ACCIÓN DE REPETICIÓN / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA EX ALCALDE / ACTO DE SUPRESIÓN DEL CARGO PÚBLICO / ACTO ADMINISTRATIVO DE REESTRUCTURACIÓN / FACULTAD PARA LA REESTRUCTURACIÓN DE LAS DEPENDENCIAS MUNICIPALES / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda porque comparte de manera integral las consideraciones expuestas por el tribunal en la sentencia de primera instancia: con las pruebas obrantes en el proceso se acredita que los perjuicios que el Municipio [ ] tuvo que reparar como consecuencia de la supresión del cargo [ ], fueron generados por una decisión adoptada por el alcalde demandado que evidencia su obrar con culpa grave, en tanto que, luego de haber recibido una autorización del Concejo Municipal en la cual, de forma absolutamente clara, se le autorizaba únicamente para adelantar un estudio de la reestructuración del municipio y luego someterlo a la aprobación de la citada corporación, decidió adoptar dicha reestructuración por decreto, excediendo sin ningún tipo de justificación su competencia. Ese exceso en la competencia fue exactamente lo que generó la anulación del acto de supresión del cargo [ ].
CONDENA JUDICIAL / PAGO DE LA CONDENA JUDICIAL / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Por tanto no se requiere que cada uno de los comprobantes de egreso que se allegaron con la demanda tengan recibo a satisfacción. Además, dichos documentos no fueron tachados de falsos, gozan de valor probatorio conforme con lo dispuesto en el artículo 246 del C.G.P. y son suficientes para demostrar tal presupuesto.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 246 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D. C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2009-00469-01(49881) Actor: MUNICIPIO DE LA CALERA Demandado: JUAN DE JESÚS SÁNCHEZ CASTILLO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 678 de 2001.
Se confirma la sentencia de condena porque con las pruebas obrantes en el proceso se acredita que los perjuicios que la entidad demandante tuvo que reparar fueron generados por una decisión adoptada por el alcalde demandado que evidencia su culpa grave al disponer la reestructuración del municipio excediendo la competencia que le había sido limitada de manera clara en un acuerdo del Concejo Municipal.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia proferida el 17 de octubre de 2013 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
En la parte resolutiva se dispuso: <<Primero.- Declarar la responsabilidad personal y patrimonial de Juan de Jesús Sánchez Castillo, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.373.216, respecto de la condena dineraria impuesta al Municipio de La Calera, Cundinamarca en el proceso ordinario surtido por el señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez.
Segundo.- Condenar a título de repetición a Juan de Jesús Sánchez Castillo a pagar a favor del Municipio de La Calera, Cundinamarca la suma correspondiente a ciento ochenta y dos millones novecientos noventa mil doscientos noventa y cuatro pesos ($182.990.294), los que deberán ser pagados con cargo a su propio peculio dentro de los tres meses siguientes contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia. Tercero.- Sin costas en esta instancia>>.
La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 129 del C.C.A. y 7º de la Ley 678 de 2001. El consejero Ramiro Pazos Guerrero se declaró impedido para conocer del presente proceso, fundado en la causal 2 del artículo 141 del C.G.P., toda vez que participó en primera instancia en el asunto de la referencia. Este impedimento fue aceptado mediante auto del 24 de abril de 2019[1].
I.- ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 28 de julio de 2009 por el Municipio de La Calera. Se dirigió contra el señor Juan de Jesús Sánchez Castillo, en su condición de exalcalde de dicho municipio, para que reintegrara lo pagado por la entidad el 3 de febrero de 2009, como consecuencia de lo dispuesto en la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo que desvinculó al señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez, por falta de competencia. 2.- El contenido de las pretensiones es el siguiente: <<Primero.- Ordenar al señor Juan de Jesús Sánchez Castillo al pago de las siguientes sumas de dinero: Al capital adeudado correspondiente a la suma de $162.485.385, el cual debe ser cancelado a favor del Municipio de La Calera, por concepto del pago ordenado en la sentencia referida y a los ciudadanos relacionados así: a.- Al Dr. Fabián Segura, apoderado judicial del señor Carlos Cifuentes, la suma de $17.500.000, primera cuota el día 2 de septiembre de 2008 con el cheque No. 0000000768. b.- Al señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez la suma de $33.443.588 el día 2 de septiembre de 2008, con el cheque No. 0000000767, en este pago el señor Cifuentes autoriza el descuento del Fondo COLFONDOS, liquidado a las diferentes tasas en suma de $4.494.981. c.- A nombre del Fondo de Pensiones COLFONDOS por la suma de $18.056.412.
