ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [E]l auto de 5 de abril de 2019, mediante el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, confirmó la decisión de declarar la caducidad de la acción, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que el accionante impetró contra el Ejército, se notificó mediante estado Nº 31 de 23 de abril de 2019, comunicado en esa misma data a la dirección de correo electrónico suministrada por aquel para este efecto ( ), fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 7 de febrero de 2020, transcurrieron nueve (9) meses y catorce (14) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, a lo que debe agregarse que la parte accionante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 29 NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00458-00(AC) Actor: EDINSON BLANCO AROCHA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Y JUZGADO 24 ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Retiro del ejército por llamamiento a calificar servicios. Nulidad y restablecimiento. Caducidad. Incumplimiento del requisito de inmediatez. Declara improcedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el señor Edinson Blanco Arocha, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” y el Juzgado 24 Administrativo Oral de Bogotá, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados, supuestamente, por los autos de 16 de marzo de 2018 y 5 de abril de 2019, mediante los que las autoridades judiciales accionadas rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra el Ejército Nacional, por haber operado el fenómeno de la caducidad.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del escrito de tutela, se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: El accionante afirmó que mediante Resolución Nº 1048 de 21 de febrero de 2017, fue retirado de su cargo como Mayor del Ejército Nacional por llamamiento a calificar servicios, actuación que, en su criterio, desconoció los motivos de conveniencia y oportunidad que justificaron la decisión, lo que resultó “ajeno a la estabilidad militar y al precedente jurisprudencial sobre la materia”.
Sostuvo que, en su entender, en tanto dicho acto administrativo indicaba “comuníquese y cúmplase”, su eficacia estaba sujeta a la comunicación que del mismo se le hiciera, la cual, afirma, ocurrió solo hasta el 6 de marzo de 2017. Indicó que por considerar que el acto administrativo que fundamentó su retiro era ilegal, emprendió las acciones tendientes a demandar su nulidad, por lo que convocó al Ejército Nacional a audiencia de conciliación extrajudicial, mediante solicitud radicada el 15 de junio de 2017, audiencia que se realizó finalmente el 2 de agosto de 2017.
Refirió que el 22 de agosto de 2017 instauró demanda de nulidad y restablecimiento contra el Ejército Nacional, de la que conoció en primera instancia el Juzgado 24 Administrativo Oral de Bogotá, que mediante auto de 16 de marzo de 2018, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, luego de concluir que en tanto el acto administrativo demandado había sido proferido el 21 de febrero de 2017 y empezaba a regir a partir de su expedición, el término de 4 meses con el que contaba el demandante para interponer la acción, descontando el periodo de suspensión desde la solicitud de conciliación hasta la expedición del acta que la declaró fallida, vencía el 9 de agosto de 2017, por lo que la demanda presentada el 22 de agosto de esa anualidad se encontraba por fuera del término de ley para ese efecto.
Señaló que una vez apeló dicha decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, la confirmó bajo el mismo argumento mediante auto de 5 de abril de 2019. 2. Fundamentos de la acción El accionante considera que los autos de 5 de abril de 2019 y 16 de marzo de 2018, mediante los que las autoridades judiciales accionadas rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra el Ejército Nacional, por haber operado el fenómeno de la caducidad, vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Aun cuando el escrito de tutela no contiene referencia a ninguno de los defectos desarrollados por vía jurisprudencial para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de su lectura se infiere que el accionante considera que las providencias objetadas incurren en i) desconocimiento del precedente jurisprudencial, emanado de las sentencias a) de tutela de 27 de junio de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado[1], b) de 17 de septiembre de 2018, de la Sección Segunda del Consejo de Estado[2], así como de la sentencia de c) 6 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en las que, afirma, “se indicó que la caducidad de los actos de contenido particular que implican el retiro del servicio de un empleado público debe contarse a partir de su ejecución solo en los casos en que dicha decisión obedece a una sanción adoptada en el marco de un proceso disciplinario, por lo que en su caso aquella se ha debido contabilizar a partir de la notificación del mismo”.
En su criterio, en tanto el acto administrativo que fundamentó su retiro indicaba “comuníquese y cúmplase”, su eficacia estaba sujeta a la comunicación que del mismo se le hiciera, la cual, afirma, ocurrió solo hasta el 6 de marzo de 2017, por lo que la caducidad decretada tomando como fecha de inicio de conteo el 22 de febrero de 2017, fecha de ejecución contenida en el acto, vulneró los derechos fundamentales invocados. 3.
Pretensiones El accionante plantea las siguientes: “Con fundamento en las consideraciones precedentes respetuosamente solicito a los H. Magistrados tutelar mis derechos fundamentales al Debido Proceso, acceso a la administración de justicia y los demás que se me hayan conculcado con el Auto proferido por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "F", fungiendo como M.P., Beatriz Helena Escobar Rojas, dentro del proceso N° 11001-3335-024-2017-00288-01 y contra el Auto confirmado por éste, que fuere expedido por el A Quo el día diez y seis (16) de marzo de dos mil dieciocho (2018), Juzgado veinticuatro (24) Administrativo de Oralidad de Circuito de Bogotá, D.C., que rechazaron la demanda incoada por el suscrito, por presuntamente haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, dentro del proceso N° 11001-33-35-024- 2017-00288-00, y en su lugar, DISPONGA continuar con el proceso para en esta forma tener garantizados mis derechos fundamentales conculcados”. 4.
