25000-23-26-000-2007-00214-01 — Consejo de Estado

25000-23-26-000-2007-00214-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CSentencia2020-02-28

Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Gimena Patricia Lemaitre Soleiman Y Juan Darío Velásquez Cruz·Demandado: La Nación - Ministerio De Medio Ambiente Y Desarrollo Sostenible, Bogotá Distrito Capital, Y Corporación Autónoma Regional De Cundinamarca

De qué trata

Síntesis: [L]as acciones de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una misma finalidad indemnizatoria del daño ocasionado por causa de actos administrativos, pero difieren en que esta última procede cuando este ha sido ocasionado por acto administrativo cuya validez se cuestiona, mientras que la de reparación directa procede cuando tiene causa en acto administrativo cuya validez no se controvierte. Se produce un acto administrativo cuando una autoridad competente, a partir de una valoración razonable de los hechos y el derecho aplicable -, acorde a los fines definidos en el ordenamiento, manifiesta su voluntad, con lo que crea, modifica o extingue efectos jurídicos. El acto administrativo modifica, de esa forma, el ordenamiento jurídico, lo que faculta a la administración para ejecutarlo, incluso, contra la voluntad de los interesados. El Estado, como organización regida por un orden jurídico que pretender realizar unos fines, se manifiesta por medio del Derecho. Por tanto, no hay función ni expresión administrativa sin fundamento legal, lo que predetermina el actuar de la Administración, que no manifiesta su voluntad sino una voluntad normativa. Se presume, por ello, la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico, lo cual únicamente puede ser desvirtuado por decisión del juez de lo contencioso-administrativo - una vez el interesado ha logrado abatir esa presunción. En razón a lo anterior, cuando la reparación de un daño haya sido ocasionada por un acto administrativo cuya validez se cuestiona, este debe ser anulado por el juzgador, extrayéndolo así de ordenamiento jurídico, para dar paso a la pretensión indemnizatoria, que no podría tener lugar mientras el acto discutido se mantenga vigente. De lo contrario, el juez se verá compelido a inhibirse, por la ineptitud de la demanda.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 7 de junio de 2007, exp. 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 19 de julio de 2007, exp. 30905, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; sentencia del 31 de agosto de 2005, exp. 29511, C.P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia del 26 de febrero de 1998, exp. 10813, C.P. Ricardo Hoyos Duque y sentencia del 25 de mayo de 2011, exp. 39794, C.P. Jaime Orlando Santofimio GamboaACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO ANTIJURÍDICO / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / AUTONOMÍA DEL JUEZ / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DERECHO ADQUIRIDO / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / IMPUTACIÓN / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE IMPUTACIÓN / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PATRIMONIO PÚBLICO / AFECTACIÓN A PATRIMONIO PÚBLICO / JUEZ ADMINISTRATIVO / PRECEDENTE JUDICIAL / INAPLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIALa jurisprudencia (…) ha reconocido la posibilidad de demandar excepcionalmente, por la vía de la reparación directa, el resarcimiento de daños antijurídicos causados por un acto administrativo válido, en cuanto genere un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas (… ) Para determinar si verdaderamente se busca la reparación de una daño ocasionado por un acto administrativo en razón de su invalidez o el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, le corresponde al juzgador, en el marco de su autonomía funcional (…) No es pues únicamente a partir del texto de las pretensiones y el destinatario de las mismas que (…) se determina la acción procedente. (…) [En el caso concreto] (…) Para la Sala, es claro que de lo argumentado en la demanda no se desprende quebrantamiento alguno del principio de igualdad ante las cargas públicas. Los accionantes, en suma, se limitan a argumentar que, al haberse menoscabado derechos adquiridos y la confianza legítima, se ocasionó un daño especial. Parecieran soslayar así que, conforme al artículo 90 constitucional, la antijuridicidad del daño y su imputación son dos presupuestos independientes de la responsabilidad patrimonial del Estado. Mientras el daño antijurídico es el menoscabo a un interés jurídicamente tutelado que quien lo sufre no tiene el deber de soportar, la imputación supone la existencia de uno de los títulos que han ido decantándose en la jurisprudencia contencioso-administrativa, uno de los cuales es el daño especial. La ocurrencia de un daño, como pudiera serlo el menoscabo de derechos adquiridos y de la confianza legítima, no implica pues que se presente un daño especial, así como el daño no supone la imputación, ya que para ello es necesario que, además, se presente, si de un daño especial se trata, un desequilibrio entre quienes resulten afectados con el acto, que como tal está destinado a producir efectos jurídicos, lo que no fue planteado en la demanda. No presentaron, pues, los demandantes en el escrito introductorio (…) elementos ciertos que permitan predicar el rompimiento del principio de equilibrio ante las cargas públicas que protestan, como era menester para la procedencia de la acción de reparación directa en este caso. (…) [E]ncuentra esta Subsección que lo aducido en la demanda de reparación directa, como sustento de las pretensiones, supone la invalidez de las resoluciones que generaron el daño antijurídico (…) [A] la luz de lo argumentado por la señora (…) y el señor (…) en vía de nulidad y restablecimiento del derecho, no cabe más que concluir que el daño antijurídico cuya reparación pretenden en este proceso, conlleva un ataque a los actos administrativos que lo originaron. Por tanto, la acción procedente no era otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) [C]abe aclarar que la existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mismo acto administrativo que en sede de reparación directa se presenta como generador del daño antijurídico podría traer consigo un enriquecimiento incausado de los demandantes, en caso de que las pretensiones sean estimadas en los dos procesos, cuando -como en este caso- unos mismos sujetos plantearon pretensiones indemnizatorias análogas en las dos demandas. Al estar proscrito en nuestro ordenamiento el enriquecimiento incausado, resulta así improcedente el trámite de los dos procesos con pretensiones resarcitorias equivalentes, basadas en argumentos semejantes, que plantean unos mismos sujetos. Esto, además, implicaría un menoscabo del patrimonio público, que el juez de lo contencioso administrativo, como guardián de los derechos de quienes intervienen en el proceso, debe evitar. (…) [O]bserva la Sala que en la sentencia (…) no se ventilaron supuestos de hecho semejantes a los del sub lite, como lo alegó la parte actora. Esta providencia no constituye, por tanto, un precedente vinculante para este caso.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 30 de enero de 1987, exp. 4493; sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 19 de agosto de 2011, exp. 20144, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 13 de febrero de 2013, exp. 24612, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; auto del 19 de agosto de 2016, exp. 57380, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 13 de julio de 1993, exp. 8163; sentencia del 29 de agosto de 2007, exp. 15469, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 4 de mayo de 2011, exp. 19957, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; auto de 11 de septiembre de 2012, exp. 17001 - 33-31-003-2010-00205-01(AP); sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 31190, C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero; sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 31183, C.P. Enrique Gil Botero y sentencia del 26 de noviembre de 2015, exp. 34886, C.P. Mauricio Fajardo Gómez Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez; sentencia T-617 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; sentencia C-478 de 1998, C.P. M.P. Alejandro Martínez Caballero; sentencia C-355 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia C-147 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-478 de 1998, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería y sentencia C-649 de 1997, C.P. Mauricio González CuervoINEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PATRIMONIO PÚBLICO / AFECTACIÓN A PATRIMONIO PÚBLICO / DESGASTE EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE BUENA FE / CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO[L]a señora (…) y el señor (…) presentaron, además de la inepta demanda que dio lugar a este proceso, una demanda de nulidad y restablecimiento, con fundamento en argumentos y pretensiones resarcitorias análogos. Si estas demandas hubieran prosperado, se hubiera producido un enriquecimiento incausado a favor de los accionantes, con el subsecuente empobrecimiento de las entidades demandadas, lo que atentaría contra los principios del derecho y menoscabaría el patrimonio público. Ese ejercicio abusivo y temerario del derecho que -conforme a la jurisprudencia de esta Corporación - supone la instauración de dos demandas con el mismo objeto, conlleva un desgaste para la administración de justicia, además del despliegue de los medios de defensa por parte de las demandadas, que habría podido evitarse con un actuar leal y de buena fe. Procede, por lo tanto, la imposición de costas para la demandante en este proceso. (…) La Secretaría liquidará las costas, conforme al artículo 393 del CPC. En la liquidación deberá incluir el valor de las agencias en derecho aquí dispuestas. Conforme al artículo 5.1 del Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, el monto de las agencias en derecho en primera instancia para procesos de mayor cuantía es de entre el 3% y el 7.5% de lo pedido, mientas el monto de las agencias en segunda instancia es de entre uno (1) y seis (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.(…) En atención a ello y teniendo en cuenta el monto de las pretensiones, el monto de las agencias en derecho de primera instancia será fijado en el 4,5% de las pretensiones, lo que equivale a veinticinco millones seiscientos cuatro mil ochocientos sesenta y cinco pesos ($25’604.865). Mientras, las agencias en derecho de segunda instancia serán fijadas en un salario mínimo mensual legal vigente (1 SMMLV).NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2017, exp. 4406 - 16NOTA DE RELATORÍA: Con aclaraciones de voto de los Doctores Guillermo Sánchez Luque. Rad. 41679 - 18 y Nicolas Yepes Corrales.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REITERACIÓN DE LA JURIDPRUDENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO / CONFIGURACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUEZ ADMINISTRATIVO / REPARACIÓN DEL DAÑO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUEZ / DEBERES DE JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD DE LA DEMANDA [L]as acciones de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una misma finalidad indemnizatoria del daño ocasionado por causa de actos administrativos, pero difieren en que esta última procede cuando este ha sido ocasionado por acto administrativo cuya validez se cuestiona, mientras que la de reparación directa procede cuando tiene causa en acto administrativo cuya validez no se controvierte.

Se produce un acto administrativo cuando una autoridad competente, a partir de una valoración razonable de los hechos y el derecho aplicable -, acorde a los fines definidos en el ordenamiento, manifiesta su voluntad, con lo que crea, modifica o extingue efectos jurídicos. El acto administrativo modifica, de esa forma, el ordenamiento jurídico, lo que faculta a la administración para ejecutarlo, incluso, contra la voluntad de los interesados.

El Estado, como organización regida por un orden jurídico que pretender realizar unos fines, se manifiesta por medio del Derecho. Por tanto, no hay función ni expresión administrativa sin fundamento legal, lo que predetermina el actuar de la Administración, que no manifiesta su voluntad sino una voluntad normativa. Se presume, por ello, la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico, lo cual únicamente puede ser desvirtuado por decisión del juez de lo contencioso-administrativo - una vez el interesado ha logrado abatir esa presunción. En razón a lo anterior, cuando la reparación de un daño haya sido ocasionada por un acto administrativo cuya validez se cuestiona, este debe ser anulado por el juzgador, extrayéndolo así de ordenamiento jurídico, para dar paso a la pretensión indemnizatoria, que no podría tener lugar mientras el acto discutido se mantenga vigente.