El segundo pago, dentro del mencionado acuerdo se pactó que una vez el municipio realizara las apropiaciones presupuestales en el rubro de sentencias y conciliaciones de la vigencia 2008 y/o presupuesto de 2009 se cancelaría el segundo y último pago correspondiente a la suma de $92.485.385, de la siguiente manera: a.- De este acuerdo de pago al señor Carlos Arturo Cifuentes se le canceló la suma de $69.050.670 el día 3 de febrero de 2009, con cheque No. 0000058388.
Vale la pena aclarar que dentro de esta suma se incluye el reintegro de pensión de $2.394.026 y se descuenta igualmente el 30% de honorarios de abogado a septiembre 1º de 2008 por $718.208. b.- Al Dr. Fabián Segura, apoderado judicial del señor Carlos Cifuentes la suma de $25.828.691, la segunda cuota el día 3 de febrero de 2009 con el cheque No. 0000058387.
Segundo.- Ordenar liquidar e incluir en el numeral anterior los intereses de plazo y mora como indemnización a la máxima tasa de interés certificado por la Superintendencia Bancaria, desde las fechas en las que el municipio canceló los dineros y hasta cuando se verifique el pago. Tercero.- Imponer como medida sancionatoria por la acción y omisión asumida la que estime el despacho.
Cuarto.- A pagar el responsable las costas del juicio, gastos y agencias en derecho>>[2]. 3.- Las pretensiones de la demanda se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El señor Juan de Jesús Sánchez Castillo fue elegido alcalde del Municipio de La Calera para el periodo comprendido entre los años 2001 y 2003 y tomó posesión del cargo el 1º de enero de 2001[3]. 3.2.- Mediante el Acuerdo Municipal No. 005 del 20 de abril de 2001, el Concejo Municipal concedió facultades extraordinarias al alcalde por un término de 45 días calendario y ordenó conformar una comisión para elaborar el estudio que soportaría la reestructuración administrativa de acuerdo con la Ley 617 de 2000.
Una vez elaborado, el informe debía pasar a dicho órgano para revisión y aprobación. 3.3.- El alcalde Juan de Jesús Sánchez Castillo, mediante el Decreto No. 104 del 7 de junio de 2001, modificó la estructura orgánica de la administración municipal. 3.4.- Mediante el Decreto No. 111 del 11 de junio de 2001 el mismo alcalde adoptó la nueva planta de personal y suprimió varios cargos.
Y mediante el Decreto No. 112 de la misma fecha modificó las escalas salariales de los diferentes empleos de la administración central. 3.5.- Con el oficio No. ALC 520 del 20 de junio siguiente, el alcalde Juan de Jesús Sánchez Castillo comunicó al señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez que su cargo había sido suprimido en virtud del Decreto 111 del 11 de junio de 2001.
El funcionario ocupaba el cargo de Inspector de Obras, código 515, grado 13 y estaba inscrito en el escalafón de carrera administrativa desde el 9 de febrero de 1994. En dicha comunicación se le puso de presente que podía optar por la reincorporación a otro cargo o por la indemnización. 3.6.- El 7 de julio de 2001, mediante el Decreto No. 131, el alcalde Sánchez Castillo dio por terminada la vinculación laboral del señor Cifuentes Sánchez por supresión del cargo de Inspector de Obras, código 515, grado 13, en cumplimiento del Decreto 111 del 11 de junio de 2001. 3.7.- Mediante la Resolución No. 108 del 10 de julio de 2001 el mismo alcalde reconoció a favor del señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez el pago de cesantías, indemnización por vacaciones causadas y tiempo de servicio y demás prestaciones sociales a las que tenía derecho. 3.8.- El 26 de julio de 2001, el alcalde Juan de Jesús Sánchez Castillo negó la solicitud presentada por el señor Cifuentes Sánchez para obtener la revocatoria de los actos administrativos atrás señalados. 3.9.- El señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los Decretos Nos. 104 del 7 de junio de 2001, 111 y 112 del 11 de junio de 2001 y el 131 del 7 de julio del mismo año; la Resolución No. 108 del 10 de julio de 2001 y contra los Oficios No. ALC 530 del 20 de junio de 2001 y del 26 de julio de 2001.
