medio de control. 3.4.

De acuerdo con lo expuesto en la providencia del 5 de marzo de 2020, la parte actora apeló el rechazo de la demanda, por los siguientes argumentos: […] el demandante interpuso recurso de apelación argumentando que en el caso en concreto no puede concebirse el recurso de reposición como una solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 1535 de 2018 y buscaba que la administración corrigiera su propio yerro.

En su criterio, las providencias del H. Consejo de Estado que citó el a quo para rechazar la demanda, no podían servir de antecedente o referente jurisprudencial para decretar la caducidad del presente medio de control, por cuanto se trataba de casos en los que existió un lapso de tiempo muy extenso entre la decisión administrativa y la solicitud de reingreso a través de la revocatoria directa, mientras que en el sub judice se trata de un recurso de reposición elevado en tiempo, el cual tenía derecho a ejercer.

Por otra parte, sostuvo que como no se encontraba nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011, tenía derecho a ejercer los recursos en sede administrativa. Por último, esgrimió que sí agotó la conciliación prejudicial, pero que por un error involuntario, la respectiva constancia fue legajada dentro del cuaderno de traslados. 3.5.

En el marco del recurso de apelación propuesto por el señor Cepeda Prieto, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la decisión de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En lo que interesa, el tribunal demandado explicó lo siguiente: De acuerdo con estos pronunciamientos, cuando se cuestiona la legalidad de actos administrativos que disponen el retiro del servicio de un trabajador, se rompe la regla general, según la cual el cómputo del término de caducidad del respectivo medio de control, debe efectuarse a partir del día siguiente de la ejecutoria del mismo, para en su lugar, contabilizarla a partir del día siguiente de la ejecución de este, pues, es a partir de ese momento que produce efectos la decisión de la administración. […] En consecuencia, la oportunidad de los 4 meses para presentar la demanda, corrió desde el 14 de julio hasta el 14 de noviembre de 2018, por lo tanto, como la solicitud de conciliación extrajudicial se efectuó el 04 de enero de 2019 (fl. 205), se concluye que fue elevada cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.6.

Como se ve, la discusión sobre la caducidad se centró exclusivamente en determinar si el término de cuatro meses se contaba desde la ejecución de la Resolución 1535 de 2018 o desde la notificación de la Resolución 110056 del 31 de agosto de 2018. El demandante no planteo ningún argumento relacionado con la supuesta interrupción del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por virtud de lo previsto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. 3.6.1.

Sólo con ocasión de la demanda de tutela, el señor Cepeda Prieto propuso que la caducidad debía contarse desde la notificación de la sentencia de tutela del 21 de septiembre de 2018, proferida por el Juzgado Quinto Penal Municipal de Villavicencio, en aplicación del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. 3.6.2. Como no planteó ese argumento en el proceso ordinario, el demandante no puede utilizar este escenario para subsanar esa omisión, pues la tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes exponer los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente en los procesos ordinarios. 3.6.3.

La Sala no advierte —ni la parte actora invoca— que exista alguna circunstancia que hubiese impedido proponer ese argumento en el proceso ordinario. Todo lo contrario, desde que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho pudo ponerse en conocimiento de los jueces naturales del proceso la existencia de la sentencia de tutela para que, de ese modo, pudieran determinar si influía o no en la forma de contar la caducidad. 3.7.

Siendo así, queda resuelto el problema jurídico: el a quo acertó al declarar improcedente la tutela interpuesta por el señor Henry Cevero Cepeda Prieto contra las providencias del 3 de julio de 2019 y del 5 de marzo de 2020, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Villavicencio y por el Tribunal Administrativo del Meta.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO.

Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.

En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso. [2] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [4] SU-573 de 2017.