DAÑO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / IMPUTACIÓN / ACREDITACIÓN DEL DAÑO / CONFIGURACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / LESIÓN / BIEN JURÍDICO / BIEN JURÍDICO TUTELADO / PREDIO / INVASIÓN DEL PREDIO RURAL / POLÍCIA NACIONAL El primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad Estatal es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico, dado que constituye un elemento necesario de la responsabilidad, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala (…) solo ante su acreditación hay lugar a explorar la posibilidad de imputación al Estado.(…) El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Subsección del Consejo de Estado ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama, a saber: i) la afectación a un derecho subjetivo o un interés legítimo (patrimonial o extrapatrimonial) del cual sea titular la víctima, es decir, que se trate de un bien jurídicamente protegido; ii) que dicha afectación sea cierta, concreta y determinada; iii) que sea personal y iv) que no se hubiera reparado por otra vía. (…) En criterio de la Sala, se demostró el daño referido en la demanda, en la medida en que se establecieron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se presentó la invasión del lote de terreno de propiedad de los demandantes (…) después de que ya había sido entregado en una oportunidad, en virtud de la intervención de un juzgado (…) con apoyo de la Policía Nacional- y la consecuente pérdida de la posesión que aquellos afrontaron.

PREDIO / INVASIÓN DEL PREDIO RURAL / DAÑO CAUSADO A LA PROPIEDAD / FALLA DEL SERVICIO / FALLA EN EL SERVICIO / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN / NEXO DE CAUSALIDAD / POLÍCIA NACIONAL / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / ACCIÓN POSESORIA / PROCESO DE LA ACCIÓN POSESORIA / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / BIEN INMUEBLE / INSPECTOR DE POLICÍA / FACULTADES DEL INSPECTOR DE POLICÍA En casos como el actual, en los que se debate la responsabilidad de entidades públicas a título de falla en el servicio por omisión, a la parte demandante le corresponde demostrar i) la existencia de una obligación a cargo de una entidad pública; ii) la falta de atención o la atención irregular o inoportuna de dicha obligación por parte de la Administración en el caso concreto y iii) la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño (…) [En el caso concreto] [D]ebe señalarse que el predio fue objeto de una recuperación inicial (…) con ocasión de la diligencia de entrega material que realizó el Juzgado (…) sin embargo, frente a la invasión acaecida (…) no se puede predicar una falla del servicio por parte de la institución policial por no haber adelantado una nueva diligencia de lanzamiento, pues no mediaba orden de autoridad competente para proceder en tal sentido y la supuesta flagrancia en la comisión del delito de invasión que se refiere en la demanda no ocurrió, dado que el hecho fue denunciado al día siguiente.

(…) [L]a Sala considera que la parte afectada debió promover una acción posesoria de lanzamiento por ocupación de hecho, a efectos de proteger la posesión que supuestamente le fue arrebatada por las personas que ingresaron violentamente al inmueble.(…) [L]as acciones posesorias policivas tienen como finalidad la preservación del statu quo, de ahí que (…) los demandantes se encontraban facultados para solicitar la intervención de las autoridades, en el marco de ese tipo de procesos y no a través del ejercicio de la fuerza policial (…) [R]esulta pertinente señalar que el lote de propiedad de los demandantes había sido objeto de invasiones anteriores, cuando el señor (…) ya era propietario del 80% y las autoridades judiciales y de policía lograron recuperarlo, (…) pero a los pocos días se presentó una nueva ocupación, que (…) dio lugar a la invasión por parte de más personas y a la construcción de viviendas y otro tipo de edificaciones.

En este orden de ideas, la Sala considera que la Policía Nacional no estaba en el deber legal de practicar una diligencia de lanzamiento que no estuviera precedida de orden emanada por el Inspector de Policía de (…) autoridad facultada para tal efecto. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, sentencia del 19 de junio de 2008, exp.15263, C.P. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia de 23 febrero de 2017, exp, 34121, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 33977, C.P. Hernán Andrade Rincón SELLAMIENTO DEL ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO / DEMOLICIÓN DE INMUEBLE / PROCESO POLICIVO / JUICIO CIVIL / RESTITUCIÓN DE BIEN INMUEBLE / USO DEL BIEN / USO DEL PREDIO / DERECHO DE USUFRUCTO / DESALOJO DEL BIEN INMUEBLE / ALCALDÍA LOCAL / COMPETENCIAS DE ALCALDÍA LOCAL [L]a Sala considera que en el proceso se demostró que la Alcaldía Local (…) adoptó decisiones relacionadas con órdenes de sellamiento y demolición de obras en los predios de los demandantes, sin que pueda afirmarse válidamente que se encontraba en el deber jurídico de ordenar el lanzamiento o disponer de actuaciones coercitivas para lograr el desalojo, pues, se insiste, no medió proceso policivo ni trámite formal alguno para el efecto.(…) [L]a autoridad encargada de adoptar decisiones relacionadas con un eventual desalojo e impartir las órdenes correspondientes es el Inspector de Policía (…) de ahí que no le resulte exigible a la Alcaldía Local al adelantamiento de acciones en tal sentido.

Si lo pretendido por la parte actora era la recuperación del bien por una vía distinta a las acciones posesorias, tenía la posibilidad de acudir al juicio civil ordinario para pretender la restitución del inmueble invadido (…) Las consideraciones puestas de presente resultan relevantes para explicar las posibilidades con las que contaban los aquí demandantes para proteger los atributos de la propiedad frente a su inmueble (uso, goce y disposición), que se erigen como argumentos adicionales para concluir que no fue la supuesta omisión de la Alcaldía Local (…) la causa del daño alegado, pues, se insiste, la entidad actuó dentro del ámbito de sus competencias para atender las peticiones de los querellantes, sin poder realizar el desalojo pretendido, por no ser una actuación de su resorte.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, sentencia de 2 de mayo de 2013, exp. 28158, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia T 367 de 2015, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / RESPONSABILIDAD DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN / INEXISTENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD / DAÑO / POSESIÓN / ACCIÓN POLICIVA / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / DERECHO A LA PROPIEDAD / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA [Frente a la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación en el caso bajo estudio] [A]unque se considerara que la Fiscalía se demoró en formular acusación, lo cierto es que de esa situación no se desprende automáticamente la responsabilidad patrimonial, dado que no existe relación causal entre esa eventual omisión y el daño cuya indemnización se pretende, aunado al hecho de que se desconoce el resultado final del proceso penal.

(…) [L]a Sala concluye que el daño que afirmaron padecer los demandantes -la pérdida de la posesión respecto de su inmueble-, como consecuencia de la ocupación de hecho de varias personas, no le es imputable a las entidades demandadas, dado que cumplieron con las funciones que les correspondían y, en todo caso, los afectados no adelantaron las acciones policivas por perturbación a la posesión ni la acción reivindicatoria ante el juez ordinario para que le fuese protegido su derecho de propiedad.

