ACCIÓN DE REPETICIÓN / MEDIOS DE PRUEBA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / VALIDEZ DEL DOCUMENTO / OPORTUNIDAD PARA LA TACHA DE FALSEDAD EN DOCUMENTO / BUENA FE PROCESAL / PRINCIPIO DE LEALTAD PROCESAL / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Con el propósito de acreditar los hechos que sirven como fundamento de las pretensiones de la demanda, el fondo actor aportó al expediente documentos en copia simple, por lo que es necesario recordar que, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera y en aras a garantizar el principio constitucional de buena fe, el deber de lealtad procesal, la prevalencia del derecho sustancial, estos serán valorados en cuanto obraron a lo largo de todo el proceso, sin que fueran tachados de falsos, ni su validez fuera controvertida.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de los documentos en copia simple, ver sentencia del 28 de agosto de 2013. Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / CLÁUSULAS DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / SERVIDOR PÚBLICO / FUNCIONARIO PÚBLICO / DOLO / CULPA GRAVE / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / REINTEGRO DEL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / SENTENCIA JUDICIAL / ACTA DE CONCILIACIÓN / RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO PÚBLICO / DAÑO PATRIMONIAL La acción de repetición fue consagrada en el artículo 90.2 de la Constitución Política y en el artículo 78 del C.C.A. como un mecanismo judicial en cabeza del Estado que tiene por objeto el reintegro de los dineros, que por los daños antijurídicos causados por una conducta doloso o gravemente culposa de un servidor, ex servidor o particular que ejerce función pública, este haya debido reconocer y pagar como consecuencia de una sentencia, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Con posterioridad, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, que reglamentó la repetición y la definió como una acción de carácter patrimonial. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 78 / LEY 678 DE 2001 NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA CON FINES DE REPETICIÓN / APLICACIÓN DE LA LEY SUSTANCIAL / APLICACIÓN DE LA NORMA SUSTANCIAL / CONCEPTO DE ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / PRESUNCIÓN LEGAL / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA PARA MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La Ley 678 de 2001 (…) reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía. En efecto, en relación con las disposiciones sustanciales, fijó el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales; por su parte, en lo relativo a los aspecto procesales, reguló la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / APLICACIÓN DE LA LEY SUSTANCIAL / APLICACIÓN DE LA NORMA SUSTANCIAL / VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / CARÁCTER INMEDIATO DE LA NORMA PROCESAL / NATURALEZA DE LA NORMA PROCESAL / TRÁNSITO LEGISLATIVO DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO PÚBLICO / FUNCIONARIO PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / EXSERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / PARTICULARES QUE EJERCEN LA FUNCIÓN PÚBLICA / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / LEY PREEXISTENTE / RÉGIMEN LEGAL / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY / RETROACTIVIDAD DE LA LEY - Procedencia excepcional En relación con la aplicación en el tiempo de la Ley 678 de 2001, es de recordar que la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que, con fundamento en la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, sus disposiciones se aplican para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

Lo anterior, permite entender que si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena por cuyo pago se repite ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, estos continuaran rigiéndose por la normatividad anterior. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la ley aplicable a la acción de repetición, ver sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp. 30330, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia de 18 de junio de 2018, Exp. 54692, C.P. Jaime Orlando Santofimio.

NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE / APLICACIÓN DE LA LEY SUSTANCIAL / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CIVIL / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONCEPTOS DOCTRINARIOS / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO PÚBLICO [S]i los hechos o actuaciones que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público ocurrieron en vigencia de la Ley en cita, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, “sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2 de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 124 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la normativa aplicable a las acciones de repetición, ver sentencia de 11 de julio de 2019, Exp. 54692, C.P. Jaime Orlando Santofimio.

NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONTRATO DE CONSULTORÍA / FUNCIONARIO PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO - Supervisor técnico y financiero / VIGENCIA DE LA NORMA / NORMA VIGENTE [C]omo la conducta que se le reprocha al demandado en este proceso ocurrió durante la época en que fungió como supervisor técnico y financiero del contrato de Consultoría (…), en ese sentido es dable concluir que será la Ley 678 de 2001 el parámetro normativo para calificar su actuación. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / ACTA DE CONCILIACIÓN / ACUERDO DE CONCILIACIÓN / ORDEN DE PAGO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMANDADO / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / EXSERVIDOR PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / PARTICULARES QUE EJERCEN LA FUNCIÓN PÚBLICA / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE [E]sta Colegiatura precisa que la prosperidad de la acción de repetición está condicionada a la demostración de los siguientes requisitos: i) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que imponga una obligación dineral a cargo de una entidad estatal; ii) la realización efectiva del pago por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas; iv) la cualificación de la conducta del demandado como dolosa o gravemente culposa; v) la demostración que la conducta dolosa o gravemente culposa sea la causa del daño antijurídico que dio origen a la condena.

REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMANDADO / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / PRUEBA DEL PAGO / ACREDITACIÓN DEL PAGO / PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS [L]a jurisprudencia de esta Corporación ha especificado que los requisitos referentes a la acreditación de la imposición de una obligación de pago a cargo del patrimonio de la entidad estatal demandante y, del pago real o efectivo de la respectiva indemnización por parte de esa entidad, constituyen un punto de partida para estudiar de fondo la responsabilidad del demandado en los hechos atribuidos, pues el objeto de la acción de repetición es la recuperación del dinero pagado que de no encontrarse demostrado, hace que la acción resulte improcedente y releva el estudio de la responsabilidad que se pretende imputar.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los requisitos referentes a la acreditación de la imposición de una obligación de pago a cargo del patrimonio de la entidad estatal ver sentencia de 14 de junio de 2019, Exp. 45647, C.P. María Adriana Marín. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / ACUERDO DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / AUTO APROBATORIO DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / AUTO QUE APRUEBA LA CONCILIACIÓN / FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL El primer presupuesto para que puedan prosperar las pretensiones de la demanda de repetición consiste en que el Estado se haya visto compelido al pago de una indemnización, en virtud de un fallo condenatorio, de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto, tal y como prevé el artículo 2 de la Ley 678 de 2001.

En relación con este requisito, la Sala precisa que, en efecto, obra en el expediente: i) la demanda presentada (…) contra el FORPO y la debida contestación; ii) la propuesta de conciliación (…); iii) el acta (…) suscrito por el Comité de Conciliación del FORPO, en la que se decide aceptar la propuesta de conciliación; iv) el acta de la realización de la audiencia de conciliación judicial ante el Tribunal Administrativo (…), así como el auto con la consecuente aprobación del acuerdo en el que se especificó la obligación, entre otras, de pagar en favor del demandante.

(…) De acuerdo con lo anterior, esta colegiatura encuentra probada la existencia de un acuerdo conciliatorio que impuso una obligación dineral en cabeza de la entidad estatal. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 2 REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO / ACREDITACIÓN DEL PAGO / PRUEBA DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / PRUEBA DOCUMENTAL / PAZ Y SALVO DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CERTIFICADO DE DEPÓSITO / TRANSFERENCIA BANCARIA [E]l pago efectivo de la obligación por parte de la entidad demandante puede acreditarse a través de cualquier medio de prueba, en tanto permita concluir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda de que el beneficiario de la condena recibió lo adeudado, para lo cual puede allegarse un documento suscrito por quien recibió el pago, en el que conste tal circunstancia, o paz y salvo expedido por el beneficiario, o la declaración de éste en el mismo sentido, o certificado de depósito o trasferencia expedido por el banco.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prueba del pago en la acción de repetición ver sentencia de 26 de febrero de 2019, Exp. 30329, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / ACUERDO DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / AUTO QUE APRUEBA LA CONCILIACIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO / ACREDITACIÓN DEL PAGO / PRUEBA DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / PRUEBA DOCUMENTAL / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA - Acta de entrega y recibo de trabajos a satisfacción / CUENTA DE COBRO / CUENTA DE COBRO POR CONTRATO ESTATAL / COMPROBANTE DE EGRESO DE CONTABILIDAD / FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL / TRANSACCIÓN [L]a parte demandante trajo a este proceso, con la intención de acreditar el pago efectivo, los siguientes documentos: i) el acta de entrega y recibo de trabajos a satisfacción del contrato de consultoría (…) que constituía (…) el documento necesario para ordenar el pago del valor ordenado; ii) el Oficio (…) suscrito por la jefe de la Oficina Jurídica del FORPO en la que se solicita ordenar y efectuar el pago (…) por concepto de la conciliación lograda dentro del proceso contractual (…) iii) la cuenta de cobro (…); iv) comprobante de egresos del FORPO, en el que se plasmó que (…) fue realizado el pago del monto acordado en la conciliación judicial, mediante la transacción bancaria (…), documento que se encuentra firmado por el beneficiario.

(…) [S]e encuentra demostrado que la entidad demandante adelantó los trámites pertinentes para el pago de la condena impuesta, pues profirió los respectivos actos administrativos, la orden de pago y el certificado de registro presupuestal, además se puede deducir que el beneficiario, en efecto, recibió el pago derivado del acuerdo conciliatorio realizado por las partes y aprobado por el Tribunal Administrativo.

REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMANDADO / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / EXSERVIDOR PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / PARTICULARES QUE EJERCEN LA FUNCIÓN PÚBLICA / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL / CONTRATISTA / CONTRATO DE CONSULTORÍA - Supervisor técnico y financiero Está demostrado en el plenario que para la época de los hechos (…) [el señor] (…) fue contratista del Estado, más específicamente de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, entidad en la que se desempeñó como coordinador de construcciones; asimismo se encuentra probado que aquel fue designado como supervisor técnico y financiero del contrato de consultoría (…).

