RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / INSCRIPCIÓN DE VALLA PUBLICITARIA / REGISTRO DE COLOCACIÓN DE PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL / SOLICITUD DE REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DE PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ACTOS DEMANDABLES A TRAVÉS MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La parte demandante solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al demandado por no renovar el permiso para la instalación de unas vallas publicitarias […].
Afirmó que […] el municipio [demandado] negó la renovación del registro de publicidad exterior visual que tenía sobre tres vallas […], que solicitó la revocatoria de esas decisiones y que el el demandado confirmó la decisión de no renovar los permisos […]. Agregó que estas decisiones violaron las normas en que debían fundarse, que en el 2014 el [demandado] otorgó un nuevo permiso para dos de las vallas y que esto evidencia la irregularidad de las decisiones anteriores […].
Como las pretensiones y los hechos que sirvieron de fundamento se refieren exclusivamente a los perjuicios derivados de la expedición de unos actos administrativos que el demandante considera ilegales, el medio de control idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIONES PARA LA INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO / HECHO GENERADOR DEL DAÑO / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso para formular la demanda.
Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho regulado por el artículo 138 del CPACA, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 140 CADUCIDAD DE LOS MEDIOS DE CONTROL / VENCIMIENTO DEL TÉRMINO JUDICIAL / PLAZO PRECLUSIVO / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / VENCIMIENTO DEL TÉRMINO PROCESAL / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.
Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular este medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según sea el caso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D DECISIÓN DEL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / HECHOS DE LA DEMANDA / DECLARACIÓN DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN / JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / IMPROCEDENCIA DE LA REFORMA DE LA DEMANDA El artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, retomado por el artículo 281 del Código General del Proceso, prevé que la decisión del juez debe estar en estrecha identidad con las pretensiones de la demanda, los hechos que las partes aduzcan y las excepciones que se aleguen o que resulten probadas.
Al conocer de la apelación, el juez de segunda instancia no está habilitado para pronunciarse sobre pretensiones que no se incluyeron en la demanda o en su reforma [petitum], ni para variar la causa de hecho que sirve de fundamento a lo pedido oportunamente [causa petendi]. FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 305 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 281 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01455-01(63370) Actor: BEATRIZ EUGENIA BERRUECOS TABARES Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: REPARACIÓN DIRECTA APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que rechaza la demanda.
OPERACIÓN ADMINISTRATIVA- Concepto. INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CONGRUENCIA O CONSONANCIA DEL FALLO- Los recursos no son la oportunidad para adicionar o modificar las pretensiones ni para variar la causa de hecho y de derecho que les sirven de fundamento.
Beatriz Eugenia Berruecos Tabares, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el municipio de Santiago de Cali, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados por no renovar el registro de publicidad exterior visual que tenía sobre tres vallas publicitarias ubicadas en ese municipio.
El 14 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la audiencia inicial, declaró probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad. Consideró que el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, porque la indemnización se deriva de la ilegalidad de los actos administrativos que negaron la renovación de los permisos de instalación y uso de unas vallas y aunque no se allegaron las constancias de notificación de los actos administrativos la oportunidad para demandar la nulidad y restablecimiento se encuentra vencida y, por ello, operó la caducidad.
La parte demandante esgrimió, en el recurso de apelación, que la reparación directa procede para reclamar los perjuicios ocasionados por la “operación administrativa” ocurrida frente a dos de las vallas. Adujo que aunque en el 2011 el demandado negó la renovación de los permisos de publicidad exterior visual, en el 2014 renovó los permisos de dos vallas por cumplirse lo establecido en la ley.
Por ello procede la acción de reparación directa, porque el daño se deriva de la omisión del demandado que no cumplió lo previsto en la ley. 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consonancia, el artículo 180 numeral 6° prevé que el auto que decide las excepciones previas es susceptible del recurso de apelación y será decidido en Sala, conforme al artículo 125. Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $632’400.000, suma que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152 numeral 6 del CPACA, esto es, $344’727.500[1]. 2.
