ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / RENUNCIA MOTIVADA DEL CARGO PÚBLICO / PAGO DE LA CONDENA JUDICIAL / CONDENA JUDICIAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Como se aprecia, tal como lo destacó el a quo, la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó a la accionante al pago la indemnización a cargo de la demandante […], quedó ejecutoriada el […], fecha desde la cual la accionante contaba con 18 meses para realizar el pago, de conformidad con el artículo 177 del CCA […].
A partir del día siguiente al vencimiento de dicho plazo iniciaron a correr los dos años previstos en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, por lo que el plazo para demandar precluyó […], por lo que la demanda presentada […] fue extemporánea. […] Recuerda la Sala en que esta conclusión no deriva de la aplicación de la Ley 1437 de 2011 al presente caso, como parece entenderlo el apelante, en tanto dicho cuerpo normativo no resulta aplicable.
La conclusión respecto de la caducidad resulta de la aplicación del numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en cuya vigencia inició a contarse el término para accionar, de acuerdo con el único sentido constitucionalmente admisible de dicho precepto, conforme a la interpretación que con alcance de cosa juzgada realizó la Corte Constitución. En consecuencia, la sentencia apelada será confirmada.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 9 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La acción de repetición es el medio judicial idóneo para estudiar la responsabilidad de los funcionarios o exfuncionarios por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, y el orden jurídico señala que en estos casos la entidad estatal repetirá contra el funcionario con el fin de obtener la reparación del perjuicio sufrido frente a la imposición de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN El artículo 11 de la ley 678 de 2001 establece que la acción de “repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.
Por su parte, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad del numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, mediante la sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, declaró su exequibilidad condicionada. A juicio de la Corte, el único entendimiento de la norma que resulta ajustado a la Constitución es que el término para accionar en repetición empieza a correr desde la fecha del pago, siempre que este se produzca dentro del término de 18 meses previstos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo para pagar.
Vencido dicho término, inicia la contabilización del plazo extintivo aunque el pago se produzca en fecha posterior. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la forma de computar el término de caducidad de la acción de repetición, cita: Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D. C., tres (03) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-33-31-024-2007-00298-01(54424) Actor: LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL Demandado: AMELIA MARGARITA PALOMO MEZA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Rama Judicial en contra de la sentencia dictada el 18 de febrero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, mediante la cual declaró la caducidad de la acción y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO La señora Amelia Margarita Palomo Meza, en calidad de Juez Treinta Penal Municipal de Bogotá exigió la renuncia del cargo que desempeñaba al señor Luis Eduardo Merchán Castillo con la “amenaza de que (…) si no lo hacía así lo declaraba insubsistente”. El funcionario presentó la renuncia conforme a lo solicitado por la referida juez, la que fue aceptada mediante el Decreto 265 de 31 de julio de 1997.
El afectado instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de dicha decisión y la indemnización de los perjuicios derivados del acto. Mediante sentencia dictada el 4 de abril de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda se declaró la nulidad del acto demandado, se ordenó el reintegro, en caso de que el cargo no hubiese sido provisto por concurso de méritos y se condenó a la accionante al pago de los emolumentos dejados de percibir en la suma de $63’259.984, lo que le generó un daño patrimonial, que pretende sea resarcido por su ex agente.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 2006 (f. 16, c. 2.), la Nación – Rama Judicial instauró demanda de repetición en contra de la señora Amelia Margarita Palomo Meza, quien se desempeñó como Juez Treinta Penal Municipal de Bogotá, con el fin de obtener: 1. Pretensiones PRIMERA: Declarar que a la Doctora AMELIA MARGARITA PALOMO MEZA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41’481.581, quien para la época de los hechos demandados, se desempañaba en el cargo de Juez Treinta Penal Municipal de Bogotá, responsable de los perjuicios ocasionados a la Nación Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a raíz del pago que tuvo que efectuar, pues con su conducta gravemente culposa desconoció las normas de manejo de personal y la norma Constitucional citada anteriormente, al aceptar la renuncia del señor LUIS EDUARDO MERCHÁN CASTILLO.
SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la Doctora AMELIA MARGARITA PALOMO MEZA a cancelar la suma de $63’259.984 a favor de la Nación Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, suma esta que se canceló el día 20 de diciembre de 2004. TERCERA: Ordenar la actualización del valor de la condena en los términos indicados por el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
CUARTA: Ordenar el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 334 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo a la remisión del artículo 179 del Código Contencioso Administrativo. QUINTA: Que se condene en costas a la demandada. 1.2. Sustento fáctico 1.2.1. El señor Luis Eduardo Merchán Castillo se vinculó al Juzgado Treinta Penal Municipal de Bogotá el día 27 de diciembre de 1995 en el cargo de escribiente y el día 15 de mayo de 1996 fue nombrado como oficial mayor en provisionalidad en el mismo despacho.
Sin embargo, “en el mes de junio y julio de 1997 la titular del despacho le exigió al señor Merchán Castillo la renuncia del cargo bajo la amenaza que esta debería ser a partir del primero de agosto de ese año y que si no lo hacía lo declaraba insubsistente”. Por lo anterior, el citado funcionario, el 31 de julio de 1997 presentó su renuncia y dejó “testimonio del acoso y amenazas empleadas” por la demandada, quien “no tuvo inconveniente alguno en recibirla personalmente y aceptarla”. 1.2.2.
Por los hechos narrados, el señor Luis Eduardo Merchán Castillo demandó, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la nulidad del acto administrativo, por medio del cual le fue aceptada su renuncia (Decreto 265 de 31 de julio de 1997). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, el 4 de abril de 2003, declaró la nulidad del acto demandado, ordenó el reintegro del señor Merchán Castillo al cargo que desempeñaba, en caso de que éste no hubiere sido provisto como consecuencia de un concurso de méritos, y condenó a la accionante la pago de los emolumentos dejados de percibir por el señor Merchán, mientras estuvo desvinculado del cargo. 1.2.3.
Mediante la Resolución 4376 de 10 de diciembre de 2004, en cumplimiento de la condena impuesta, la entidad ordenó el pago de la suma de $63’259.984 a favor del señor Luis Eduardo Merchán Castillo. El pago se realizó a través de la orden No. 2222 de 14 de diciembre de 2004 y fue consignado “el día 20 del mismo mes y año en el banco Popular”. 1.2.4.
En cuanto a la conducta de la demandada, la accionante afirmó que “su actuación irregular al haber coaccionado al señor Merchán Castillo para que presentara su renuncia, causó un detrimento patrimonial a la Administración Judicial en clara violación de las normas que regulan la materia de remoción de funcionarios y empleados, como es el Decreto 1660 de 1978”.
La accionante, también señaló que el desconocimiento de la norma antes citada y del artículo 125 Constitucional hace incurrir al funcionario que las omite en una “presunta culpa o dolo”, según lo establecido por la Ley 678 de 2001 y el artículo 50 de la Ley 734 de 2002 (Código Único Disciplinario). 1.2.5. Mediante acta No. 46 de 7 de junio de 2005 el Comité de Defensa y Conciliación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial consideró pertinente iniciar la acción de repetición de la referencia contra la demandada, porque se “trató de un constreñimiento injusto para exigir la renuncia de un servidor de su despacho”. 1.
Posición de la demandada La demandada[1] -representada por curador ad litem- señaló que desconocía los fundamentos de hecho por lo que dijo atenerse a lo que resultara probado en el proceso. Propuso la excepción de prescripción extintiva de la acción, con fundamento en que, teniendo en cuenta la fecha en que la accionante efectuó el pago (20 de diciembre de 2004) y la fecha en que él fue notificado (8 de abril de 2014), “el término de prescripción no fue interrumpido, ni civil ni naturalmente, ya que como se desprend[ía] de la declaración de oficio de la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso, por el Juzgado 32 Administrativo de Bogotá a partir del auto del 24 de abril de 2007, mediante auto del 7 de abril de 2012, proferido por este despacho, con la anulación del acto administrativo caducó la acción, teniendo en cuenta que la notificación al demandado fue realizada por intermedio de curador ad-litem hasta el 08 de abril de 2014.