DAÑO ESPECIAL / DAÑO ESPECIAL DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO DE CARÁCTER OBJETIVO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL / RÉGIMEN OBJETIVO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RÉGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / AUSENCIA DE IMPUTACIÓN [L]]a Sala advierte que las pretensiones tampoco estarían llamadas a prosperar desde la perspectiva del daño especial.Esta Subsección considera que en este caso no hay lugar a predicar la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad por daño especial, por las siguientes razones: - Su aplicación no opera de manera automática (…) - La Policía Nacional, en su función de apoyo al Juzgado (…) en un primer momento, entregó materialmente el bien que había sido objeto de invasión al apoderado de los hoy demandantes.- La Alcaldía Local (…) ordenó el sellamiento y la demolición de obras construidas en el inmueble.- Finalmente, el descuido de los demandantes frente al ejercicio de las acciones posesorias y civiles para la defensa de sus intereses impide predicar un desequilibrio frente a las cargas públicas, dado que aquellas tienen la virtualidad de proteger el derecho a la propiedad y la negligencia en su ejercicio incidió en el resultado nocivo.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 79 DE 2003 – ARTÍCULO 193 CONDENA EN COSTAS / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / AGENCIAS EN DERECHO / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / CUANTÍA DE LA DEMANDA / CUANTÍA DEL PROCESO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / ENTIDAD PÚBLICA / POLÍCIA NACIONAL / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN [S]e condenará en costas de esta instancia a la parte demandante.

Cabe señalar que la condena impuesta en primera instancia no fue objeto de reproche en el recurso de apelación, razón por la cual no se hará modificación alguna al respecto. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso. En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.

(…) [R]esulta importante destacar que la fijación de agencias en derecho no se ve afectada en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio, sin apoderado, pues aún en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de agencias para retribuir su actuación, tal como se desprende de lo señalado en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP (…) [S]i la parte actuó a nombre propio y tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado que lo representara, igual razonamiento debe aplicarse cuando se trata de una entidad pública que actúa a través de un apoderado que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como parte de la condena en costas.

(…) [S]e fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 0.5% (…) es decir, la suma de (…) la que deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida, en este caso la parte demandante. La suma (…) será repartida en partes iguales entre la Policía Nacional, el Distrito Capital y la Fiscalía General de la Nación. FUENTE FORMAL: ACUERDO 1887 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / ACUERDO 1887 DE 2003 – ARTÍCULO 3 / ACUERDO 1887 DE 2003 – ARTÍCULO 5 / ACUERDO 1887 DE 2003 – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 NUMERAL 4 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-00107-01(55308) Actor: FABIO GÜIZA SANTAMARÍA Y OTRO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011) Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN - No se demostró, porque las entidades actuaron dentro del ámbito de sus competencias / PÉRDIDA DE POSESIÓN DE INMUEBLE POR OCUPACIÓN DE HECHO – No es imputable a las entidades demandadas / DAÑO ESPECIAL – No se aplica en este caso porque el demandante no cumplió las cargas que le correspondían y no adelantó las acciones civiles ni el proceso policivo para la recuperación del predio / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL – Aplicación de sentencia de sala plena de Sección sobre el tema.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 28 de mayo de 2015, que negó las pretensiones. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Fabio Güiza Santamaría y otras personas demandaron a la Policía Nacional, al Distrito Capital y a la Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la pérdida de la posesión de tres predios de su propiedad, a causa de las supuestas omisiones de las entidades por no prestar su apoyo para realizar el lanzamiento de las personas que invadieron el lugar.

II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 30 de enero de 2013, el señor Fabio Güiza Santamaría[1], en nombre propio y en representación de los señores Julio César López Cárdenas y Luis Enrique López, interpuso demanda de reparación directa en contra de la Nación- Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Fiscalía General de la Nación y el Distrito Capital, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas[2] (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “1.

Declarar administrativa y patrimonialmente responsables a las entidades aquí demandadas, por la acción y la omisión que permitió la invasión y permanencia de los invasores del globo de terreno mencionado en los acápites de esta demanda; por la pérdida total de la tenencia del inmueble a tal punto de ser hoy irrecuperable la totalidad del predio por la total invasión del mismo, pérdida que impidió que el predio fuera utilizado en un proyecto urbanístico ya negociado con una constructora, efecto para el cual se había adquirido por el copropietario mayoritario.

“2. Condenar al pago de los perjuicios materiales de la siguiente forma: “- Daño emergente. Constituido por los gastos que tuvo que afrontar el demandante en procesos judiciales y administrativos (…) todo lo cual asciende a $400’000.000. “- Lucro cesante. El valor de $3.000’000.000 (…) por concepto de las ganancias que dejaron de percibir los demandantes como consecuencia de la imposibilidad para explotar el predio (…).

“- Lucro cesante (petición subsidiaria) el valor de 3.000’000.000 o el valor que resulte probado, por concepto del valor comercial del predio, como consecuencia de la pérdida total del mismo en razón de que no sea posible recuperarlo por la omisión de las demandadas. “Condenar al pago de los perjuicios morales el valor de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los demandantes (…)”[3]. 2.

Los hechos Como fundamentos fácticos de las pretensiones se narraron, en síntesis, los siguientes: El 9 de diciembre de 2008, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bogotá adjudicó al señor Fabio Güiza Santamaría el 80% de un terreno ubicado entre las calles 92B y 93B Sur y las carreras 1 y 2 y conformado por 3 predios contiguos. Los señores Julio César López Cárdenas y Luis Enrique López Cárdenas adquirieron, cada uno, el 10% de la propiedad del mencionado inmueble.

Los predios contiguos que se encuentran en el terreno ya identificado se identifican con los números de matrícula inmobiliaria 50S 159218, 50S 159215 y 50S 159217. El 22 de octubre de 2010, un juzgado civil municipal de descongestión de Bogotá hizo la entrega material del inmueble al señor Fabio Güiza Santamaría, con ocasión de la adjudicación efectuada.

En esa diligencia se realizó el desalojo de varias personas que habían invadido el bien. El 27 de octubre de 2010, las personas que fueron desalojadas regresaron al predio y, de manera violenta, expulsaron a los vigilantes que había contratado el señor Güiza Santamaría. Al día siguiente, esta persona solicitó al comandante de policía de Usme que efectuara un nuevo desalojo; sin embargo, no recibió respuesta.

Los aquí demandantes solicitaron la intervención de la Alcaldía Local de Usme para ordenar el sellamiento y demolición de las obras que adelantaban los invasores, pero no recibieron una respuesta favorable, dado que los funcionarios alegaron la falta de personal. Adicionalmente, las personas afectadas con la invasión presentaron denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de invasión, sin que la entidad adelantara una gestión eficiente para lograr la judicialización de los delincuentes y la recuperación del predio.

Según se afirmó en la demanda, la conducta omisiva de las entidades demandadas resultó determinante en la afectación cuya indemnización se pretende en el presente caso. 3. Trámite en primera instancia 3.1. La demanda y su contestación La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 15 de abril de 2013, decisión que fue notificada a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado[4].

La Policía Nacional contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, para lo cual adujo que actuó en la medida de sus posibilidades, en el sentido de informar a las autoridades locales las situaciones presentadas en el inmueble, en relación con la construcción irregular que allí se presentaba. En cuanto a la imputación efectuada por los demandantes, sostuvo que no podía intervenir en la forma pretendida, dado que no se interpuso la querella por perturbación a la posesión y ello le impedía proceder a desalojar a las personas que ocupaban el bien[5].