En este sentido, el presente requisito se encuentra debidamente acreditado.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE Esta Colegiatura recuerda que la entidad demandante fundamentó la presente acción de repetición en los diferentes oficios e informes que el señor (…) suscribió, como supervisor técnico del contrato de consultoría (…), y que indujeron a la entidad contratante a declarar el incumplimiento contractual del mismo, situación que, en efecto, se aduce, llevó a que se presentara un proceso judicial en contra de la entidad y se tuviera que conciliar con el contratista, debiendo el ente público retomar el contrato y pagar el valor de costos adicionales e intereses legales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el pago de condena judicial como requisito de acción de repetición, ver sentencia del 11 de noviembre de 2013, Exp. 35529. CONTRATO DE CONSULTORÍA / DIRECCIÓN DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL / CONTRATISTA - Supervisor técnico y financiero / MEDIOS DE PRUEBA / DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / CONTROVERSIA CONTRACTUAL - Discordancia de criterios en la interpretación de los términos de referencia contenidos en la invitación a cotizar / CUMPLIMIENTO DE contrato ADMINISTRATIVO / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / AUSENCIA DEL DOLO / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE [C]omo el texto de la demanda, de la mano con la versión que en su momento dio el consultor, parece afirmar que desde el principio de su supervisión el aquí demandado observó una actitud que dificultó el cumplimiento de parte del contratista, y que esta se hizo patente con el ocultamiento de los planos digitalizados, esta Sala se ha remitido a la correspondencia cruzada entre la supervisión y el consultor (…), y ha observado que ella revela una diferencia de criterios en la interpretación de los términos de referencia contenidos en la invitación a cotizar (…), discordancia que podría ser normal y razonable en atención al alcance mismo del objeto de la consultoría, consistente en la elaboración de un proyecto arquitectónico (…) si se considera que aquel proyecto se traduce en un “conjunto de planos, dibujos, esquemas y textos explicativos utilizados para plasmar (en papel, digitalmente, en maqueta o por otros medios de representación) el diseño de una edificación, antes de ser construida”.

Por tanto, esta no revela en sí misma culpa o dolo de parte del supervisor, sino, por el contrario un celo razonable en relación con el cumplimiento del objeto contractual. INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA - Retraso / CONSULTOR / INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO - Falta de debida diligencia del consultor / NORMATIVIDAD DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL [E]l retraso que pudo experimentar el consultor en el debido cumplimiento del objeto del contrato a su cargo por causa de la falta de los planos digitalizados no fue, ni podía ser la causa determinante de las decisiones que tomó la administración y que dieron lugar al pago cuya repetición se pretende por esta vía procesal.

Para la Sala, esos motivos han de buscarse en el contenido del oficio (…), texto ese que da cuenta de una relación pormenorizada de incumplimientos, entre ellos, la falta de una debida diligencia del consultor en la procura de la normativa técnica de las empresas de servicios públicos. CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / ACUERDO DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / AUTO APROBATORIO DEL ACUERDO DE CONCILIACIÓN / AUTO QUE APRUEBA LA CONCILIACIÓN / FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA NACIONAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / POLICÍA NACIONAL Mas manifiesto aún, se muestra la cautela que observó el comité de conciliación del FORPO al motivar el acta (…), en la que dejo plasmada la decisión unánime de aceptar la propuesta conciliatoria presentada (…), con expresa alusión a la sentida la necesidad del Fondo Rotatorio de la Policía de construir la Clínica de la Policía (…), y a los costos institucionales que tendría el instaurar un nuevo proceso, a manera de desgaste de la entidad y dilatación de la ejecución de la obra.

Este tipo de motivación mueve a pensar que el acuerdo conciliatorio devino fundamentalmente por la necesidad de ejecución del proyecto, más que porque la entidad considerara justo corregir desafueros del hoy demandado. ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / MEDIOS DE PRUEBA / INSUFICIENCIA DE LA PRUEBA - Los informes presentados por el demandante carecen de credibilidad / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE - No acreditada / PRUEBA DEL DOLO - No acreditada / CONTRATO DE CONSULTORÍA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA - Retraso / CONSULTOR / INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO - Falta de debida diligencia del consultor / CONTRATISTA - Presentó informes de incumplimiento por parte del consultor / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / AUSENCIA DEL DOLO / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE [L]os informes, que sirvieron de fundamento para adelantar el proceso de repetición, no son aptos para restarle seriedad y credibilidad a los oficios e informes de incumplimiento presentados por el hoy demandante durante la ejecución del contrato objeto de estudio.

Esto en razón a que los documentos a los que se hace referencia son solo informes de verificación que determinaron, de manera ligera, sin profundidad y sin soportes pormenorizados de las confrontaciones realizadas, que los trabajos se ceñían a los requerimientos técnicos y de calidad requeridos en los términos de referencia; además, serias dudas recae sobre el contenido de dichos informes cuando estos fueron realizados dos (2) años después de la presentación de los trabajos, pues durante ese lapso de tiempo pudieron ser modificados o arreglados.

(…) [N]o se demostró la conducta dolosa o gravemente culposa (…) exigida por el artículo 90 constitucional para declarar su responsabilidad. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-00816-02(47152) Actor: FONDO ROTATORIO DE LA POLICÍA Demandado: JORGE ENRIQUE VILLARRAGA POVEDA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el siete (7) de febrero de dos mil trece (2013), que negó las suplicas de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El Fondo Rotatorio de la Policía[1] inició un proceso de repetición en contra de Jorge Enrique Villarraga Poveda, quien fungió como supervisor técnico y administrativo del contrato de consultoría No. 166 de 2001 celebrado entre dicha entidad y el arquitecto Luis Fernando Correa Guzmán, para que se le condene al pago de $28.775.614,85 correspondientes al valor que debió cancelar el Fondo con ocasión de la conciliación judicial realizada dentro del proceso contractual No. 2004-0870, por concepto de trabajos adicionales e intereses legales.

Lo anterior, debido que, a juicio de la parte demandante, el señor Villarraga Poveda indujo a la administración, mediante oficios e informes por él suscritos, a declarar el incumplimiento contractual, decisión que fue la génesis del proceso de responsabilidad patrimonial mencionado. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda El dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006)[2], el Fondo Rotatorio de la Policía [en adelante “FORPO”] presentó, por conducto de apoderado especial, demanda en ejercicio de la acción de repetición contra Jorge Enrique Villarraga Poveda, con las siguientes pretensiones: que: i) se le declare responsable “a título de dolo y/o culpa grave de los perjuicios patrimoniales causados (…) por haber obrado con desviación de poder e inexcusable extralimitación en el ejercicio de sus funciones, como supervisor técnico y administrativo del contrato de consultoría No. 166 de 2001”; ii) se le condene “al pago de $28.775.614,85 por concepto del valor correspondiente a los trabajos adicionales e intereses legales cancelados, con ocasión de la conciliación judicial dentro del proceso contractual No. 2004-0870, instaurado por el arquitecto Luis Fernando Correa Guzmán contra el Fondo Rotatorio de la Policía”. 2.2.

El trámite procesal relevante 2.2.1. El Tribunal admitió la demanda[3] y notificó el auto admisorio en debida forma[4]. 2.2.2. El apoderado de Jorge Enrique Villarraga Poveda contestó la demanda[5] con oposición a la totalidad de las pretensiones allí planteadas. Como fundamentos de su defensa arguyó que: i) al momento de su designación como supervisor del contrato objeto de reproche no se le especificaron las funciones a realizar; ii) existió falsa motivación del comité para conciliar basado en conceptos que no tuvieron en cuenta los rendidos por el demandado, aunado a que no se debieron haber pagado los valores conciliados por cuanto estos correspondían a actividades a cargo del consultor contratista, finalmente; iii) este no obró con dolo o culpa grave, pues realizó en debida forma y con respeto a los fundamentos legales el control a la ejecución del contrato, sin que tuviera poder sancionatorio o administrativo contra el consultor. 2.2.3.

El órgano judicial de primer grado decretó la apertura al periodo de pruebas[6]; una vez concluida esta, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto[7]. 2.2.4. El representante especial del FORPO aprovechó la oportunidad y presentó escritos conclusivos[8]; el demandado guardó silencio.

El Ministerio Público rindió concepto[9], en este solicitó al juzgador de instancia desestimar las pretensiones de la demanda, toda vez que las pruebas que obran en el expediente fueron aportadas en copia simple, “defecto que impide al funcionario judicial realizar una valoración de tales documentos y comprobar que los hechos aducidos en realidad sucedieron”. 2.2.5.

El Tribunal dictó sentencia de primera instancia, en la que negó las suplicas de la demanda[10]. 2.2.6. La parte accionante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión antedicha[11], que fue concedido por el juzgador de instancia[12]. 2.2.7. Esta Corporación admitió el recurso interpuesto[13], y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran y éste conceptuara[14]. 2.2.8.

El apoderado de la parte demandante presentó escritos conclusivos[15]; el demandado guardó silencio nuevamente. El Ministerio Público conceptuó[16] que deben desestimarse las pretensiones del actor pues a su juicio “no se probó la conducta que se atribuye al demandado en las condiciones que se indica en la demanda, y por ende no es posible hacer la imputación de responsabilidad que se reclama”.

III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de repetición, en consideración a la naturaleza del asunto, pues el artículo 7 de la Ley 678 de 2001[17] en concordancia con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA)[18] y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[19], fijó la competencia para conocer dichas controversias, en primera instancia, ante el Juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, sin consideración a la cuantía y, en segunda instancia ante el superior jerárquico. 3.3.

Vigencia de la acción Conforme al artículo 136.9 del CCA y el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el término de caducidad de la acción de repetición es de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública, sin embargo, en los eventos en los que el pago se realice por cuotas, el término corre desde la fecha del último abono, o “a más tardar, desde el vencimiento del plazo de dieciocho (18) meses previsto en el artículo 177.4 del CCA” [20].