Por lo cual opera[ba] la prescripción extintiva de la acción”. 2. Trámite inicial La demanda inicialmente fue presentada ante los juzgados administrativos del circuito de Bogotá, y le correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que mediante auto del 24 de abril de 2007 declaró su falta de competencia y remitió el expediente a la oficina de apoyo para que fuera repartido a los juzgados administrativos de la sección segunda del circuito de Bogotá (fl 55-57, c. 2).
El 20 de septiembre de 2007, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá admitió la demanda y el 30 de septiembre de 2010, una vez surtido el trámite correspondiente, dictó sentencia de primera instancia (fl. 111 – 127, c. 2). No obstante, el 7 de abril de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera al resolver sobre la admisibilidad del recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de primera instancia, declaró la nulidad de todo lo actuado, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y asumió el conocimiento del presente asunto en primera instancia. 3.1.
Por auto del 3 de septiembre de 2014 se decretaron como pruebas los documentos allegados con la demanda y, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 247 y 248, c. 2). 4. Alegatos de conclusión 4.1. El Ministerio Público solicitó que se declarara la responsabilidad de la demandada (fl. 250 - 253, c. 2). Señaló que, en el asunto de la referencia, de conformidad con lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de abril de 2003 (sentencia que anuló el acto demandado) podía afirmarse que el comportamiento de la demandada era constitutivo de dolo o culpa grave, toda vez que en ella quedó plasmado que “sí existió constreñimiento por parte de la entonces Juez 30 Penal Municipal” (aquí demandada), que condujo a que la Rama Judicial tuviese que pagar los salarios y demás prestaciones sociales dejadas de percibir por el señor Luis Eduardo Merchán Castillo, lo que permitía concluir que se extralimitó en sus funciones, es decir que al “constreñir de manera indebida obró [con] dolo”. 4.2.
La entidad accionante y la demandada guardaron silencio. 5. Sentencia de primera instancia El 18 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B declaró de oficio la caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda[2]. Para el a quo, operó al caducidad respecto de la accion de la referencia, toda vez que el término que la entidad tenía para presentar la demanda venció el 14 de noviembre de 2006 y como la presentó el 26 de diciembre del mismo año, lo hizo por fuera del plazo previsto para ello.
Puso de presente que la Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada de la expresion “contados a partir del dia siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, bajo el presupuesto de que: “el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efctivamente se realice el pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”.
En el caso concreto, la sentencia de nulidad quedó ejecutoriada el 13 de mayo de 2003, por tanto el término fijado en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 empezaba a contabilizarse a partir de la fecha del pago total de la obligacion impuesta a la entidad, siempre y cuando dicho pago se hubiese efectuado dentro de los 18 meses señalados en el artículo 177 del C.C.A. Vencidos estos sin que se verificara el pago, iniciaba a correr el plazo extintivo para accionar.
Concluyó (subrayas del texto): De lo anterior, se concluye que la entidad cuenta con máximo 42 meses contados a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia de responsabilidad patrimonial, para iniciar la acción de repetición, cuando el pago total de la condena se haya hecho con posterioridad al vencimiento del término señalado en el artículo 177 del C.C.A. Dado que en este caso, la condena quedó ejecutoriada el 13 de mayo de 2003, advierte la sala que la entidad debía realizar el pago entre el 14 de mayo de 2003, y el 14 de noviembre de 2004, sin embargo la entidad realizó el pago en su totalidad el 22 de diciembre de 2004, lo que se constata con el volante de consignación del Banco Bancafé, es decir que el pago se efectuó fuera del término de ley establecido en el artículo 177 del C.C.A, esto es, después de 18 meses de ejecutoriada la sentencia condenatoria.
En consecuencia, el término de caducidad de la acción en este caso, es de 42 meses contados desde el día siguiente de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, esto es, el 14 de mayo de 2003, término que venció el 14 de noviembre de 2006, y como la demanda fue presentada solo hasta el 18 de diciembre de 2006, (folio 16 c. 1), se concluye que en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad.
Finalmente, en relacion con la excepción de prescripción extintiva de la acción, propuesta por el curador ad litem, precisó que en el proceso contencioso administrativo la caducidad se interrumpe con la presentación de la demanda, independientemente de la fecha de notificación del auto admisorio de la misma, por lo que no es aplicable el artículo 90 del C.P.C. 6.