La Fiscalía General de la Nación presentó escrito de contestación, sin que su contenido se refiera en manera alguna a la presente controversia[6]. El Distrito Capital contestó la demanda por fuera de la oportunidad, tal como se indicó en la audiencia inicial, sin que se interpusiera recurso alguno en contra de la decisión que así lo señaló[7]; sin embargo, en la audiencia de pruebas se determinó, como medida de saneamiento, que hubo una irregularidad en la notificación y que, en efecto, la demanda fue contestada oportunamente.

La entidad sostuvo que actuó en cumplimiento de sus deberes y adelantó las actuaciones administrativas de su competencia, tales como la expedición de órdenes de sellamiento y demolición de las obras construidas ilegalmente en el predio de los demandantes. 3.2. Audiencia inicial Agotado el trámite legal posterior a la contestación de la demanda, se fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA.

La diligencia en mención se realizó el 25 de junio de 2014, oportunidad en la cual se llevaron a cabo las etapas previstas en la disposición normativa en comento, es decir, saneamiento, decisión de excepciones previas, conciliación, fijación del litigio y decreto de pruebas. El Tribunal Administrativo de primera instancia fijó el litigio frente a cada una de las entidades demandadas, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “Policía Nacional: (…) la controversia radica en definir i) si están demostradas las presuntas conductas omisivas que el actor le imputa a la Policía Nacional que presuntamente pueden comprometer la responsabilidad extracontractual de esta entidad y ii) si a causa de lo anterior, se derivan los perjuicios alegados por los accionantes.

“Distrito Capital – Alcaldía Local de Usme: Si están demostradas las conductas omisivas imputadas a la entidad estatal, referidas al sellamiento, omisión en el inicio de la actuación administrativa y permitir la construcción de viviendas en el predio de los demandantes y ii) si a causa de lo anterior se derivan los perjuicios alegados por los accionantes.

“Fiscalía General de la Nación: el litigio se contrae a establecer si está demostrado en la presente actuación, si la Fiscalía ha incurrido en un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por no haber adelantado las denuncias formuladas por los actores por la invasión del predio de su propiedad”[8]. La fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación. Posteriormente, el magistrado conductor de la audiencia decretó las pruebas aportadas y solicitadas por las partes.

La diligencia concluyó con la fijación de fecha para la celebración de la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 del CPACA. 3.3. Audiencia de pruebas El 2 de septiembre y el 7 de octubre de 2014 se llevó a cabo la audiencia de pruebas, en la cual se corrió traslado a las partes de la prueba documental decretada y aportada, se practicaron los testimonios solicitados por la parte actora y se saneó el proceso en el sentido de señalar que la demanda fue contestada oportunamente por el Distrito Capital y, por ende, dar valor probatorio a los documentos aportados en su momento.

Una vez practicadas las pruebas, se dispuso prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y, en su lugar, correr traslado a las partes por diez días para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[9]. La Policía Nacional solicitó negar las pretensiones y para ello sostuvo que el daño alegado por los demandantes no le resultaba imputable, porque no le era exigible desalojar de manera oficiosa a las personas que invadieron el predio, dado que en el lugar se encontraban menores de edad y, en todo caso, no mediaba orden de autoridad competente para proceder en tal sentido.

Al respecto indicó que los aquí demandantes no adelantaron las acciones policivas tendientes a recuperar la posesión del inmueble, circunstancia que resultaba indispensable para lograr la intervención de la institución, por medio de la fuerza[10]. El Distrito Capital solicitó negar las pretensiones, en consideración a que no se demostró la imputación del daño, entre otras razones, porque la Alcaldía Local de Usme adelantó las actuaciones dirigidas a la demolición de las obras construidas en el predio de los demandantes, tal como se demostró con los documentos allegados con la contestación de la demanda.

Adicionalmente, sostuvo que el daño provino de la conducta de la propia víctima, por no haber promovido las acciones policivas para la recuperación de la posesión. Finalmente, indicó que no se puede perder de vista que la participación de terceras personas (invasores) resultó determinante en la producción del daño[11]. La Fiscalía General de la Nación afirmó que realizó las gestiones tendientes a investigar el delito denunciado, por lo que no le asistía responsabilidad alguna en el daño alegado por los demandantes[12].

La parte demandante presentó alegatos de conclusión, para lo cual se refirió a los hechos que consideró probados en el proceso y que daban cuenta de la responsabilidad endilgada a las entidades demandadas. Respecto de la Policía Nacional, indicó que su falta de acción para desalojar a los invasores, aunado al hecho de que no hizo efectivas las órdenes de sellamiento emitidas por las autoridades locales, incidió en la producción del daño cuya indemnización pretende.

En cuanto al Distrito Capital, señaló que no bastaba con la expedición de resoluciones por parte de la Alcaldía Local de Usme, sino que se necesitaba su acción efectiva para evitar el desarrollo de las obras en su predio, de ahí que su falta de gestión permitió a los invasores las actividades de construcción que materializaron la pérdida del inmueble.

Finalmente, sostuvo que la Fiscalía no logró la expulsión de los invasores y la devolución del predio a sus propietarios, a pesar de que se trataba de una investigación sencilla, en la que debía procurar el restablecimiento de los derechos de las víctimas. En virtud de lo anterior, solicitó acceder a las pretensiones, por considerar que se demostró la responsabilidad de las entidades demandadas, razón por la cual pidió que se tuviera en cuenta la prueba pericial recaudada, para efectos de la tasación de los perjuicios[13]. 4.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 28 de mayo de 2015, negó las pretensiones. Como sustento de la decisión, sostuvo que, si bien se demostró el daño alegado por los demandantes, lo concreto era que no resultaba imputable a las entidades demandadas, por las siguientes razones: En cuanto al Distrito Capital, consideró que la Alcaldía Local de Usme solamente podía adoptar decisiones relacionadas con las normas urbanísticas y de construcción, a lo cual procedió en la forma acreditada en el proceso, dado que expidió los actos administrativos de sellamiento y demolición de las obras ilegales que se realizaban en el inmueble.

Frente a la Policía Nacional, sostuvo que no podía actuar de manera oficiosa para desalojar a las personas que invadieron el inmueble y como los interesados no promovieron el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, no se encontraba facultada para intervenir en la forma pretendida por los aquí demandantes. Finalmente, en relación con la Fiscalía General de la Nación, indicó que el proceso penal promovido por las víctimas se encuentra en etapa de juicio, de ahí que no le asista razón a los actores al señalar que la entidad no adelantó ninguna actuación. El Tribunal de primera instancia condenó en costas a los demandantes y ordenó el pago de la suma de $37’866.100, que deberían asumir en proporción a su participación en el bien, es decir, 80% el señor Fabio Güiza Santamaría y 10% cada uno de los demás actores. 5.

Recurso de apelación La parte demandante solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en los alegatos de conclusión, en relación con las acciones y omisiones atribuidas a las entidades demandadas. Frente a la Fiscalía General de la Nación, insistió en que tardó mucho tiempo en adelantar una investigación que era sencilla por lo evidente de la situación denunciada, aspecto que no fue tenido en cuenta por el Tribual a quo, que desestimó la responsabilidad endilgada con fundamento en que el asunto ya se encontraba en etapa de juicio.

