ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [L]a sentencia de 4 de octubre de 2018, mediante la que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, revocó el fallo favorable de primera instancia, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que la actora impetró contra la extinta Cajanal, hoy UGPP, se notificó mediante correo electrónico enviado el 8 de noviembre de 2018, fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 3 de marzo de 2020, transcurrieron un (1) año, tres (3) meses y veinticinco (25) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación. ( ) la accionante no ofrece ninguna razón que justifique el retardo en la interposición de la acción constitucional, ni aquel contiene ninguna referencia que tenga la vocación de justificar su inacción para interponer la acción constitucional dentro del término fijado jurisprudencialmente, por lo que la Sala declarará su improcedencia por incumplimiento del mencionado requisito.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 29 NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00787-00(AC) Actor: MARÍA TERESA VALENCIA DE MONTOYA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Pensión gracia de docente. Incumplimiento del requisito de inmediatez. Declara improcedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por la señora María Teresa Valencia de Montoya, en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo y a la vida, vulnerados, supuestamente, por la sentencia de 4 de octubre de 2018, en la que la autoridad judicial accionada revocó el fallo favorable de primera instancia y negó las pretensiones, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que impetró contra la extinta Cajanal, hoy UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: La accionante afirmó que trabajó para el Estado en calidad de docente de primaria desde el 7 de julio de 1977 hasta el 31 de diciembre de 1997, y que el 1º de diciembre de 1998 fue pensionada por el municipio de Manizales. Indicó que por considerar que cumplía con los requisitos, solicitó ante Cajanal el reconocimiento y pago de una pensión gracia en los términos de la Ley 114 de 1913, petición que fue denegada mediante Resolución Nº PAP 0285030 de 29 de noviembre de 2010, por lo que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento contra dicha entidad, de la que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas.
Sostuvo que, mediante fallo de 27 de abril de 2015, el tribunal accedió parcialmente a las pretensiones, en tanto declaró probada la excepción de prescripción de las mesadas devengadas con anterioridad al 23 de diciembre de 2005 y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada, a partir de dicha fecha. Refirió que, inconforme con dicha decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación del que conoció en segunda instancia el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que mediante sentencia de 4 de octubre de 2018, revocó el fallo de primera instancia, luego de considerar que en el caso no se encontraba demostrado que la demandante se hubiese desempeñado como docente municipal de primaria, pues, consideró, las pruebas relacionadas no hacían referencia a la naturaleza del centro educativo en el que había desempeñado sus funciones y, por el contrario, se evidenciaba que había cumplido labores de desarrollo social en las labores de modistería, corte y confección, adscrita a la alcaldía de Manizales, sin hacer parte de una institución educativa oficial ni estar vinculada al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, por lo que no tenía derecho a la prestación reclamada.
Añadió que en la actualidad cuenta con 88 años de edad y sufre de los quebrantos de salud propios de su edad. 2. Fundamentos de la acción La accionante considera que la providencia de 4 de octubre de 2018, mediante la que la autoridad judicial accionada revocó el fallo favorable de primera instancia, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que impetró contra la extinta Cajanal, hoy UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo y a la vida.
Aun cuando en el escrito de tutela no se individualizan los posibles defectos en los que habría incurrido la providencia objetada, de su lectura se puede inferir que la actora considera que esta incurre en violación directa de la Constitución, pues, alega, con la decisión cuestionada se hace más gravosa su situación económica, la cual influye de manera directa en el acceso a los servicios de salud que por su edad necesita, lo que conlleva la vulneración del derecho a la vida, consagrado en el artículo 11 de la Carta y a la seguridad social consagrado en el artículo 48.
De igual forma, considera vulnerado el derecho a no ser discriminada (art. 43 de la C.P.), en tanto, en su criterio, en el fallo cuestionado se considera insignificante la labor de “profesora de materias vocacionales”, que, en su momento, declara, eran de importancia para el Ministerio de Educación Nacional, frente a otras materias como lenguaje, física o trigonometría, como, agrega, fue reconocido por el Consejo de Estado en las sentencias de 1º de febrero de 2007[1] y de 7 de marzo de 2013[2].
Adicionalmente, considera vulnerado su derecho a la igualdad, en tanto, declara, “los docentes vinculados antes del proceso de nacionalización de la educación disfrutan de la pensión gracia y no encuentra razón fáctica ni jurídica para que se le haya negado la prestación”, con lo que, sostiene, se desconoce la nutrida jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la educación no formal.
Finalmente, considera que con el fallo objeto de tutela se vulnera el derecho al debido proceso, pues “se aparta del sentido verdadero de la pensión gracia consagrado en la Ley 114 de 1913, (…) de satisfacer las necesidades de los docentes empleados en los entes territoriales, especialmente en los territorios apartados”. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1.
Declarar vulnerados Ios iusfundamentales de los artículos 11, 13, 29, 43, 48 y 53 de la Carta Política. 2. Revocar la decisión de segunda instancia promovida por la SECCION SEGUNDA SUBSECCION B SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, que niega Ias pretensiones de la demanda incoada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas. 3.
No proponer como requisito de procedibilidad el principio de la inmediatez y/o el recurso de revisión. 4. Ordenar a la UNIDAD DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCALES (UGPP) en virtud de la decisión del Juez Constitucional reconocer y pagar a mi favor una pensión de jubilación Gracia a partir del 17 de agosto de 2013 como lo ordenó el a quo. 5.