De lo contrario, el juez se verá compelido a inhibirse, por la ineptitud de la demanda. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26758, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 7 de junio de 2007, exp. 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 19 de julio de 2007, exp. 30905, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; sentencia del 31 de agosto de 2005, exp. 29511, C.P. María Elena Giraldo Gómez; sentencia del 26 de febrero de 1998, exp. 10813, C.P. Ricardo Hoyos Duque y sentencia del 25 de mayo de 2011, exp. 39794, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO ANTIJURÍDICO / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / AUTONOMÍA DEL JUEZ / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DERECHO ADQUIRIDO / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / IMPUTACIÓN / CONCEPTO DE DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE IMPUTACIÓN / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PATRIMONIO PÚBLICO / AFECTACIÓN A PATRIMONIO PÚBLICO / JUEZ ADMINISTRATIVO / PRECEDENTE JUDICIAL / INAPLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La jurisprudencia (…) ha reconocido la posibilidad de demandar excepcionalmente, por la vía de la reparación directa, el resarcimiento de daños antijurídicos causados por un acto administrativo válido, en cuanto genere un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas (… ) Para determinar si verdaderamente se busca la reparación de una daño ocasionado por un acto administrativo en razón de su invalidez o el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, le corresponde al juzgador, en el marco de su autonomía funcional (…) No es pues únicamente a partir del texto de las pretensiones y el destinatario de las mismas que (…) se determina la acción procedente.

(…) [En el caso concreto] (…) Para la Sala, es claro que de lo argumentado en la demanda no se desprende quebrantamiento alguno del principio de igualdad ante las cargas públicas. Los accionantes, en suma, se limitan a argumentar que, al haberse menoscabado derechos adquiridos y la confianza legítima, se ocasionó un daño especial. Parecieran soslayar así que, conforme al artículo 90 constitucional, la antijuridicidad del daño y su imputación son dos presupuestos independientes de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Mientras el daño antijurídico es el menoscabo a un interés jurídicamente tutelado que quien lo sufre no tiene el deber de soportar, la imputación supone la existencia de uno de los títulos que han ido decantándose en la jurisprudencia contencioso-administrativa, uno de los cuales es el daño especial. La ocurrencia de un daño, como pudiera serlo el menoscabo de derechos adquiridos y de la confianza legítima, no implica pues que se presente un daño especial, así como el daño no supone la imputación, ya que para ello es necesario que, además, se presente, si de un daño especial se trata, un desequilibrio entre quienes resulten afectados con el acto, que como tal está destinado a producir efectos jurídicos, lo que no fue planteado en la demanda.

No presentaron, pues, los demandantes en el escrito introductorio (…) elementos ciertos que permitan predicar el rompimiento del principio de equilibrio ante las cargas públicas que protestan, como era menester para la procedencia de la acción de reparación directa en este caso. (…) [E]ncuentra esta Subsección que lo aducido en la demanda de reparación directa, como sustento de las pretensiones, supone la invalidez de las resoluciones que generaron el daño antijurídico (…) [A] la luz de lo argumentado por la señora (…) y el señor (…) en vía de nulidad y restablecimiento del derecho, no cabe más que concluir que el daño antijurídico cuya reparación pretenden en este proceso, conlleva un ataque a los actos administrativos que lo originaron.

Por tanto, la acción procedente no era otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) [C]abe aclarar que la existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mismo acto administrativo que en sede de reparación directa se presenta como generador del daño antijurídico podría traer consigo un enriquecimiento incausado de los demandantes, en caso de que las pretensiones sean estimadas en los dos procesos, cuando –como en este caso– unos mismos sujetos plantearon pretensiones indemnizatorias análogas en las dos demandas.

Al estar proscrito en nuestro ordenamiento el enriquecimiento incausado, resulta así improcedente el trámite de los dos procesos con pretensiones resarcitorias equivalentes, basadas en argumentos semejantes, que plantean unos mismos sujetos. Esto, además, implicaría un menoscabo del patrimonio público, que el juez de lo contencioso administrativo, como guardián de los derechos de quienes intervienen en el proceso, debe evitar.

(…) [O]bserva la Sala que en la sentencia (…) no se ventilaron supuestos de hecho semejantes a los del sub lite, como lo alegó la parte actora. Esta providencia no constituye, por tanto, un precedente vinculante para este caso. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia del 30 de enero de 1987, exp. 4493; sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 19 de agosto de 2011, exp. 20144, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 13 de febrero de 2013, exp. 24612, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; auto del 19 de agosto de 2016, exp. 57380, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 13 de julio de 1993, exp. 8163; sentencia del 29 de agosto de 2007, exp. 15469, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia de 4 de mayo de 2011, exp. 19957, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; auto de 11 de septiembre de 2012, exp. 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP); sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 31190, C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero; sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 31183, C.P. Enrique Gil Botero y sentencia del 26 de noviembre de 2015, exp. 34886, C.P. Mauricio Fajardo Gómez Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez; sentencia T-617 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; sentencia C-478 de 1998, C.P. M.P. Alejandro Martínez Caballero; sentencia C-355 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y sentencia C-131 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia C-147 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-478 de 1998, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería y sentencia C-649 de 1997, C.P. Mauricio González Cuervo INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PATRIMONIO PÚBLICO / AFECTACIÓN A PATRIMONIO PÚBLICO / DESGASTE EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE BUENA FE / CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO [L]a señora (…) y el señor (…) presentaron, además de la inepta demanda que dio lugar a este proceso, una demanda de nulidad y restablecimiento, con fundamento en argumentos y pretensiones resarcitorias análogos.

Si estas demandas hubieran prosperado, se hubiera producido un enriquecimiento incausado a favor de los accionantes, con el subsecuente empobrecimiento de las entidades demandadas, lo que atentaría contra los principios del derecho y menoscabaría el patrimonio público. Ese ejercicio abusivo y temerario del derecho que –conforme a la jurisprudencia de esta Corporación – supone la instauración de dos demandas con el mismo objeto, conlleva un desgaste para la administración de justicia, además del despliegue de los medios de defensa por parte de las demandadas, que habría podido evitarse con un actuar leal y de buena fe.

Procede, por lo tanto, la imposición de costas para la demandante en este proceso. (…) La Secretaría liquidará las costas, conforme al artículo 393 del CPC. En la liquidación deberá incluir el valor de las agencias en derecho aquí dispuestas. Conforme al artículo 5.1 del Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, el monto de las agencias en derecho en primera instancia para procesos de mayor cuantía es de entre el 3% y el 7.5% de lo pedido, mientas el monto de las agencias en segunda instancia es de entre uno (1) y seis (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.(…) En atención a ello y teniendo en cuenta el monto de las pretensiones, el monto de las agencias en derecho de primera instancia será fijado en el 4,5% de las pretensiones, lo que equivale a veinticinco millones seiscientos cuatro mil ochocientos sesenta y cinco pesos ($25’604.865).

Mientras, las agencias en derecho de segunda instancia serán fijadas en un salario mínimo mensual legal vigente (1 SMMLV). FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 393 / ACUERDO PSAA16-10554 DEL 5 DE AGOSTO DE 2016 – ARTÍCULO 5.1 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2017, exp. 4406-16 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaraciones de voto de los Doctores Guillermo Sánchez Luque.

Rad. 41679-18 y Nicolas Yepes Corrales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00214-01(47212) Actor: GIMENA PATRICIA LEMAITRE SOLEIMAN y JUAN DARÍO VELÁSQUEZ CRUZ Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL, Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013), con la que se inhibió al declarar probada la excepción de inepta demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO: Conforme a lo establecido en decretos y acuerdos del Distrito Capital, se aceptaba el desarrollo urbanístico de un predio de los demandantes, con los que –según afirman– se crearon derechos adquiridos y expectativas legítimas, que fueron desconocidos al proscribirse el otorgamiento de licencias de construcción en el área forestal protectora de los Bosques Orientales de Bogotá, redelimitada con la Resolución del Ministerio de Ambiente 463 de 2005, aclarada con la Resolución 519 de 2005 e interpretada mediante la Resolución 1582 de 2005.

Aducen que el menoscabo a esos derechos adquiridos y expectativas legítimas, ocasionado con las resoluciones del Ministerio de Ambiente, constituye un daño que, por ello, implica un rompimiento del equilibrio de cargas públicas. El a quo dictó sentencia inhibitoria, por considerar que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, como la adelantada en paralelo por los mismos actores.

Aducen, en alzada, que la acción de reparación directa procede, porque se presentó un daño especial. II.

ANTECEDENTES: 2.1. La demanda. 2.1.1. Por medio de escrito radicado el dieciséis (16) de abril de dos mil siete (2007)[1], con corrección y aclaración presentada el seis (6) de agosto de dos mil dos (2002)[2], Gimena Patricia Lemaitre Soleiman y Juan Daría Velásquez Cruz, en ejercicio de la acción de reparación directa, demandaron a la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial[3] (en adelante, Ministerio de Ambiente), al Distrito Capital de Bogotá y a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante, CAR) con las siguientes pretensiones: “Primera pretensión: Que se declare responsable a La Nación-Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, por el daño antijurídico ocasionado a mis representados con la expedición de las Resoluciones No. 0463 del 14 de [a]bril de 2005 y No. 0519 del 22 de [a]bril de 2005, por la imposibilidad del desarrollo por construcción [del] lote identificado con el [f]olio de [m]atrícula [i]nmobiliaria No. 50N-303189 de la [u]rbanización denominada ‘Parcelación La Floresta’, en las condiciones urbanísticas señaladas por el Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004, por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que clasifica la [u]rbanización de la cual hace parte el predio, dentro del suelo urbano en tratamiento de consolidación urbanística y con aplicación del artículo 478 del mismo Decreto 190 de 2004 del régimen de transición, es decir, la aplicación de reglamentación del Acuerdo 6 de 1990 que ubica la zona en conservación, por cuyos efectos se aplica el Decreto Distrital No. 981 del 4 de [d]iciembre de 1957 del Alcalde Mayor de Bogotá, y por la imposibilidad de obtención de los demás actos administrativos que hubiese podido adquirir en el ejercicio de sus derechos legítimos, tales como licencia de construcción de la unidad de vivienda permitida por las normas urbanísticas ya citadas aplicables a la construcción de los lotes útiles de la [u]rbanización denominada ‘Parcelación La Floresta’, desde el día 15 de [a]bril de 2005.

Segunda pretensión: Que se declare responsable al Distrito Capital- Alcaldía Mayor de Bogotá por el daño antijurídico ocasionado a mis representados, originado en la violación de la confianza legítima derivada de la expedición del Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004, por el cual se compilan las disposiciones distritales contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que clasifica la [u]rbanización denominada ‘Parcelación La Floresta’ de la cual hace parte el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-303189 dentro del suelo urbano en tratamiento de consolidación urbanística y el artículo 478 del mismo Decreto 190 de 2004 del régimen de transición, es decir la aplicación de la reglamentación del Acuerdo 6 de 1990 que ubica la zona en conservación, por cuyos efectos se aplica el Decreto Distrital No. 981 del 4 de [d]iciembre de 1957 del Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y su posterior desconocimiento por parte de esta entidad, lo que generó la imposibilidad del ejercicio de los derechos consagrados en las disposiciones distritales señaladas y la imposibilidad de obtención de los demás actos administrativos que hubiese podido adquirir en el ejercicio de sus derechos legítimos como licencia de construcción de la unidad de vivienda permitida por las normas urbanísticas ya citadas aplicables a la construcción de los lotes útiles de la [u]rbanización denominada ‘Parcelación La Floresta’, desde el día 15 de [a]bril de 2005.