El tribunal inadmitió el libelo para que fueran demandadas solo las decisiones de contenido particular, con el fin de evitar la acumulación indebida de pretensiones. En consecuencia, el señor Cifuentes Sánchez corrigió la demanda y eliminó de las peticiones los actos administrativos de carácter general contenidos en los Decretos 104 y 111 del 7 de junio de 2001. 3.10.- El 10 de abril de 2008 la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad del Oficio No. ALC 530 del 20 de junio de 2001, que comunicó la supresión del cargo y de la Resolución No. 108 del 10 de julio de 2001, por medio de la cual se ordenó el pago de prestaciones sociales e indemnización a favor del señor Cifuentes Sánchez.
De igual forma, dispuso su reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir. La decisión quedó ejecutoriada el 29 de abril de 2008[4]. 3.11.- El 2 de septiembre de 2008 las partes suscribieron un acuerdo de pago en el que el Municipio de La Calera se comprometió a cancelar la condena al señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez en dos cuotas y sin intereses.
Y, el mismo día, mediante la Resolución No. 149 el ente territorial ordenó el cumplimiento del fallo y el reintegro del señor Cifuentes Sánchez. Así mismo, dispuso el pago de la suma de $162.485.385, la cual se pagó en varias cuotas y la última se realizó el 3 de febrero de 2009. 3.12.- La entidad demandante alegó que se configuró <<la conducta dolosa y la culpa grave>> del demandado, pues la nulidad del acto administrativo que dio lugar a la condena que se repite tuvo como fundamento la falta de competencia del alcalde demandado, quien adoptó la planta de personal y suprimió cargos sin contar con facultad para hacerlo, pues en los términos del Acuerdo No. 005 del 20 de abril de 2001 sólo estaba autorizado para adelantar el estudio que soportara la reestructuración, el cual debía someterse a la revisión y aprobación del Concejo Municipal. 3.13.- Con la demanda se allegó la copia de la sentencia de nulidad, el acuerdo de pago, la resolución que dio cumplimiento al fallo, las órdenes de pago, los comprobantes de egreso, el certificado laboral del demandado y el acta del comité de conciliación[5]. 3.14.- En los alegatos de conclusión la entidad demandante puso de presente que el Departamento de la Función Pública había informado que en sus archivos no existía constancia de haberse presentado estudios técnicos para la realización de la reestructuración administrativa del Municipio de La Calera, razón por la cual solicitó que no se le otorgara valor probatorio a la declaración del señor Edgar Rodrigo Suárez, quien sostuvo que sí se adelantaron[6].
B.- La posición del demandado 4.- El demandado se opuso a las pretensiones. Como argumentos de defensa expuso que: 4.1.- El Municipio de La Calera omitió apelar la sentencia de condena, la cual es el fundamento de la acción de repetición. 4.2.- No se probó que el señor Juan de Jesús Sánchez Castillo hubiera sido condenado por una conducta dolosa o gravemente culposa, o que en la sentencia de nulidad se hubiera calificado su conducta. 4.3.- El demandado formuló las excepciones de (i) inexistencia de los presupuestos legales para ejercer la acción de repetición, pues no se probó el dolo o la culpa grave que se alegaron en la demanda;
(ii) <<convicción errada de que la conducta no es contraria a derecho>>, toda vez que actuó en el marco de la Ley 617 del 2000, que faculta a los alcaldes para crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley, las ordenanzas y los acuerdos respectivamente;
(iii) perención, en la medida en que transcurrieron más de seis meses entre la admisión de la demanda y el pago de las expensas de notificación; (iv) inexistencia de actos o conductas dolosas o gravemente culposas; (v) <<causal de injustificación de la acción de repetición>>, por considerar que la presente demanda se inició dada la enemistad política entre el actual alcalde Carlos Cenen Escobar Rioja y el señor Juan de Jesús Sánchez Castillo;
(vi) <<injusticia por no tener en cuenta el grado de participación del agente en la condena, las condiciones personales del demandado y la posibilidad real de que la condena sea efectivamente pagada>> e (vii) inexistencia de actos de impugnación y agotamiento de los recursos legales. 4.4.- Con la contestación de la demanda se solicitó oficiar al (i) Departamento Administrativo de la Función Pública para que allegara los soportes del estudio técnico elaborado y el visto bueno obtenido por la Alcaldía Municipal de La Calera para llevar a cabo el proceso de reestructuración en la vigencia 2001 y (ii) a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia de condena.