Ordenar el pago de los intereses moratorios en virtud del artículo 141 de la ley 100 de 1993 por Ia tardanza en el reconocimiento y ausencia de la mesada pensional desde 17 de diciembre de 2013, esto es, 4 meses después de radicada Ia solicitud de la prestación deprecada”. 4. Pruebas relevantes Se allegó copia de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el Nº 2013-00572-00, actora: María Teresa Valencia de Montoya. 5.
Trámite procesal Mediante auto de 5 de marzo de 2020, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a la demandante y a la autoridad judicial accionada. Igualmente, al Tribunal Administrativo de Caldas, a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el resultado del proceso. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 20182 a 20186, todos de 11 de marzo de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “C” En oficio de 12 de marzo de 2020[3], el ponente de la sentencia objeto de tutela rindió informe en el manifestó que las consideraciones esgrimidas en la sentencia censurada son suficientes para dar cuenta de su legalidad. 6.2. Las demás autoridades vinculadas al trámite constitucional guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico En tanto se observa del contraste de la fecha de presentación de la solicitud de tutela con la fecha de notificación de la providencia censurada, corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple con el requisito general de procedibilidad que deben observar las acciones de tutela contra providencias judiciales, consistente en la inmediatez en su presentación. En caso de que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, corresponde a la Sala establecer si la sentencia de 4 de octubre de 2018, mediante la que la autoridad judicial accionada revocó el fallo favorable de primera instancia, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que la actora impetró contra la extinta Cajanal, hoy UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia, incurre en violación directa de la Constitución, en específico, del derecho a la vida consagrado en el artículo 11 de la Carta, por la afectación a su situación económica y el acceso a los servicios de salud que por su edad necesita, el derecho a no ser discriminada (art. 43 de la C.P.), en tanto, en su criterio, en el fallo cuestionado se considera insignificante la labor de “profesora de materias vocacionales” frente a otras materias como lenguaje, física o trigonometría, el derecho a la igualdad, por cuanto “los docentes vinculados antes del proceso de nacionalización de la educación disfrutan de la pensión gracia y no encuentra razón fáctica ni jurídica para que se le haya negado la prestación”, el derecho al debido proceso, pues “se aparta del sentido verdadero de la pensión gracia consagrado en la Ley 114 de 1913, y el derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política. 3.
Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional[4] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [5] La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[6], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[7], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[8] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[9] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[10]. 4.
Estudio y solución del caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Revisado el aplicativo web para consulta de procesos del Consejo de Estado[11], la Sala observa que la sentencia de 4 de octubre de 2018, mediante la que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, revocó el fallo favorable de primera instancia, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento que la actora impetró contra la extinta Cajanal, hoy UGPP, se notificó mediante correo electrónico enviado el 8 de noviembre de 2018, fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 3 de marzo de 2020[12], transcurrieron un (1) año, tres (3) meses y veinticinco (25) días entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación. En el escrito de tutela, la actora solicita que el mencionado requisito de procedibilidad sea inobservado, en atención a su avanzada edad y a que, asegura, la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre la que resalta la emanada de la sentencia de 24 de enero de 2019[13], ha permitido la flexibilización de dicho requisito en los casos en los que se demuestre que la vulneración de derechos es permanente y en los que la situación especial de la persona a quien se han vulnerado sus derechos haga desproporcionada la carga de acudir al juez.
La Sala despachará desfavorablemente la solicitud de inobservar el mencionado requisito de procedibilidad, pues, aparte de haberlo solicitado, en el escrito de tutela la accionante no ofrece ninguna razón que justifique el retardo en la interposición de la acción constitucional, ni aquel contiene ninguna referencia que tenga la vocación de justificar su inacción para interponer la acción constitucional dentro del término fijado jurisprudencialmente, por lo que la Sala declarará su improcedencia por incumplimiento del mencionado requisito.
De allí que no se configura, en este caso, como lo sugiere la actora una violación continuada de sus derechos fundamentales, toda vez que tratándose de tutela contra providencias judiciales la verificación de los requisitos generales de procedencia se hace más rigurosa, por lo que la avanzada edad no es un argumento per se suficiente para excepcionar esta condición objetiva consagrada en el artículo 86 de la Carta.
En principio se debe privilegiar la cosa juzgada lo que conlleva darle certeza a las decisiones proferidas por las autoridades judiciales, y no permitir que sean cuestionadas en cualquier tiempo pues ello compromete la seguridad jurídica como principio fundante de un Estado de Derecho. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.
En el presente caso, como se anotó, no se presentaron circunstancias especiales, y la parte actora no manifestó ningún motivo para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo, por lo que el requisito se encuentra incumplido. Aunado a lo anterior, como fue reconocido por la accionante y se observa del expediente, ésta recibe una pensión de jubilación a cargo del municipio de Manizales desde el 1º de enero de 1998, por lo que en el caso no puede predicarse la configuración de un perjuicio irremediable que permita flexibilizar el requisito de inmediatez, ya que pese a su avanzada edad la actora cuenta con recursos económicos provenientes de la pensión que percibe para sustentar sus necesidades.
Así mismo, se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe declarar su improcedencia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora María Teresa Valencia de Montoya contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por las razones expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en las páginas web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] C.P. Jaime Moreno García, exp. 853305. [2] C.P. Gerardo Arenas Monsalve, exp. 2008-00794-01. [3] Folio 68. [4] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [5] Ibídem. [6] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [7] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [8] Ibídem. [9] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [10] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [11] https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=8MhdRMKLebERxiUE78mv%2bhTzdPQ%3d [12] Folio 1. [13] M.P. Carmelo Perdomo Cueter, exp. 320816.