Tercera pretensión: Que se declare responsable a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR– por el daño antijurídico ocasionado a mis representantes originado en la violación de la confianza legítima derivada de la intervención den los proceso de concertación para la expedición del Decreto Distrital 190 de 22 de junio de 2004, por el cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, contentivo del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que clasifica la [u]rbanización denominada ‘Parcelación La Floresta’ de la cual hace parte el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-303189 dentro del suelo urbano en tratamiento de consolidación urbanística y el artículo 478 del mismo Decreto 190 de 2004 del régimen de transición, es decir la aplicación de la reglamentación del acuerdo 6 de 1990 que ubica la zona de conservación, por cuyos efectos se aplica el Decreto Distrital No. 981 del 4 de [d]iciembre de 1957 del Alcalde Mayor de Bogotá, y su posterior desconocimiento por parte de esta entidad, lo que generó la imposibilidad del ejercicio de los derechos consagrados en las disposiciones distritales señaladas y la imposibilidad de obtención de los derechos legítimos como licencia de construcción de la unidad de vivienda permitida por las normas urbanísticas ya citadas aplicables a la construcción de los lotes útiles de la [u]rbanización denominada ‘Parcelación La Floresta’, desde el día 15 de [a]bril de 2005”.

Pretenden los actores que, como consecuencia de lo anterior, los demandados sean condenados al pago de quinientos sesenta y ocho millones novecientos noventa y siete mil pesos ($568’997.000), de los cuales trescientos noventa y siete millones novecientos noventa y siete mil ($397’997.000) corresponden a daño emergente y ciento setenta y un millones ($171’000.000) al lucro cesante. 2.1.2.

Como sustento fáctico de sus pretensiones, los accionantes expusieron los siguientes hechos que, por su relevancia para el caso, son resumidos a continuación: 2.1.2.1. Por medio del Decreto Distrital 981 del 4 de diciembre de 157, se otorgó licencia de urbanismo para la Parcelación La Floresta, con un área bruta de 384.000 m2. 2.1.2.2.

Con el Acuerdo 30 del 30 de septiembre de 1976, la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena) declaró el Bosque Oriental de Bogotá como área de reserva forestal protectora. En su artículo 10, el acuerdo establecía que, para su validez, debía ser aprobado mediante resolución ejecutiva del Gobierno Nacional e inscrito en las oficinas de registro de instrumentos públicos de Bogotá, Facatativá y Zipaquirá, de acuerdo a lo previsto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal[4]. 2.1.2.3.

Conforme a los artículos 38 y 77 del Decreto-Ley 133 de 1976, el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena fue aprobado por el Presidente de la República, a través de la Resolución Ejecutiva 76 del 309 de marzo de 1977. 2.1.2.4. No pudo, sin embargo, ser registrado el Acuerdo 30 de 1976 del Inderena, ni la resolución ejecutiva con la que fue aprobado, ya que dentro del área comprendida en la reserva se encontraban inmuebles de particulares, no tratándose así de baldíos, como a los que se referían los artículos 96 y 97 del Código Fiscal.

Ante el incumplimiento de uno de los requisitos de validez del referido acuerdo, la declaración de la reserva no produjo efectos particulares. 2.1.2.5. Tampoco se elaboró una cartografía oficial del área de la reserva, amarrada a coordenadas de georreferenciación oficial, lo que hacía imposible determinar los predios afectados con la declaración del área forestal protectora, para proceder a la inscripción de la resolución ejecutiva, conforme al artículo 67 del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (en adelante, CRNR)[5].

La única descripción de la reserva se encuentra en el artículo 1º del Acuerdo 30 de 1976 y de la Resolución 76 de 1977, que contiene unos linderos conformados por unos elementos disímiles y que han cambiado, haciendo imposible un levantamiento topográfico preciso. 2.1.2.6. El Acuerdo Distrital 7 de 1979, con el que se definió el Plan General de Desarrollo Integrado de Bogotá, posibilitó el desarrollo urbanístico de los predios ubicados en áreas rurales del Distrito Capital.

A su vez, el Acuerdo Distrital 6 de 1990 comprendió en el perímetro de Bogotá “varios predios con normas urbanísticas aplicables que supuestamente hacían parte de la Reserva de la Resolución Ejecutiva 76 de 1977”. 2.1.2.7. Con base en el Acuerdo Distrital 6 de 1990 fue expedido el Decreto Distrital 320 de 1992, en el que fue adoptado el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Oriental.

Para los predios de la parcelación Floresta de la Sabana se aceptaron usos recreativos pasivos, residenciales, comerciales e institucionales, como área suburbana de transición, en la zona de manejo de la carrera 7ª hasta la cota 2700. 2.1.2.8. Con el Decreto Distrital 619 del 28 de junio de 2000, en el que se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, se estableció un régimen de transición (art. 515), de acuerdo con el cual los titulares de licencias de urbanismo expedidas con fundamento en normas anteriores, que hubieran ejecutado las obras aprobadas, podían solicitar, regidas por las normas aplicables al momento de la expedición de la licencia de urbanismo.

Por medio del Decreto Distrital 469 del 23 de diciembre de 2003 fue revisado el POT de Bogotá. La normas de este decreto, junto con las del 619 de 2000, fueron compiladas en el Decreto Distrital 190 del 22 de junio de 2004. El régimen de transición se mantuvo en su artículo 478. 2.1.2.9. Mediante oficio del 4 de septiembre de 2004, el Departamento de Planeación Distrital manifestó que, conforme al artículo 478 del Decreto 190 de 2004, “[l]as normas sobre usos y tratamientos contenidas en el Acuerdo 6 de 1990 y sus decretos reglamentarios, se continuarán aplicando hasta tanto se expida la reglamentación del presente plan”. 2.1.2.10.

Teniendo en cuenta los anteriores actos, que posibilitaban el otorgamiento de licencia de construcción, los demandantes adquirieron el predio con folio de matrícula inmobiliaria núm. 50N- 303189, por medio de la escritura pública de la Notaría 22 de Bogotá núm. 1562 del 10 de julio de 2003. 2.1.2.11. A través del oficio 1-2004-25290 del 4 de septiembre de 2004, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital confirmó que, para la parcelación mencionada, se encontraba vigente la Resolución 981 de 1957, en la que el suelo era calificado como de uso urbano, residencial y de consolidación urbanística, aplicándosele las normas sobre usos y tratamientos contenidas en el Acuerdo Distrital 6 de 1990, conforme al artículo 478.9 del Decreto Distrital 190 de 2004. 2.1.2.12.

Con la Resolución 463 del 14 de abril de 2005, el Ministerio de Ambiente redelimitó la el Área Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, además zonificar y reglamentar los usos del suelo, con base en la Resolución Ejecutiva 76 de 1977 y el Acuerdo 1976 del Inderena. Guardó, sin embargo, silencio sobre los derechos adquiridos, lo que “[…] ha dado a entender a los [c]uradores [u]rbanos, al Departamento Administrativo de Planeación Distrital, a la CAR, al DAMA, al Departamento Administrativo Defensoría del Espacio Público, al Contralor Distrital y al público en general, por el silencia del Ministerio, que se desconocen los derechos adquiridos por los particulares en virtud del [a]rtículo 58 de la Constitución Nacional, del Decreto Ley 2811 de 1974, de los Decretos 1052 de 1998, 1600 e 2005 y 564 de 2006, del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital y de todos los [a]ctos [a]dministrativos expedidos para predios ubicados dentro de la zona redelimitada como reserva, o como franja de adecuación, por medio de los cuales se legalizaron desarrollos o se autorizaron desarrollos urbanísticos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución señalada, generando un detrimento patrimonial para los particulares”[6].

La Resolución 463 de 2005 fue aclarada con la Resolución 519 del 22 de abril de 2005 que, como acto aclaratorio, no puede considerarse autónomo. 2.1.2.13. Los demandantes presentaron petición formal ante la Curaduría Urbana 5 de Bogotá, inquiriendo sobre la viabilidad de otorgar licencia de construcción para la Parcelación La Floresta.

El 5 de agosto de 2005, la Curaduría 5 respondió que, por quedar comprendida dentro del Área Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, redelimitada con la Resolución del Ministerio de Ambiente 463 de 2005, no era posible conceder licencias de construcción. 2.12.14. Por medio de la Resolución 1582 del 26 de octubre de 2005, el Ministerio de Ambiente interpretó el parágrafo del artículo 5º de la Resolución 463 del 14 de abril de 2005.

Entendió que dicha disposición no modificó las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos otorgados y que no modificó ni alteró la situación jurídica ni urbanística de los predios cobijados con decretos de asignación de tratamiento expedidos antes de la entrada en vigencia del POT del 2000, que hubieran obtenido licencia de urbanismo y construcción, siempre que se hubieran cumplido las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, la licencia de urbanismo y normas posteriores urbanísticas. 2.1.2.15.

Con el Decreto 1600 de 2005, el Ministerio de Ambiente dispuso que “el otorgamiento de la licencia determinará la adquisición de los derechos de construcción y desarrollo, ya sea parcelando, urbanizando o construyendo en los predios objeto de la misma en los términos y condiciones expresados en la respectiva licencia”. 2.1.2.16. En el momento en el que fue presentada la demanda que originó este proceso, se encontraba en curso un proceso de acción popular contra el Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital, adelantado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con rad. núm. 2005-00662, en el que, con auto del 1º de junio de 2005, se produjo la suspensión provisional de la Resolución 463 de 2005, en cuanto excluía una parte de la reserva comprendida en el artículo 2º de la Resolución 76 de 1977.

Posteriormente, mediante auto del 29 de abril de 2005, el Tribunal suspendió provisionalmente la Resolución 1582 del 26 de octubre de 2005 y ordenó la suspensión temporal del otorgamiento de licencias ambientales, de urbanismo y de construcción. 2.2. Trámite procesal relevante. 2.2.1. Tanto la demanda como su reforma fueron admitidas, por medio de los autos del 6 de junio[7] y del 5 de septiembre 2007[8], respectivamente, y se surtieron las notificaciones preceptivas[9]. 2.2.2.

Con escrito presentado el 16 de noviembre de 2007[10], la Subdirectora Jurídica de la CAR –como apoderada general de esa entidad– (en adelante, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca o CAR), contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones, por carecer de sustento fáctico y jurídico. Argumentó que: (i) la caducidad habría operado, dado que la limitación al dominio se produjo con el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 76 de 1977, encontrándose así ampliamente superado el término preceptivo para acudir a la administración de justicia;

(ii) la CAR no estaría legitimada en la causa por pasiva, puesto que no emitió ninguno de los actos con los que se restringió el derecho de dominio de los actores; y que (iii) la propiedad es un derecho con función social y ecológica, que consecuentemente no es absoluto, por lo que la declaración de un área de reserva de protección con el fin de garantizar el desarrollo sostenible (o su aprovechamiento racional) no representa una negación de los elementos del derecho de dominio, ni hace necesaria la adquisición de predios o el pago de indemnizaciones. 2.2.3.

La jefa de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente –en ejercicio de las facultades delegadas por la Ministra– (en adelante, Ministerio de Ambiente) contestó la demanda, con memorial radicado el 21 de noviembre de 2007[11], en el que se opuso a las pretensiones y se pronunció sobre los hechos del escrito introductorio. Como fundamento de su oposición, el Ministerio argumentó que: (i) no se afectó interés jurídico alguno en cabeza de los demandantes, ya que, con la aprobación del Acuerdo 30 de 1976 mediante la Resolución Ejecutiva 076 de 1977 y su publicación en el Diario Oficial, se cumplieron los requisitos de existencia, eficacia, validez y oponibilidad, por lo que no cabe afirmar que la zona en la que se encontraba el predio de los demandantes no hubiera sido declarada como de reserva forestal;

(ii) no se menoscabó un derecho adquirido ni la confianza legítima de los accionantes, ya que el uso del suelo es un derecho limitado en aras a garantizar la adecuada calidad de vida del conglomerado social, por lo que no cabe “aducir derechos adquiridos para enervar su aplicación, pues si bien se afecta el uso, no [se] afecta el derecho de propiedad como tal”;

(iii) no está demostrado que el predio afectado se encuentre dentro del área delimitada con las Resoluciones 463 y 519 de 2005; (iv) sobre los mismos hechos cursa en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Ambiente, iniciado por la señora Lemaitre Soleiman, lo cual es improcedente, ya que no cabe proferir dos (2) sentencias sobre unos mismo hechos; y que (v) “como quiera que los hechos relevantes de la acción, se sustraen a la expedición de las Resoluciones 463 y 519 del 14 y 22 de abril respectivamente, la demanda fue presentada fuera del término de los dos años siguientes a la publicación de los actos mencionados”. 2.2.4.