De igual forma, se solicitó el testimonio del señor Germán Adolfo Cruz, con el objeto de que declarara sobre el proceso de reestructuración y del señor Edgar Rodrigo Suárez Rueda, quien en su condición de Secretario de Gobierno notificaba a las personas cuyos cargos fueron suprimidos[7]. El Tribunal decretó las pruebas solicitadas y declaró desistido el testimonio del señor Germán Adolfo Cruz por cuanto no justificó su inasistencia a la audiencia[8].
C.- La sentencia de primera instancia 5.- La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 17 de octubre de 2013 accedió a las pretensiones de la demanda. Encontró acreditado el pago de la condena y la calidad del demandado para la fecha de los hechos. 5.1.- El a quo declaró probada la responsabilidad patrimonial del demandado por culpa grave con fundamento en la sentencia de condena y los documentos obrantes en el expediente en el cual ella se produjo.
En el fallo se lee: <<Esta Corporación luego de un análisis de los hechos y las pruebas aportadas al plenario encuentra que el cargo contra el demandado se fundamenta en el hecho de haber expedido los Decretos No. 104 del 7 de junio del 2001 y No. 111 del 11 de junio de 2001 por medio del cual se modificó la planta de personal del Municipio de La Calera y el Oficio ALC 530 del 20 de junio de 2001 que comunicó la desvinculación del señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez, oficio que posteriormente fue declarado nulo por la jurisdicción contenciosa administrativa por considerar que se presentó una carencia de competencia por parte del funcionario público que los suscribió. (..) Ahora bien, de conformidad con el Decreto 104 del 7 junio de 2001, el alcalde municipal en ejercicio de las facultades otorgadas en el Acuerdo Municipal No. 005 de 2001 modificó la estructura de la alcaldía sin que se observe que el mismo fuese sometido a estudio o aprobación del Concejo Municipal, situación que se puso de presente en la sentencia del 22 de noviembre de 2001, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, quien declaró la invalidez del Decreto 104 de 2001, decisión en la que se expuso: <<De manera que el Alcalde Municipal de La Calera no obró teniendo en cuenta su competencia, extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, que de acuerdo a la Constitución, corresponden únicamente al Concejo Municipal.
Igualmente el Decreto cuestionado falsamente motivado, pues se expidió sin que existiera respaldo legal, ya que tal y como se vio, el Acuerdo 005 de 2001, no facultó al burgomaestre para estructurar la administración municipal>>. (..) Al respecto, encuentra esta Sala que los actos por medio de los cuales el alcalde de La Calera, señor Juan de Jesús Sánchez Castillo realizó la reestructuración de la planta de personal del mentado municipio, concluyeron en que se había presentado una “falsa motivación” en el Decreto 104 del 7 de junio de 2001 y una falta de competencia en la expedición del Decreto 111 de junio 11 de 2001, lo que llevó a declarar la nulidad del Oficio ALC 530 del 20 de junio y ordenar el reintegro del señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez a la planta de personal y al pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir a partir de su desvinculación, en vista de las graves y ostensibles irregularidades presentadas en la expedición de los actos administrativos declarados nulos.
En el caso concreto, la calificación de la conducta del demandado como gravemente culposa se sustenta en los actos administrativos que fueron declarados nulos por la justicia contencioso administrativa, por el vicio de “falsa motivación” y falta de competencia, aspectos estos que así se hallan demostrados con las sentencias del 22 de noviembre de 2001 y 10 de abril del 2008, ambas obrantes en el plenario, providencias que sustentadas con las demás pruebas aportadas al expediente, tales como el diagnóstico institucional como presupuesto para el proceso de reestructuración de la entidad territorial y los decretos que fueron declarados nulos, hacen que proceda la culpa grave del ex funcionario y la cual no fue desvirtuada por éste, máxime si se considera que durante el proceso de reestructuración el alcalde de La Calera, como representante de la entidad estatal, fue quien de conformidad con el acervo probatorio y las normas relativas a la reestructuración de la planta de personal del municipio, le correspondía solicitar ante el Concejo Municipal el estudio y aprobación de la nueva planta de personal, lo cual procedió a omitir>>. 5.2.- El tribunal también señaló que la decisión de no impugnar la sentencia de nulidad se debió a que el Municipio de La Calera quiso evitar que la condena fuera más gravosa. 5.3.- En consecuencia, el a quo declaró la responsabilidad del demandado y lo condenó al pago de la suma cancelada por el ente territorial en virtud de la condena, para un total actualizado de $182.990.294[9].
