ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL CONTRATO / ESTATUTO DE CONTRATACIÓN ESTATAL / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEL ORDEN MUNICIPAL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN APLICABLE / APLICACIÓN DEL ESTATUTO DE CONTRATACIÓN ESTATAL El régimen jurídico aplicable a la Empresa Metropolitana para la Seguridad –Metroseguridad- es aquél que corresponde a las empresas industriales y comerciales del Estado, toda vez que, conforme al Decreto No. 178 de 2002 –proferido por el alcalde de Medellín-, esta se creó como una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio (…) El objeto de la Ley 80 de 1993, según lo previsto en su artículo 1, es disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales, las cuales fueron definidas, para los efectos de esa ley, en su artículo 2, numeral 1, literal a), disposición que menciona, entre otras, a las empresas industriales y comerciales del Estado (…) la Ley 489 de 1998, que determinó la estructura de la organización nacional, estableció en el artículo 93 ejusdem el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por las empresas industriales y comerciales del Estado (…) el proceso de selección estuvo sometido a las reglas de la Ley 80 de 1993, en tanto el objeto a contratar estaba directamente relacionado con el objeto de la empresa, además que, al haberse iniciado este proceso contractual en el mes de noviembre de 2005 y celebrado el contrato de compraventa No. 20060843 el día 25 de enero de 2006, no le resultaban aplicables las regulaciones que introdujo el artículo 14 Ley 1150 de 2007.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 93 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 1 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2 NUMERAL 1 LITERAL A NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 16 de julio de 2015; Exp. 31683; C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE COMPRAVENTA / REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL / REQUISITOS DEL PLIEGO DE CONDICIONES Una vez revisado el contenido y alcance del Oficio (…) la decisión censurada sí tiene la naturaleza jurídica de acto administrativo, en tanto: (i) contiene una declaración de voluntad de la entidad pública demandada –Metroseguridad-, suscrita por el Gerente General que funge como su representante legal según lo previsto en el literal b) del artículo 15 del Decreto 178 de 2002;

(ii) que produjo efectos jurídicos ya que benefició de manera directa a la firma Unión Eléctrica S.A., que presentó oferta para el ítem 1.1.1 de la Solicitud pública de Oferta 200503 y en virtud de este acto se obligó a suscribir el contrato correspondiente, (iii) a quien le fue aceptada “por cumplir con los requisitos exigidos en el Pliego de Condiciones y resultar el ofrecimiento más favorable para la entidad”.

(…) el Oficio (…) de fecha 18 de enero de 2006, fue enviado al proponente beneficiado, es decir, al representante legal de la sociedad Unión Eléctrica S.A. -el cual fue recibido el 20 de enero de 2006-, y con quien la entidad pública demandada –Metroseguridad-, suscribió el Contrato de Compraventa. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 25 de febrero de 1999;

Exp. 2074; C.P. Roberto Medina López, del 31 de marzo de 2005; Exp. 11001-0324-000-1999-02477-01; C.P. Rafael Osteau de Lafont Pianeta, de 26 de agosto de 2004; Exp. 2000.0057-01; C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y de 2 de junio de 2011; Exp. 66001-23-31-000-2005-00519-01. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / DOBLE INSTANCIA / SEGUNDA INSTANCIA / REGLAS DE COMPETENCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en un proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo reglado en el artículo 129 del C.C.A., modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 37 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEL ORDEN MUNICIPAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / INTERÉS JURÍDICO La legitimación en la causa, en sentido material, se presenta cuando quien acude al proceso tiene relación con los intereses inmiscuidos en el mismo y guarda una conexión con los hechos que motivaron el litigio o, en otras palabras, es titular de un interés jurídico susceptible de ser resarcido.

Esta colegiatura encuentra que le asiste legitimación en la causa por activa a la sociedad Alarmar Ltda., al recaer sobre esta el interés jurídico objeto de debate como quiera que participó como proponente en el trámite de solicitud pública de oferta (…) que adelantó Metroseguridad, por lo que demanda la declaratoria de nulidad del oficio (…) por el cual fue aceptada la oferta presentada por Sociedad Unión Eléctrica S.A., así como la nulidad del contrato de compraventa (…) celebrado entre Metroseguridad y esta última, al considerar que la oferta que presentó era mejor y más favorable para la entidad.