El Secretario de Despacho de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, con facultades para ejercer la representación judicial de la Secretaria de Planeación (en adelante, Distrito Capital) radicó contestación escrita de la demanda el 21 de noviembre de 2007[12], en la que se opuso a las pretensiones, argumentando fundamentalmente que: (i) con el Decreto Distrital 981 de 1957 no se había otorgada licencia de urbanismo, sino que en este se habían dictado “[…] normas de conservación y uso de una porción de suelo rural, dando origen a una parcelación, conformada por 30 parcelas; respecto de las cuales sus propietarios, de manera individual, solo tenían derecho a cortar los árboles necesarios para la ubicación de la edificación (destinadas a vivienda uno y dos pisos y medio)”, siendo además requerida la licencia escrita de la Secretaría de Obras Públicas para acometer obra o edificaciones;

(ii) los derechos conferidos con el anterior acto no fueron desconocidos con la aprobación del Acuerdo 20 de 1976, el Acuerdo 7 de 1979, el Acuerdo 6 de 1990, el Acuerdo 31 de 1996, el Decreto Distrital 619 de 2000, ni del Decreto Distrital 190 de 2004 y, si así lo fuera, el actor tendría el deber jurídico de soportarlo, ya que el interés general prevalece sobre el particular;

(iii) por haber sido originado el daño con la expedición de actos administrativos, el actor debió demandarlos a través de la acción contenciosa pertinente, con lo que habría operado la caducidad, pero la reserva natural de los Cerros Orientales no lo es por virtud de un acto, sin por mandato expreso de la Constitución y la ley; (iv) con el Acuerdo 7 de 1979 el área comprendida por la Parcelación La Floresta fue clasificado como de “tratamiento de conservación ambiental”, con el Acuerdo 6 de 1970 lo fue como “área del primer nivel de zonificación-sistema orográfico y conservado”, y con el Decreto 619 de 2000 como “área de protección, por existencia de recursos forestales”, por lo que el término para acudir a la jurisdicción habría fenecido, como tarde, en el año 2002; y que (v) “[e]l hecho de que hoy la normatividad nacional cuestionada por la demandante impida la expedición de licencias urbanísticas para la ‘Parcelación La Floresta’, no implica vulneración a dicho principio [de la confianza legítima] dado que desde la vigencia del Decreto Distrital 981 de 1957, sus propietarios pudieron haber obtenido tales licencias”.

Aparte, propuso el Distrito Capital las excepciones de caducidad, inepta demanda, ausencia de causa para demandar, culpa exclusiva de la víctima, prejudicialidad, indebida acumulación de pretensiones y la que denominó como “falta de nexo causal”. 2.2.5. Luego de que la parte demandante fuera requerida para que adecuara los puntos objeto del dictamen pericial de un ingeniero ambiental[13] y de que esta se pronunciara[14], fueron decretadas las pruebas oportunamente solicitadas, mediante auto del 14 de mayo de 2008[[15]], en el que dispuso que los documentos aportados en copia simple, deberían ser allegados en copia auténtica, conforme a lo requerido en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil (CPC). 2.2.6.

La actora presentó solicitud de que se decretaran pruebas de oficio[16], que fue rechazada por medio de auto del 14 de mayo de 2008[[17]]. 2.2.7. El Tribunal declaró cerrado el período probatorio y corrió traslado para alegar, a través de auto del 7 de diciembre de 2011[[18]], que fue recurrido en reposición por la accionante[19], debido a que no se había practicado todas las pruebas decretadas.

Fue, en atención a ello, revocada la anterior providencia, mediante auto del 21 de marzo de 2012[[20]]. Finalmente, con auto del 6 de junio de 2012[21], se cerró el periodo probatorio y corrió traslado a las partes para alegatos de conclusión. El Distrito Capital[22], la CAR[23], la parte demandante[24] y el Ministerio de Ambiente[25] presentaron sus alegaciones de primera instancia. 2.2.9.

Por medio de auto del 5 de septiembre de 2012[[26]], el a quo decretó, como prueba de oficio, copia de la demanda con la radicación número 2005-00891, que cursaba en la Sección Primera del mismo tribunal, junto con el auto admisorio y la constancia de su notificación. 2.3. Sentencia apelada. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013)[27], en la que resolvió: “PRIMERO.- Aceptar la cesión de derechos litigiosos a título gratuito realizada entre la señora Gimena Patricia Lemaitre Soleiman en calidad de cedente y el señor Juan Darío Velásquez Cruz en calidad de cesionario, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, motivo por el cual la sala se declara inhibida para resolver el fondo del asunto. TERCERO.- Ejecutoriado el presente fallo, por secretaría, liquídense los gastos ordinarios del proceso, y en caso de remates, devuélvanse al interesado.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 y 9 del Acuerdo No. 552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. CUARTO.- Sin condena en costas”. Como fundamento de esta decisión, el Tribunal puso de presente que los aquí accionantes presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitada en la Sección Primera de esa misma Corporación, con radicación número 2005-0098.

En ese procesó, atacaron la validez de los actos que –según lo argumentan– ocasionaron el daño antijurídico objeto de esta acción de reparación directa. Coincide, además, lo pretendido a título de indemnización, así como los argumentos en los que se fundaron ambas demandas, en cuanto cuestionan la validez de los actos demandados, por contrariar el principio de respeto de los derechos adquiridos, establecido en el artículo 58 constitucional.

No cabe pues argumentar, como lo hizo la demandante, que la reparación directa es improcedente, porque no es cuestionable la legalidad de los actos que ocasionaron el daño. Así pues, por tratarse de un daño ocasionado con un acto administrativo ilegal, la vía procesal idónea era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mas no la de reparación directa, que no tiene “[…] dentro de sus fines la anulación de actos administrativos ni la verificación de su legalidad, para el consecuente restablecimiento de derecho”.

En consecuencia, declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. 2.4. Trámite de segunda instancia 2.4.1. Con escrito radicado el ocho (8) de marzo de dos mil trece (2013)[28], la parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia, en el que solicitó su revocación y la estimación de sus pretensenciones.

En sustento del recurso, planteó los siguientes tres cargos: 2.4.1.1. Al considerar que con los argumentos formulados en el escrito introductorio se cuestionaba la legalidad, el a quo: (i) desconoció el texto de las pretensiones; (ii) ignoró que el Ministerio de Ambiente no fue la única entidad accionada, ya que el daño provino del rompimiento de las cargas públicas en que este incurrió al redelimitar la zona de reserva forestal, así como de las actuaciones del Distrito Capital y la CAR al expedir actos administrativos mediante los cuales otorgó derechos a los demandantes, que fueron luego desconocidos con la expedición de la Resolución 463 de 2005; y (iii) “lo relativo al desconociendo de los derechos adquiridos se refiere al estado de cosas ANTES de la expedición de la Resolución No. 463 de 2005, no a si el aludido acto administrativo se ajustaba a Derecho o no”. 2.4.1.2.

De la existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo involucrado en una operación administrativa no es posible deducir la improcedencia de la acción de reparación directa, ya que “el ejercicio de una u otra acción se encuentra condicionado a lo que se busca con la pretensión, NO a la coexistencia de procesos judiciales que pueden guardar similitudes que le dieron origen”.

Las resoluciones que irrogaron el daño cuya reparación se pretende en el sub lite fueron expedidas en ejercicio de competencias legales y constitucionales[29] y “no se encuentran viciadas por causal de nulidad alguna”, sobre lo cual se pronunció esta Corporación[30], pero ocasionaron un daño resarcible por un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas[31]. 2.4.1.3.

Con una actuación legítima de la Administración se produjo un daño imputable a esta, por un rompimiento de las cargas públicas, ya que los demás predios incluidos en la Resolución 463 de 2005 dentro del área de reserva forestal no contaban con licencia urbanística, como la concedida para el predio de los demandantes con el Decreto 981 de 1957, lo que generó unos derechos consolidados posteriormente con el Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto Distrital 320 de 1995.

Las consecuencias de la expedición de aquella resolución para los accionantes no son, por tanto, equiparables a los ocasionados a los propietarios de los demás inmuebles. 2.4.2. El recurso fue concedido[32], admitido[33] y se corrió traslado[34] a las partes para que presentaran sus alegatos de segunda instancia y al Ministerio Público para que conceptuara. 2.2.4.1.

La CAR[35] reiteró lo argumentado en la contestación de la demanda. 2.2.4.2. El Distrito Capital[36] encontró acertada la decisión del a quo, ya que la acción idónea para deprecar la indemnización de un daño antijurídico producido con un acto administrativo ilegal es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que, contrario a lo afirmado por el censor, el Tribunal “[…] se enfoc[ó] en lo que se reclama, como son los presuntos perjuicios, como resultado o efecto, que hubiese podido generar dicho acto, y en ese sentido, declaró que ya habían sido reclamados a través de la acción correspondiente, como era la de [n]ulidad y [r]establecimiento del [d]erecho”.

Criticó además al apelante, por argüir que el daño fue ocasionado por un acto válido, mientras en otro proceso afirmaba lo contrario, y señaló que no se había acreditado un rompimiento de las cargas públicas. Por lo demás, reiteró lo dicho en la contestación de la demanda. 2.2.4.3. El Ministerio de Ambiente[37] solicitó que la sentencia de primera instancia fuera recurrida, porque la acción procedente, conforme a una interpretación de la demanda, era la de nulidad y restablecimiento el derecho, que también había sido ejercida por los accionantes. 2.2.4.4.

La parte actora[38] reiteró lo argumentado en sustento de la apelación y añadió que en un asunto en el que “se ventilaban los mismos supuesto de hecho”, resuelto mediante sentencia del 9 de mayo de 2012 (rad. núm. 1993-04137), la Sección Tercera había analizado el fondo de las pretensiones, por lo que la reparación directa era la vía adecuada, contrario al juicio del a quo.

Aparte, alegó que no había operado la caducidad y que se había acreditado la existencia de un daño antijurídico, así como de los perjuicios, porque se había impedido el desarrollo urbanístico del predio de su propiedad, “con el desconocimiento de los derechos de construcción de los que gozaban” y su consiguiente desvalorización. 2.2.4.5.

El Ministerio Público[39] conceptuó que el fallo apelado debía ser confirmado, dado que los demandantes atacaba la legalidad del acto administrativo causante del daño, por el quebrantamiento del artículo 58 constitucional, así como del Decreto-Ley 2811 de 1974 y de los Decretos 1052 de 1998, 1600 de 2005 y 564 de 2006, “[…] lo que corresponde a cuestionamientos sobre el apego a la legalidad de los citados actos de la administración”.