D.- El recurso de apelación 6.- En su recurso de apelación el demandado solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones. Reiteró los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda. En síntesis insistió en que el Municipio de La Calera no apeló la sentencia y en que no estaba demostrado el dolo o la culpa grave. Adicionalmente, el recurrente sostuvo: 6.1.- Los documentos aportados por la entidad demandante obran en copia simple, por lo que carecen de valor probatorio. 6.2.- Los comprobantes de egreso con los cuales se pretende demostrar el pago de la condena no tienen la firma del beneficiario. 6.3.- No se probó la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado para que pudiera prosperar la acción de repetición. Además, en la sentencia de nulidad no se calificó su conducta. 6.4.- El demandado actuó de buena fe en el proceso de reestructuración de la alcaldía municipal de La Calera. 6.5.- Para demostrar el dolo o la culpa grave, la afirmación que se realizó en la sentencia de condena que declaró la nulidad de los actos administrativos por falta de competencia del demandado no era suficiente[10].
E.- Concepto del Ministerio Público 7.- El Ministerio Público encontró acreditada la culpa grave del demandado, pues en su condición de alcalde del Municipio de La Calera expidió los actos administrativos que fueron declarados nulos sin tener competencia y extralimitándose en el ejercicio de sus funciones. Solicitó modificar la sentencia, pues no se acreditó el pago total de la condena.
Solicitó disminuir el monto de la suma reconocida en la sentencia de primera instancia, pues no todos los comprobantes de egreso que acreditaron el pago tenían la constancia de recibido de los beneficiarios. Por tanto, la suma que debía reintegrar el demandado ascendía a $118.664.703[11]. II.- CONSIDERACIONES 8.- Tal y como lo señaló el tribunal en la sentencia de primera instancia, la indemnización que pagó el Municipio de La Calera y que da origen a la acción de repetición está probada con la sentencia del 10 de abril de 2008 proferida por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el pago de la misma está acreditado con las órdenes y los comprobantes de egreso[12] que dan cuenta de que el último desembolso se efectuó el 3 de febrero de 2009, razón por la cual la demanda presentada el 28 de julio de 2009 fue radicada en oportunidad. 9.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda porque comparte de manera integral las consideraciones expuestas por el tribunal en la sentencia de primera instancia: con las pruebas obrantes en el proceso se acredita que los perjuicios que el Municipio de La Calera tuvo que reparar como consecuencia de la supresión del cargo del señor Carlos Arturo Cifuentes Sánchez, fueron generados por una decisión adoptada por el alcalde demandado que evidencia su obrar con culpa grave, en tanto que, luego de haber recibido una autorización del Concejo Municipal en la cual, de forma absolutamente clara, se le autorizaba únicamente para adelantar un estudio de la reestructuración del municipio y luego someterlo a la aprobación de la citada corporación, decidió adoptar dicha reestructuración por decreto, excediendo sin ningún tipo de justificación su competencia. Ese exceso en la competencia fue exactamente lo que generó la anulación del acto de supresión del cargo del señor Cifuentes Sánchez y la consecuencial condena al municipio.
Los argumentos expuestos en la apelación no desvirtúan de ninguna manera su culpa grave: es claro que el alcalde no tenía competencia para adoptar la estructura de la planta del personal del municipio y que desconoció, sin justificación alguna las competencias que le otorgó el Concejo Municipal. F.- Los hechos probados en el expediente 10.- En la parte resolutiva del Acuerdo Municipal No. 005 del 20 de abril de 2001 que le otorgó competencia al alcalde demandado para llevar a cabo la reestructuración se lee: <<Artículo primero. Revístase al señor Alcalde Municipal de facultades extraordinarias y créase la comisión conformada por los Concejales Zulma Alayon, Edgar Cifuentes, Álvaro Alonso y Saúl Santiago para que en un término de 45 días calendario, contados a partir de la fecha de la sanción y publicación del presente, realizar el estudio de la correspondiente reestructuración, de conformidad con la Constitución, la ley y la ordenanza, el organigrama de secretarías, secciones y departamentos de la administración municipal central y del mismo modo, reestructurar los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades económicas mixtas de carácter local, así como determinar en consecuencia el sistema de nomenclatura y la clasificación de los empleos a que haya lugar de una y otras, precisar a cargo de las mismas las funciones y procedimientos generales por las cuales deban regirse, fijar las escalas salariales de acuerdo a sus categorías y fijar la planta de los organismos de control, de modo que tal ejercicio armonice con las facultades de que tratan los artículos 74 y 75 de la Ley 617 de 2000 y concluya con la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos en el grado que le sean determinados por este estatuto de facultades.
