CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Incluye medidas administrativas expedidas a partir de la declaratoria de emergencia / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sujetos a control / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN [S]on tres los requisitos que deben reunir los actos administrativos, en orden a ser objeto del control inmediato de legalidad: i) que sean expedidos por autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa; ii) que tengan contenido general, y iii) que tengan por objeto desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL AUTO DE 20 DE ABRIL DE 2020 - No avoca conocimiento / ACTO ADMINISTRATIVO / MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acto administrativo no desarrolla los decretos legislativos / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / EMERGENCIA SANITARIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA - No fue desarrollado por el acto sometido a control / MEDIDAS PARA EVITAR DAÑOS A LA SALUD / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / COVID-19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Revoca auto anterior / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite [A]un cuando este Despacho (…), al resolver el recurso de reposición interpuesto por el Procurador Cuarto delegado ante el Consejo de Estado, consideró que el auto de 20 de abril de 2020 era pasible del control inmediato de legalidad por cuanto se expidió en vigencia de la emergencia económica, social y ecológica declarada por la pandemia del virus Covid-19, lo cierto es que en apego estricto de lo dispuesto en el artículo 136 del CPACA y acogiendo a tesis defendida por la Sala Especial de Decisión No. 1 de esta Corporación -de la cual hace parte la magistrada ponente-, no hay lugar a su estudio de fondo por no contener un desarrollo expreso de los decretos legislativos proferidos durante el estado de excepción. (…) Si bien el acto objeto de control contiene decisiones que guardan relación con las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 29 de marzo de 2020, su expedición -se reitera- se dio en el marco de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio dispuestas por el Gobierno Nacional.
En ese orden de ideas, dado que no se cumple la tercera condición legal estatuida en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -desarrollar los decretos legislativos durante los estados de excepción-, se concluye que el auto de 20 de abril de 2020 no es susceptible de ser analizado, vía judicial, a través del control inmediato de legalidad.
Por consiguiente, forzoso resulta revocar el proveído (…) mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad del auto de 20 de abril de 2020, proferido por el secretario general del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01825-00(CA)C Actor: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Demandado: AUTO DEL 20 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Correspondería a la Sala decidir el control inmediato de legalidad del auto de 20 de abril de 2020, proferido por el secretario general del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por medio de la cual se “procede a prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario, de conformidad con lo establecido en la Resolución No. 0148 del 3 de abril de 2020, proferida por la Procuraduría General de la Nación”.
No obstante, advierte el Despacho que, si bien el acto se profirió en el contexto del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, no es posible inferir que contiene el desarrollo de algún decreto legislativo expedido con motivo de dicho estado de excepción, lo que impide emitir pronunciamiento de fondo.
El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. De la norma en comento se desprende que son tres los requisitos que deben reunir los actos administrativos, en orden a ser objeto del control inmediato de legalidad: i) que sean expedidos por autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa; ii) que tengan contenido general, y iii) que tengan por objeto desarrollar los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En lo que respecta al auto de 20 de abril de 2020, proferido por el Secretario General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, se observa que los motivos que rodearon su expedición fueron los siguientes: Mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a todas las personas que habitan en la República de Colombia (…) Que mediante Decreto 531 de fecha 8 de abril de 2020, el Gobierno Nacional amplía el aislamiento preventivo obligatorio hasta el día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria.
Y en atención a que la Procuraduría General de la Nación es el órgano de control que de conformidad con el artículo 277 de la Constitución Política de Colombia, ejerce preferiblemente el poder disciplinario. (…) Que mediante Resolución de fecha 16 abril de 2020, la Procuraduría General de la Nación dispuso prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias, hasta el día veinticuatro (24) de abril de 2020, inclusive.
Que la adopción de la mencionada medida tomada por el Gobierno Nacional impide que las personas que intervienen en las actuaciones disciplinarias acudan a las instalaciones del Grupo Interno Disciplinario –Secretaría General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Que con el fin de garantizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria, el debido proceso y el derecho de defensa, por una parte, y el derecho fundamental a la salud, por otra.
