ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA DEL PROCESO ORDINARIO / CARÁCTER RESIDUAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA [L]a solicitud de amparo presentada por los miembros del Consorcio Progreso Buga pretende convertir este mecanismo de protección de derechos fundamentales en una instancia judicial adicional al proceso ventilado ante el juez natural.
( ) la solicitud de amparo constitucional interpuesta por las sociedades [actoras] no presenta una clara y marcada importancia o relevancia constitucional, aspecto que obliga a confirmar el fallo impugnado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 32 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación (…), a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03304-01(AC) Actor: GEOFUNDACIONES S.A.S. Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Asunto: Acción de Tutela – sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1.- El requisito general de relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se confirma la declaratoria de improcedencia del amparo. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 12 de diciembre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, a su vez, decidió la acción tuitiva presentada por Geofundaciones S.A.S. y otros, en contra de la decisión de segunda instancia del 20 de marzo de 2019 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 17 de julio de 2019, las sociedades Geofundaciones S.A.S., Concrearmado Ltda y la Constructora Precomprimidos S.A., interpusieron acción de tutela[1] en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que peticionaron la protección de su derecho al debido proceso y que se dejaran parcialmente sin efecto los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la providencia proferida el 20 de marzo de 2019 dentro de la acción de grupo radicada con el No. 76-109-33-31-002-2008-00071-01 pues, aunque las sociedades accionantes obraron como llamadas en garantía por el Instituto Nacional de Vías - INVIAS, resultaron solidariamente condenadas a pagar las indemnizaciones impuestas a cargo de la Nación – Ministerio de Transporte y otros.
Las solicitantes adujeron que la sentencia reprochada vulneró su derecho fundamental, toda vez que incurrió en defecto material o sustantivo, en defecto procedimental y en desconocimiento del precedente constitucional porque no tuvo en cuenta que el INVIAS, al haber propuesto la excepción de culpa exclusiva de la víctima en la contestación de la demanda, no podía llamar en garantía a los miembros del Consorcio Progreso Buga (integrado, entre otras, por las sociedades accionantes), según lo establece el artículo 19 de la Ley 678 de 2001.
Igualmente sostuvieron que la providencia objeto de reproche omitió resolver sobre la relación jurídico procesal que tenían el INVIAS y el Consorcio Progreso Buga y erróneamente condenó a los miembros de dicho consorcio como si hubieran sido demandados y no como llamados en garantía pues, aun cuando en la parte motiva de la sentencia atacada señaló que no los condenaría directamente, lo cierto es que en la parte resolutiva de la providencia los condenó solidariamente junto con los demás demandados. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición Mediante auto del 9 de septiembre de 2019 la Subsección A de esa Sala de Sección admitió la acción de tutela[2] y ordenó vincular a quienes actuaron como demandados y a los llamados en garantía dentro de la acción de grupo, así también ordenó su notificación[3].
Dieron respuesta el INVIAS, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y los Ministerios de Transporte y del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el primero para solicitar que se denegara la solicitud de amparo y los subsiguientes para coadyuvarla. El Despacho accionado y los demás vinculados guardaron silencio. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 12 de diciembre de 2019 la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decidió “DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia”[4], en razón a que consideró que “no se cumplió con los requisitos de subsidiariedad, inmediatez y de relevancia constitucional”[5]. 4.- Razones de la impugnación Las sociedades accionantes solicitan que se revoque la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, porque omitió pronunciarse sobre la violación del derecho al debido proceso, que a juicio de las demandantes sí ostenta relevancia constitucional.
Igualmente exponen que se cumplieron los presupuestos de subsidiaridad e inmediatez. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[6], esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 12 de diciembre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, a su vez, resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta por Geofundaciones S.A.S. y otros, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia El 20 de enero de 2020 la Subsección A de la Sección Tercera de la Corporación concedió la impugnación presentada en contra de la sentencia por ella proferida el 12 de diciembre de 2019[7].
Esta decisión fue notificada en debida forma[8]. 3.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad, inicialmente el de relevancia constitucional, y solo en caso afirmativo se adentrará en el análisis de los demás requisitos generales y específicos. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional.
Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, la tutela en contra de una providencia judicial está sujeta al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[9] y de procedencia[10], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior[11]. 5.- Verificación del cumplimiento de los requisitos generales en el caso concreto En primer lugar, la Sala verificará si en el caso de autos se satisface el requisito de relevancia constitucional. 5.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[12].
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[13]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos;
(ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.2.- En el caso bajo estudio la Sala advierte que la demanda de amparo constitucional impetrada por Geofundaciones S.A.S. y otros, no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que cumple la carga argumentativa requerida, se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por los jueces de segunda instancia dentro de la acción de grupo radicada bajo el No. 76-109-33-31-002-2008-00071-01. 5.2.1.- En este sentido, la Sala observa que en la acción de grupo el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia del 20 de marzo de 2019, reconoció la existencia de un daño antijurídico indemnizable, consistente en la muerte de treinta y cinco personas y la desaparición de dos más, hecho que pudo evitarse o mitigarse si las alertas tempranas y la evacuación se hubieran realizado en debida forma, y que resultó imputable al: “12.