En el presente asunto se observa que la condena de $61.308.914,37, monto derivado de la conciliación judicial lograda entre las partes en el proceso contractual que dio origen a esta demanda de repetición y que fue aprobado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue efectivamente cancelada por el FORPO, el treinta (30) de diciembre de dos mil cuatro (2004), mediante transacción bancaria[21].

Sobre esta base, la Sala colige que el cómputo del término para la presentación oportuna de la actual acción contaba a partir del treinta y uno (31) de diciembre de dos mil cuatro (2004), esto es, del día siguiente a aquel en que se efectuó el pago, por lo que en el término de ley para la presentación oportuna de la demanda vencía el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006).

Por lo tanto, como la demanda fue presentada el dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006), ha de concluir esta Sala que la acción se ejerció en el término bienal previsto por la ley. 3.4. Legitimación en la causa 3.4.1. La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”[22].

Como tal, consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones. 3.4.2. Por la parte activa, atendiendo los términos del artículo 8º de la Ley 678 de 2001, la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en el presente asunto es el FORPO, entidad directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero deprecada de la conciliación judicial. 3.4.3.

Por la parte pasiva, la persona llamada a responder por una eventual condena en el presente asunto es Jorge Enrique Villarraga Poveda, quien para el momento de los hechos que dieron lugar al proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado fungió como supervisor técnico y administrativo del contrato de consultoría No. 166 de 2001 y en desempeño de las funciones propias del cargo elaboró diversos oficios e informes que indujeron al FORPO a declarar el incumplimiento contractual.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. De los hechos probados Con el propósito de acreditar los hechos que sirven como fundamento de las pretensiones de la demanda, el fondo actor aportó al expediente documentos en copia simple, por lo que es necesario recordar que, conforme a la jurisprudencia unificada de la Sección Tercera y en aras a garantizar el principio constitucional de buena fe, el deber de lealtad procesal, la prevalencia del derecho sustancial, estos serán valorados en cuanto obraron a lo largo de todo el proceso, sin que fueran tachados de falsos, ni su validez fuera controvertida[23].

Hecha la anterior precisión, procederá esta Colegiatura a exponer los hechos relevantes que se encontraron acreditados con prueba legal y válidamente aportada: El veintiuno (21) de diciembre de dos mil uno (2001)[24], la Dirección de Sanidad de la Policía y el FORPO celebraron el contrato interadministrativo No. 07-5-20448, por el cual “el Fondo se obliga con la Dirección a realizar la licitación pública para la construcción de la Clínica de la Policía Nacional Regional Occidente (…), con plazo de ejecución hasta el 21 de junio de 2002”[25].

El veinte (20) de junio de dos mil dos (2002)[26], las partes del contrato decidieron, de común acuerdo, mediante acta de modificación No. 001, “ampliar el plazo de ejecución en cinco (5) meses más, es decir con vencimiento el 21 de noviembre de 2002. El dos (2) de agosto de dos mil dos (2002)[27], el FORPO presentó la invitación a cotizar No. 200, cuyo propósito era recibir ofertas de personas naturales o jurídicas, consorcios o uniones temporales interesadas en participar en el siguiente proceso de contratación directa: “15.1.

Información General El Fondo Rotatorio de la Policía, requiere contratar la elaboración del proyecto arquitectónico final a partir del anteproyecto, estudio y diseño hidrosanitario, estudio y diseño eléctrico para la construcción de la Clínica de la Policía, Regional Occidente en la ciudad de Cali, para la dirección de Sanidad de la Policía Nacional, mediante el software de Archicad2.000 incluyendo los planos de detalles mínimos uno a uno, cantidades de obra para la construcción, especificaciones técnicas de construcción, análisis de precios unitarios y presupuesto de la parte arquitectónica y obras exteriores; lo anterior en coordinación con el arquitecto proyectista cumpliendo con los parámetros fijados en los presentes términos de referencia (…).

El objeto y alcance de los trabajos comprende - Todas las actividades contenidas en estos términos de referencia y documentos anexos, el contrato y las cantidades de trabajos por realizar por parte del proponente. - Cada una de las personas que adquieran los presentes términos de referencia, se comprometen a guardar reserva de todos los diseños contenidos en el archivo magnético, originales, copias o cualquier otro documento (…). - En la ejecución de los diseños se deberán coordinar con los otros profesionales que participan en el diseño (arquitectónico, geotécnico, estructural, diseños especial entre otros). - El oferente deberá entregar los planos resultantes del proyecto en un segundo original previa firma del responsable del diseño y en medio magnético. - Junto con los términos de referencia se enseñarán los planos necesarios para que el proponente pueda realizar el objeto del contrato, de acuerdo a los siguientes planos existente en el Grupo de Construcción FORPO y de los cuales serán consultados en el momento de retirar la invitación: Un (1) plano pliego de planta de localización (1/8) Un (1) plano pliego de planta semisótano (2/8) Un (1) plano pliego de planta de primer piso (3/8) Un (1) plano pliego de planta de segundo piso (4/8) Un (1) plano pliego de planta de tercer piso (5/8) Un (1) plano pliego de planta de cuarto piso (6/8) Un (1) plano pliego de fachadas (7/8) Un (1) plano pliego de cortes (8/8)”.

El trece (13) de agosto de dos mil dos (2002)[28], Luis Fernando Correa Guzmán presentó propuesta, con el lleno de los requisitos y las exigencias solicitadas en la invitación a cotizar No. 200 de 2002, con el propósito que fuera tenida en cuenta por el FORPO para realizar el contrato referido. El veintiuno (21) de agosto de dos mil dos (2002)[29], la jefe de división comercial del FORPO solicitó al director general de la entidad, luego de revisar las evaluaciones técnicas, jurídicas y económicas de las ofertas presentadas por los oferentes[30], autorización para contratar con el Arquitecto Luis Fernando Correa Guzmán de acuerdo al puntaje obtenido.

El trece (13) de septiembre de dos mil dos (2002)[31], el FORPO suscribió con Luis Fernando Correa Guzmán el contrato de consultoría No 166, cuyo objeto era “la elaboración del proyecto arquitectónico final, estudio y diseño hidrosanitario, estudio y diseño eléctrico para la construcción de la Clínica de la Policía Regional Occidente en la ciudad de Cali (…) por un valor correspondiente a la suma de $65.066.459 (…), con un plazo de ejecución de cuarenta y dos (42) días calendario contados a partir del cumplimiento de los requisitos de ejecución [que vencían inicialmente el 29 de octubre de 2002]”.

El dieciocho (18) de septiembre de dos mil dos (2002)[32], el director general del FORPO comunicó, mediante Oficio No. 5393, a Jorge Enrique Villarraga Poveda, quien para aquella época se desempeñaba como coordinar de construcciones de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional[33], su designación como supervisor técnico y administrativo del contrato de consultoría No. 166 de 2002.

Lo anterior conforme a la cláusula octava del contrato antecitado que dispuso la necesidad de contar con dicho funcionario para realizar el seguimiento técnico y administrativo sobre el cumplimiento del objeto contractual. Una vez inició la ejecución del contrato se produjeron las siguientes actuaciones relevantes: |Oficios del arquitecto Luis |Oficios del supervisor Jorge Enrique| |Fernando Correa al supervisor Jorge|Villarraga al arquitecto Luis | |Enrique Villarraga |Fernando Correa | |23 de septiembre 2002, en el que |No. 1337 DISAN ADFIN-CONST de | |solicitó al supervisor la entrega |septiembre 26 de 2002, por medio del| |de los planos digitales del |que informó sobre: i) planos del | |anteproyecto y requirió que se |proyecto: que en los términos de | |definieran algunos aspectos sobre |referencia no se dijo que se | |el dibujo definitivo; planos |entregaban planos digitalizados, | |arquitectónicos y de detalle[34]. |pues ese es el trabajo que debe | | |realizar, tal y como quedo proscrito| | |en el objeto contractual;

“porque de| | |ser así no se hubiera contratado el | | |desarrollo del proyecto”; ii) dibujo| | |técnico: se le recordó que no estaba| | |en la obligación de realizar ningún | | |diseño, solo debía disponer de | | |dibujantes para realizar dicha | | |actividad, pues la entidad realiza | | |el diseño; iii) planos | | |arquitectónicos y de detalle: los | | |primeros en escalas adecuadas de | | |alto grado de detalle, por lo que | | |serán más de los que se citó en el | | |oficio del consultor, y con los | | |detalles de fachada que fueron | | |entregados es posible su | | |desarrollo[35]. | |25 de septiembre de 2002, en el que|No. 1327 DISAN ADFIN-CONST de | |se dio respuesta a la recomendación|septiembre 24 de 2002, por medio del| |presentada por el supervisor, |que se advirtió al contratista que | |aduciendo que el cambio de personal|no se estaba cumpliendo con los | |fue concertado y que estos poseen |tiempos señalados en el contrato, | |aún mejor experiencia relacionada |además lo requirió para que | |que los referidos en la |trabajara con los profesionales que | |propuesta[36]. |mencionó en su propuesta[37].