Artículo segundo. Para dar cumplimiento al ejercicio de las autorizaciones aquí concedidas, el Alcalde y la comisión se limitarán a estudiar y rediseñar la estructura administrativa municipal, la cual será presentada al Concejo Municipal para su estudio y aprobación>>. 11.- Luego de lo anterior y antes de modificar la planta de personal mediante el Decreto No. 111 del 11 de junio de 2001, el acalde expidió el Decreto No. 104 del 7 de junio de 2001, mediante el cual modificó la estructura orgánica de la administración municipal y estableció la estructura de la alcaldía. En el documento se señaló: <<EL ALCALDE MUNICIPAL DE LA CALERA En ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorga el Acuerdo Municipal No. 005 de abril 19 de 2001,
DECRETA
TÍTULO I ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL CAPÍTULO I INTEGRACIÓN, NATURALEZA, OBJETIVOS Y COMPETENCIAS Artículo 1º. Integración. La estructura de la administración del Municipio de La Calera está integrada por: 1.- Concejo Municipal 2.- Personería Municipal 3.- Alcaldía Municipal 3.1.- Entidades adscritas y vinculadas 3.1.1.- Establecimientos públicos 3.1.1.1.
Instituto Municipal de Vivienda Urbana y Rural 3.1.2. Empresa Industrial y Comercial del orden municipal 3.1.2.1. Empresa Municipal de Servicios Públicos de La Calera (..) Dicho acuerdo fue declarado sin validez mediante sentencia del 22 de noviembre de 2001 proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, si bien el alcalde municipal invocó las facultades otorgadas en el Acuerdo Municipal No. 005 de 2001 y con fundamento en ellas modificó la estructura de la alcaldía, no tenía competencia para hacerlo, pues dicho acuerdo no lo facultó para estructurar la administración municipal.
En la sentencia se señaló: <<(..) pese a que el mandatario local profirió el acto que aquí se revisa, atendiendo a las facultades extraordinarias que le otorgó el Acuerdo No. 005 de 2001, revisando este, se infiere que dentro de las mismas no iba implícita la atribución de determinar la estructura de la administración, pues simplemente se le autorizó para que junto con la Comisión de concejales y en un término de 45 días realizaran el estudio correspondiente a la reestructuración de la administración municipal, la cual sería presentada al Concejo Municipal para su estudio y aprobación>>[13]. 12.- En la sentencia proferida contra el ente territorial, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca basó la decisión de declarar la nulidad de la Resolución No. 108 del 10 de julio de 2001, en la falta de competencia, por cuanto el alcalde demandado expidió el Decreto No. 111 del 11 de junio de 2001, mediante el cual estableció la planta de personal de la alcaldía y suprimió cargos sin tener facultad para hacerlo, pues en los términos del Acuerdo No. 005 del 20 de abril de 2001 sólo estaba autorizado para adelantar el estudio que soportara la reestructuración, el cual debía contar con la revisión y aprobación del Concejo Municipal.
En el fallo se lee: <<El 11 de junio de 2001 el Alcalde de La Calera expidió el Decreto 111 de 2001 invocando las atribuciones extraordinarias conferidas por el Acuerdo No. 05 de 2001, proferido por el Concejo Municipal de La Calera y el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política. Con lo anterior se encuentra que el Alcalde Municipal de La Calera al momento de expedir el Decreto 111 de 2001 carecía de competencia, por cuanto actuó fuera de los lineamientos fijados, en cuanto su actividad estaba limitada al estudio de la correspondiente reestructuración de la administración municipal central y la reestructuración de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y de sociedades de economía mixta de carácter local, así como determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos a que haya lugar de unas y otras (..).
De esta manera y tras un análisis de la normatividad aplicable al proceso de supresión de cargos dentro de la planta global municipal [artículos 313 y 315 de la C.P. y numerales 3 y 4 del artículo 91 de la Ley 136 de 1998] se encuentra que, si bien la Constitución y la ley le otorgan al alcalde respectivo facultades para crear, suprimir o fusionar dependencias o entidades municipales, así como empleos de sus dependencias, dicha potestad se encuentra circunscrita a las condiciones, términos y demás estipulaciones señaladas en el Acuerdo Municipal correspondiente, por cuanto estas mismas normas jurídicas de manera preferente confieren la determinación de la estructura de la administración municipal a los Concejos Municipales.