Recurso de apelación El 20 de marzo de 2015, la entidad accionante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[3]. Señaló que, de conformidad con los artículos 136 numeral 9 del C.C.A. y 11 de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición caduca al vencimiento de los dos años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad.
Adujo que, la expresión señalada en la sentencia C-832 de 2001 de la Corte Constitucional “contados a partir del dia siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad” y “a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo”, estan ligadas por la conjunción disyuntiva “o” que implica que esos supuestos se pueden aplicar de manera separada.
Además, dado que el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, es una norma especial y posterior al artículo 136 numeral 9 del C.C.A., que prevé que la acción de repetición caduca al vencimiento de los dos años contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad, debe tener preferencia y prevalencia sobre la segunda, en aplicación de los artículos 10 del C.C. y 2 de la Ley 153 de 1887, por tanto, la acción de la referencia no ha caducado, toda vez que contabilizado el término de dos años previsto para su presentación, a partir de la fecha del último pago efectuado por la accionante, la demanda fue oportuna.
Finalmente, señaló que al sub lite no le es aplicable lo establecido en el artículo 164, literal L) de la Ley 1437 de 2011 que dispone que la demanda de repetición debe presentarse en el término de dos años contados a partir del día siguiente de cualquiera de estos dos eventos: i) de la fecha de pago o ii) desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de la condena, por cuanto el compendio normativo citado, de conformidad con su artículo 308, es aplicable a los asuntos iniciados a partir del 2 de julio de 2012.
Por lo anterior, insistió en que la acción de repetición de la referencia no ha caducado, y por tanto “hay lugar a endilgar[le] responsabilidad patrimonial a la demandada”. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de 24 de julio de 2015 (fl. 274 y 275, c. ppal.). 7. Alegaciones en segunda instancia Por auto del 4 de septiembre de 2015 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fl 277, c. ppal.). 7.1.
El Ministerio Público señaló que, conforme a lo probado dentro del proceso en el caso de autos, operó sin lugar a dudas el fenómeno de la caducidad, por tanto solicitó fuera confirmada la decisión de primera instancia. Puso de presente que, la sentencia condenatoria dictada el 4 de abril de 2003, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 13 de mayo del mismo año, por lo que a partir el 14 de mayo de 2003 la Rama Judicial contaba con 18 meses para efectuar el pago de la condena, esto es, hasta el 14 de noviembre de 2004 para realizar el pago total; además, sumados los 24 meses del término de caducidad la accionante tenía para presentar la demanda hasta el 14 de noviembre de 2006, ello, siempre y cuando se hubiere hecho el pago dentro del término establecido en el artículo 77 del CCA; sin embargo, conforme a las pruebas obrantes en el proceso, el pago total se realizó el 22 de diciembre de 2004, esto es de manera extemporánea, toda vez que se hizo por fuera del plazo de los 18 meses ya señalado.
Concluyó que, conforme a lo anterior está demostrado que la acción de repetición de la referencia se encuentra caducada, toda vez que la accionante presentó la demanda el 18 de diciembre de 2006, esto es, tiempo después del plazo establecido para demandar; además, también está probado que el pago tampoco se hizo bajo los lineamientos del artículo 177 del CCA, por lo que son extemporáneos tanto el pago como la presentación de la demanda, lo que daba lugar a confirmar la sentencia de primera instancia. 7.2.
La entidad accionante y la demandada guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales de la acción 1. Jurisdicción, competencia y acción procedente A esta jurisdicción están adscritos este tipo de debates en sede judicial, de conformidad a lo prescrito por el artículo 7º de la Ley 678 de 2001. Conforme a la misma norma, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra una providencia dictada por un tribunal administrativo que tenía competencia para conocer el asunto en primera instancia. En efecto, la demanda de repetición fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, corporación que tramitó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con sentencia condenatoria de fecha 4 de abril de 2003, mediante la cual se declaró la nulidad del acto demandado, se dispuso el reintegro del señor Luis Eduardo Merchán Castillo al cargo que desempeñaba y se condenó a la accionante al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por éste, suma por cuyo pago se repite[4].