No. | | |1341 DISAN ADFIN-CONST de septiembre| | |26 de 2002, en el que acepta los | | |cambios de personal[38]. | |30 de septiembre de 2002, en el que|No. 1338 DISAN ADFIN-CONST de | |informó retrasos durante el proceso|octubre 1º de 2002, por medio del | |de recolección y ejecución de la |que se recordó al contratista que | |información inicial en procesos de |desde la iniciación del contrato a | |digitalización de planos del |la fecha de entrega del oficio han | |anteproyecto, pues los planos |transcurrido doce (12) días | |entregados por la entidad no |calendario y hasta ahora manifestó | |cuentan con una escala definida, |dicha situación, no obstante, | |por lo que solicitó se |expresó que en los términos de | |suministraran los planos |referencia del contrato se dispuso | |definitivos a escala determinada y |“que la firma que le resultara | |exacta, incluidas las |adjudicada la consultoría tenía que | |modificaciones hechas al proyecto, |trabajar con los planos que estaban | |como también con cotas suficientes |a disposición de los proponentes y | |para el desarrollo del |cuyo objeto era realizar la | |proyecto[39]. |terminación de los mismos, (…) por | | |lo que causa extrañeza su solicitud | | |pues requiere que la entidad le | | |entregue el trabajo que usted tiene | | |que realizar”[40]. | |8 de octubre de 2002, en el que |No. 1375 DISAN ADFIN-CONST de | |realizó la siguiente aclaración, |octubre 24 de 2002, por medio del | |respecto a los planos de proyecto e|que se respondió el oficio | |información inicial “adujo que en |antecitado de la siguiente manera: | |ninguna parte de los términos de |sobre planos de proyecto e | |referencia se especifica que los |información inicial expresó que “el | |planos se entregaran exclusivamente|numeral 15 información general | |en medio impreso, por lo tanto el |señaló que junto a los términos de | |proponente debe hacer su |referencia se enseñarán los planos | |presupuestos de valor y tiempo de |necesarios para que el proponente | |acuerdo a lo que sí es explícito en|pueda realizar el objeto del | |los mismos términos como lo es el |contrato, de acuerdo a los | |hecho de que se mencione la |siguientes planos existentes en el | |existencia y retiro de los diseños |Grupo de Construcciones FORPO y de | |contenidos en medio magnético para |los cuales serán consultados en el | |las personas que adquieran los |momento de retirar esta invitación. | |términos”[41]. |Ahora bien si el arquitecto insiste | | |en que el FORPO le haga entrega de | | |los medios magnéticos (objeto del | | |contrato) y para evitar | | |inconvenientes futuros podemos | | |solicitar al Director del Fondo | | |modificar el objeto del contrato | | |para la elaboración únicamente de | | |los estudios eléctricos e | | |hidrosanitarios para lo cual el | | |instituto le entregara el medio | | |magnético que requiere” [42]. | |29 de octubre de 2002, las partes inmersas en el contrato de consultoría| |decidieron de común acuerdo, prorrogar por diez (10) días la ejecución | |del contrato de consultoría, es decir este finalizaba el 8 de noviembre | |del mismo año, “debido a la demora en el proyecto de aire acondicionado | |que repercutió a la vez en la prórroga del proyecto de cálculo | |estructural”[43]. | |8 de noviembre de 2002, el |No. 1354 DISAN ADFIN-CONST de | |contratista entregó al supervisor |noviembre 12 de 2002, por medio del | |el trabajo final del contrato, |que el supervisor advirtió falencia | |contentivo de: i) el proyecto |y errores en la documentación | |arquitectónico, ii) el proyecto de |entregada por el consultor como | |instalaciones eléctricas y, iii) el|producto final del objeto | |proyecto de instalaciones |contractual, por lo que sugirió | |hidrosanitarias. |arreglarlas y entregarlas con | | |algunos ajustes recomendados en | | |dicho escrito[44]. | |No. 6430 DISAN DICOM-CONST de noviembre 12 de 2002, el director general | |del FORPO solicitó al contratista coordinar con el supervisor del | |contrato para realizar los trabajos faltantes y corregir los existente | |de acuerdo a las recomendaciones referidas por este, con el propósito de| |entregar a satisfacción el objeto contractual[45]. | |18 de noviembre de 2002, los sujetos intervinientes en el contrato | |firmaron un acta en la que se comprometieron de la siguiente manera: i) | |el contratista a entregar el objeto de su contrato el 25 de noviembre de| |2002; ii) el supervisor a realizar las observaciones entre los días 26 y| |28 de noviembre del mismo año; ii) el contratista a corregir y realizar | |la entrega definitiva de los documentos y planos el 2 de diciembre de | |2002[46]. | |2 de diciembre de 2002, el contratista entregó el proyecto | |arquitectónico final, los estudios y diseños hidráulicos y sanitarios, y| |los estudios y diseños eléctricos, cumpliendo con los plazos | |establecidos en el acta de compromiso[47]. | |No. 1443 DISAN ADFIN-CONST de diciembre 5 de 2002, por medio del que el | |supervisor del contrato informó al director general del FORPO el | |incumplimiento del contratista[48], por las siguientes razones: | | | |“Proyecto de instalaciones hidrosanitarias | | | |Para la acometida de la red de agua potable, en los términos de | |referencia se solicitó obedeciera a lo autorizado por EMCALI, el | |contratista aún no ha solicitado la información ante la respectiva | |entidad, lo que conlleva que las cantidades de obra, especificaciones | |técnicas y presupuesto no se ajusta a la realidad y son susceptibles de | |cambio. | |Si bien es cierto presenta la red de agua caliente, no anexa planos, | |especificaciones técnicas, análisis de precios unitarios y presupuesto | |del sistema de energía solar. | |Como el contratista no solicitó las normas de EMCALI, no presentó un | |estudio sobre desagüe de aguas residuales tratadas, tan solo se limitó a| |llevar los desagües según lo requerido por la disponibilidad del | |servicio, documento que le entregue inicialmente. | |En cuanto a aguas lluvias no existe detalle, especificaciones, | |cantidades de obra y presupuesto de cómo se construye la desembocadura | |al canal colector. | |Con respecto al colector de aguas del nivel freático aparece en planos y| |detalle incompletos, faltando especificaciones, cantidades de obra y | |presupuesto. | |El proyecto no cumple con lo señalado en la Ley 400 de 1997. | |Las memorias, las especificaciones, los análisis de precios unitarios y | |el presupuesto están incompletos. | |En cuanto los planos faltaron detalles constructivos y dibujo de | |detalles a escala entre otros. | |No hay consistencia entre especificaciones técnicas de construcción, | |análisis unitario y presupuesto. | | | |Proyecto de instalaciones eléctricas | | | |Al igual que el estudio anterior, el proyecto de instalaciones | |eléctricas se desconocen las diligencias que el contratista efectuó ante| |EMCALI, el proyecto no ha sido aprobado por parte de la empresa de | |energía EMCALI. | |No cumplen con las normas sismorresistentes Ley 400 de 1997. | |No hay especificaciones de cableado estructurado, del CCTV, de TV | |comercial. | |No hay planos de comunicación micro ondas. | |Las instalaciones eléctricas se encuentran incompletas. | |Faltan detalles constructivos. | |Los informes de precio unitario se encuentran incompletos. | |Existen inconsistencias en planos que, al realizar correcciones en unos,| |quedaron pendientes otros por corregir. | |No se han hecho las correcciones en planos de voz y datos. | |No se han corregido los puntos solicitados en oficio de 27 de noviembre | |de 2002 (…) | | | |Dibujo proyecto final arquitectónico, cantidades de obra, | |especificaciones y presupuesto | | | |Las especificaciones están incompletas, encontrándose inconsistencias | |relacionando los ítems, pero no señala el procedimiento, materiales y | |forma de pago en algunos casos. | |Las especificaciones técnicas no concuerdan con los análisis de precios | |unitarios y por consiguiente el presupuesto no es real. | |En los análisis de precios unitarios no se discriminan por separado el | |valor de la mano de obra, si bien es cierto aparece un valor (hora | |cuadrilla), se desconoce de donde aparece dicho valor. | |En la mano de obra se encuentra que aparece cuadrilla tipo AA y es igual| |para carpintería metálica, mampostería y aparatos sanitarios, se | |requiere aclarar por qué son cuadrillas especializadas diferentes entre | |sí que arrojan un precio diferente. | |En el ítem de ventanera exterior en aluminio, según planos no se pude | |construir de la forma como está señalado (…). | |Los análisis de precios unitarios que presenta el contratista en su gran| |mayoría son globales, lo que equivale a decir que si bien es cierto | |presenta el formato establecido, el contenido no sirve como análisis | |porque el precio también es global. | |En los términos de referencia se solicitó que el contratista debería | |tener en cuenta lo señalado en la Ley 400 de 1007, pero tan solo se | |limitó a señalar que “las instalaciones de los elementos no | |estructurales deberán prever especificar los anclajes de estos a la | |estructura de tal manera que cumplan con los estipulado en el decreto 33| |de 1998 que reglamentó la Ley 400 de 1997”. | | | |[Para los tres proyectos considero que] el trabajo realizado desde la | |suscripción del acta de compromiso (8) de noviembre de 2002) a la fecha | |de entrega fue mínimo.”. | El dieciséis (16) de diciembre de dos mil dos (2002)[49], el FORPO profirió la Resolución No. 0786 “por la cual declaró el incumplimiento y dio por terminado el contrato de consultoría No. 166 de 2002”.

Como fundamento de su decisión realizó un recuento de los oficios suscritos por el supervisor en el que destacó las reiteradas veces que este solicitó al contratista realizar correcciones y ajustes a los trabajos que estaba realizando, sin que esto hubiera sido cumplido en algún momento. El veintiuno (21) de enero de dos mil tres (2003)[50], la apoderada judicial de Luis Fernando Correa Guzmán presentó recurso de reposición contra la Resolución No. 0786 proferida por la FORPO, a fin de que fuera revocada, entre los argumentos más relevantes se destacan: i) El anteproyecto punto de partida se encontraba dibujado en medio digital y en poder del supervisor, nunca fue suministrado al contratista a pesar que lo solicitó por escrito; ii) el proyecto no fue entregado de manera incompleta; iii) las demoras en el desarrollo y entrega de los estudios de aire acondicionado cálculo y diseño estructural repercutieron en los tiempos para resolver las modificaciones arquitectónicas necesarias para los estudios que el contratista debía desarrollar; iii) el informe de incumplimiento no presenta la totalidad de antecedentes del contrato, a la vez que se sustenta en gran medida en diferencias de criterio; iv) no ha existido negligencia del contratista en la ejecución de los trabajos, como tampoco incumplimiento de los plazos, por cuanto se han realizado las entregas acordadas oportunamente y se han resuelto las observaciones realizadas.