En cuanto a la Policía Nacional, reiteró que le asistía responsabilidad patrimonial porque no atendió oportunamente el llamado de los propietarios para recuperar el inmueble y no hizo cumplir las órdenes de sellamiento y demolición emitidas por la Alcaldía Local de Usme. Al respecto sostuvo que no era necesaria la presentación de una querella policiva para que la entidad protegiera los derechos de los aquí demandantes, máxime cuando se presentaba una situación de flagrancia, habida cuenta de que los invasores actuaron de forma violenta y esa situación fue puesta en conocimiento de las autoridades.

En relación con el Distrito Capital, manifestó que la falta de acción de la Alcaldía Local de Usme, de cara a las construcciones ilegales que se realizaron en el inmueble, devino en la pérdida del bien, lo que puso en evidencia la falta de protección a los derechos de los demandantes. 6. Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue concedido por el Tribunal de primera instancia el 9 de julio de 2015 y fue admitido por esta Corporación el 28 de septiembre del mismo año[14].

El 30 de noviembre de 2015 se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Las entidades demandadas presentaron alegatos de conclusión, que contienen argumentos idénticos a los expuestos en primera instancia, los cuales están asociados con la ausencia de responsabilidad, por las razones expuestas a lo largo del proceso[15].

La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta etapa. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Competencia El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, establece que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.

Por su parte, el numeral 6 del artículo 152 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia, entre otros asuntos, “los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

En el caso bajo estudio, se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa[16], razón por la cual se concluye que esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.

Ejercicio oportuno de la acción Al tenor de lo previsto en el literal i), del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En el caso bajo estudio, la Sala considera necesario precisar que la controversia se contrae a determinar si las entidades demandadas están llamadas a responder por los perjuicios supuestamente causados a los demandantes, con ocasión de la pérdida de la posesión de los predios de su propiedad, ubicados en un mismo lote de terreno. En la demanda se afirmó que la invasión del inmueble –después de que fue entregado por autoridad judicial, como consecuencia de la adjudicación efectuada a favor de los demandantes -ocurrió el 27 de octubre de 2010[17] y al día siguiente se puso en conocimiento de las autoridades la situación para solicitar su ayuda, a efectos de lograr el lanzamiento de las personas que ocuparon el predio.

Desde esta perspectiva, la supuesta omisión endilgada a la Policía Nacional se concretó a partir del momento en que se abstuvo de atender el llamado del demandante para que acudiera a desalojar a las personas que invadieron su predio, es decir, desde el 28 de octubre de 2010, lo que significa que la demanda debía ser presentada, a más tardar, el 29 de octubre de 2012.

La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 19 de octubre de 2012[18], es decir, cuando faltaban 11 días para que operara la caducidad, suspendiendo dicho término, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001[19]. La mencionada suspensión operó entre el 19 de octubre y el 19 de enero de 2013, inclusive, habida cuenta de que la constancia se expidió el 8 de febrero de 2013, después de los tres meses establecidos en la disposición normativa en comento.

En virtud de lo anterior, los 11 días con que contaba la parte actora para interponer la demanda vencían el 30 de enero de 2013 y como ello ocurrió precisamente ese día[20], se concluye que se hizo oportunamente. La anterior conclusión se predica con mayor razón respecto de las pretensiones formuladas en contra del Distrito Capital y la Fiscalía General de la Nación, dado que las omisiones atribuidas datan de fechas posteriores al requerimiento efectuado a la Policía Nacional, según se explicará más adelante. 3.

Legitimación en la causa 3.1. Legitimación en la causa de los demandantes Los señores Fabio Güiza Santamaría, Julio César López Cárdenas y Luis Enrique López están legitimados en la causa, dado que acreditaron la calidad de propietarios de los lotes de terreno identificados con los números de matrícula inmobiliaria 50S- 159215, 50S-159217 y 50S- 159218, que supuestamente fueron objeto de invasión en las circunstancias descritas en la demanda. 3.2.

Legitimación en la causa por pasiva En el caso bajo estudio, las omisiones invocadas a título de causa petendi en el escrito inicial permiten concluir que la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Distrito Capital se encuentran legitimados en la causa por pasiva de hecho, pues es a dichas entidades a la que se le imputa el daño objeto de la controversia.

En relación con su legitimación material, se aclara que, por determinar el sentido de la sentencia -denegatoria o condenatoria-, no se analizará ab initio, sino al adelantar el estudio que permita definir si existió o no una participación efectiva en la producción del supuesto daño antijurídico alegado por la parte actora. 5. El objeto del recurso de apelación La parte actora sostuvo en el recurso de apelación que sí demostró las imputaciones efectuadas a cada una de las entidades demandadas, las cuales consistieron en las omisiones en que incurrieron frente al deber de intervenir ante la invasión denunciada.

En este sentido, se afirmó que el incumplimiento de los deberes a cargo de cada entidad devino en la pérdida de la posesión del bien, con las consecuencias económicas que de esa situación se desprendieron. A partir de los argumentos expuestos en los recursos de apelación, le corresponde a la Sala determinar si se cumplen las condiciones para declarar la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas, para lo cual es menester examinar si la parte actora demostró el daño alegado y su imputación al extremo pasivo de la controversia. 6.

Hechos probados Está acreditado que, el 14 de enero de 2009, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bogotá aprobó la adjudicación en diligencia de remate de los predios identificados con los folios de matrícula inmobiliaria 50S-159217, 50S-159215 y 50S-159218, correspondiente al 80% de los derechos de cuota de cada uno de ellos[21]. Las anotaciones en los respectivos folios se hicieron efectivas, como consta en los certificados de tradición y libertad que obran en copia de folios 49 a 60 del cuaderno principal.

Con antelación a lo anterior, el 18 de abril de 1997, los señores Luis Enrique López Cárdenas y Julio César López Cárdenas adquirieron, cada uno, el 10% del derecho de cuota sobre los mencionados inmuebles, a través de compraventa, tal como se observa en las respectivas anotaciones de los certificados de tradición y libertad que obran en copia de folios 49 a 60 del cuaderno principal.

El acta que obra en copia simple de folios 69 a 71 del cuaderno principal da cuenta de que, el 22 de octubre de 2010, el Juzgado Catorce Civil Municipal de Descongestión de Bogotá llevó a cabo la entrega de los predios adjudicados al señor Fabio Güiza Santamaría. En la mencionada diligencia se dejó constancia de lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores): “Procede el despacho a trasladarse al lugar donde debe llevarse la diligencia, esto es, Cll 93 B Sur No. 2- 46, Cll 92 B Sur No. 1- 40 y Cll 92 B Sur No. 1- 20 de Usme.

(…) Acto seguido se procede a iniciar con la diligencia, se observa que en los lotes objeto de entrega se encuentra a la vista 10 vacas, 1 retroexcavadora y 7 casetas que constan de una habitación, construidas en bloque de ladrillo a la vista y tejas de zinc (…). En la primera de ellas estaban 2 señoras y una menor de edad y un señor (…).