La operación administrativa es la ejecución material de lo dispuesto por un acto administrativo y supone una obligación preexistente, precisamente, contenida en dicho acto. Si de la actuación material, que persigue la ejecución de un acto, se deriva un perjuicio para el beneficiario de la decisión administrativa, porque se lleva a cabo de forma tardía o irregular, la fuente de producción del daño es la operación administrativa[2]. 3.
El medio de control de reparación directa y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso para formular la demanda. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[3], el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho regulado por el artículo 138 del CPACA, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través del medio de control de reparación directa[4], previsto en el artículo 140 del CPACA.
La parte demandante solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al demandado por no renovar el permiso para la instalación de unas vallas publicitarias (f. 1 y 4 c.1). Afirmó que el 21 de diciembre de 2011, mediante los oficios nº. 20141, nº. 20142 y nº. 20143 el municipio de Santiago de Cali negó la renovación del registro de publicidad exterior visual que tenía sobre tres vallas (f. 56- 58 c. 1), que solicitó la revocatoria de esas decisiones y que el el demandado confirmó la decisión de no renovar los permisos (f. 142-144, 150-152 y 158-160 c.1).
Agregó que estas decisiones violaron las normas en que debían fundarse, que en el 2014 el municipio de Cali otorgó un nuevo permiso para dos de las vallas y que esto evidencia la irregularidad de las decisiones anteriores (f. 11-12 c.1). Como las pretensiones y los hechos que sirvieron de fundamento se refieren exclusivamente a los perjuicios derivados de la expedición de unos actos administrativos que el demandante considera ilegales, el medio de control idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. 4.
El artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, retomado por el artículo 281 del Código General del Proceso, prevé que la decisión del juez debe estar en estrecha identidad con las pretensiones de la demanda, los hechos que las partes aduzcan y las excepciones que se aleguen o que resulten probadas[5]. Al conocer de la apelación, el juez de segunda instancia no está habilitado para pronunciarse sobre pretensiones que no se incluyeron en la demanda o en su reforma [petitum], ni para variar la causa de hecho que sirve de fundamento a lo pedido oportunamente [causa petendi].
Como la demandante esgrimió, en el recurso de apelación, que existe una operación administrativa, esto constituye una adición a las pretensiones y a la causa petendi, esta instancia no puede pronunciarse sobre este asunto. 5. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.
Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular este medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 literal d) del artículo 164 del CPACA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según sea el caso.
El municipio de Santiago de Cali mediante los oficios nº. 20141, nº. 20142 y nº. 20143 del 21 de diciembre de 2011 negó la renovación del registro de publicidad exterior visual que la parte demandante tenía sobre tres vallas (f. 56- 58 c. 1). Además, el 27 de junio de 2012, el demandado confirmó la decisión de no renovar el registro de la valla ubicada en la Avenida 8 n°. 15N-29 (f. 142-144 c. 1) y el 29 de junio de 2012 confirmó la decisión de no renovar el registro de las vallas ubicadas en la Calle 13 n°. 16N-40 y en la Avenida 8 n°. 16N-25 y (f. 150-152 y 158-160 c. 1).
Como no obra constancia de notificación de estos actos administrativos y el 13 de julio de 2013 la parte demandada envió citación para notificar el pliego de cargos expedido dentro del proceso sancionatorio por no desmontar las vallas (f. 61 c. 1), se tomará como fecha de notificación el 28 de octubre de 2013, fecha en que la parte demandante afirmó que acordó el cronograma de desmonte de las vallas con el demandado, (f. 63-65 c. 1).
De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 29 de octubre de 2013 y vencía el 1 de marzo de 2014. Como la demanda se presentó el 21 de septiembre de 2016, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se confirmará la providencia apelada.
RESUELVE
PRIMERO. CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca el 14 de diciembre de 2018.
SEGUNDO. En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES AOC/LMM/SG/MAR 2C ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2016, $689.455, por 500. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 1998, Rad. nº. 10813 [fundamento jurídico 1].
Esta providencia se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817- 2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 46. [3]Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. nº. 7303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. nº. 16421 [fundamento jurídico 3].
Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744 y 746 a 747, respectivamente. [4]Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. nº. 9589 [fundamento jurídico B] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. nº. 19846 [fundamento jurídico 1.2.1]. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 17 de enero de 2012, Rad. 11001-03-15-000-2011-00708-00 [fundamento jurídico 3].