El ocho (8) de abril de dos mil tres (2003)[51], el FORPO profirió la Resolución No. 0144, en la que confirmó la declaración de incumplimiento y revocó la decisión de dar por terminado el contrato de consultoría No. 166 de 2002. Lo anterior, en atención a las consideraciones expuestas por el supervisor que expuso que el contratista no actuó dentro de las capacidades, competencias y profesionalismo exigido para entregar los trabajos encomendados en los términos y condiciones señaladas.

La decisión anterior quedó ejecutoriada el veintitrés (23) de abril de dos mil tres (2003). El quince (15) de junio de dos mil tres (2003)[52], la apoderada judicial de Luis Fernando Correa Guzmán presentó demanda, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción contractual contra el FORPO con las siguientes pretensiones: i) se anule el acto administrativo que declaró el incumplimiento del contrato de consultoría No. 166 de 2002, así como la Resolución que lo confirmó; ii) se declare que el FORPO incumplió el contrato referido por no haber cancelado el saldo del valor del contrato, por no haber reconocido y cancelado el valor de los trabajos adicionales realizados por el contratista, por no haber procedido a la liquidación; iii) se le condene al pago de la suma correspondiente a la cláusula penal por incumplimiento, a los valores dejados de cancelar, y al reconocimiento de los perjuicios materiales ocasionados.

El veintinueve (29) de octubre de dos mil tres (2003)[53], el FORPO profirió la Resolución No. 0833 “por la cual liquidó unilateralmente el contrato de consultoría No. 166 de 2002”. El cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003)[54], la apoderada judicial de Luis Fernando Correa Guzmán presentó recurso de reposición en contra de la Resolución No. 0833 que liquidó unilateralmente el contrato de consultoría. El dieciséis (16) de febrero de dos mil cuatro (2004)[55], el FORPO profirió la Resolución No. 0074 “por la cual resolvió el recurso interpuesto y decidió no reponer la Resolución No. 0833 que liquidó unilateralmente el contrato de consultoría No. 166 de 2002”.

Decisión que quedó ejecutoriada el mismo día de su proferimiento. El treinta y uno (31) de marzo de dos mil cuatro (2004)[56], el ingeniero José Manuel Ortiz Meneses, funcionario del grupo de construcciones de la Policía Nacional, presentó un nuevo concepto técnico relacionado con el diseño eléctrico del contrato de consultoría, al respecto adujo: “A la luz de los parámetros fijados en los términos de referencia para el estudio y diseño eléctrico de la clínica de Cali, se puede apreciar que los trabajos hasta ahora realizados se encuentran enmarcados dentro de los niveles de calidad que requiere una edificación prestadora de los servicios de salud; que es necesario complementar los trabajos hasta ahora realizados con los aspecto relacionados en la revisión de los diseños y los que enmarquen los términos de referencia, (…) evitando así responsabilidades sobre actividades faltantes que afecten el presupuesto de ejecución de las obras; que una vez terminados los diseños, cálculos, detalles, especificaciones y presupuestos faltantes es indispensable una revisión minuciosa de concordancia entre la información consignada en los planos, los presupuestos y las especificaciones”.

El primero (1º) de abril de dos mil cuatro (2004)[57], la ingeniera Clemencia Rivadeneira Achicanoy, funcionaria del grupo de construcciones de la Policía Nacional, presentó un nuevo concepto técnico relacionado con el diseño hidrosanitario del contrato de consultoría, en los siguientes términos: “(…) en términos generales, los diseños hidrosanitarios cumplen con la especificaciones y normas de diseños que se requieren para este tipo de estudio.

No obstante lo anterior, se encontraron observaciones que fueron transmitidas a la firma consultora a fin que se sirva tenerlas en cuenta para efectos de llevar a cabo la entrega de estos diseños (…)”. El dos (2) de abril de dos mil cuatro (2004)[58], Alexander Dueñas Casallas funcionario del Grupo de Construcciones de la Dirección de Sanidad y Andrés Gabriel Jiménez Heredia funcionario del Grupo de Construcciones de la Policía Nacional, presentaron un nuevo concepto técnico relacionado con el diseño arquitectónico del contrato de consultoría, en el siguiente sentido: “(…) teniendo en cuenta el contrato del asunto el cual fue objeto de una verificación técnica de carácter arquitectónico, cuyo objeto es “la elaboración del proyecto arquitectónico final, estudio y diseño hidrosanitario y diseño eléctrico para la construcción de la clínica de la policía regional occidente de Cali” nos permitimos emitir concepto de la siguiente manera: - Se procedió a verificar la información suministrada en planos impresos por el contratista los cuales estaban fechados a diciembre de 2002. - La información revisada presenta un grado de detalles ordenado, completo y acorde con las necesidades planteadas en el diseño del citado contrato de consultoría. - Es de aclarar que la función de los suscritos se centró en realizar una verificación de la documentación aportada por el consultor, sin embargo, es necesario en el evento de llegar a un acuerdo, que éste realice la coordinación técnica con los demás estudios relacionados con el proyecto de esta clínica. - Es de aclarar que cualquier observación de carácter técnico que se llegare a presentar en el diseño o e obra, no detectada por este proceso de verificación y que sean imputables al contratista serán corregidos por este sin ningún costo adicional. - El consultor deberá entregar al Fondo Rotatorio del Policía un juego original de todos planos, memorias, cantidades de obra, especificaciones, presupuestos y demás de todos los estudios contratados, incluyendo el respectivo medio magnético. - Asimismo, deberá tramitar las respectivas aprobaciones de las autoridades competentes.

En caso de que alguna de estas autoridades presente observaciones sobre los estudios contratados, deberán estas ser corregidas por el consultor con la mayor brevedad posible sin que ello represente mayores costos para la entidad contratante. De acuerdo con lo anterior nos permitimos conceptuar que la información desarrollada y presentada por el consultor cumple con los requisitos establecidos en los términos de referencia relacionados con el proyecto arquitectónico.”.

El primero (1) de junio de dos mil cuatro (2004)[59], la apoderada judicial de Luis Fernando Correa Guzmán presentó ante el FORPO propuesta de conciliación con el propósito de ponerle fin a la controversia suscitada en el proceso contractual No. 2004-0870, entre las propuesta se destacan: i) revocatoria de las resoluciones que declaran el incumplimiento, la liquidación unilateral y, sanciones respecto de la ejecución del contrato; ii) retiro del reporte de incumplimiento ante la Cámara de Comercio y de cualquier base de datos; iii) reconocimiento de $61.308.914,37 por concepto de pago del saldo del valor del contrato ejecutado, pago de los valores correspondientes al restablecimiento de la ecuación contractual, pago de los intereses legales civiles.

El nueve (9) de junio de dos mil cuatro (2004)[60], el Comité de Conciliación del FORPO suscribió el acta No.005, en la que dejo plasmada la decisión unánime de aceptar la propuesta conciliatoria presentada por Luis Fernando Correa Guzmán, al respecto consideró: “i) Es sentida la necesidad del Fondo Rotatorio de la Policía de construir la Clínica de la Policía Regional Occidente en la ciudad de Cali, para lo cual requieren los planos hidráulicos, eléctricos y arquitectónicos contratados con el arquitecto Luis Fernando Correa Guzmán; ii) Instaurar un nuevo proceso conllevaría un mayor desgaste de la entidad y dilatar la ejecución de la obra, ya que es de una necesidad imperiosa su construcción y puesta al servicio de los miembros de la entidad en esa ciudad; ii) esperar la resultas de los procesos (…) dilataría aún más dicho proyecto, habida cuenta que ha existido disposición de las partes para revisar conjuntamente y desprevenidamente los trabajos realizados por funcionarios tanto del grupo de construcciones del Fondo y de la Policía Nacional, encontrando dicho grupo consultor que los trabajos entregados si cumplen con los requerimientos técnicos y de calidad requeridos”.

El diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004)[61], el FORPO contestó la demanda contractual, en el sentido de oponerse a la totalidad de las suplicas deprecadas. El dos (2) de diciembre de dos mil cuatro (2004), el arquitecto Luis Fernando Correa Guzmán y el FORPO celebraron audiencia de conciliación judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuyo acuerdo se concretaron la totalidad de los puntos planteados por el contratista.

El siete (7) de diciembre de dos mil cuatro (2004)[62], el Tribunal profirió auto en el que aprobó el acuerdo logrado, en el siguiente sentido: “PRIMERO: APROBAR la conciliación judicial lograda el día dos (2) de diciembre de dos mil cuatro (2004), entre el arquitecto Luis Fernando Correa Guzmán y el Fondo Rotatorio de la Policía por la siguiente suma: SESENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS OCHO MIL NOVECIENTOS CATORCE PESOS CON TREINTA Y SIETE CENTAVOS ($61.308.914,37), pagaderos a partir de la presentación de la copia del auto aprobatorio de esta conciliación, junto con las copias originales de los planes y demás documentos que componen el trabajo final objeto del contrato, acompañado de los respectivos archivos magnéticos, los cuales una vez impresos en original serán suscritos con el visto bueno del supervisor del contrato, o en su defecto por quien designe el director general del Fondo.

Además, el Fondo se compromete a revocar los actos administrativos 0786 del 16 de diciembre de 2002 y 144 del 8 de abril de 2003, expedidos por el director general de la entidad, dentro de los 15 días siguientes de recibo a satisfacción de los planos, y además expedirá certificado de cumplimiento a satisfacción del contrato de consultoría No. 166 de 2002 (…)”.

El trece (13) de diciembre de dos mil cuatro (2004)[63], el Jefe de construcciones del FORPO, el jefe de Construcciones de la Dirección de Sanidad y el Arquitecto contratista Luis Fernando Correa Guzmán suscribieron el acta de entrega y recibo de trabajos a satisfacción. El veintitrés (23) de diciembre de dos mil cuatro (2004)[64], la jefe de la Oficina Jurídica del FORPO solicitó a la directora general, mediante oficio 01003, autorizar, ordenar y efectuar el pago de $61.308.914,37 en favor de Luis Fernando Corre Guzmán, por concepto de la conciliación lograda dentro del proceso contractual No. 2004-0870.