“(…) Encontrándose totalmente desocupados los lotes objeto de entrega, de personas, animales y cosas, el despacho hace entrega real y material de los lotes descritos al apoderado del demandante y adjudicatario (…)”. El 28 de octubre de 2010, el señor Fabio Güiza Santamaría presentó una comunicación ante el comandante de policía de Usme, en la que indicó que el día anterior varias personas ingresaron de manera violenta al predio y retiraron al personal de vigilancia que había contratado, por lo que solicitó proceder a su expulsión y captura[22].

El 16 de diciembre de 2010, el señor Fabio Güiza Santamaría interpuso una denuncia en contra del inspector de policía de Usme, en la cual puso en conocimiento de la Fiscalía los siguientes hechos (se transcribe de forma literal, incluidos los posibles errores) “Soy copropietario de un globo de terreno urbano (…) comprendido por tres predios, cuyas direcciones son (…) en jurisdicción de Usme, el cual fue invadido ilegalmente por personas que fueron lanzadas el 22 de octubre pasado, pero que posteriormente entraron violentamente intimidando con arma de fuego a miembros de una compañía de vigilancia privada, invasores que esta vez fueron desalojados por la Policía Nacional, quedando allí dos mujeres con dos niños, a los que no se pudo desalojar ese mismo día porque la Policía no encontró un defensor de familia ( ).

“(…) Estando en esas condiciones aquellos dos niños, el defensor de familia se hallaba verificando esa situación para brindarles protección y había ya hecho contactos para trasladar los niños a un albergue, cuando de pronto apareció un individuo que se identificó como inspector de policía (…) y detrás de él ingresaron varios miembros de la organización criminal que a la fuerza han invadido en varias ocasiones mi propiedad.

“(…) Pero además, el 4 de noviembre, con cuyos hechos empiezo esta denuncia, el inspector me exigía la presentación de una querella o cualquier queja escrita contra los invasores (…)”[23]. El Comandante de Policía informó al alcalde local de Usme las irregularidades que se presentaban en el inmueble e indicó que en el lugar había personal de vigilancia privada, al que se le comunicaron los números telefónicos a los que se podían comunicar en el evento de presentarse alguna novedad, manifestaciones que se reiteraron desde el 3 de enero hasta el 8 de junio del mismo año, según se observa en los documentos que obran de folios 1 a 12 del cuaderno No 6.

El Distrito Capital, Alcaldía Local de Usme, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, allegó los antecedentes administrativos relacionados con la ocupación ilegal de los predios de propiedad de las aquí demandantes y, en tal sentido, aportó copia de las actuaciones que concluyeron con más de 70 órdenes de demolición de las obras que se construyeron, no solamente por la invasión, sino por el incumplimiento de las normas urbanísticas[24].

Las mencionadas actuaciones se adelantaron entre febrero de 2010 y diciembre de 2012. La Policía Nacional aportó copia de las actas de sellamiento definitivo de obras, en cumplimiento de las órdenes impartidas por la alcaldía municipal de Usme, documentos en los cuales se dejó constancia de la prohibición para ejercer esa actividad y las sanciones a imponer a las personas que las adelantaban, en caso de reincidir en su conducta[25].

En lo atinente a la actuación de la Fiscalía, está demostrado que el 2 de septiembre de 2010 –antes de la ocupación que dio lugar a la presente demanda- el señor Fabio Güiza Santamaría interpuso denuncia por el delito de invasión, cuyo trámite fue puesto en conocimiento por la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá, en cumplimiento de lo ordenado por el tribunal de primera instancia a través de oficio 4456, en el cual indicó que el 2 de abril de 2014 se llevó a cabo audiencia de acusación, de ahí que el asunto se encuentre en etapa de juicio oral[26], sin referir si se profirió o no sentencia[27].

Establecidos los hechos probados en el presente asunto, la Sala procede a efectuar el análisis de responsabilidad en el caso concreto, en orden a establecer si se presentó o no un daño antijurídico susceptible de ser indemnizado. 7. El daño El primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad Estatal es la existencia del daño, el cual, además, debe ser antijurídico, dado que constituye un elemento necesario de la responsabilidad, toda vez que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala “sin daño no hay responsabilidad” y solo ante su acreditación hay lugar a explorar la posibilidad de imputación al Estado.

En este caso, si bien la demanda se fundamentó en las supuestas acciones y omisiones atribuidas a la Policía Nacional, al Distrito Capital – Alcaldía Local de Usme y la Fiscalía General de la Nación, que permitieron el asentamiento de personas que ocuparon los bienes de propiedad de los aquí actores, lo cierto es que el daño consiste en la pérdida de la posesión que afrontaron los señores Fabio Güiza Santamaría, Julio César López Cárdenas y Luis Enrique López Cárdenas, respecto de los predios de su propiedad, por cuenta de la invasión por parte de varias familias y la construcción de obras en distintas partes del terreno. El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Subsección del Consejo de Estado ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama, a saber: i) la afectación a un derecho subjetivo o un interés legítimo (patrimonial o extrapatrimonial) del cual sea titular la víctima, es decir, que se trate de un bien jurídicamente protegido; ii) que dicha afectación sea cierta, concreta y determinada; iii) que sea personal y iv) que no se hubiera reparado por otra vía. En criterio de la Sala, se demostró el daño referido en la demanda, en la medida en que se establecieron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se presentó la invasión del lote de terreno de propiedad de los demandantes, desde el 27 de octubre de 2010 –después de que ya había sido entregado en una oportunidad, en virtud de la intervención de un juzgado civil de descongestión con apoyo de la Policía Nacional- y la consecuente pérdida de la posesión que aquellos afrontaron.

En estas condiciones, se debe determinar si el daño resulta imputable o no a las entidades demandadas a título de falla en el servicio[28], para lo cual resulta importante señalar de entrada que, frente a un caso similar al que aquí se analiza, la Sala Plena de la Sección Tercera sostuvo: “Con fundamento en todo lo expuesto, la Sala considera que el daño que padeció el actor, esto es, la pérdida de su inmueble, como consecuencia de la ocupación de hecho, no le es imputable a la entidad demandada, dado que provino de terceros, sin que la entidad demandada, dentro del proceso policivo, hubiere incurrido en una falla en el servicio, a título de omisión, por cuanto no dejó de adelantar las actuaciones encaminadas a recuperar el inmueble del demandante, al punto que lo logró en una primera oportunidad y, luego, ante una nueva ocupación, ejecutó los actos hasta donde su competencia le permitía para lograr ese mismo fin, sin que el actor, cuando todavía era oportuno, acudiera al juez ordinario a través de las acciones civiles procedentes para que le fuese protegido su derecho de propiedad”[29]. 8.

Imputación En casos como el actual, en los que se debate la responsabilidad de entidades públicas a título de falla en el servicio por omisión, a la parte demandante le corresponde demostrar i) la existencia de una obligación a cargo de una entidad pública; ii) la falta de atención o la atención irregular o inoportuna de dicha obligación por parte de la Administración en el caso concreto y iii) la relación causal adecuada entre dicha omisión y la producción del daño”[30].