Además, al afirmar que el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución Ejecutiva 76 de 1997 eran inexistentes, inaplicables y que habían perdido su fuerza ejecutoria, controvirtió, por falsa motivación, la resolución que ocasionó el daño. La acción procedente era, consecuentemente, la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa, “[…] sin que el actor pueda escoger a su arbitrio la vía procesal para la defensa de sus derechos, puesto que el legislador ha regulado las pretensiones que pueden ser objeto del derecho de acción y las ritualidades del trámite”. 2.4.3.

A través de memorial radicado el 23 de septiembre de 2015[40], la parte actora pidió que se valoraran unos planos urbanísticos oficiales del Distrito Capital, lo cual fue denegado por el Despacho sustanciador, por tratarse de una solicitud probatoria extemporánea, que no encajaba en las causales previstas en el artículo 214 del CCA[41]. Esta decisión fue recurrida en reposición por la accionante[42], que adujo que la prueba podía decretarse de oficio.

La providencia fue confirmada[43], debido a que “[…] el decreto de pruebas de oficio no procede a solicitud de parte, sino que el juez por iniciativa propia decidirá, en cada caso concreto y de acuerdo a las circunstancias que puedan surgir al momento de entrar a estudiar el asunto de fondo, si las decreta para esclarecer los puntos oscuros y dudosos”. 2.4.4.

Con escrito presentado el 17 de noviembre de 2016[44], la accionante manifestó que, conforme al auto del 9 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de acción popular con radicación núm. 2005-662, no podría obtener licencia de construcción pese a contar con licencia de urbanismo. Por ello, solicitó que dicha providencia fuera tenida en cuenta y valorada al momento de fallar.

El Despacho sustanciador, con auto del 11 de mayo de 2018[45], negó lo solicitado, por considerar que tal auto no podía considerarse como medio de prueba, pues la jurisprudencia es una fuente auxiliar de interpretación del derecho III. CONSIDERACIONES 3.1. Problema jurídico En atención a la decisión de declarar probada, en primera instancia, la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y a los cargos planteados en sustento del recurso de apelación, se plantea a la Sala el siguiente problema jurídico, que deberá ser despachado en el estudio de los presupuestos de la sentencia de mérito: ¿Conforme a las pretensiones, accionados y argumentos de la demanda, es procedente su estudio de fondo en sede de reparación directa bajo el criterio de imputación de haberse producido una ruptura de las cargas públicas que configura un daño especial, ya que los demás predios comprendidos en la redelimitación del Área Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, que se efectuó con la Resolución 463 de 2005, no contaban con licencia urbanística, como la del predio de los demandantes? En tanto en cuanto fuere afirmativa la respuesta a la anterior cuestión, procederá la Sala analizar si en este asunto se acreditaron los presupuestos de la responsabilidad del Estado. 3.2.

Presupuestos de la sentencia de mérito. 3.2.1. Competencia Conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”)[46], la Sala es competente para conocer del asunto, por virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia, dado que la cuantía de la demanda supera la exigida por el artículo 132.5 del CCA[47]-[48], en concordancia con el artículo 20.1 del Código de Procedimiento Civil (“CPC”)[49].

El veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020), el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, en desarrollo de la Sala de Subsección, manifestó su impedimento para participar en el estudio del presente asunto, toda vez que, intervinó como agente del Ministerio Público, en actuación surtida dentro de este proceso; dicho impedimento fue declarado como infundado en desarrollo de la precitada Sala. 3.2.2.

Procedencia de la acción 3.2.2.1. Conforme al artículo 86 del CCA, la acción de reparación directa procede cuando el daño cuya reparación se pretende ha sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble. El artículo 85 del CCA, por su parte, faculta a quien se crea lesionado en un derecho amparado por una norma jurídica, para pedir que se declare la nulidad del acto y se repare el daño con éste ocasionado.

Esta Corporación ha entendido que, conforme a las anteriores disposiciones, las acciones de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una misma finalidad indemnizatoria del daño ocasionado por causa de actos administrativos, pero difieren en que esta última procede cuando este ha sido ocasionado por acto administrativo cuya validez se cuestiona, mientras que la de reparación directa procede cuando tiene causa en acto administrativo cuya validez no se controvierte[50].

Se produce un acto administrativo cuando una autoridad competente, a partir de una valoración razonable de los hechos y el derecho aplicable[51]-[52], acorde a los fines definidos en el ordenamiento[53], manifiesta su voluntad, con lo que crea, modifica o extingue efectos jurídicos[54]. El acto administrativo modifica, de esa forma, el ordenamiento jurídico[55], lo que faculta a la administración para ejecutarlo, incluso, contra la voluntad de los interesados[56].

El Estado, como organización regida por un orden jurídico que pretender realizar unos fines, se manifiesta por medio del Derecho. Por tanto, no hay función ni expresión administrativa sin fundamento legal, lo que predetermina el actuar de la Administración, que no manifiesta su voluntad sino una voluntad normativa[57]. Se presume, por ello, la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico, lo cual únicamente puede ser desvirtuado por decisión del juez de lo contencioso-administrativo[58]-[59] una vez el interesado ha logrado abatir esa presunción. En razón a lo anterior, cuando la reparación de un daño haya sido ocasionada por un acto administrativo cuya validez se cuestiona, este debe ser anulado por el juzgador, extrayéndolo así de ordenamiento jurídico, para dar paso a la pretensión indemnizatoria, que no podría tener lugar mientras el acto discutido se mantenga vigente.

De lo contrario, el juez se verá compelido a inhibirse, por la ineptitud de la demanda[60]. La jurisprudencia, por otra parte, ha reconocido la posibilidad de demandar excepcionalmente, por la vía de la reparación directa, el resarcimiento de daños antijurídicos causados por un acto administrativo válido, en cuanto genere un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas[61].

De esta forma, “se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos; como es evidente, en esta hipótesis la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”[62].

Para determinar si verdaderamente se busca la reparación de una daño ocasionado por un acto administrativo en razón de su invalidez o el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, le corresponde al juzgador, en el marco de su autonomía funcional, “interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda[63] extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción[64]”[65].

No es pues únicamente a partir del texto de las pretensiones y el destinatario de las mismas[66] que –como lo arguye el apelante– se determina la acción procedente. En este orden de ideas, procederá esta judicatura a analizar el sustento fáctico y jurídico de las pretensiones del demandante, expuesto en el escrito introductorio, para determinar si en esta, en efecto, se pretendió el resarcimiento de un daño antijurídico que, a su vez, implicara una violación del principio de igualdad ante las cargas públicas, ocasionado con las Resoluciones del Ministerio de Ambiente núm. 463 y 519 del 2005.

En ello, “es necesario entender, ante todo, que el mismo [daño antijurídico] es un resultado colateral, residual de una actuación de la Administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la Administración debe indemnizar”[67]. 3.2.2.2.

Pues bien, como sustento jurídico de las pretensiones, adujeron los accionantes en el escrito introductorio que, al ser calificada la Parcelación La Floresta con el tratamiento de consolidación urbanística, mediante los Decretos Distritales 1981 de 1957, 619 de 2000 y 469 de 2003[68], y aplicársele transitoriamente la reglamentación del Acuerdo 6 de 1990 –conforme al artículo 47 del Decreto Distrital 190 de 2004– el Distrito Capital y la CAR, de manera concertada[69], les “[…] generaron derechos adquiridos […], originando la confianza legítima consistente en la posibilidad de desarrollar la [u]rbanización denominada ‘Parcelación Floresta de la Sabana’” (subraya la Sala).

El respeto de los derechos adquiridos, que –afirma– se diferencian de las meras expectativas[70], se reconoce por el artículo 58 de la Constitución, el artículo 23 de la Ley 153 de 1887 y los artículo 4º y 47 del CNRNR. La confianza legítima, por otra parte –aducen– resultó violada con el desconocimiento de derechos adquiridos, así como del “[…] Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales (POMCO), en el cual los propietarios de los inmuebles involucrados participaron activamente en su elaboración, generando una confianza acerca de la situación jurídico urbanística de sus muebles a futuro”, sin establecerse siquiera un régimen de transición, Así pues, con la expedición de las Resolución 0463 y 519 de 2005, el Ministerio de Ambiente les habría causado a los actores –según la demanda– un daño antijurídico, en cuanto fue lesionado un interés legítimo del que son titulares, porque les impidió el desarrollo urbanístico del predio de su propiedad.

De esta forma, consideran que las demandadas desconocieron los “derechos adquiridos” otorgados, “[…] toda vez que dichas entidades no reconocieron los efectos jurídicos derivados de los actos administrativos por ellas estudiados y expedidos”. Las Resoluciones 463 y 519 de 2005 –añadió la parte actora en la demanda de reparación directa– fueron expedidas con fundamento en la atribución de constituir reservas para restaurar, conservar o preservar los recursos naturales, que confieren el artículo 70 de la Constitución[71], los artículos 1º, 47 y 210 del CNRNR y el artículo 5.18 de la Ley 99 de 1993.

Se trata así de actos expedidos “en ejercicio de una actividad legítima de la administración” que, no obstante, le ocasionaron el detrimento patrimonial que implica el desconocimiento de derechos adquiridos. De esta forma, tras haberse surtido el trámite de concertación preceptivo[72], fueron expedidas las resoluciones que menoscabaron los derechos adquiridos y la confianza legítima de los demandantes, lo que –afirman– supuso el rompimiento de las cargas públicas, con lo que se configura un daño especial, “[…] en primer lugar, por ser evidente las existencia de un perjuicio a mis representados y en segundo lugar, por ser estas algunas de las personas que soportan la magnitud del daño ocasionado con el desconocimiento de los derechos adquiridos por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Corporación Autónoma Regional y por parte del Ministerio de Ambiente […] con la expedición de las Resoluciones 0463 del 14 de [ab]ril de 2004 y 0519 del 22 de abril de 2004”. 3.2.2.3.

Para la Sala, es claro que de lo argumentado en la demanda no se desprende quebrantamiento alguno del principio de igualdad ante las cargas públicas. Los accionantes, en suma, se limitan a argumentar que, al haberse menoscabado derechos adquiridos y la confianza legítima, se ocasionó un daño especial. Parecieran soslayar así que, conforme al artículo 90 constitucional, la antijuridicidad del daño y su imputación son dos presupuestos independientes de la responsabilidad patrimonial del Estado[73].

Mientras el daño antijurídico es el menoscabo a un interés jurídicamente tutelado que quien lo sufre no tiene el deber de soportar[74], la imputación supone la existencia de uno de los títulos que han ido decantándose en la jurisprudencia contencioso-administrativa, uno de los cuales es el daño especial[75]. La ocurrencia de un daño, como pudiera serlo el menoscabo de derechos adquiridos y de la confianza legítima, no implica pues que se presente un daño especial, así como el daño no supone la imputación, ya que para ello es necesario que, además, se presente, si de un daño especial se trata, un desequilibrio entre quienes resulten afectados con el acto, que como tal está destinado a producir efectos jurídicos, lo que no fue planteado en la demanda.

No presentaron, pues, los demandantes en el escrito introductorio, aparte del que se estudia a continuación, elementos ciertos que permitan predicar el rompimiento del principio de equilibrio ante las cargas públicas que protestan, como era menester para la procedencia de la acción de reparación directa en este caso. 3.2.2.4. En la apelación, la actora afirmó que los demás predios incluidos área de reserva forestal protectora redelimitada con la Resolución 463 de 2005 no contaban con licencia urbanística, como la concedida para su inmueble con el Decreto 981 de 1957, por lo que aquel acto le ocasionó un daño que no es equiparable al de los demás, con lo que se daría un rompimiento del equilibrio ante las cargas públicas.