La acción de repetición es el medio judicial idóneo para estudiar la responsabilidad de los funcionarios o exfuncionarios por los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones, y el orden jurídico señala que en estos casos la entidad estatal repetirá contra el funcionario con el fin de obtener la reparación del perjuicio sufrido frente a la imposición de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. 2.
La legitimación en la causa 1. Legitimación por activa La accionante Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se encuentra legitimada por activa en el presente asunto, toda vez que fue la entidad condenada a pagar una suma de dinero por la presunta conducta dolosa o gravemente culposa de su ex agente, aquí demandada. 2.
Legitimación por pasiva La señora Amelia Margarita Palomo Meza está legitimada por pasiva, en razón de las imputaciones que le hace la entidad accionante[5]. 3. Caducidad de la acción - Decisión del recurso El artículo 11 de la ley 678 de 2001 establece que la acción de “repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”.
Por su parte, la Corte Constitucional, al analizar la exequibilidad del numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, mediante la sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, declaró su exequibilidad condicionada. A juicio de la Corte, el único entendimiento de la norma que resulta ajustado a la Constitución es que el término para accionar en repetición empieza a correr desde la fecha del pago, siempre que este se produzca dentro del término de 18 meses previstos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo para pagar.
Vencido dicho término, inicia la contabilización del plazo extintivo aunque el pago se produzca en fecha posterior. Dijo la Corte: La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En lo concerniente a la acción de repetición, la caducidad, aparte de las características y elementos antes anotados, tiene como propósito fundamental propender por la eficiencia de la administración, al señalarle un plazo perentorio para que pueda acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar a sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro de los pagos que haya debido realizar como resultado de su conducta dolosa o gravemente culposa.
(…) Se tiene, pues, que uno de los requisitos de la acción de repetición es el pago de la condena que haya sufrido la Administración, y por consiguiente, resulta razonable que se haya fijado el momento en que se realiza ese acto jurídico como punto de partida para computar el término de caducidad. Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el demandante, la entidad no puede, a su arbitrio, determinar el momento definitivo del pago, ya que el cumplimiento de esa obligación se encuentra sujeto a estrictas normas presupuestales.
(…) Por su parte, en desarrollo del mandato constitucional, el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo prevé, que en el evento de ser condenada la Nación, una entidad territorial o una descentralizada al pago de una suma de dinero, el agente del ministerio público frente a la respectiva entidad, debe dirigirse a los funcionarios competentes para que incluyan en sus presupuestos, partidas que permitan sufragar las condenas.
En concordancia con lo anterior, será causal de mala conducta por parte de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de las condenas más lentamente que el resto. Prevé también el citado artículo que dichas condenas serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria, y devengarán intereses moratorios.
La Corte, al examinar la constitucionalidad del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo afirmó que “[ a] menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago – evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho meses (18) que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria”[6].
(…) En síntesis es viable afirmar, que el plazo con que cuenta la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no es indeterminado, y por lo tanto, el funcionario presuntamente responsable, objeto de la acción de repetición, no tendrá que esperar años para poder ejercer su derecho de defensa. (…) II. DECISION De acuerdo a lo señalado en el punto 4.1, si la entidad condenada, incumpliendo la normatividad anotada, desborda los límites de tiempo señalado para el pago de las citadas condenas, ello no puede afectar el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable, razón por la cual, la norma será declarada exequible bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.
Igualmente, la Corte Constitucional en sentencia C-394 de 2002 al examinar la exequibilidad del artículo 11 de la Ley 678 de 2001 precisó: … como lo señalan los intervinientes y la vista fiscal en sus escritos, esta Corporación en la Sentencia C-832 de 2001 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad"[7], contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
En la medida en que idéntica expresión se encuentra contenida en el primer inciso del artículo 11 de la ley 678 de 2201 atacado[8], esta Corporación deberá estarse a lo resuelto en dicha Sentencia en relación con esa expresión, por configurarse en relación con ella el fenómeno de cosa juzgada material. (…) 5. La fecha a partir de la cual se cuenta el término de caducidad y su incidencia en el análisis de la constitucionalidad del segundo inciso de la norma atacada.