De esta forma se observa que no se cumplieron a cabalidad los presupuestos necesarios para que el Alcalde Municipal ejerciera las atribuciones conferidas por la Constitución Política y la ley, referentes a la supresión de los empleos de sus dependencias y en consecuencia la Sala estima que se desconocieron los derechos laborales del accionante porque se dispuso su retiro con fundamento en una norma que fue expedida por una autoridad que no tenía competencia, porque si bien el Concejo Municipal atribuyó especiales facultades al Alcalde Municipal estas eran para adelantar un estudio que debía ser revisado y aprobado por el mismo Concejo, de conformidad con lo previsto en el artículo 2º del pluricitado acuerdo.
En este orden de ideas, resulta aplicable la excepción de inconstitucionalidad, en cuanto la controversia gira en torno de la supremacía de la Constitución, y es en aras de la guarda de dicha supremacía, que esta Corporación tiene la capacidad jurídica para declarar la inaplicabilidad del Decreto No. 111 de junio 11 de 2001, en el caso concreto, por ser dicha norma legal violatoria de la Constitución y no haber sido declarada inexequible.
(..) De esta manera se observa que si bien el Alcalde de La Calera tiene la facultad constitucional de suprimir empleos dentro de sus dependencias, para ejecutar tal decisión debía seguir los parámetros fijados por el Concejo Municipal, por tanto al no obrar dentro del plenario prueba documental que acredite el cumplimiento de los parámetros o lineamientos establecidos por el Concejo correspondiente, que a su vez respaldara la supresión de cargos que tuvo lugar con la expedición del Decreto No. 111 de junio 11 de 2001, y que para el caso concreto se individualizó para el accionante mediante el Oficio No. ALC 530 del 20 de junio de 2001, se encuentra que la supresión adoptada está viciada de nulidad.
En conclusión la Sala observa que el Alcalde del municipio de La Calera incurrió en una grave irregularidad al expedir el Decreto No. 111 del 11 de junio de 2001, por cuanto carecía de competencia para adoptar la modificación de la planta de personal del municipio, aspecto que de manera directa repercutió en el acto demandado, esto es, el comunicado ALC 530 del 20 de junio de 2001, que constituyó el acto de retiro.
Por lo anterior no podía válidamente disponer el retiro del accionante por supresión del cargo que ocupaba, motivo suficiente para inferir que los actos acusados están incursos en causal de nulidad por falta de competencia, que enerva su presunción de legalidad, siendo procedente acceder a las súplicas de la demanda>>[14]. G. La culpa grave deducida de la violación sin justificación de una competencia constitucional y de una atribución claramente limitada por el Concejo 13.- El alcalde obró sin competencia al disponer una reestructuración que debía ser adoptada por el Concejo Municipal y, adicionalmente, desconoció la autorización de dicha corporación que –se itera– le otorgó una competencia limitada clara y específica.
Adoptar la restructuración del municipio, (i) desconociendo sus competencias constitucionales, (ii) desconociendo una autorización clara y precisa otorgada por el Concejo Municipal (iii) y obrar de este modo sin ningún tipo de justificación exponiendo al Municipio de La Calera a afrontar demandas en las cuales era evidente la ilegalidad de los actos proferidos en su desarrollo, configura a juicio de la Sala culpa grave en la conducta del alcalde demandado. 14.- Es evidente que el alcalde conocía las limitaciones de su competencia no solo porque las normas constitucionales que la establecen no generan ningún tipo de discusión, sino porque el órgano competente le había limitado sus facultades a realizar un estudio y someterlo a su aprobación; así no esté demostrado que obró con la intención de causar el perjuicio que el municipio tuvo que reparar, para la Sala no hay duda de que conociendo las limitaciones de su competencia optó por desconocerlas a sabiendas de que podía generar las consecuencias que efectivamente generó[15]. 15.- Se anota, por último, que las explicaciones presentadas al contestar la demanda no justifican de manera alguna la conducta del alcalde: su culpa grave no se deduce de haber contratado los estudios con la ESAP, sino de haber excedido una competencia clara sin ningún tipo de justificación. Tampoco se deduce de haber modificado la planta de personal: se deduce de haber adoptado esta decisión sin que el Concejo Municipal hubiese aprobado la reestructuración del municipio. 16.- Con base en lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia y actualizará la condena impuesta por el a quo, representada en la suma pagada por la entidad demandante por concepto de capital sin intereses[16], el cual asciende a la suma de $162.485.385 según la Resolución No. 149 del 2 de septiembre de 2008, la cual se pagó en su totalidad el 3 de febrero de 2009. 17.- Es de anotar que el Ministerio Público solicitó disminuir el monto de la suma reconocida en la sentencia de primera instancia, pues no todos los comprobantes de egreso que acreditaron el pago tenían la constancia de recibido de los beneficiarios.