Para mayor claridad en la solución del litigio, la Sala efectuará el estudio de imputación frente a cada entidad. 8.1. Policía Nacional La parte demandante cuestionó que la Policía Nacional i) no desalojó a las personas que invadieron el inmueble, a pesar de la solicitud verbal que se le formuló al comandante de la Estación de Usme y ii) permitió el ingreso de los delincuentes, facilitando su actuación ilegal.

Frente a la primera imputación, debe señalarse que el predio fue objeto de una recuperación inicial el 22 de octubre de 2010, con ocasión de la diligencia de entrega material que realizó el Juzgado Catorce Civil Municipal de Descongestión de Bogotá; sin embargo, frente a la invasión acaecida el 27 del mismo mes y año no se puede predicar una falla del servicio por parte de la institución policial por no haber adelantado una nueva diligencia de lanzamiento, pues no mediaba orden de autoridad competente para proceder en tal sentido y la supuesta flagrancia en la comisión del delito de invasión que se refiere en la demanda no ocurrió, dado que el hecho fue denunciado al día siguiente.

Desde esta perspectiva, la Sala considera que la parte afectada debió promover una acción posesoria de lanzamiento por ocupación de hecho, a efectos de proteger la posesión que supuestamente le fue arrebatada por las personas que ingresaron violentamente al inmueble. Ciertamente, las acciones posesorias policivas tienen como finalidad la preservación del statu quo, de ahí que, sin perjuicio de las acciones judiciales a las que se hará alusión más adelante, los demandantes se encontraban facultados para solicitar la intervención de las autoridades, en el marco de ese tipo de procesos y no a través del ejercicio de la fuerza policial[31].

Precisado lo anterior, resulta pertinente señalar que el lote de propiedad de los demandantes había sido objeto de invasiones anteriores, cuando el señor Güiza Santamaría ya era propietario del 80% y las autoridades judiciales y de policía lograron recuperarlo, tal como se explicó en acápite anterior, pero a los pocos días se presentó una nueva ocupación, que, según se indicó en la denuncia formulada por el afectado, dio lugar a la invasión por parte de más personas y a la construcción de viviendas y otro tipo de edificaciones.

En este orden de ideas, la Sala considera que la Policía Nacional no estaba en el deber legal de practicar una diligencia de lanzamiento que no estuviera precedida de orden emanada por el Inspector de Policía de Usme –autoridad facultada para tal efecto-. Frente a la acusación relacionada con la intervención de la Policía Nacional para supuestamente facilitar el ingreso de los invasores, se trata de una afirmación que no fue demostrada en el proceso y, por ende, no tiene la virtualidad de estructurar la responsabilidad patrimonial de esa institución. 8.2.

Distrito Capital – Alcaldía Local de Usme Frente a esta entidad, la Sala considera que en el proceso se demostró que la Alcaldía Local de Usme adoptó decisiones relacionadas con órdenes de sellamiento y demolición de obras en los predios de los demandantes, sin que pueda afirmarse válidamente que se encontraba en el deber jurídico de ordenar el lanzamiento o disponer de actuaciones coercitivas para lograr el desalojo, pues, se insiste, no medió proceso policivo ni trámite formal alguno para el efecto.

En este sentido, cabe señalar que el artículo 193 del Acuerdo 79 de 2003[32] establecía las funciones de los Alcaldes Locales, dentro de las cuales no se encontraban las de realizar diligencias de lanzamiento, como lo pretendía la parte actora[33]. Lo expuesto permite reiterar que la autoridad encargada de adoptar decisiones relacionadas con un eventual desalojo e impartir las órdenes correspondientes es el Inspector de Policía de Usme, de ahí que no le resulte exigible a la Alcaldía Local al adelantamiento de acciones en tal sentido.

Si lo pretendido por la parte actora era la recuperación del bien por una vía distinta a las acciones posesorias, tenía la posibilidad de acudir al juicio civil ordinario para pretender la restitución del inmueble invadido, tal como lo ha sostenido la Sala: “i) El objeto de protección del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho: se ha dicho por parte de la Corte Constitucional que la finalidad del lanzamiento por ocupación de hecho lo constituye la protección del derecho de propiedad, sin embargo, esa posición no resulta concordante con su regulación normativa.

En efecto, el supuesto fáctico del artículo 15 de la Ley 57 de 1905 consiste en que ‘alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador’; por su parte, el artículo 1 del Decreto 992 de 1930 indicó que ‘[t]oda persona a quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia del material de una finca, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad competente, podrá pedir por sí o por medio de apoderado debidamente constituido al respectivo alcalde municipal la protección consagrada en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905’; en idéntica dirección, el artículo 125 del Código Nacional de Policía, antes transcrito, le atribuyó competencia a las autoridades de policía para intervenir en aquellos eventos en que se haya perturbado el ‘derecho de posesión o [la] mera tenencia que alguien tenga sobre un bien’.

“De esta manera, las normas legales y reglamentarias reseñadas resultan claras en indicar que la intervención de las autoridades de policía tendrá como única finalidad la protección de la posesión y/o la tenencia pacífica de determinado bien, pero no la de proteger el derecho de propiedad”[34] (destaca la Sala). Las consideraciones puestas de presente resultan relevantes para explicar las posibilidades con las que contaban los aquí demandantes para proteger los atributos de la propiedad frente a su inmueble (uso, goce y disposición), que se erigen como argumentos adicionales para concluir que no fue la supuesta omisión de la Alcaldía Local de Usme la causa del daño alegado, pues, se insiste, la entidad actuó dentro del ámbito de sus competencias para atender las peticiones de los querellantes, sin poder realizar el desalojo pretendido, por no ser una actuación de su resorte. 8.3.

Fiscalía General de la Nación Frente a esta entidad se evidencia que adelantó la actuación que le correspondía hasta la etapa de acusación y, a pesar de que se alegó una demora en el trámite a su cargo, lo concreto es que esa situación no constituye la causa eficiente del daño –pérdida de la posesión del bien- ni se cuenta con elementos para considerar que el fiscal encargado del caso tenía la posibilidad de adoptar decisiones tendientes al “restablecimiento del derecho” al que se refirió la parte demandante.

Dicho de otra manera, aunque se considerara que la Fiscalía se demoró en formular acusación, lo cierto es que de esa situación no se desprende automáticamente la responsabilidad patrimonial, dado que no existe relación causal entre esa eventual omisión y el daño cuya indemnización se pretende, aunado al hecho de que se desconoce el resultado final del proceso penal.

De lo hasta aquí expuesto, la Sala concluye que el daño que afirmaron padecer los demandantes -la pérdida de la posesión respecto de su inmueble-, como consecuencia de la ocupación de hecho de varias personas, no le es imputable a las entidades demandadas, dado que cumplieron con las funciones que les correspondían y, en todo caso, los afectados no adelantaron las acciones policivas por perturbación a la posesión ni la acción reivindicatoria ante el juez ordinario para que le fuese protegido su derecho de propiedad.

Finalmente, a pesar de que ello no fue alegado por la parte demandante, con el fin de brindar claridad y resolver con mayor precisión la controversia, la Sala advierte que las pretensiones tampoco estarían llamadas a prosperar desde la perspectiva del daño especial, para lo cual es importante señalar lo siguiente: En casos similares al actual, se ha considerado la posibilidad de que la responsabilidad patrimonial del Estado resulte comprometida por la ocupación de hecho de predios, mediante la aplicación del título denominado daño especial, con base en lo siguiente: “2.4.4.- Configuración de un daño especial en el presente asunto.