Cabe recordar que esta Corporación en la Sentencia C-832 de 2001, hizo un análisis específico de la fecha a partir de la cual debe contarse el término de caducidad de la acción de repetición, al estudiar la constitucionalidad de algunas expresiones del numeral 9 del artículo 134 (sic) del Código Contencioso Administrativo y que en la referida sentencia condicionó la constitucionalidad de las mismas a que se entendiera que el término de caducidad empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.
Para la Corte, más allá de la configuración del fenómeno de cosa juzgada constitucional a que ya se hizo referencia en relación con el primer inciso de la norma atacada, -que reproduce de manera idéntica las expresiones aludidas-, resulta necesario detenerse en la posible incidencia que el condicionamiento efectuado en esa ocasión pueda tener en el presente proceso en relación con el segundo inciso del artículo 11 demandado, cuyo contenido plantea igualmente el problema de la determinación de la fecha a partir de la cual se cuenta el término de caducidad.
Dicho inciso segundo señala en efecto que “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago, incluyendo las costas y agencias en derecho si es que se hubiere condenado a ellas”. Cabe recordar, para efecto del análisis propuesto, que en la sentencia C-832 de 2001, la Corte, al responder un cargo relativo a la supuesta violación del derecho al debido proceso hizo las siguientes consideraciones.
(…) Es decir que para proteger el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable en materia de repetición, el plazo con que cuente la entidad para realizar el pago de las sentencias de condena en su contra, no debe ser indeterminado, pues ello implicaría someter la posibilidad de ejercer el derecho de defensa de dicho servidor a la voluntad de la administración. (…) Debe en consecuencia entenderse que la expresión “Cuando el pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago”, contenida en el segundo inciso del artículo 11 atacado solo es constitucional si se somete al mismo condicionamiento establecido por la Sentencia C-832 de 2001 para la expresión “contados a partir del día siguiente a la fecha del pago total efectuado por la entidad pública” es decir que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo (negrillas fuera de texto).
Para la Corte Constitucional el condicionamiento de la norma está dirigido a proteger el derecho al debido proceso del servidor presuntamente responsable en materia de repetición, toda vez que el plazo con que cuente la entidad para accionar no debe ser indeterminado; permitir que se cuente desde el pago, con independencia de la época en que este se verifique, implicaría someter la posibilidad de ejercer el derecho de defensa de dicho servidor a la voluntad de la administración. Las conclusiones de la Corte son plenamente aplicables al presente caso, en tanto el condicionamiento impuesto hace parte integral de la disposición normativa y la sentencia fue proferida antes de la ejecutoria del fallo de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto del caso concreto está probado lo siguiente: i) El 4 de abril de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A: i) declaró la nulidad del Decreto No. 265 de 31 de julio de 1997, mediante el cual, la demandada en calidad de Juez Treinta Penal Municipal de Bogotá aceptó la renuncia al señor LUIS EDUARDO MERCHÁN CASTILLO, en el cargo de Oficial Mayor del citado juzgado, Juzgado Treinta Penal Municipal de Bogotá; ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Rama Judicial, reintegrar al funcionario antes citado, al cargo que ocupaba al momento del retiro, sin solución de continuidad, solo en el evento de que este no hubiere sido provisto como consecuencia de un concurso de méritos y iii) la condenó al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir debidamente indexados (fl 17 – 31 y 163 – 176, c. 2). ii) La decisión anterior quedó ejecutoriada el día 13 de mayo de 2003, según constancia expedida por la Secretaría de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl.180, c. 2). iii) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la Resolución No. 4376 del 10 de diciembre de 2004, ordenó dar cumplimiento a la sentencia dictada el 4 de abril de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En ella se dispuso que el valor a pagar al señor Luis Eduardo Merchán Castillo correspondía a la suma de $63’259.984,00 (fl. 32 – 44, c.2). iv) Para dar cumplimiento a la Resolución 4376 antes citada, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial libró la orden de pago No. 2222 el 14 de diciembre de 2004 por la suma de $63’259.984,00.