Este hecho no fue, sin embargo, planteado en el escrito introductorio, por lo que su análisis conllevaría una modificación de la causa petendi y su aceptación por esta judicatura, una clara vulneración del derecho de defensa de la entidad demandada[76]. 3.2.2.5. Pero, ante todo, encuentra esta Subsección que lo aducido en la demanda de reparación directa, como sustento de las pretensiones, supone la invalidez de las resoluciones que generaron el daño antijurídico, lo que, como a continuación se expone, se desprende de los argumentos que los mismos accionantes formularon en sustento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitado bajo el radicado 2005-00891, la cual, junto al auto admisorio, fue incorporada como prueba a este proceso[77].

En el presente asunto, como se mostró anteriormente[78], los demandantes arguyeron haber sufrido un daño antijurídico, debido a que: (i) los Decretos Distritales 1981 de 1957, 619 de 2000, 469 de 2003 y 190 de 2004, y el Acuerdo 6 de 1990 permitían el desarrollo urbanístico de su predio, por lo que, al impedírselo con las Resoluciones 0463 y 0519 de 2005, se vulnerarían derechos adquiridos, cuyo respeto imponen el artículo 58 de la Constitución, el artículo 23 de la Ley 153 de 1887, y los artículo 4º y 47 del CNRNR; y que (ii) al ser desconocidos esos derechos adquiridos, así como lo indicado en el POMCO, fue vulnerada la confianza legítima reconocida en la jurisprudencia constitucional.

Estos argumentos suponen un ataque a la Resolución 463 de 2005, como se aprecia en lo aducido por los mismos demandantes, en el mencionado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada bajo el radicado núm. 2005-00891. Como primer cargo de nulidad de la Resolución 463 de 2005, los demandantes propusieron la violación de las siguientes normas de superior jerarquía: (i) artículo 58 de la Constitución;

(ii) artículos 4, 46, 67 y 206 del CNRN; (iii) artículo 5 del Decreto-Ley 151 de 1998; artículos 9 y 24 del Decreto 1052 de 1998; y artículo 5 parágrafo 3º, 7, 14 y 28 del Decreto 1600 de 2005. Argumentaron, en primer lugar, que la Resolución 463 de 2005 trajo consigo la imposibilidad total de desarrollar urbanísticamente los predios de los demandantes, “[…] contrariando el principio del respeto a los derechos adquiridos por los particulares establecido en el [a]rtículo 58 de la Constitución Política”.

Hicieron referencia también al artículo 28 de la Ley 153 de 1887, así como a las sentencias C-147 de 1997 y C-835 de 2003, tras lo cual procedieron a afirmar la existencia de un derecho adquirido, por virtud del Decreto 981 de 1957, y los artículo 4º y 46 del CNRNR, de conformidad con las cuales adujeron que: “[…] si bien es cierto que el Código de Recursos Naturales Renovables permite la declaratoria de [r]eserva de zonas para la protección y conservación de los recursos naturales, también lo es el hecho que deben respetarse los derechos legalmente adquiridos por los propietarios de los predios declarados como tal con anterioridad a la entrada en vigencia del Código por el Decreto 981 de 1957.

Visto de otra manera, el citado Decreto Ley 2811 de 1974, norma de superior jerarquía respecto de la Resolución 463 del 14 de [a]bril de 2005, establece expresamente el respeto de los derechos adquiridos por los particulares en materia ambiental y de recursos naturales, derechos que no pueden ser desconocidos por actos administrativos posteriores” (énfasis propio).

Añadieron los actores en sustento de sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, que en el POT de Bogotá[79] se estableció un régimen de transición (art. 478.9), con el que seguían aplicándose las normas de tratamiento y uso del suelo previstas en el Acuerdo Distrital 6 de 1990, hasta que el POT fuera reglamentado. La edificabilidad de este de predio, por tanto, se regiría por la norma con fundamento en la cual se desarrolló inicialmente o se consolidó la urbanización, vigente al momento de la expedición del POT, conforme al artículo 358 del Decreto 619 de 2000.

Para los accionantes, las normas urbanísticas aplicables a las licencias de construcción para el predio Floresta de la Sabana sería, en consecuencia, los Decretos Distritales 981 de 1957 y 320 de 1992. Conforme a lo previsto en los artículos 28 y 7 parágrafo 3º del Decreto 1600 de 2005[80], y en el artículo 5.a) del Decreto-Ley 151 de 1998[81], las licencias de urbanismo habrían concedido derechos adquiridos, lo que no podría ser desconocido con actos posteriores, “[…] como lo hacen la Resolución 0463 del 14 de [a]bril de 2005 expedida por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial violando directamente no solo lo establecido por el [a]rtículo 58 de la Constitución Nacional, sino lo establecido por el [a]rtículo 5 del Decreto Ley 151 de 1998,el parágrafo 3 del artículo 7 y el artículo 28 del Decreto 1600 de 2005”.

Aparte, argumentaron los demandantes en nulidad y restablecimiento del derecho, que con la Resolución 463 de 2005 se violó el principio de confianza legítima, por el desconocimiento de derechos adquiridos y del Plan de Manejo de los Cerros Orientales (POMCO). Para los actores, conforme al principio confianza legítima, desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[82], “[…] lo mínimo que se espera por parte de la Administración en el evento de un cambio brusco e intempestivo de regulación, es la implantación de medidas de transición, el establecimiento de un régimen de transición a través del cual se respeten y reconozcan los derechos adquiridos legítimamente por parte de los propietarios de los predios involucrados con arreglo a las leyes civiles, tal y como establece el artículo 58 de la Constitución Política”.

Los Decretos Distritales 981 de 1957, 320 de 1992, 619 de 2000, 469 de 2003, 190 de 2004 y 1052 de 1998, y el Acuerdo 30 de 1992, habrían creado la expectativa de que la Administración reconocería de forma clara, precisa y expresa, los derechos adquiridos para los predios de la Floresta de la Sabana, lo que no habría ocurrido, al restringir la concesión de licencias de construcción, sin establecer siquiera un régimen de transición. Por otro lado, pusieron de presente en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la CAR y el Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Bogotá (DAMA) realizaron un estudio a partir del cual elaboraron un documento con la orientación, categorías de manejo, normas y tratamientos por zonas, programas e instrumentos de gestión y un sistema de implementación del Plan de Manejo de los Cerros Orientales (POMCO).

Como resultado de un diálogo con los interesados en el POMCO, que se produjo en el anterior estudio, suscribió el Ministerio de Ambiente un acta de concertación, en la que se dejó constancia de que el documento elaborado por la CAR y el DAMA era el referente técnico con base en el cual se expediría finalmente el POMCO. Sin embargo, “[…] el Ministerio de manera unilateral expidió la Resolución 0463 de 14 de abril de 2005, ignorando con ello la concertación ciudadana, defraudando el principio de confianza debida y desconociendo el principio de participación, vértebra del Estado social de derecho, violando el principio de legalidad que le ordena la observancia del debido proceso y en particular los artículos 14 (citación a terceros) y 28 (deber de comunicar) del Código Contenciosos Administrativo”.

Así pues, a la luz de lo argumentado por la señora Lemaitre Soleiman y el señor Velásquez Cruz en vía de nulidad y restablecimiento del derecho, no cabe más que concluir que el daño antijurídico cuya reparación pretenden en este proceso, conlleva un ataque a los actos administrativos que lo originaron. Por tanto, la acción procedente no era otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2.2.6.

A propósito de lo argumentado en esta instancia por la actora, según la cual, de la existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo involucrado en una operación administrativa no es posible deducir la improcedencia de la acción de reparación directa, cabe aclarar que la existencia de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mismo acto administrativo que en sede de reparación directa se presenta como generador del daño antijurídico podría traer consigo un enriquecimiento incausado de los demandantes, en caso de que las pretensiones sean estimadas en los dos procesos, cuando –como en este caso– unos mismos sujetos plantearon pretensiones indemnizatorias análogas en las dos demandas.

Al estar proscrito en nuestro ordenamiento el enriquecimiento incausado[83], resulta así improcedente el trámite de los dos procesos con pretensiones resarcitorias equivalentes, basadas en argumentos semejantes, que plantean unos mismos sujetos. Esto, además, implicaría un menoscabo del patrimonio público, que el juez de lo contencioso administrativo, como guardián de los derechos de quienes intervienen en el proceso[84], debe evitar. 3.2.2.7.

Por último, observa la Sala que en la sentencia del 9 de mayo de 2012 (rad. núm. 1993-04137) no se ventilaron supuestos de hecho semejantes a los del sub lite[85], como lo alegó la parte actora[86]. Esta providencia no constituye, por tanto, un precedente vinculante para este caso[87]. 3.3. Costas 3.3.1. Conforme al artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, y la jurisprudencia contencioso-administrativa, la imposición de costas procede cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente.

Como se expuso anteriormente, la señora Lemaitre Solieman y el señor Velásquez Cruz presentaron, además de la inepta demanda que dio lugar a este proceso, una demanda de nulidad y restablecimiento, con fundamento en argumentos y pretensiones resarcitorias análogos. Si estas demandas hubieran prosperado, se hubiera producido un enriquecimiento incausado a favor de los accionantes, con el subsecuente empobrecimiento de las entidades demandadas, lo que atentaría contra los principios del derecho y menoscabaría el patrimonio público.

Ese ejercicio abusivo y temerario del derecho que –conforme a la jurisprudencia de esta Corporación[88]– supone la instauración de dos demandas con el mismo objeto, conlleva un desgaste para la administración de justicia, además del despliegue de los medios de defensa por parte de las demandadas, que habría podido evitarse con un actuar leal y de buena fe.

Procede, por lo tanto, la imposición de costas para la demandante en este proceso. 3.3.2. La Secretaría liquidará las costas, conforme al artículo 393 del CPC. En la liquidación deberá incluir el valor de las agencias en derecho aquí dispuestas. Conforme al artículo 5.1 del Acuerdo del Consejo Superior de la Judicatura PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, el monto de las agencias en derecho en primera instancia para procesos de mayor cuantía es de entre el 3% y el 7.5% de lo pedido, mientas el monto de las agencias en segunda instancia es de entre uno (1) y seis (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

La cuantía específica se determina, atendiendo a “la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites” (artículo 2º ejusdem). 3.3.3.

Pues bien, en este proceso, concurrieron tres (3) entidades estatales como demandadas, que ejercieron una defensa activa durante todo el proceso, al pronunciarse, en la contestación de la demanda, así como en las alegaciones de primera y segunda instancia. Fue además prolija la actividad litigiosa en materia probatoria. Al respeto, observa la Sala que el Ministerio de Ambiente[89], la CAR[90] y el Distrito Capital[91] formularon objeción por error grave al dictamen del perito Jaime López Quintero.

El Tribunal, para dar respuesta a las objeciones, decretó pruebas documentales, así como otro peritaje, conforme al artículo 238.5 del CPC[92]. Tras ello, la accionante solicitó que no fuera tenida en cuenta la objeción del Ministerio de Ambiente[93]. Aparte, el Ministerio de Ambiente[94] y el Distrito Capital[95] presentaron objeción por error grave al nuevo dictamen elaborado por el auxiliar de la justicia Néstor Calderón Jiménez[96].