“Sin perjuicio de la anterior declaratoria de una falla del servicio imputable a la Nación en los términos en que fueron descritos, para la Sala se produjo también un daño especial en contra de los demandantes, comoquiera que se encuentra acreditado que el daño que originó la presente acción tuvo lugar en el marco del cierre de la vía por un grupo numeroso de personas desplazadas, circunstancia que -como se dijo-, afectó la explotación económica del hotel que habían tomado en arriendo, razón por la cual, a la luz de las circunstancias establecidas con el material probatorio allegado al presente proceso, la Sala considera que es posible determinar igualmente la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado, en este caso concreto, como se dijo, a título de daño especial.

“Ciertamente, cabe precisar y reiterar, que pueden ocurrir situaciones en las que la inactividad de la Administración puede generar la afectación del derecho de propiedad, en efecto, se trata de aquellos casos en que por especiales razones de interés general, principalmente de tipo social, ya sea en cumplimiento de órdenes judiciales –en particular órdenes derivadas de un juicio de tutela- o administrativas, se opte por prohijar la ocupación en la medida en que ordenar el desalojo y/o practicar la diligencia que le dé cumplimiento, generen una situación tal que se desprotejan los derechos de poblaciones catalogadas como sujetos de especial protección, en cuyo caso puede ocurrir que: i) se torne nugatorio e innecesario acudir al juez de la causa, puesto que aun cuando se obtenga con éxito la reivindicación del bien o la protección de la posesión, resultaría imposible ejecutar la decisión del juez por cuestiones de orden social, en cuyo caso el juez de la acción de reparación directa podrá –según los hechos del caso y la conducta del demandante- eximir de la obligación de agotar los mecanismos administrativos y procesales de protección de la propiedad, la posesión y/o el statu quo; frente a lo cual es posible que, ii) se configure un daño especial en cabeza del propietario del predio ocupado, en la medida en que por razones de interés general –la protección de sujetos de especial protección como desplazados, indígenas, madres cabeza de familia, etc.- se sacrifique el derecho de propiedad del titular del predio; y en consecuencia, iii) se dará aplicación al artículo 220 C.C.A., ahora 190 y 191 C.P.A.C.A, y se ordenará la transferencia de la propiedad del bien a favor de la(s) entidad(es) pública(s) demandada(s), para que ellas solucionen, en el marco de sus competencias, la manera en que, de ser posible, se ‘legalizarán’ esas ocupaciones.

“Lo anterior no implica, bajo ningún concepto ni interpretación posible, que la Sala prohíje las ocupaciones ilegales de bienes privados o la ‘colonización’ de terrenos ajenos o que se consolide una postura que llevaría al Estado a asumir una responsabilidad genérica y absoluta por los conflictos que se pudieran generar por esa razón. Sin embargo, la Sala no puede desconocer las dificultades que en la ejecución de medidas de desalojo encuentran algunas autoridades administrativas por la propia situación social y de violencia que atraviesa el país con el consecuente desamparo de los derechos de los particulares que ello puede generar, razón por la cual se impone que las autoridades de policía realicen un juicio de ponderación con el fin de determinar la procedencia de continuar o no con la ejecución de la orden de desalojo, lo que habrá de hacerse debidamente motivado y con la plena identificación de los ocupantes y de la situación de especial protección en la que se puedan encontrar”[35] (Negrillas y subrayas del texto original).

Al respecto, conviene puntualizar que, tal como se dejó plasmado en la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación el 23 de febrero de 2017, en el expediente 34.121: “dentro de la referida sentencia [se refiere a la que se acaba de citar] se dejó expuesto, de manera expresa y precisa, que en casos como estos NO se pretendía consolidar “una postura que llevaría al Estado a asumir una responsabilidad genérica y absoluta por los conflictos que se pudieran generar por esa razón”, es decir, que cuando los particulares llegaren a perder la posesión de sus bienes a causa de ocupaciones por parte de terceros y el juicio policivo de restitución de inmueble por ocupación de hecho no pudiese culminar por aspectos sociales y/o de protección a las personas que ocupasen el bien, ello no puede ni debe comportar –per se– la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, a título de daño especial.

Esta Subsección considera que en este caso no hay lugar a predicar la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad por daño especial, por las siguientes razones: - Su aplicación no opera de manera automática, según se acaba de indicar. - La Policía Nacional, en su función de apoyo al Juzgado Catorce Civil de Descongestión de Bogotá, en un primer momento, entregó materialmente el bien que había sido objeto de invasión al apoderado de los hoy demandantes. - La Alcaldía Local de Usme ordenó el sellamiento y la demolición de obras construidas en el inmueble. - Finalmente, el descuido de los demandantes frente al ejercicio de las acciones posesorias y civiles para la defensa de sus intereses impide predicar un desequilibrio frente a las cargas públicas, dado que aquellas tienen la virtualidad de proteger el derecho a la propiedad y la negligencia en su ejercicio incidió en el resultado nocivo.

Las anteriores razones resultan suficientes para concluir que no le asiste razón a la parte demandante al insistir en la responsabilidad patrimonial atribuida a las entidades demandadas, por lo que la sentencia de primera instancia será confirmada. 8. Costas El artículo 361 del Código General del Proceso establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

El artículo 365 ejusdem, en el numeral 3, dispone que “en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda”. Atendiendo a lo ordenado en la citada norma, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. Cabe señalar que la condena impuesta en primera instancia no fue objeto de reproche en el recurso de apelación, razón por la cual no se hará modificación alguna al respecto.

La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso[36]. En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.

En ese sentido se observa que: 1. Se trata de un proceso de reparación directa, con pretensiones acumuladas, que equivalen a la suma de $3.753’700.000[37], asunto en el que la parte demandante presentó recurso de apelación y resultó vencida en segunda instancia, debido a la confirmación del fallo de primer grado. 2. Teniendo en cuenta lo anterior, para efectos de la fijación de las agencias en derecho correspondientes a la segunda instancia, acerca de la duración y la complejidad de la gestión procesal se observa que las entidades demandadas presentaron alegatos de conclusión en ambas instancias. 3.

A manera de precisión y para justificar con mayor razón lo expuesto anteriormente, resulta importante destacar que la fijación de agencias en derecho no se ve afectada en el evento en el que la parte haya litigado, incluso, a nombre propio, sin apoderado, pues aun en ese caso tiene derecho a que se fije el monto de agencias para retribuir su actuación, tal como se desprende de lo señalado en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del CGP, en los siguientes términos: “3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

“(…). “4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas estableen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas” (se destaca).

Por lo anterior, si la parte actuó a nombre propio y tiene derecho a que se le fijen agencias en derecho a su favor, a pesar de que no incurrió en el pago de honorarios de un apoderado que lo representara, igual razonamiento debe aplicarse cuando se trata de una entidad pública que actúa a través de un apoderado que hace parte de su planta de personal, pues el hecho de que no se hayan realizado pagos adicionales a su salario no enerva la causación de las agencias en derecho como parte de la condena en costas. 4.

De conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda[38], en materia de tarifas de agencias en derecho se tiene en cuenta lo siguiente: “ACUERDO 1887 DE 2003 (Junio 26) “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. “(…). “Artículo  2º—Concepto.

Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, (…). “Artículo 3º—Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones. “(…). “Artículo 5º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. “Artículo. 6º—Tarifas.

Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: “(…). “III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “(…) “3.1.3. Segunda instancia. “Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 4. A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 0.5% de $3.753’700.000, es decir, la suma de $18’768.500, la que deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida, en este caso la parte demandante.

La suma en mención será repartida en partes iguales entre la Policía Nacional, el Distrito Capital y la Fiscalía General de la Nación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 28 de mayo de 2015.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Se fijan como agencias en derecho en segunda instancia la suma de $18’768.500, a cargo de la parte demandante y a favor de la Policía Nacional, Distrito Capital y Fiscalía General de la Nación, la cual será repartida en partes iguales.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Esta persona acreditó la calidad de abogado, de acuerdo con la presentación personal del poder y de la demanda –para esos efectos exhibió la tarjeta profesional No. 37357-. [2] La Sala transcribe las pretensiones formuladas, a efectos de brindar claridad sobre el objeto de la controversia y la manera en que será abordada. [3] Folios 13 y 14 del cuaderno principal. [4] Folios 108 a 113 del cuaderno principal. [5] Folios 119 a 123 del cuaderno principal. [6] Folios 138 a 144 del cuaderno principal. [7] Folio 229 vuelto del cuaderno principal. [8] Folios 230 y 231 del cuaderno principal. [9] Folios 153 a 156 y 203 a 205 del cuaderno principal. [10] Folios 203 a 211 del cuaderno principal. [11] Folios 212 a 293 del cuaderno principal. [12] Folios 294 a 297 del cuaderno principal. [13] Folios 298 a 335 del cuaderno principal. [14] Folio 377 a 378 del cuaderno del Consejo de Estado. [15] Folios 381 a 442 del cuaderno del Consejo de Estado. [16] La pretensión mayor, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, ascendió a la suma de $3.000’000.000, monto que excedió los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -30 de enero de 2013-. [17] Afirmación que se acompasa con la comunicación que el demandante presentó a la Policía de Usme para poner en conocimiento la situación acaecida (folios 72 a 75 del cuaderno principal). [18] De acuerdo con la constancia que obra a folio 172 del cuaderno principal. [19] A cuyo tenor: “La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero” (se destaca). [20] Folio 38 vuelto del cuaderno principal. [21] De conformidad con la copia de la providencia que obra a folios 67 y 68 del cuaderno principal. [22] Folios 72 a 75 del cuaderno principal. [23] Folios 93 a 96 del cuaderno principal. [24] Cuaderno No. 4. [25] Folios 20 a 91 del cuaderno No. 6.

Las diligencias se desarrollaron entre el 14 de diciembre de 2012 y el 8 de marzo de 2013. [26] Según se observa en la información allegada, la actuación penal se siguió en contra de cuatro personas (folio 194). [27] Folios 190 a 197 del cuaderno principal. [28] En relación con este título de imputación, desde hace tiempo, esta Corporación precisado: “La falla del servicio ha sido en nuestro derecho y continúa siendo el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al Juez Administrativo le compete - por principio - una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual.

Las obligaciones que están a cargo del Estado - y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión -, han de mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; si el daño ocurre, a pesar de su diligencia, no podrá quedar comprometida su responsabilidad” (sentencia del 19 de junio de 2008, expediente 15.263, Consejera Ponente Myriam Guerrero de Escobar). [29]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 23 febrero de 2017, exp. 080012331000199902289-01 (34.121). [30] Al respecto se puede consultar la sentencia del 22 de octubre de 2015, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, exp. 33.977, M.P. Hernán Andrade Rincón, entre otras decisiones. [31] Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T 367 de 2015 sostuvo: “En primer lugar, la Sala Cuarta de Revisión considera pertinente reiterar que en los procesos de policía no se controvierte el derecho de dominio.

En efecto, el proceso policivo de amparo a la perturbación de la posesión es preventivo, tiene como finalidad la protección de la posesión (sea dueño o no) frente a la perturbación de otro, en búsqueda de mantener el statu quo mientras la justicia ordinaria resuelve. Al respecto, el Código Nacional de Policía (Decreto 1355 de 1970) dispone:  ‘ARTICULO 125.

La policía solo puede intervenir para evitar que perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación. ‘ARTICULO 126. En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo. ‘ARTICULO 127.

Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa’”. [32] Código de Policía de Bogotá D.C. Este artículo fue derogado por el Acuerdo Distrital 735 de 2019, pero estaba vigente para la época en que ocurrieron los hechos. [33] “Competencia de los Alcaldes Locales. Corresponde a los Alcaldes Locales en relación con la aplicación de las normas de convivencia: 1.

Mantener el orden público y restablecerlo cuando fuere turbado en su localidad, expidiendo las órdenes de Policía que sean necesarias para proteger la convivencia ciudadana dentro de su jurisdicción; 2. Velar por la pronta y cumplida aplicación de las normas de Policía en su jurisdicción y por la pronta ejecución de las órdenes y demás medidas que se impongan; 3.

Coordinar con las demás autoridades de Policía las acciones tendientes a prevenir y a eliminar los hechos que perturben la convivencia, en el territorio de su jurisdicción; 4. Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes sobre desarrollo urbano, usos del suelo y subsuelo y reforma urbana; 5. Adoptar las medidas para la protección, recuperación y conservación del espacio público, ambiente y bienes de interés cultural del Distrito; 6.

Conceptuar, cuando el Secretario de Gobierno lo solicite, sobre la expedición de permisos para la realización de juegos, rifas y espectáculos públicos en la localidad; 7. Ejercer, de acuerdo con la Ley 685 de 20001 y las normas que la sustituyan, modifiquen o adicionen, las atribuciones relacionadas con los trabajos y obras de la industria minera en sus distintas fases; 8.

Ejercer, de acuerdo con la ley, el control de precios, pesas y medidas y tomar las acciones necesarias para evitar o sancionar el acaparamiento y la especulación; 9. Imponer las obras y demás medidas necesarias a quien mantenga los muros de su antejardín o el frente de su casa en mal estado de conservación o presentación o no haya instalado canales, tubos o cañerías para la conducción de aguas o los tenga en mal estado, para remediar la situación; 10.

Llevar el registro de pasacalles, pasavías y pendones, y 11. Practicar las pruebas que se requieran en los procesos de Policía y en las demás actuaciones administrativas que sean de su competencia, atribución que podrá ser delegada en el asesor jurídico o en el asesor de obras de la respectiva alcaldía local (…)”. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 2 de mayo de 2013, exp. 28.158, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 22 de octubre de 2015, exp. 33.977, C.P. Hernán Andrade Rincón. [36] A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. [37] Suma que corresponde a la suma de los perjuicios materiales y morales solicitados. [38] La demanda se presentó el 30 de enero de 2013.

El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016, no obstante, este último solo entró a aplicar para los procesos judiciales iniciados a partir de su publicación.