Este Despacho acoge lo ordenado por el máximo director del Ministerio Público y en consecuencia dispone prorrogar la suspensión de los términos procesales de los expedientes que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. A partir de lo anterior, se dispuso acoger lo establecido en la Resolución 173 de 16 de abril de 2020 del Procurador General de la Nación y en el Decreto 531 de 8 de abril de 2020, en el sentido de prorrogar la suspensión de los términos procesales de las actuaciones que se adelantan en el Grupo de Control Interno Disciplinario de la Secretaría General del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, hasta el 24 de abril de 2020.
Se aclaró que la medida no implicaba la suspensión de labores, por tanto, la autoridad disciplinaria seguiría proyectando decisiones en ese período. Del acto aludido se deprende que su contenido es general; además, fue expedido en ejercicio de la función administrativa, por una entidad del orden nacional, según se explicó en el auto de 18 de mayo de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad.
Ahora bien, al analizar los argumentos que sirvieron de fundamento a la expedición del auto de 20 de abril de 2020, aprecia el Despacho que el sustento normativo refiere a la medida que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional, contenida en el Decreto 531 de 2020, así como a la resolución proferida por el Procurador General de la Nación, mediante la cual dispuso la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias, hasta el 24 de abril de 2020.
La decisión del Ministerio Público corresponde a la Resolución 173 de 16 de abril de 2020, por la cual se suspendieron los términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de esa entidad, con motivo de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional en el Decreto 531 de 2020. En ese entendido, aun cuando este Despacho en proveído de 18 de agosto de 2020, al resolver el recurso de reposición interpuesto por el Procurador Cuarto delegado ante el Consejo de Estado, consideró que el auto de 20 de abril de 2020 era pasible del control inmediato de legalidad por cuanto se expidió en vigencia de la emergencia económica, social y ecológica declarada por la pandemia del virus Covid-19, lo cierto es que en apego estricto de lo dispuesto en el artículo 136 del CPACA y acogiendo a tesis defendida por la Sala Especial de Decisión No. 1 de esta Corporación -de la cual hace parte la magistrada ponente-, no hay lugar a su estudio de fondo por no contener un desarrollo expreso de los decretos legislativos proferidos durante el estado de excepción. En efecto, el auto de 20 de abril de 2020 del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se sustentó en el Decreto 531 de fecha 8 de abril de 2020, el cual no se considera legislativo[1] por cuanto fue proferido por el Presidente de la República, con la firma de sólo trece ministros, y no se denominó “legislativo” ni invocó como fundamento el Decreto 417 del mismo año -declaratorio el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica-, sino que se dictó “en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”.
El acto, además, tuvo en cuenta la Resolución 173 de 16 de abril de 2020, mediante la cual la Procuraduría General de la Nación suspendió los términos procesales en las actuaciones disciplinarias a su cargo, decisión que encontró igualmente fundamento en las medidas de aislamiento obligatorio preventivo dispuestas por el Gobierno Nacional, así como en la Resolución 385 de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria.
Si bien el acto objeto de control contiene decisiones[2] que guardan relación con las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 29 de marzo de 2020[3], su expedición -se reitera- se dio en el marco de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio dispuestas por el Gobierno Nacional. En ese orden de ideas, dado que no se cumple la tercera condición legal estatuida en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -desarrollar los decretos legislativos durante los estados de excepción-, se concluye que el auto de 20 de abril de 2020 no es susceptible de ser analizado, vía judicial, a través del control inmediato de legalidad.
Por consiguiente, forzoso resulta revocar el proveído de 18 de mayo de 2020, mediante el cual se avocó el control inmediato de legalidad del auto de 20 de abril de 2020, proferido por el secretario general del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Como consecuencia, se RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el auto de 18 de mayo de 2020, proferido en el asunto de la referencia, en atención a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Por Secretaría General de la Corporación, ARCHÍVESE el presente proceso.
TERCERO
COMUNÍQUESE esta decisión al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por el Despacho en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] Cabe aclarar que la naturaleza de los decretos que ordenan las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, proferidos en el marco de la emergencia generada por el virus Covid-19, ha suscitado debate al interior de esta Corporación. Sin embargo, actualmente la postura mayoritaria asume que dichos decretos fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la función ordinaria consagrada en el artículo 189 de la Constitución Política, y no en uso de las facultades excepcionales que le otorga en el artículo 215 del ese ordenamiento constitucional. [2] La facultad para suspender términos en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa fue contemplada por el artículo 6º del Decreto legislativo 491 de 2020. [3] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.