La demandante se opuso a la objeción[97], mientras la CAR pidió su aclaración[98]. Después de que fuera presentada la aclaración del dictamen[99], la CAR se pronunció sobre esta[100]. En atención a ello y teniendo en cuenta el monto de las pretensiones, el monto de las agencias en derecho de primera instancia será fijado en el 4,5% de las pretensiones, lo que equivale a veinticinco millones seiscientos cuatro mil ochocientos sesenta y cinco pesos ($25’604.865).

Mientras, las agencias en derecho de segunda instancia serán fijadas en un salario mínimo mensual legal vigente (1 SMMLV). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR los numerales PRIMERO y SEGUNDO de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013).

SEGUNDO: MODIFICAR los numerales TERCERO y CUARTO de la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el treinta y uno (31) de enero de dos mil trece (2013) para, en su lugar, disponer: “CONDENAR en costas a la señora Gimena Patricia Lemaitre Soleiman y al señor Juan Darío Velásquez Cruz.

Por Secretaría, se ordena liquidar las costas, que incluirán el monto veinticinco millones seiscientos cuatro mil ochocientos sesenta y cinco pesos ($25’604.865), más un salario mínimo mensual legal vigente (1 SMMLV), que es el valor en que se estiman las agencias en derecho”.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia y cumplido lo anterior, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente | |Aclaración de voto Cfr. Rad. 41679-18 | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | | |Aclaro voto | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / NEXO DE CAUSALIDAD / IMPUTACIÓN / CULPA / RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA / RESPONSABILIDAD OBJETIVA / FALLA RELATIVA EN EL SERVICIO Aclaro voto, porque el fallo afirma que lo (sic) elementos de la responsabilidad (…) se funda [en] el concepto del daño antijurídico, que desplaza la conducta que lo causa y centra su contenido en el deber o no que tiene la víctima de soportarlo.

Aunque no invoco doctrina como tampoco jurisprudencia foránea en mi tarea judicial, me veo obligado a señalar que dicha afirmación se fundamenta en un criterio del Tribunal Supremo Español de los años ochenta del siglo pasado. Esa Corporación revaluó esta posición, al estimar que la responsabilidad patrimonial del Estado exige que el resultado sea antijurídico, precisamente porque existe nexo -fáctico y jurídico- entre el anormal o adecuado funcionamiento de la Administración y el daño producido y no solo porque la víctima no se encuentre en el deber de soportar su ocurrencia (…) Y si de autores extranjeros se trata, nuevamente contraviniendo mi tradicional criterio de no citar doctrinantes, también debo indicar que profesores como (…) aseguran que que la regla general en esta materia de debe ser la atribución de “culpa” y la necesidad de una regulación legal en los eventos de responsabilidad objetiva (…) Hay que mirar con cuidado la tendencia (…) de la responsabilidad del Estado (…) basada más en criterios de solidaridad, propios del ámbito de políticas públicas ajenos al juzgador, que en categorías del derecho de daños que es el entorno de la justicia administrativa.

Ello no sólo puede contravenir el preciso alcance del artículo 90 de la C.N; sino también podría reñir con los criterios de sostenibilidad fiscal también de rango fundamental (A.L. 03 de 2011) y que de tiempo atrás la jurisprudencia había acuñado bajo el criterio de falla relativa del servicio. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Radicación número: 25000-23-26-000-2007-0214-01(47212) Actor: GIMENA PATRICIA LEMAITRE SOLEIMAN y JUAN DARÍO VELÁSQUEZ CRUZ Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL, Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-La antijuridicidad depende del nexo causal entre el normal o anormal funcionamiento de la Administración. LA VÍCTIMA COMO EJE DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Riesgos de la tendencia “expansiva” de la responsabilidad.

ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Acompañé la decisión adoptada en la providencia de 26 de noviembre de 2018, porque negó las pretensiones. Aclaro voto, porque el fallo afirma que lo elementos de la responsabilidad “se conjugan en función de la garantía a la reparación de las víctimas”, circunstancia que se funda en el concepto del daño antijurídico, que desplaza la conducta que lo causa y centra su contenido en el deber o no que tiene la víctima de soportarlo.

Y si de autores extranjeros se trata, nuevamente contraviniendo mi tradicional criterio de no citar doctrinantes, también debo indicar que profesores como Fernando Pantaleón aseguran que que la regla general en esta materia de debe ser la atribución de “culpa” y la necesidad de una regulación legal en los eventos de responsabilidad objetiva [Cómo Pensar la Responsabilidad Extracontractual, en revista AFDUAM n.º4, 2000].

Hay que mirar con cuidado la tendencia “expansiva” de la responsabilidad del Estado en “beneficio” de las víctimas, basada más en criterios de solidaridad, propios del ámbito de políticas públicas ajenos al juzgador, que en categorías del derecho de daños que es el entorno de la justicia administrativa. Ello no sólo puede contravenir el preciso alcance del artículo 90 de la C.N; sino también podría reñir con los criterios de sostenibilidad fiscal también de rango fundamental (A.L. 03 de 2011) y que de tiempo atrás la jurisprudencia había acuñado bajo el criterio de falla relativa del servicio.

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Folios 1 a 61 del cuaderno principal 1. [2] Folios 98 a 187 del cuaderno principal 1. [3] Denominado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el artículo 13 de la Ley 1444 de 2011 y el artículo 1º del Decreto-Ley 3570 de 2011. [4] LEY 110 DE 1912, por la cual se sustituyen el Código Fiscal y las leyes que lo adicionan y reforman.

“Artículo 96. Siempre que se destine un baldío para un servicio o un uso público, por disposición de una ley o por decreto ejecutivo, se debe proceder al levantamiento de un plano y al pronunciamiento de un plano y al pronunciamiento de una resolución ministerial, en que se exprese el nombre del terreno, si lo tiene, su situación, sus colindantes y sus linderos, resolución que se publica en el Diario Oficial y se registra en la oficina respectiva de la ubicación del baldío para que éste deje de tener tal carácter. || Artículo 97.

Cuando una ley destine un baldío para un objeto determinado, se debe dictar, por el Ministerio respectivo, previo el levantamiento del plano, una resolución semejante, la que ha de publicarse y registrarse en los términos expresados en el artículo anterior”. [5] “Artículo 67. De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio o servidumbre sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes. || Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se imponen mediante resolución o sentencia ejecutoriadas, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos, sin perjuicio de lo dispuesto en este Código sobre sistema de registro. […]”. [6] Subrayado añadido. [7] Folios 69 a 71 del cuaderno principal 1. [8] Folio 193 y 194 del cuaderno principal 1. [9] Folios 73, 201, 202 y 203 del cuaderno principal1 [10] Folios 204 a 214 del cuaderno principal 1. [11] Folios 231 a 246 del cuaderno 1. [12] Folios 247 a 268 del cuaderno principal 1. [13] Auto del 27 de febrero de 2008, folios 302 a 34 del cuaderno principal 1. [14] Folios 305 y 306 del cuaderno principal 1. [15] Folios 339 a 344 del cuaderno principal 1. [16] Folios 309 y 310 del cuaderno principal 1. [17] Folio 337 y 338 del cuaderno principal 1. [18] Folio 341 del cuaderno principal 2. [19] Folios 342 a 344 del cuaderno principal 2. [20] Folios 367 a 369 del cuaderno principal 2. [21] Folio 374 del cuaderno principal 3. [22] Folios 379 a 381 del cuaderno principal 3. [23] Folios 382 a 387 del cuaderno principal 3. [24] Folios 400 a 431 del cuaderno principal 3. [25] Folios 432 a 437 del cuaderno principal 3. [26] Folios 495 a 496 del cuaderno principal 3. [27] Folios 640 a 651 del cuaderno principal de segunda instancia. [28] Folios 654 a 668 del cuaderno principal de segunda instancia. [29] Conferidas por el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, que se fundamente en el artículo 79 de la Constitución Política. [30] Cita la sentencia de la Sección Primera del 28 de octubre de 2010, proferida en el proceso con rad. núm. 11001-03-24-000-2005-00262-01. [31] En sustento de ello, trae a colación la sentencia de la Sección Tercera del 8 de marzo de 2007, dictada en el proceso exp. núm. 16421. [32] Auto del 15 de marzo de 2013, folio 670 del cuaderno principal de segunda instancia. [33] Auto del 10 de julio de 2013, folio 674 del cuaderno principal de segunda instancia. [34] Auto del 31 de julio de 2013, folio 676 del cuaderno principal de segunda instancia. [35] Folios 677 a 682 del cuaderno principal de segunda instancia. [36] Folios 683 a 687 del cuaderno principal de segunda instancia. [37] Folios 688 a 690 del cuaderno principal de segunda instancia. [38] Folios 697 a 726 del cuaderno principal de segunda instancia. [39] Folios 731 a 739 del cuaderno principal de segunda instancia. [40] Folios 777 a 789 del cuaderno principal de segunda instancia. [41] Auto del 2 de marzo de 2016, folio 795 del cuaderno principal de segunda instancia. [42] Folios 796 a 799 del cuaderno principal de segunda instancia. [43] Auto del 26 de febrero de 2018, folios 828 y 829 del cuaderno principal de segunda instancia. [44] Folios 816 a 818 del cuaderno principal de segunda instancia. [45] Folio 831 del cuaderno principal de segunda instancia. [46] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Artículo 129. Modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional 597 de 1988, modificado por el artículo 38 de la Ley 446 de 1998. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”. [47] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

Artículo 132. Modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional 597 de 1988 y por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998. “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. [Modificado por el artículo 1 del Decreto 2269 de 1987]. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [48] El monto de la pretensión indemnizatoria (art. 20.1, CPC) es de quinientos sesenta y ocho millones novecientos noventa y siete mil pesos ($568’997.000), y el monto total de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presentación de la demanda era doscientos dieciséis mil ochocientos cincuenta pesos ($216’850.000), de acuerdo al Decreto 4580 de 2006. [49] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.

Artículo 20. “Determinación de la cuantía. La cuantía se determinará así: […] 1. Por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquélla”. [50] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26758.

Así mismo, ver, entre otras, las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16474; del 19 de julio de 2007, exp. 30905; del 31 de agosto de 2005, exp. 29511. [51] DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, 5ª edición, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 217 y 218. [52] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 59. “Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva.

Esta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de conveniencia, si es del caso. […]” (subraya la Sala). [53] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 36. “Decisiones discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa” (subrayado añadido). [54] MUÑOZ MACHADO, Santiago.

Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Tomo IV (“La Actividad Administrativa”), 1ª edición, Iustel, Madrid, 2011, pp. 28-29. [55] «El acto administrativo, de acuerdo con la definición del tratadista Jean Rivero, es “un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las relaciones de derecho que existen en el momento en que él interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurídico”; en tanto que las operaciones administrativas son “a menudo…la ejecución material de obligaciones preexistentes”. || En estos términos, la orden de pagar una prestación social como la cesantía, es un acto de la administración que realiza una norma legal que modifica por tanto el ordenamiento jurídico; pero, la actuación material consistente en la ejecución de ese acto, es una operación administrativa y si ésta se produce en forma tardía y de ello se deriva un perjuicio al beneficiario del derecho, se concluye que la fuente de producción del daño no es entonces el acto, sino la operación».

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 1998, exp. 10813. [56] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 64. “Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos. Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados” (subrayado fuera del texto original). [57] PENAGOS, Gustavo. El Acto Administrativo, Tomo I, 9ª edición, Ediciones Doctrina y Ley, 2011, Bogotá, pp. 45-46. [58] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de mayo de 2011, exp. 39794. [59] “Presunción de legalidad que encuentra su contrapeso en el control que sobre él puede efectuar la jurisdicción. Así, la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico, a efectos de determinar su correspondencia con éste, tanto por los aspectos formales como por los sustanciales, la ejerce, entre nosotros, el juez contencioso, que como órgano diverso a aquel que profirió el acto, posee la competencia, la imparcialidad y la coerción para analizar la conducta de la administración y resolver con efectos vinculantes sobre la misma.