Lo anterior, con cargo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 0401454 que aportó junto al mismo documento. El dieciocho (18) de enero de dos mil cinco (2005)[65], Luis Fernando Correa Guzmán presentó ante el FORPO cuenta de cobro No. 01, por la suma de $61.308.914,37, en atención a lo acordado en el trámite conciliatorio logrado y la entrega a satisfacción de los trabajos de consultoría. El veintisiete (27) de enero de dos mil cinco (2005)[66], el FORPO remitió a Luis Fernando Correa Guzmán el comprobante de egresos de la entidad, en el que se plasmó que el treinta (30) de diciembre de dos mil cuatro (2004) fue realizado el pago del monto acordado en la conciliación judicial, mediante la transacción bancaria No. 0011037, por un valor de $61.308.914,37 monto.

Dicho documento está debidamente firmado por el beneficiario. El ocho (8) de febrero de dos mil cinco (2005)[67], el FORPO profirió la Resolución No. 0063 “por la cual se revoca la Resolución No. 0786 del 16 de diciembre de 2002 y la Resolución No. 144 del 8 de abril de 2003 (…) y se ordena solicitar el retiro del reporte en la Cámara de comercio y expedir el certificado de cumplimiento a satisfacción del contrato de consultoría No. 166 de 2002”.

El veintisiete (27) de junio de dos mil cinco (2005)[68], el Comité de Conciliación del FORPO suscribió acta en la que dejo plasmada la decisión unánime de considerar procedente iniciar la acción de repetición en contra de Jorge Enrique Villarraga Poveda, supervisor del contrato No. 166 de 2001. Lo anterior en consideración a que: “i) Existió una interpretación errada por parte del contratista la cual nunca fue aclarada por el supervisor técnico del contrato, con relación a la entrega por parte de la entidad contratante, de los diseños contenidos en archivo físico o impreso y no en medio magnético; ii) existió una interpretación errada por parte del supervisor en cuanto a la escala a utilizar, pue este le solicitó 1:50 y él lo entregó en 1:100 y en los términos de referencia no se especificaba; iii) se presentaron retrasos por parte del contratista atribuibles en concepto de esta a la no entrega de los diseños en medio magnético y a que los planos impresos suministrados presentaban defectos; iv) a la suscripción del contrato no se entregó la totalidad de planos estructurales y cimentación, definición de detalles constructivos, los planos topográficos con nivelación y urbanismo, proyectos de aire acondicionado y, los planos topográficos no contaban con la definición de urbanismo, localización de lote con relación a vía y localización de las acometidas de servicios públicos necesarios para la parte hidráulica y eléctrica. 4.2.

De la sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B dictó fallo de primera instancia, en el que negó las suplicas de la demanda. El a quo al verificar los requisitos para la procedencia de la acción de repetición, encontró acreditada: i) la condición de agente; ii) la existencia del acuerdo conciliatorio que impuso una obligación de pago a cargo del FORPO; y iii) el pago efectivo de la condena.

Sin embargo, al analizar la culpa grave o el dolo del agente concluyó, luego de estudiar las pruebas obrantes en el plenario, que este requisito no se cumplió, “pues el demandado realizó en debida forma las labores de supervisor técnico del contrato de consultoría, a pesar que no hubiera un contrato que señalara literalmente sus obligaciones”. 4.3.

El recurso de apelación contra la sentencia La parte demandante recurrió el fallo de primera instancia. Consideró que dentro del expediente existe abundante material probatorio con el que es posible determina que el señor Villarraga Poveda “ejerció sus funciones como supervisor del contrato, pero lo realizó con excesiva rigidez, lo cual conllevó a que se extralimitara en las funciones asignadas, modificando el modo y la forma de presentación del trabajo realizado por el contratista y oficiando en forma exagerada al arquitecto Luis Fernando Correa Guzmán”.

En tal sentido, estimó que la conducta realizada por el demandante indujo a la administración a declarar el incumplimiento contractual, decisión que llevó a que se presentara un proceso judicial en contra de la entidad y se tuviera que conciliar con el contratista. En concreto, el recurrente adujo que el demandado nunca proporcionó el documento magnético del anteproyecto por él elaborado y que no ejerció la coordinación conjunta de las diferentes partes del proyecto, limitándose simplemente a dar instrucciones, actuación que contribuyó a que el resultado del contrato de consultoría no fuera satisfactorio, pues condujo a que el contratista se viera obligado a permanecer más tiempo en ejecución del contrato, a utilizar mayores recursos y a realizar trabajos adicionales. 4.4.

Problema jurídico ¿El pago realizado por la entidad pública demandada, como consecuencia de un acuerdo conciliatorio, es atribuible patrimonialmente, a título de dolo o culpa grave, a Jorge Enrique Villarraga? 4.4.1. Consideraciones generales relativas al problema jurídico - conceptualización de la acción de repetición y los requisitos para su procedencia La acción de repetición fue consagrada en el artículo 90.2 de la Constitución Política[69] y en el artículo 78 del C.C.A.[70] como un mecanismo judicial en cabeza del Estado que tiene por objeto el reintegro de los dineros, que por los daños antijurídicos causados por una conducta doloso o gravemente culposa de un servidor, ex servidor o particular que ejerce función pública, este haya debido reconocer y pagar como consecuencia de una sentencia, conciliación o cualquier otra forma de terminación de un conflicto.

Con posterioridad, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, que reglamentó la repetición y la definió como una acción de carácter patrimonial. La mencionada Ley reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía. En efecto, en relación con las disposiciones sustanciales, fijó el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales; por su parte, en lo relativo a los aspecto procesales, reguló la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

En relación con la aplicación en el tiempo de la Ley 678 de 2001, es de recordar que la jurisprudencia de esta Corporación[71] ha explicado que, con fundamento en la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, sus disposiciones se aplican para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.

Lo anterior, permite entender que si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena por cuyo pago se repite ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, estos continuaran rigiéndose por la normatividad anterior[72]. En contraste, si los hechos o actuaciones que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público ocurrieron en vigencia de la Ley en cita, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, “sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)” [73].

Pues bien, como la conducta que se le reprocha al demandado en este proceso ocurrió durante la época en que fungió como supervisor técnico y financiero del contrato de Consultoría No. 166 de 2002, en ese sentido es dable concluir que será la Ley 678 de 2001 el parámetro normativo para calificar su actuación. Finalmente, esta Colegiatura precisa que la prosperidad de la acción de repetición está condicionada a la demostración de los siguientes requisitos: i) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que imponga una obligación dineral a cargo de una entidad estatal; ii) la realización efectiva del pago por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas; iv) la cualificación de la conducta del demandado como dolosa o gravemente culposa; v) la demostración que la conducta dolosa o gravemente culposa sea la causa del daño antijurídico que dio origen a la condena.

Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha especificado[74] que los requisitos referentes a la acreditación de la imposición de una obligación de pago a cargo del patrimonio de la entidad estatal demandante y, del pago real o efectivo de la respectiva indemnización por parte de esa entidad, constituyen un punto de partida para estudiar de fondo la responsabilidad del demandado en los hechos atribuidos, pues el objeto de la acción de repetición es la recuperación del dinero pagado que de no encontrarse demostrado, hace que la acción resulte improcedente y releva el estudio de la responsabilidad que se pretende imputar. 4.4.2.

Consideraciones particulares relativas al problema jurídico 4.4.2.1. La existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio El primer presupuesto para que puedan prosperar las pretensiones de la demanda de repetición consiste en que el Estado se haya visto compelido al pago de una indemnización, en virtud de un fallo condenatorio, de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto, tal y como prevé el artículo 2º de la Ley 678 de 2001.

En relación con este requisito, la Sala precisa que, en efecto, obra en el expediente: i) la demanda presentada por Luis Fernando Correa Guzmán contra el FORPO y la debida contestación[75]; ii) la propuesta de conciliación propuesta por Luis Fernando Correa Guzmán al FORPO, con el propósito de ponerle punto final a la controversia judicial suscitada[76]; iii) el acta No.005 suscrito por el Comité de Conciliación del FORPO, en la que se decide aceptar la propuesta de conciliación[77]; iv) el acta de la realización de la audiencia de conciliación judicial ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así como el auto con la consecuente aprobación del acuerdo en el que se especificó la obligación, entre otras, de pagar en favor del demandante la suma de $61.308.914,37[78], monto discriminado así: a) $32.533.299,52, por concepto de saldo del contrato; b) $21.514.182,40, por trabajos adicionales; c) $7.261.432,45, por intereses legales.

De acuerdo con lo anterior, esta colegiatura encuentra probada la existencia de un acuerdo conciliatorio que impuso una obligación dineral en cabeza de la entidad estatal. 4.4.2.2. El pago de la condena impuesta En lo que a este presupuesto se refiere, la Sala considera pertinente recordar que el pago efectivo de la obligación por parte de la entidad demandante puede acreditarse a través de cualquier medio de prueba, en tanto permita concluir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda de que el beneficiario de la condena recibió lo adeudado, para lo cual puede allegarse un documento suscrito por quien recibió el pago, en el que conste tal circunstancia, o paz y salvo expedido por el beneficiario, o la declaración de éste en el mismo sentido, o certificado de depósito o trasferencia expedido por el banco[79].