En lo que concierne a la legitimación en la causa por pasiva, la Sala toma en consideración dos aspectos. Por un lado, que la Empresa Metropolitana para la Seguridad – Metroseguridad-, es una empresa industrial y comercial del Estado adscrita al municipio de Medellín (…) dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Y, por el otro, que Metroseguridad adelantó la solicitud pública de oferta (…) trámite dentro del cual expidió el oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, por el cual fue aceptada la oferta presentada por la Sociedad Unión Eléctrica S.A., y celebró con esta firma el contrato de compraventa (…) actuaciones que son objeto de censura por la parte demandante.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 20 de septiembre de 2001; Exp. 10973; C.P. María Elena Giraldo y del 9 de julio de 2018; Exp. 39786; C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Con respecto a la acción ejercida y la oportunidad de la misma, esta Subsección encuentra que el día 19 de diciembre de 2006 la firma Alarmar Ltda., instauró demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra de la Empresa Metropolitana para la Seguridad –Metroseguridad-, esto es, dentro del término de caducidad de los dos (2) años previsto en el artículo 136.10 del C.C.A., pues ha constatado que el Contrato de Compraventa (…) del que la parte actora alega la nulidad absoluta con fundamento en la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación-, fue suscrito entre las partes el día 25 de enero de 2006, es decir, antes del vencimiento de los treinta (30) días señalados en el inciso segundo del artículo 87 ejusdem para la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 15 de febrero de 2012; Exp. 19880; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y de la Corte Constitucional, C 712 de 2015. PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL PLIEGO DE CONDICIONES / ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DEL PLIEGO DE CONDICIONES / ALCANCE DEL PLIEGO DE CONDICIONES [N]o existe elemento de juicio alguno que le permita inferir que la entidad demandada (Metroseguridad) trasgredió los principios de transparencia y selección objetiva, pues las razones que tuvo en cuenta el Comité Evaluador de la Solicitud Pública de Ofertas 200503, al reevaluar la propuesta presentada por la firma actora (Alarmar Ltda.) y otorgarle cero (0) puntos en el factor de calificación correspondiente a la Certificación ISO (ítem 3.4.1.1., literal D.), tuvo como fundamento el incumplimiento de lo exigido en el pliego de condiciones.

(…) los pliegos de condiciones ostentan una doble naturaleza jurídica; por una parte, antes de la adjudicación del contrato, constituyen un acto administrativo de carácter general y sus reglas son de obligatorio cumplimiento para la administración y para los oferentes que acudan al proceso. Sin embargo, una vez celebrado el contrato, lo dispuesto en el pliego se convierte en el marco jurídico que determina el contenido y alcance del negocio jurídico acordado.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 3 de diciembre de 2015; Exp. 31915; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DE PLIEGO DE CONDICIONES / FACTORES DE EVALUACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES / CONTRATO DE COMPRAVENTA / PLIEGO DE CONDICIONES / CALIFICACIÓN DEL PROPONENTE / CALIFICACIÓN TÉCNICA DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / CALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / OBJETO DEL CONTRATO / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA [C]onforme a la normativa contractual, la administración cuenta con autonomía para establecer los criterios de evaluación y adjudicación en los procesos de contratación, siempre y cuando no se establezcan reglas caprichosas que desconozcan las normas de orden público, con fundamento en el principio de la proporcionalidad, como instrumento que dota de razonabilidad el ejercicio de las competencias de la administración, y que tiene necesaria presencia en todo el ámbito de aplicación de la actividad estatal y particularmente en el contexto de la contratación estatal.

En efecto, el artículo 30.2 de la Ley 80 de 1993 –vigente para la época de los hechos-, prevé que el contratante elaborará los pliegos de condiciones en los que detallará los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas de selección, objetivas claras y completas; sin embargo, para que los proponentes sean favorecidos con la selección de sus propuestas, deben dar estricto cumplimiento a las reglas y requisitos allí previstos so pena de que al no cumplirlos la entidad se vea obligada a rechazar o eliminar las ofertas presentadas.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 30 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto consultar sentencia del 13 de febrero de 2015; Exp. 30161; C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DE PLIEGO DE CONDICIONES / FACTORES DE EVALUACIÓN DEL PLIEGO DE CONDICIONES / CONTRATO DE COMPRAVENTA / PLIEGO DE CONDICIONES / CALIFICACIÓN DEL PROPONENTE / CALIFICACIÓN TÉCNICA DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / CALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA [E]l Comité Evaluador de la entidad estaba facultado para no asignarle puntaje alguno a la firma accionante por el factor Certificación ISO, pues así lo señalaban claramente los numerales 2.8.14 y 3.4.1.1.