Según copia de consignación anexa, la mencionada suma fue consignada el día 22 de diciembre de 2004 en la cuenta de ahorros No. 056-03382-2 del banco Bancafé cuyo titular es el señor Luis Eduardo Merchán Castillo (fl. 45, 154-158, c. 2). v) Mediante acta No. 46 de 7 de junio de 2005 el Comité de Defensa y Conciliación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial consideró pertinente iniciar la acción de repetición de la referencia contra la demandada (fl 47 - 52, c. 2). vi) Según acta individual de reparto de la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos, visible a folio 53 del cuaderno 2 y sello de recibido de la misma oficina, folio 10, c. 2, la demanda de la referencia fue presentada el día 18 de diciembre de 2006.
Como se aprecia, tal como lo destacó el a quo, la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo demandado y condenó a la accionante al pago la indemnizacion a cargo de la demandante, fue proferida el 4 de abril de 2003 y quedó ejecutoriada el 13 de mayo del mismo año, fecha desde la cual la accionante contaba con 18 meses para realizar el pago, de conformidad con el artículo 177 del CCA, es decir que dicho plazo se contabilizaba desde el día 14 de mayo de 2003 hasta el 14 de noviembre de 2004.
A partir del día siguiente al vencimiento de dicho plazo iniciaron a correr los dos años previstos en el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, por lo que el plazo para demandar precluyó el 15 de noviembre de 2006, por lo que la demanda presentada el 18 de diciembre de 2006 fue extemporánea. Aunque la entidad pública efectuó el pago el día 22 de diciembre de 2004, esto es por fuera de los 18 meses establecidos en el artículo 177 del CCA, dicho pago extemporáneo no opera en su favor para efectos del plazo para demandar, pues vencido el término de 18 meses con que cuenta la entidad para pagar, inicia a contarse el plazo de dos años para demandar, pues el sentido del condicionamiento de la norma fue impedir que el pago posterior al vencimiento del plazo renueve los términos con que cuentan las entidades para accionar en contra de sus agentes.
Recuerda la Sala en que esta conclusión no deriva de la aplicación de la Ley 1437 de 2011 al presente caso, como parece entenderlo el apelante, en tanto dicho cuerpo normativo no resulta aplicable. La conclusión respecto de la caducidad resulta de la aplicación del numeral 9 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, en cuya vigencia inició a contarse el término para accionar, de acuerdo con el único sentido constitucionalmente admisible de dicho precepto, conforme a la interpretación que con alcance de cosa juzgada realizó la Corte Constitución. En consecuencia, la sentencia apelada será confirmada. 5.
Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 18 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. Sin costas.
TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Ponente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] La demanda fue admitida el 20 de septiembre de 2007 y se ordenó la notificación personal de la señora Amelia Margarita Palomo Meza (fl 61, c. 2). El 5 de junio de 2009, previo informe del notificador y de la Secretaría del Juzgado y solicitud de la accionante, con fundamento en que desconocía la dirección de la demandada, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó el emplazamiento de la antes nombrada, de conformidad con el artículo 207. 3 del CCA, con el fin de continuar el proceso, toda vez que no había sido posible su notificación (fl 62-69, c. 2).
El juzgado fijó el edicto el 10 de julio de 2009 (fl 70, c. 2). El 25 de septiembre de 2009 el juzgado requirió a la accionante para que diera trámite a las publicaciones del edicto y el 9 de noviembre de 2009 fijó el edicto nuevamente (fl. 73-81, c.2). El 24 de noviembre de 2009 la entidad allegó constancia de la publicación realizada en el diario La República (fl 83-85, c. 2).
Aportó ejemplar del diario donde consta la publicación realizada los días lunes 9 y miércoles 11 de noviembre de 2009). El 5 de marzo de 2010 el juzgado designó el curador ad litem (fl. 88 y 89, c. 2), quien una vez posesionada contestó la demanda (fl. 99 y 100, c. 2). No obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de abril de 2011 declaró la nulidad de todo lo actuado y asumió el conocimiento del asunto (fl 140 -143, c. 2).
El 30 de mayo de 2013, luego de varios requerimientos a la accionante para que nombrara apoderado admitió la demanda (fl 205, c. 2). El 23 de enero de 2014, el Tribunal a quo, después de intentar la notificación personal de la demanda y de requerir la colaboración de la accionante, el 23 de enero de 2014 requerimientos a la accionante para que impulsara el proceso, dispuso el emplazamiento de la demandada (fl. 206 – 219, c. 2).