Al respecto, la Sala no comparte dicha anotación, pues carece absolutamente de fundamento legal exigir paz y salvo del beneficiario de la indemnización para dar por demostrado el pago o de cualquier manifestación de este con tal propósito. Ninguna disposición legal exige que para probarlo resulte indispensable presentar un documento que provenga del acreedor. 18.- Por tanto no se requiere que cada uno de los comprobantes de egreso que se allegaron con la demanda tengan recibo a satisfacción. Además, dichos documentos no fueron tachados de falsos, gozan de valor probatorio conforme con lo dispuesto en el artículo 246 del C.G.P. y son suficientes para demostrar tal presupuesto[17]. 19.- En el presente asunto, el pago está acreditado con las órdenes y comprobantes de egreso allegados al expediente[18], los cuales provienen de la entidad demandante y demuestran que ésta canceló la suma de $162.485.385, la cual se pagó en varias cuotas y la última se realizó el 3 de febrero de 2009; según el acuerdo de pago suscrito con los beneficiarios de la condena, dicha suma no incluyó intereses. 20.- El tribunal actualizó dicha suma y arrojó un total de $182.990.294 la cual se actualizará a la fecha conforme la siguiente fórmula: Va = Vh índice final Índice inicial Va = $182.990.294 104.97 (junio 2020) 79,52 (octubre 2013[19]) Va = $241.555.472 21.- Sin condena en costas por no aparecer causadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia proferida el 17 de octubre de 2013 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO.- ACTUALÍCESE la condena impuesta en primera instancia en el sentido de que el señor Juan de Jesús Sánchez Castillo deberá reintegrar al Municipio de La Calera la suma de doscientos cuarenta y un millones quinientos cincuenta y cinco mil cuatrocientos setenta y dos pesos m/cte ($241.555.472).
TERCERO. - Por Secretaría de la Sección expídanse copias con destino a las partes según las previsiones legales. Las copias destinadas a la parte actora serán entregadas al apoderado judicial que ha venido actuando. CUARTO.- En firme la presente decisión, devuélvase el proceso al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO IMPEDIDO ----------------------- [1] Fls. 127-128 c. ppal. [2] Fls. 9-10 c. 1. [3] Fls. 108, 115 y 120 c. 1. [4] Fl. 21 vto. c. 2. [5] Fls. 1, 2, 7, 151-152 c. 1. [6] Fls. 55-56 c. 1. [7] Fls. 28-38 c. 1. [8] Fl. 54 c. 1. [9] Fls. 58-70 c. ppal. [10] Fls. 72-90 c. ppal. [11] Fls. 106-119 c. ppal. [12] Fls. 31-41 c. 2. [13] Fls. 426-433 c. 3. [14] Fls. 1-20 c. 2. [15] El profesor Juan Carlos Forero recuerda que Santo Tomás de Aquino señalaba que <<la razón tiene tres facultades: la inteligencia que conoce, la memoria que reconoce y la voluntad que apetece con conciencia de las finalidades>> Y a partir de lo anterior agrega que la dogmática alemana del derecho penal hace <<énfasis en el elemento intelectivo sobre el volitivo del dolo de tinte más intelectualista que voluntarista>> (Cfr. El delito de Omisión en el nuevo código penal, Legis, 2002, p. 144). [16] Parágrafo único del artículo 11 de la Ley 678 de 2001. [17] Es de anotar que los documentos en copia simple también tienen valor probatorio, tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia. Consejo de Estado, Sala Plena Sección Tercera, Sentencia del 28 de agosto del 2013, Rad. 25.022, MP.
Enrique Gil Botero. [18] Fls. 31-41 c. 2. [19] Índice vigente para la fecha de la sentencia de primera instancia.