Literal D) del Pliego de Condiciones, conforme a los cuales no se otorgaría puntaje a los oferentes que no allegaran esta certificación con las especificaciones allí previstas, razón por la cual, ni el acto de adjudicación (…) ni el contrato de compraventa (…) se encuentran viciados de nulidad porque la decisión de no otorgarle puntaje alguno por el criterio aludido a la firma Alarmar Ltda., estuvo ajustada al pliego de condiciones.

En este punto resulta importante recordar que, si bien conforme al numeral 15 del artículo 25 de la ley 80 de 1993 -vigente para la época de los hechos - y la jurisprudencia de la Corporación, el incumplimiento de algunos de los requisitos previstos en el pliego de condiciones es susceptible de ser subsanado en el curso del proceso de selección, también lo es que frente a los requisitos sustanciales, es decir, aquellos que se estiman necesarios para comparar las ofertas, no es posible hacerlo como ocurre en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 25 NUMERAL 15 LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL CONTRATO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE COMPRAVENTA / PLIEGO DE CONDICIONES / CALIFICACIÓN DEL PROPONENTE / CALIFICACIÓN TÉCNICA DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE [L]a sociedad demandante, además de no acreditar la ilegalidad del acto de adjudicación, tampoco pudo demostrar que su propuesta era la mejor y la más favorable para el cumplimiento de los intereses de la administración, una razón de más para que las pretensiones elevadas estuvieran destinadas al fracaso.

(…) Teniendo en consideración que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija el acto de adjudicación (…) en la medida en que fue expedido con arreglo a los pliegos de condiciones y respetando el procedimiento correspondiente, además que, no se evidenció una vulneración a los principios de transparencia y selección objetiva en la actuación, esta colegiatura estima que no es procedente la declaratoria de nulidad del contrato de compraventa (…) celebrado entre Metroseguridad y la firma Unión Eléctrica S.A., por lo que desestimará los cargos de anulación propuestos y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 3 de mayo de 1999; Exp 12344. NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto del honorable consejero Guillermo Sánchez Luque. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00008-01(47482) Actor: ALARMAR LTDA. Demandado: EMPRESA METROPOLITANA PARA LA SEGURIDAD METROSEGURIDAD- Y UNIÓN ELÉCTRICA S.A. Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Contenido: Tema: acción contractual.

Subtema 1: Régimen contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado antes de la Ley 1150 de 2007. Subtema 2: El acto enjuiciado tiene la naturaleza de acto administrativo pues contiene una declaración de voluntad de la administración. Subtema 3: La acción procedente para procurar la nulidad del acto de adjudicación y del contrato derivado de aquel es la contractual.

Subtema 4: no se configura la nulidad del acto administrativo de adjudicación y del contrato de compraventa celebrado, al no observarse violación a los principios de transparencia y selección objetiva. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida el veintidós (22) de marzo del dos mil trece (2013), por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, por la que declaró probada de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Luego de adelantarse el trámite de solicitud pública de oferta No. 200503 por parte de la Empresa Metropolitana para la Seguridad – Metroseguridad- [1], cuyo objeto consistió en la compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia y la adquisición de un sistema de alarmas comunitarias para el municipio de Medellín, la entidad suscribió con la sociedad Unión Eléctrica S.A. el contrato de compraventa No. 20060843 de 2006.

Alarmar Ltda. -que participó como proponente en el proceso-, presentó demanda en ejercicio de la acción contractual con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 2006000305 del 18 de enero de 2006, por el cual fue aceptada la oferta presentada por Sociedad Unión Eléctrica S.A., así como la nulidad del citado contrato de compraventa celebrado, pues considera que el procedimiento violó normas superiores al incluir en los pliegos exigencias que trasgreden los principios de transparencia y selección objetiva, por lo que reclama el pago del porcentaje de la utilidad que hubiera percibido en el caso de habérsele adjudicado el contrato, bajo el entendido que su oferta era mejor y más favorable para la entidad.

II. LA DEMANDA 2.1.- El diecinueve (19) de diciembre de dos mil seis (2006)[2], la sociedad Alarmar Ltda., presentó demanda en ejercicio de la acción contractual contra la Empresa Metropolitana para la Seguridad (en adelante, Metroseguridad), y la Unión Eléctrica S.A. (adjudicataria del contrato censurado), con la que pretende que: (i) se declare la nulidad del “acto administrativo dictado por el Dr. ALVARO GONZALEZ URIBE en su calidad de gerente general de la empresa industrial y comercial del estado del nivel municipal EMPRESA METROPOLITANA PARA LA SEGURIDAD –METROSEGURIDAD- y contenido en el oficio 2006000305 del 18 de enero de 2006, a través del cual se aceptó la oferta presentada por la sociedad UNIÓN ELÉCTRICA S.A. para la celebración de un contrato de “compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, oferta que fue aceptada en desarrollo de la solicitud pública de ofertas No. 200503 del 20 de diciembre de 2005.