Esta intervención de la jurisdicción, permite apoyar o desvirtuar la presunción de legalidad que sobre el acto administrativo recae, a través de las acciones concebidas para el efecto, que permiten declarar la nulidad del acto y, cuando a ello es procedente, ordenar el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de los daños causados con su expedición”.

Corte Constitucional, sentencia C-1436 de 2000. [60] «La importancia de la distinción entre estas acciones radica en la facultad del juez para decidir el fondo de la controversia, pues la acción de reparación procede cuando la pretensión indemnizatoria tiene origen en hechos, omisiones, operaciones administrativas, la ocupación de un bien, o actos administrativos que sin ser ilegales, han ocasionado un perjuicio por el rompimiento del principio de igualdad o que, por revocación, ya están fuera del ordenamiento jurídico.

Mientras que la reparación de perjuicios no procede cuando se pretende el resarcimiento de un daño, ocasionado por un acto administrativo inválido, porque en tal caso la declaración de responsabilidad requeriría, en primer lugar, la supresión del ordenamiento jurídico de un acto administrativo dotado de presunción de legalidad, de manera tal que la elección indebida de la acción genera una ineptitud sustantiva de la demanda que deriva en un fallo inhibitorio, tesis que ha sido adoptada por esta Corporación en los siguientes términos: || “[L]a indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, afecta la demanda de ineptitud, con lo cual se echa de menos uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia de fondo, esto es la demanda en forma, presupuesto procesal de la acción entendiéndose por estos (sic) ‘los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria’, por lo que al no cumplirse este requisito no es viable proferir sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitora”».

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 25 de mayo de 2011, exp. 39794. [61] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencias del 27 de abril de 2006, exp. 16079; y del 30 de enero de 1987, Exp. 4493. [62] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437. (Subrayado añadido). «[63] Véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias de 19 de agosto de 2011 (20144) y 13 de febrero de 2013 (24612)». «[64] Código General del Proceso, “ARTÍCULO

42. DEBERES DEL JUEZ. Son deberes del juez: (…) 1. Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, presidir las audiencias, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y dilación del proceso y procurar la mayor economía procesal. (…) 5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.

Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. || 6. Decidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y procesal (…)”». [65] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, auto del 19 de agosto de 2016, exp. 57380. [66] De cualquier forma, tanto en este proceso como en el de nulidad y restablecimiento con radicación núm. 2005-00891 fueron demandadas las mismas entidades. [67] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079. [68] Compilados en el Decreto Distrital 190 de 2004. [69] De acuerdo con el artículo 1º, parágrafo 6º, de la Ley 507 de 1999. [70] Al respecto, cita la sentencias C-147 de 1997, C-478 de 1998 y C-835 de 2003 [71] Interpretado conforme a la sentencia C-649 de 1997. [72] Decreto 619 de 2000, artículo 101. [73] CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

Artículo 90. “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. [74] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 13 de julio de 1993, exp. 8163. [75] «Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública.

Esta imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para imponer al Estado la obligación de reparar un daño "es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti´"».

CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-333 de 1996. [76] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 31.183. Reiterada en la sentencia de la Subsección C del 26 de noviembre de 2015, exp. 34886. [77] Apartado 2.2.9. [78] Apartado 3.2.2.2. [79] Adoptado con el Decreto Distrital 619 de 2000, revisado mediante el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado en el Decreto Distrital 190 de 2004. [80] “ARTÍCULO 7o.

Licencia de construcción y sus modalidades. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad que regule la materia. […]

PARÁGRAFO 3 o. Los titulares de las licencias de parcelación y urbanización podrán solicitar durante su vigencia o en el evento de haber ejecutado la totalidad de las obras contempladas en las mismas y entregado y dotado las cesiones correspondientes, que se les expida la correspondiente licencia de construcción con base en las normas urbanísticas y reglamentaciones que sirvieron de base para la expedición de la licencia de parcelación o urbanización. […]

ARTÍCULO 28. Efectos de la licencia. De conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 5o del Decreto ley 151 de 1998, el otorgamiento de la licencia determinará la adquisición de los derechos de construcción y desarrollo, ya sea parcelando, urbanizando o construyendo en los predios objeto de la misma en los términos y condiciones expresados en la respectiva licencia. […]”. [81] “Artículo 5º.

Los derechos de construcción y desarrollo se adquieren por medio de licencias y son: || a) Derechos de urbanización, construcción o parcelación o sus modalidades, que concretan normas generales fijadas para zonas o subzonas geoeconómicas homogéneas, planes parciales, o unidades de actuación urbanística, contenidos dentro del Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen; […]”. [82] De la que cita las sentencias T-617 de 1995, C-478 de 1998, C-355 de 2003 y C-131 de 2004. [83] «La Sección Tercera del Consejo de Estado no ha resuelto en forma coherente las cuestiones jurídicas que se derivan de situaciones como las que ahora analiza la Sala, como tampoco las que se suscitan cuando entre el particular y el Estado no existe un vínculo contractual.

En ocasiones ha encontrado procedente la aplicación del principio de enriquecimiento sin causa y en otras ha considerado que la misma no es aplicable por la falta de concurrencia todos los requisitos exigidos por el ordenamiento. || En aplicación del principio del no enriquecimiento sin justa causa, ha considerado que el Estado no puede enriquecerse con los bienes, obras o servicios provenientes del particular y, por ende, debe reparar todos los daños causados a éste por no recibir, en forma oportuna, el pago correspondiente a la prestación ejecutada. || Para negar su procedencia, la Sala afirmó que la aplicación de dicha fuente supone la inexistencia de otras acciones y que, como el enriquecimiento del Estado y el correspondiente empobrecimiento del particular debe producirse sin una causa jurídica, en los casos propuestos, si la hay. || 7. 1 Los elementos de la teoría || El no enriquecimiento sin causa es un principio general del derecho cuya aplicación en nuestro ordenamiento se ha realizado por vía jurisprudencial, a partir de la interpretación del artículo 8 de la Ley 153 de 1887. || Jurisprudencial y doctrinalmente, la teoría del “enriquecimiento sin causa” parte de la concepción de justicia como el fundamento de las relaciones reguladas por el Derecho, noción bajo la cual no se concibe un traslado del patrimonio de un sujeto al de otro, sin que exista una causa eficiente y jurídica que lo sustente.|| Aunque el artículo 831 del Código de Comercio lo regula al señalar que “nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro” y de lo previsto en el numeral 1, del artículo 95 de la Constitución, se ha aplicado en consideración a que se trata de un principio, más que de una disposición legal que rige las relaciones entre las personas, en el entendido de que su vigencia no está condicionada a una consagración normativa puesto que ello restringiría su aplicación».

CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, exp. 15469. Reiterado en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, entre otras. [84] LEY 279 DE 1996. Artículo 9. “Es deber de los funcionarios judiciales respetar, garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso”. [85] En ese asunto, se plantearon los siguientes hechos: «El apoderado judicial de la parte actora narró, en síntesis, que los señores Hernando Morales Silva y Blanca Rosales Estrada, demandantes en este proceso, “venían ejerciendo la propiedad, posesión y dominio de la Finca El Saldo desde que la adquirieron, en forma tranquila, continua y pacífica, cultivaban y explotaban la finca usufructuando su casa de habitación, los patios, su piscina y demás inmuebles, los potreros con ganados, los sembradíos agrícolas y sus distintas quebradas y fuentes de agua, donde habían organizado pozos para balnearios, hasta que el INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS RENOVABLES Y DEL AMBIENTE –INDERENA– resolvió declarar como Área de Reserva Forestal Protectora 520 hectáreas de terreno ubicadas sobre la Cuenca Alta del Caño Vanguardia… sin que previamente se hiciera trabajo de campo alguno” (fl. 78 c 1). || Señaló que, a partir de la declaratoria de Área de Reserva Forestal Protectora respecto del inmueble, el señor Hernando Morales Silva procedió a solicitar el desenglobe del predio, con el fin de que se deslindarán 118 hectáreas de las 520 que fueron objeto de la declaratoria. || Afirmó que, como resultado del procedimiento administrativo de desenglobe ante el INDERENA, en noviembre de 1991 la Junta Directiva de dicha entidad decidió negar la solicitud de desenglobe presentada por la parte demandante en este proceso. || Resaltó que, en virtud del Acuerdo 0057 de 27 de agosto de 1987, al INDERENA le correspondía “cuidar y supervigilar la zona declarada como reserva” (fl. 81 c 1) pero que, en el caso concreto, no lo hizo y permitió a terceros invasores que robaran, hicieran talas de bosques y se apoderaran de la madera y demás pertenencias de los propietarios del predio.

Indicó que “las visitas de revisión y supervisión a que estaba obligada el Inderena para ver cómo se adelantan los planes de manejo y vigilancia, nunca se [realizaron] y la depredación es permanente. Como respaldo de lo anterior son los procesos administrativos y de multas que ante el mismo Inderena se han cursado y en los cuales el propio Inderena, se ha visto en la necesidad de imponer multas, tanto a la misma Junta Comunal, como al particular Víctor Alfonso Mora, a quien le han comprobado las talas” (fl. 81 c 1). || El apoderado de la parte demandante indicó que se le hicieron diversas solicitudes al Director del INDERENA para que procediera a declarar las indemnizaciones a que tienen derecho los demandantes, sin que hubiere respuesta alguna por parte del funcionario público. || Concluyó afirmando que los hechos relatados tuvieron como consecuencia para los demandantes “catastróficas consecuencias morales y económicas pues los ha dejado sin su inmueble y sin sus muebles, las casas de la finca han sido saqueadas, destruidos sus techos, la maleza ha tapado los pastos, las maderas de los establos se han podrido, la desolación y la miseria se apoderó de la Finca El Saldo, gracias a la actuación y decisión del Inderena de no respetar la propiedad privada, ocupándola e imponiéndole al dueño la prohibición absoluta de ejercer los derechos personales y reales que le corresponden sobre el inmueble de su propiedad” (fl. 82 c 1)».

CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, rad. núm. 25000-23-26-000-1993-04137-01(21906). [86] Apartado 2.2.4.4 [87] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera. Sentencia de 4 de mayo de 2011, exp. 19957. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 11 de septiembre de 2012, rad. núm. 17001-33-31-003-2010-00205- 01(AP).

CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 31190 [88] CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de julio de 2017, exp. 4406-16. [89] Folios 137 a 143 del cuaderno principal 2. [90] Folios 149 a 153, y 209 a 212 del cuaderno principal 2. [91] Folios 167 a 174 del cuaderno principal 2. [92] Auto del 13 de octubre de 2013, folios 226 a 229 del cuaderno principal 2. [93] Folios 252 a 2556 del cuaderno principal 2. [94] Folios 293 a 295 del cuaderno principal 2. [95] Folios 305 a 309 del cuaderno principal 2. [96] Folios 268 a 281 del cuaderno principal 2. [97] Folios 313 a 322 del cuaderno principal 2. [98] Folios 301 a 304 del cuaderno principal 2. [99] Folios 328 a 334 del cuaderno principal 2. [100] Folios 337 a 339 del cuaderno principal 2.