Pruebas relevantes Al trámite de la tutela se allegó el expediente original, en calidad de préstamo, contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el Nº 2017-00288-00, actor: Edinson Blanco Arocha y otros. 5. Trámite procesal Por auto de 11 de febrero de 2020, el despacho admitió la solicitud de tutela. En la misma decisión se ordenó notificar al accionante, a las autoridades judiciales accionadas, así como a la señora Jenny Marcela Balcazar Durán, y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como tercera interesada en el resultado del proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 11329 a 11335, todas de 13 de febrero de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. Por último, mediante oficio 12660 de 19 de febrero de 2020, la Secretaría General de esta Corporación insistió en notificar a la señora Jenny Marcela Balcazar Durán, quien también fungió como demandante en el proceso ordinario, trámite que resultó infructuoso, como se desprende de la guía de correo Nº 13254076, visible a folio 88. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” En escrito fechado 17 de febrero de 2020, la ponente de la decisión objetada rindió informe en el proceso y pidió que se declarara la improcedencia de la solicitud, en tanto, indicó, esta incumple con el requisito de procedibilidad consistente en la inmediatez en su presentación, necesario para el estudio de fondo de las acciones de tutela contra providencia judicial.
Lo anterior, por cuanto, sostuvo, la providencia objeto de tutela fue notificada el 23 de abril de 2019 y la acción de tutela fue radicada el 7 de febrero de 2020, es decir, más de 9 meses después, sin que el actor acreditara un motivo válido para su inactividad. Indicó que no es cierto lo manifestado en la tutela respecto a que la providencia objetada fue puesta en conocimiento del actor solo hasta el 25 de julio de 2017, pues en esa fecha el Juzgado 24 administrativo de Bogotá profirió un auto de obedezca y cúmplase a la orden emitida por esa Corporación. Afirmó que, en todo caso, esa Sala al realizar el análisis del asunto aplicó el criterio más reciente del Consejo de Estado sobre la materia, fijado en la sentencia de 24 de enero de 2019, en el proceso radicado 2015- 01078-01, aunado al hecho de que en el proceso el actor no negó que su desvinculación hubiere sido efectiva el 22 de febrero de 2017, fecha que se tuvo en cuenta para contabilizar el término de caducidad. 6.2.
Los demás vinculados, a pesar de haber sido notificados, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico En tanto fue puesto de presente por la autoridad judicial accionada, corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple con el requisito general de procedibilidad que deben observar las acciones de tutela contra providencias judiciales, consistente en la inmediatez en su presentación. En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, corresponde a la Sala establecer si los autos de 5 de abril de 2019 y 16 de marzo de 2018, mediante los que las autoridades judiciales accionadas rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra el Ejército Nacional, por haber operado el fenómeno de la caducidad, vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por incurrir en i) desconocimiento del precedente jurisprudencial, emanado de las sentencias a) de tutela de 27 de junio de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado[3], b) de 17 de septiembre de 2018, de la Sección Segunda del Consejo de Estado[4], así como de la sentencia de c) 6 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”. 3.
Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional[5] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [6] La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[7], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[8], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[9] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[11]. 4.
Estudio y solución del caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente solicitud de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalado como ausente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en la contestación arrimada al proceso.
Revisado el expediente en préstamo[12], la Sala observa que el auto de 5 de abril de 2019, mediante el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, confirmó la decisión de declarar la caducidad de la acción, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que el accionante impetró contra el Ejército, se notificó mediante estado Nº 31 de 23 de abril de 2019, comunicado en esa misma data a la dirección de correo electrónico suministrada por aquel para este efecto (coprevin317@hotmail.com)[13], fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 7 de febrero de 2020[14], transcurrieron nueve (9) meses y catorce (14) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación, a lo que debe agregarse que la parte accionante no justificó la tardanza en acudir a la jurisdicción constitucional.
Si bien en el escrito de tutela el actor afirma que su situación personal se enmarca dentro de los requerimientos previstos por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 para extender el término de inmediatez, por la afectación sicológica personal y familiar como consecuencia de su retiro, aunado al hecho de que su familia, incluidos sus padres de la tercera edad, dependen económicamente de él, lo cierto es que no prueba estos hechos, ni los mismos tienen la vocación de justificar la inacción del actor para interponer la acción constitucional frente a la supuesta vulneración de derechos que alega, por lo que la Sala declarará la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de inmediatez.
Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.
En el presente caso, como se anotó, no se presentaron circunstancias especiales, y los motivos manifestados por la parte actora para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo no guardan relación con ese hecho, por lo que el requisito se encuentra incumplido. Así mismo, se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe declarar su improcedencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Edinson Blanco Arocha, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” y el Juzgado 24 Administrativo Oral de Bogotá, por las razones expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en las páginas web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] M.P. Rocío Araújo Oñate. [2] M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [3] M.P. Rocío Araujo Oñate. [4] M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [5] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [6] Ibídem. [7] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [8] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [9] Ibídem. [10] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [11] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [12] Folio 276, reverso, expediente en préstamo. [13] Folio 277 [14] Folio 1.