(…) Ministerio de Medio Ambiente, autoridad encargada hacer (sic) evaluación, seguimiento y control de los factores de riesgo ecológico y coordinar las acciones para prevenir la emergencia; [al] Ministerio del Interior desde su Oficina Nacional para Prevención y Atención de Desastres, [a] la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, en su calidad de autoridad ambiental en el territorio; [a]l Distrito de Buenaventura y [a]l Departamento del Valle como autoridades responsables de la prevención de Desastres y de la planeación y ordenación del territorio en sus ámbitos regional y local; [a]l Ministerio de Transporte; [a]l Instituto Nacional de Vías y [a] los integrantes del Consorcio Progreso Buga, ya como entidades públicas o privadas a cargo de labores preoperativas para el mantenimiento de la vía Cabal Combo, ya como asesores, coordinadores o colaboradores del Comité Técnico para la Prevención de Desastres, por omisión, fallaron en la orientaron (sic) y adopción de medidas de prevención del riesgo de remoción en masa, porque conocían o estaban en posición de conocer la magnitud del mismo y su impacto en el elemento “personas”, pero no ejecutaron acciones precisas para que la comunidad contara con alertas tempranas y un plan de evacuación que permitiera poner a salvo sus vidas.
En resumen incumplieron su deber legal de prevención”[14]. 5.2.2.- Ahora, respecto del Consorcio Progreso Buga, entre otras, integrado por las sociedades accionantes, la providencia objeto de tutela sostuvo: “(…) no se probó que el mantenimiento de la vía [asignado al Consorcio Progreso Buga] habría permitido evitar la tragedia, por tanto, no se condenará directamente al CONSORCIO PROGRESO o al INVIAS por violación de sus deberes en este aspecto.”[15]. 5.2.3.- No obstante lo anterior, el apoderado del Consorcio Progreso Buga expuso su insatisfacción frente a la decisión proferida el 20 de marzo de 2019, cuyo texto declaró la responsabilidad solidaria de los integrantes de su representado, junto con las demás entidades públicas que conformaron el extremo pasivo de la relación procesal y las condenó a pagar “los perjuicios morales que se causaron con las pautas dispuestas en la parte motiva de esta providencia”[16] y, en consecuencia, peticionó la adición y aclaración de la sentencia para que se señalara “cuál e[ra] la carga obligacional”[17] del Consorcio. 5.2.4.- Sin embargo el Tribunal accionado negó la solicitud de adición y aclaración de la sentencia, en razón a que: “(…) en el cuerpo de la sentencia se expusieron con detalle las premisas fácticas y jurídicas que llevaron a la corporación judicial a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar condenar a Progreso Buga.
(…) (…) se enunciaron de forma expresa las premisas fácticas de ausencia de análisis de vulnerabilidad específicamente en lo referente al riesgo latente y la necesidad de adoptar alertas tempranas en pro de la comunidad.”[18]. 5.2.5.- Pese a lo anterior, a través de esta acción de tutela las sociedades accionantes, en su calidad de integrantes del Consorcio Progreso Buga, pretenden reabrir el debate jurídico efectuado respecto a la responsabilidad patrimonial del mencionado Consorcio en los hechos que dieron lugar a la acción de grupo, bajo argumentos que, incluso, se retrotraen a la admisión del llamamiento en garantía, pues, de una parte, invocan lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, que prevé como requisito del llamamiento en garantía con fines de repetición que, en la contestación a la demanda la entidad llamante no haya propuesto las excepciones de culpa exclusiva de la víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor.
Y, de otra parte, reprochan la calidad otorgada por el Despacho accionado al Consorcio dentro de la relación obligacional declarada frente a las víctimas de la acción resarcitoria, desconociendo así la decisión que profirieron los jueces naturales de la causa, mediante alegaciones de instancia cuyo debate, en este evento, está reservado para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 5.2.6.- Con otras palabras, la Sala advierte que la solicitud de amparo presentada por los miembros del Consorcio Progreso Buga pretende convertir este mecanismo de protección de derechos fundamentales en una instancia judicial adicional al proceso ventilado ante el juez natural.
En punto de lo anterior, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[19], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia[20]. 5.2.7.- En síntesis, la Sala encuentra que la solicitud de amparo constitucional interpuesta por las sociedades Geofundaciones S.A.S., Concrearmado Ltda y la Constructora Precomprimidos S.A., no presenta una clara y marcada importancia o relevancia constitucional, aspecto que obliga a confirmar el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 12 de diciembre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: Por secretaría DEVUÉLVASE el expediente contentivo de la acción de grupo al despacho remitente.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 11001-03- 15-000-2019-01299-00 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Fls.1-49 del C. Principal. [2] Fl. 89 del C. Principal. [3] Fls. 130-135 del C. Principal. [4] Fl. 294rv del C. Principal. [5] Ibídem. [6] Por el cual se expide “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. [7] Fl. 338 C.P. [8] Fls. 340-383 C.P. [9] De acuerdo con la Sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [10] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [11] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en Sentencia del 05 de agosto de 2014.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [12] Corte Constitucional, Sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. [13] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] Págs. 37-38, Sentencia de Segunda Instancia, allegada en medio magnético, CD Fl. 79 del C. Principal. [15] Pág. 38, Sentencia de Segunda Instancia, allegada en medio magnético, CD Fl. 79 del C. Principal. [16] Pág. 41, Sentencia de Segunda Instancia allegada en medio magnético, CD Fl. 79 del C. Principal. [17] Pág. 2, Auto que niega la aclaración, allegado en medio magnético, CD Fl. 79 del C. Principal. [18] Ibídem. [19] Corte Constitucional, Sentencia T- 310 de 30 de abril de 2009. [20] Corte Constitucional, Sentencia T- 384 de 20 de septiembre de 2018.