En atención a lo anterior, esta judicatura observa que la parte demandante trajo a este proceso, con la intención de acreditar el pago efectivo, los siguientes documentos: i) el acta de entrega y recibo de trabajos a satisfacción del contrato de consultoría No. 166 de 2002, que constituía, como lo consignó el Tribunal en el auto de aprobación conciliatoria, el documento necesario para ordenar el pago del valor ordenado[80]; ii) el Oficio 01003 suscrito por la jefe de la Oficina Jurídica del FORPO en la que se solicita ordenar y efectuar el pago de $61.308.914,37 en favor de Luis Fernando Correa Guzmán, por concepto de la conciliación lograda dentro del proceso contractual No. 2004-0870[81]; iii) la cuenta de cobro No. 01 presentada por Luis Fernando Correa Guzmán por la suma de $61.308.914,37[82]; iv) comprobante de egresos del FORPO, en el que se plasmó que el treinta (30) de diciembre de dos mil cuatro (2004) fue realizado el pago del monto acordado en la conciliación judicial, mediante la transacción bancaria No. 0011037, por un valor de $61.308.914,37, documento que se encuentra firmado por el beneficiario[83].

De acuerdo con las pruebas arrimadas al proceso, se encuentra demostrado que la entidad demandante adelantó los trámites pertinentes para el pago de la condena impuesta, pues profirió los respectivos actos administrativos, la orden de pago y el certificado de registro presupuestal, además se puede deducir que el beneficiario, en efecto, recibió el pago derivado del acuerdo conciliatorio realizado por las partes y aprobado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4.4.2.3.

La condición de agente en el demandado Está demostrado en el plenario que para la época de los hechos Jorge Enrique Villarraga Poveda fue contratista del Estado, más específicamente de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, entidad en la que se desempeñó como coordinador de construcciones; asimismo se encuentra probado que aquel fue designado como supervisor técnico y financiero del contrato de consultoría No. 166 de 2002, mediante el oficio No. 5393[84].

En este sentido, el presente requisito se encuentra debidamente acreditado. 4.4.2.4. La cualificación de la conducta como dolosa o gravemente culposa Esta Colegiatura recuerda que la entidad demandante fundamentó la presente acción de repetición en los diferentes oficios e informes que el señor Villarraga Poveda suscribió, como supervisor técnico del contrato de consultoría No. 166 de 2002, y que indujeron a la entidad contratante a declarar el incumplimiento contractual del mismo, situación que, en efecto, se aduce, llevó a que se presentara un proceso judicial en contra de la entidad y se tuviera que conciliar con el contratista, debiendo el ente público retomar el contrato y pagar el valor de costos adicionales e intereses legales.

Corresponde a esta segunda instancia determinar si la conducta que se le endilgó al demandado fue realizada con culpa grave o dolo tomado en consideración que la carga de acreditar este elemento pesa sobre la entidad demandante[85]. En tal sentido, la Sala encuentra acreditado: i) que el FORPO, atendiendo las obligaciones dispuestas en el contrato interadministrativo celebrado con la Dirección de Sanidad[86], suscribió con el arquitecto Correa Guzmán el contrato de consultoría No. 166 de 2002[87]; ii) que Jorge Enrique Villarraga Poveda fue designado como supervisor del contrato de consultoría, para que realizara el seguimiento técnico y administrativo de este[88], conforme a los términos de referencia contenidos en la invitación a cotizar; iii) que, desde el inicio de ejecución del contrato en mención se produjeron algunas diferencias entre el contratista y el supervisor, relativas a temas claves para el desarrollo y materialización de los proyectos requeridos[89], entre las que se destacó la concerniente al retraso de las obras por problemas en “la recolección y ejecución de la información inicial”, diferencias estas que han movido al contratista a aducir que el supervisor incumplió su obligación de entregar los planos magnéticos con base en los cuales debía realizar su labor, situación que le produjo la necesidad de realizar trabajos adicionales; mientras que, el supervisor considera que en ningún momento los términos de referencia explicitaron la entrega de planos digitalizados y que estos eran el producto que el contratista debía desarrollar y entregar, en cuanto constituían parte del objeto del contrato; iv) que llegado el día de la entrega pactada, el supervisor advirtió falencias y errores en el trabajo realizado por el contratista, en tal virtud sugirió que dichos defectos fueran arreglados, y para ello concertó una reunión entre las partes, con el propósito de prolongar el término de entrega definitiva; en dicha reunión, tanto el supervisor como el contratista se comprometieron a trabajar de manera mancomunada para que se concluyera en debida forma el objeto contractual, para ello se suscribió un acta de compromiso; v) que el consultor entregó el proyecto final en el plazo convenido, sin embargo, una vez el supervisor revisó dicho documento advirtió que el contratista hizo caso omiso a las observaciones y correcciones planteadas, y entregó un trabajo incompleto, con especificaciones técnicas que no se ceñían a las necesarias para el debido funcionamiento de una edificación prestadora de servicio de salud; vi) que estas consideraciones fueron el fundamento principal del oficio por medio del cual el supervisor informó al director general del FORPO el incumplimiento del contratista[90]; vii) que el fundamento para que la administración declarara el incumplimiento del contrato de consultoría y confirmara tal decisión se apoyó en los diferentes oficios suscritos por el supervisor, en los que advirtió las deficiencias y carencias de los trabajos encargados[91]; viii) que, inconforme con la situación, el consultor presentó demanda, en ejercicio de la acción contractual, contra el FORPO[92]; ix) que en el trámite del proceso[93], las partes llegarán a un acuerdo conciliatorio, en el que la entidad pública se comprometió a revocar las Resoluciones reprochadas, así como las referentes a la liquidación unilateral, y a reconocer el valor del saldo del contrato y pagar los trabajos adicionales más intereses legales.

Debe esta Sala, entonces, a la luz de estos hechos probados, absolver los siguientes interrogantes: ¿Revelan las pruebas antes relacionadas una actuación gravemente imprudente, negligente o inexperta de parte del supervisor del contrato? ¿O, más grave aún, revelan un proceder torticero, malintencionado, deliberadamente apartado de los fines de la función que se le encomendó, esto es, con desviación de poder? Al punto, como el texto de la demanda, de la mano con la versión que en su momento dio el consultor, parece afirmar que desde el principio de su supervisión el aquí demandado observó una actitud que dificultó el cumplimiento de parte del contratista, y que esta se hizo patente con el ocultamiento de los planos digitalizados, esta Sala se ha remitido a la correspondencia cruzada entre la supervisión y el consultor entre el 23 de septiembre y el 4 de octubre de 2002, y ha observado que ella revela una diferencia de criterios en la interpretación de los términos de referencia contenidos en la invitación a cotizar No. 200[94], discordancia que podría ser normal y razonable en atención al alcance mismo del objeto de la consultoría, consistente en la elaboración de un proyecto arquitectónico final, estudio y diseño hidrosanitario y diseño eléctrico para la construcción de una clínica, si se considera que aquel proyecto se traduce en un “conjunto de planos, dibujos, esquemas y textos explicativos utilizados para plasmar (en papel, digitalmente, en maqueta o por otros medios de representación) el diseño de una edificación, antes de ser construida”.

Por tanto, esta no revela en sí misma culpa o dolo de parte del supervisor, sino, por el contrario un celo razonable en relación con el cumplimiento del objeto contractual. Con todo, el retraso que pudo experimentar el consultor en el debido cumplimiento del objeto del contrato a su cargo por causa de la falta de los planos digitalizados no fue, ni podía ser la causa determinante de las decisiones que tomó la administración y que dieron lugar al pago cuya repetición se pretende por esta vía procesal.

Para la Sala, esos motivos han de buscarse en el contenido del oficio1443 DISAN ADFIN-CONST de diciembre 5 de 2002, texto ese que da cuenta de una relación pormenorizada de incumplimientos, entre ellos, la falta de una debida diligencia del consultor en la procura de la normativa técnica de las empresas de servicios públicos. Tales motivos, que en su momento debieron ser ponderados por quien tenía a su cargo la toma de las decisiones definitivas, no los encuentra debida y suficientemente analizados en su concepto técnico por el ingeniero José Manuel Ortiz Meneses; ni por la ingeniera Clemencia Rivadeneira Achicanoy, y menos aún por Alexander Dueñas Casallas funcionario del Grupo de Construcciones de la Dirección de Sanidad y Andrés Gabriel Jiménez Heredia funcionario del Grupo de Construcciones de la Policía Nacional.

Ellos, en realidad, aluden de manera general a la observancia por parte del consultor de los niveles de calidad que requiere una edificación prestadora de los servicios de salud, y al cumplimiento “en términos generales” de las especificaciones y normas de diseños que se requieren para este tipo de estudio, y aclaran, en su orden, que “es necesario complementar los trabajos hasta ahora realizados con los aspectos relacionados en la revisión de los diseños y los que enmarquen los términos de referencia, (…) evitando así responsabilidades sobre actividades faltantes que afecten el presupuesto de ejecución de las obras; que una vez terminados los diseños, cálculos, detalles, especificaciones y presupuestos faltantes es indispensable una revisión minuciosa de concordancia entre la información consignada en los planos, os presupuestos y las especificaciones”; que “se encontraron observaciones que fueron transmitidas a la firma consultora a fin que se sirva tenerlas en cuenta para efectos de llevar a cabo la entrega de estos diseños (…)”; que, su labor “se centró en realizar una verificación de la documentación aportada por el consultor, sin embargo, es necesario en el evento de llegar a un acuerdo, que éste realice la coordinación técnica con los demás estudios relacionados con el proyecto de esta clínica” y que encontraban preciso aclarar que cualquier observación de carácter técnico que se llegare a presentar en el diseño o de obra, no detectada por el proceso de verificación y que resultara imputables al contratista debía ser corregida por este sin ningún costo adicional.

Mas manifiesto aún, se muestra la cautela que observó el comité de conciliación del FORPO al motivar el acta No.005, en la que dejo plasmada la decisión unánime de aceptar la propuesta conciliatoria presentada por Luis Fernando Correa Guzmán, con expresa alusión a la sentida la necesidad del Fondo Rotatorio de la Policía de construir la Clínica de la Policía Regional Occidente en la ciudad de Cali, y a los costos institucionales que tendría el instaurar un nuevo proceso, a manera de desgaste de la entidad y dilatación de la ejecución de la obra.