El edicto fue fijado el 28 de enero de 2014 (fl 220, c. 2). El 11 de marzo de 2014, previo requerimientos para que se diera cumplimiento a lo ordenado, la accionante allegó constancia de la publicación realizada en el diario El Tiempo (fl 223-224, c. 2). Aportó ejemplar del diario donde consta la publicación realizada los días jueves 27 de febrero y viernes 7 de marzo de 2014).
El 3 de abril de 2014 el Tribunal a quo designó el curador ad litem (fl. 226, c. 2), quien una vez posesionado contestó la demanda (fl. 240 -242, c. 2). Sin embargo, vencido el término para alegar de conclusión en primera instancia la demandada confirió poder especial a su apoderado (fl. 255 y 256, c. 2). [2] Folios 258 – 265, cuaderno principal. [3] Folios 267 y 268, cuaderno principal. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, Auto de 11 de diciembre de 2007, rad. 11001-03-15-000-2007-00433-00(C), CP Mauricio Torres Cuervo. [5] Para el ponente, la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción que debe analizarse oficiosamente en cada caso y la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso.
Con todo, la ponencia acoge la postura mayoritaria de la subsección según la cual es suficiente el análisis de la legitimación de hecho para tener por surtido ese presupuesto y el análisis material corresponde al fondo de la pretensión. Al respecto considero que quien se afirma titular de un derecho y de quien se demanda su reconocimiento, tienen por ese simple hecho la garantía de que los jueces o los particulares investidos de dicha potestad asuman el conocimiento del conflicto.
Sin embargo, el concepto de legitimación material alude a la necesidad de que se acredite la calidad con que se presenta al proceso el demandante y el fundamento de la vinculación de su contraparte a la controversia, esto es, conlleva una primera carga demostrativa que debe proporcionar quien intenta la reivindicación judicial de su derecho.
El cumplimiento de ese presupuesto impone un primer análisis del juez, fundado en la aptitud de las partes para llegar a una decisión de mérito de la litis, pues aunque siempre habrá legitimación de hecho, en razón de ser el demandante quien reclama el derecho y el demandado de quien lo reclama, no en todos los eventos es quien acciona el titular del derecho pretendido, ni a quien se demanda el llamado a satisfacerlo.
Ese juicio sobre el legítimo interés de las partes no compromete la decisión del juzgador en relación con la pretensión, sino que le permite establecer si quien la incoa tiene la aptitud sustantiva para hacerlo y si ello es así frente a quien funge como su contraparte. El artículo 97 del Código de Procedimiento Civil ha establecido que constituye una excepción previa “no haberse presentado la prueba (…) de la calidad en que actué el demandante o se cite al demandado” y, por ende, dicho asunto, de ser planteado por las partes o advertido oficiosamente por el juez, da lugar a un pronunciamiento que en nada compromete la decisión sobre la pretensión, ni hace tránsito a cosa juzgada material, de modo que no le impide a quienes acrediten dicha titularidad ejercer dentro del plazo legal la acción, con independencia de lo decidido frente a esa excepción. De otro lado, la ausencia de una regulación específica y acorde con la naturaleza y finalidad de las excepciones previas fue superada con la expedición de la Ley 1437 de 2011, lo que permite advertir cómo se ha reconocido a la legitimación en la causa su calidad de presupuesto procesal de la acción, en cuanto imponer al juez verificar en la audiencia inicial, de oficio o a petición de parte, sobre las excepciones previas que se configuren, por supuesto, con el fin de evitar que estas salgan a la luz cuando ya se encuentre el asunto para sentencia, pronunciamiento que debe incluir la verificación del legítimo interés de los extremos de la litis.
Lo así regulado permite verificar que la legislación acogió la interpretación de acuerdo con la cual la falta de legitimación en la causa no enerva la pretensión, ni constituye pronunciamiento de fondo sobre ella, pues de lo contrario no sería posible declararla antes del fallo. [6] Sentencia C 188 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [7] La Parte resolutiva de la Sentencia al respecto señaló: “Declarar EXEQUIBLE la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo. [8] Artículo 11.- Caducidad.
La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública. ( )