Este tipo de motivación mueve a pensar que el acuerdo conciliatorio devino fundamentalmente por la necesidad de ejecución del proyecto, más que porque la entidad considerara justo corregir desafueros del hoy demandado. No obstante, luego de que la entidad cumpliera con lo pactado en el acuerdo de conciliación (revocara las resoluciones reprochadas[95] y cancelara el monto pactado) el comité de conciliación decidió iniciar el presente proceso de repetición en contra de Jorge Enrique Villarraga Poveda[96], argumentando que este como supervisor del contrato de consultoría No 166 de 2002 señaló de manera errónea, “atribuible tal vez a exagerados celos profesionales”, que los trabajos entregados por el contratista no cumplían con los parámetros exigidos en los términos de referencia, pues realizada la verificación de los trabajos por funcionarios de la entidad, se encontró que estos cumplían con las especificaciones y normas de diseño requeridas para este tipo de estudios.

En consideración a tales argumentos, esta colegiatura reitera que los informes[97], que sirvieron de fundamento para adelantar el proceso de repetición, no son aptos para restarle seriedad y credibilidad a los oficios e informes de incumplimiento presentados por el hoy demandante durante la ejecución del contrato objeto de estudio. Esto en razón a que los documentos a los que se hace referencia son solo informes de verificación que determinaron, de manera ligera, sin profundidad y sin soportes pormenorizados de las confrontaciones realizadas, que los trabajos se ceñían a los requerimientos técnicos y de calidad requeridos en los términos de referencia; además, serias dudas recae sobre el contenido de dichos informes cuando estos fueron realizados dos (2) años después de la presentación de los trabajos, pues durante ese lapso de tiempo pudieron ser modificados o arreglados.

Así las cosas, la Sala considera que de las apreciaciones realizadas por el equipo de expertos en los informes antedichos no se puede inferir de manera contundente que en el contrato de consultoría se cumplieron los requerimientos técnicos y de calidad requerido, por el contrario las observaciones hechas en los tres informes, tendientes a advertir que es necesario complementar los trabajos, llevan a colegir que los documentos tal como se presentaron no satisfacían con la suficiencia esperada el objeto del contrato.

Situación que permite desvirtuar la afirmación realizada por la parte demandante referida a que el demandado actuó “con desviación de poder e inexcusable extralimitación en el ejercicio de sus funciones, como supervisor técnico y administrativo del contrato de consultoría No. 166 de 2001”. Con base en lo anterior, esta Colegiatura concluye que en el presente casos no se demostró la conducta dolosa o gravemente culposa de Jorge Enrique Villarraga Poveda exigida por el artículo 90 constitucional para declarar su responsabilidad, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia. 5.

Condena en costas Esta Colegiatura considera que no hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el siete (7) de febrero de dos mil trece (2013), que negó las suplicas de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO IMPONER costas.

TERCERO: En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] El Acuerdo 12 de 2001 “por el cual se adopta el Estatuto del Fondo Rotatorio de la Policía”, establece que: “ARTÍCULO 2º DENOMINACIÓN. La entidad para todos los efectos legales se denominara Fondo Rotatorio de la Policía [FORPO] ARTÍCULO 3º NATURALEZA.

El Fondo Rotatorio de la Policía es un Establecimiento Público del Orden Nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, dotado de personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.”. [2] Folios 6 a 35 C.1 [3] Folios 38 C.1 [4] Folio 42 C.1 [5] Folios 48 a 77 C.1 [6] Folios 80 a 81 C.1 [7] Folio 244 C.2 [8] Folios 245 a 253 C.2 [9] Folios 256 a 269 C.2 [10] Folios 219 a 227 C.Ppal [11] Folios 229 a 236 C.Ppal [12] Folio 238 C.Ppal [13] Folio 241 C.Ppal [14] Folio 243 C.Ppal [15] Folios 244 a 251 C.Ppal [16] Folios 253 a 266 C.Ppal [17] “La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición.// Será competente el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo.// Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto.” [18] “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, expediente 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ), [20] Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001 “por la cual se declaró exequible de forma condicionada el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998”.

Corte Constitucional, sentencia C-394 del 22 de mayo de 2002 “por la cual se declaró exequible de forma condicionada el inciso 2º del artículo 11 de la Ley 678 de 2001”. [21] Folios 76 a 77 C.3 Comprobante de egresos debidamente firmado por el beneficiario. [22] Corte Constitucional. Sentencia C- 965 de 21 de octubre de 2003. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena.

Sentencia del 28 de agosto de 2013. Exp. 25022. [24] Folios 692 a 697 C.3 [25] Observa la Sala que el Director de Sanidad de la Policía Nacional aportó al proceso los documentos que tienen que ver con la ejecución del contrato interadministrativo No. 07-5-20448 de 2001: i) cartilla de cantidades de obra para las instalaciones hidráulicas, Sanitarias y red contra incendios elaborado por el ingeniero Antonio Yesid López Ortiz (cuaderno 6); ii) cartilla del proyecto de instalaciones hidrosanitarias elaborado por Luis Fernando Correa Guzmán (cuaderno 7); iii) cartilla del proyecto arquitectónico elaborado por Luis Fernando Correa Guzmán (cuaderno 8); iv) Cartilla de especificaciones eléctricas elaborado por los ingenieros Julio Cesar García Vásquez y Reinaldo Manrique Zarate (Cuaderno 9); v) Cartilla de cantidades de obra para las instalaciones interiores (cuaderno 10); vi) Cartilla de cantidades de obra del proyecto arquitectónico elaborado por Luis Fernando Correa Guzmán (cuaderno 11); vii) Informe No. 4700 del 17 de noviembre de 2004, suscrito por Luz Patricia Vivanco Rojas, Gerente del Proyecto Clínica de Cali, mediante el cual refiere “proyecto de constricción y dotación clínica de Occidente” (cuaderno 12)”. [26] Folios 681 a 685 C.3 [27] Folios 640 a 676 C.3 [28] Folios 523 a 628 C.3 [29] Folios 499 a 501 C.3 [30] Folios 514 a 519 C.3 [31] Folios 486 a 489 C.3 [32] Folio 483 C.3 [33] Folios 38 C.5.

Se encuentra la certificación suscrita por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional en la que consta que Jorge Enrique Villarraga Poveda celebró con dicha entidad el contrato de prestación de servicios No. 07-7-20590 de 2001 y la adición No. 001, para desempeñarse como arquitecto asignado al área administrativa y financiera, por un plazo de quince (15) meses, contados a partir del primero (1º) de diciembre de dos mil uno (2001) hasta el veintiocho (28) de febrero de dos mil tres (2003).

Folios 41 a 47 C.5. Se encuentran tanto copia del contrato en mención como de su adicional. [34] Folios 457 a 462 C.2. [35] Folios 451 a 453 C.2. [36] Folios 454 a 455 C.2. [37] Folio 456 C.2. [38] Folio 450 C.2. [39] Folio 447 C.2. [40] Folios 445 a 446 C.2. [41] Folios 436 a 439 C.2. [42] Folios 421 a 423 C.2. [43] Folios 412 a 414 C.3 [44] Folios 404 a 406 C.3 [45] Folio 407 C.3 [46] Folios 397 a 398 C.3 [47] Folios 357 a 360 C.3 [48] Folios 345 a 349 C.3 [49] Folios 319 a 324 C.3 [50] Folios 278 a 285 C.3 [51] Folios 225 a 241 C.3 [52] Folios 179 a 197 C.3 [53] Folios 143 a 152 C.3 [54] Folios 107 a 118 C.3 [55] Folios 99 a 106 C.3 [56] Folio 95 C.3 [57] Folios 93 a 94 C.3 [58] Folios 91 a 92 C.3 [59] Folios 82 a 86 C.3 [60] Folios 52 a 60 C.3 [61] Folios 35 a 49 C.3 [62] Folios 61 a 65 C.3 [63] Folios 31 a 32 C.3 [64] Folios 66 a 69 C.3 [65] Folios 33 a 34 C.3 [66] Folios 76 a 77 C.3 [67] Folios 25 a 28 C.3 [68] Folios 14 a 22 C.3 [69] Artículo 90.

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. [70] Artículo 78.

“Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad.

En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”. [71] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de marzo de 2007, radicado No. 30.330. [72] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 18 de junio de 2018. Expediente No. 54692. “Las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil. //Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. // Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia”. [73] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 11 de julio de 2019.

Radicado No. 54692. [74] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 14 de junio de 2019. Radicado No. 45647. [75] Apartado 4.1.12 y 4.1.21. [76] Apartado 4.1.19. [77] Apartado 4.1.20. [78] Apartado 4.1.22. [79] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 26 de febrero de 2019. Radicado No. 30329. [80] Apartado 4.1.23. [81] Apartado 4.1.24. [82] Apartado 4.1.25. [83] Apartado 4.1.26. [84] Apartado 4.1.7 [85] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2013, radicado No. 35.529.

“El dolo y la culpa grave constituyen el elemento subjetivo que debe estar acreditado para que sea viable la acción de repetición, como quiera que se trata de una acción personal, en la cual se valora y juzga el comportamiento del funcionario, servidor público o agente estatal, en la producción de un determinado daño que ha sido previamente resarcido por la organización estatal”. [86] Apartado 4.1.1 y 4.1.2. [87] Apartado 4.1.4; 4.1.5 y 4.1.6. [88] Apartado 4.1.7. [89] Apartado 4.1.8. [90] Folios 345 a 349 C.3.

No. 1443 DISAN ADFIN-CONST de diciembre 5 de 2002. [91] Apartado 4.1.9; 4.1.10 y 4.1.11. [92] Apartado 4.1.12. [93] Apartado 4.1.12. [94] Apartado 4.1.3. [95] Apartado 4.1.27. [96] Apartado 4.1.28. [97] Apartado 4.1.16; 4.1.17 y 4.1.18.