El acto administrativo demandado por medio del cual se aceptó la oferta quedó recogido en el oficio mencionado pero no se formalizó mediante resolución independiente”; (ii) que, como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad “del contrato de compraventa número 20060843 celebrado entre METROSEGURIDAD y la sociedad UNIÓN ELÉCTRICA S.A., suscrito el 25 de enero de 2006.

Y de sus cláusulas adicionales número 1, firmada el 10 de febrero de 2002 (sic), la número 2 suscrita el 1 de marzo de 2006 y la número 3, firmada el 2 de mayo de 2006 (…)”; (iv) que, se declare que la parte actora “tenía derecho a que su propuesta era la más favorable y que como tal tenía el derecho a que su propuesta fuera aceptada para la celebración del contrato número 20060843 cuyo objeto era el suministro de elementos para el sistema de vigilancia de la ciudad de Medellín”;

(v) que, como consecuencia de la anulación de los actos y del contrato objeto de la demanda, se condene “al Municipio de Medellín a pagar a ALARMAR LTDA, el monto de los perjuicios causados al no habérsele adjudicado el contrato 20060843 (…) que se calculan con base en el PORCENTAJE DE UTILIDAD esperada en el contrato y que asciende a la suma de TRESCIENTOS NUEVE MIL CINCUENTA Y OCHO PESOS M.L. (sic) ($309.058.000), cuya cuantificación aparece discriminada en el capítulo correspondiente a la “estimación razonada de la cuantía”;

(vi) que, las sumas anteriores y las que se demuestren en el proceso deberán ser actualizadas a la fecha de pago de presentación de la oferta (diciembre de 2005) y la fecha de la sentencia, además que, la entidad demandada deberá pagar los intereses que corran desde la sentencia hasta la fecha de pago y las costas del proceso. 2.1.1.- Con respecto a las normas violadas y al concepto de violación, la parte actora invocó la presunta violación de los artículos 2º, 6º y 29º de la Constitución Política, así como de los artículos 24, numeral 3, literal b) y 29 de la Ley 80 de 1993, pues afirma que los pliegos de condiciones incluyeron exigencias que transgreden los principios de transparencia y el deber de selección objetiva.

De esta manera, alegó la ineficacia de las disposiciones contenidas en el numeral 2.8.14 y en el literal C del numeral 3.4.11 del Pliego de Condiciones, en cuanto contemplan la exigencia de acreditar la certificación ISO en telecomunicaciones y automatización, en tanto, en su criterio, no es justo ni objetivo que en un proceso de contratación para la compraventa de cámaras de vigilancia, se exija que la empresa proponente cuente con un certificado de aseguramiento de la calidad en una actividad que nada tiene que ver con el objeto del contrato; por tanto, en su criterio, este requisito es nulo de pleno derecho conforme al artículo 24 de la Ley 80 de 1993.

Adujo, finalmente, que la buena fe en la etapa precontractual se exige tanto de los particulares como de las entidades estatales, razón por la cual, en caso de no procederse de esta manera, los perjuicios que se causen deberán ser indemnizados. 2.2.- Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la sociedad actora enunció los hechos que, a continuación, se sintetizan: 2.2.1.- La empresa Metroseguridad adelantó el trámite de la Solicitud Pública de Oferta No. 200503, cuyo objeto consistió en “la compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia y compraventa, instalación y puesta en servicio de sistemas de alarmas comunitarias en la ciudad de Medellín”. 2.2.2.- En el citado objeto fueron incluidos dos procesos de contratación diferentes; el primero, consistía en la compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín y, el segundo, en la compraventa, instalación y puesta en servicio de sistema de alarmas comunitarias en esta ciudad, para lo cual, la sociedad Alarmar Ltda., presentó propuesta para el primer proceso junto con la firma Unión Eléctrica S.A. 2.2.3.- En la evaluación inicial a la sociedad Alarmar Ltda., le fue otorgado el mayor puntaje y así fue consignado en el Informe de Evaluación que la entidad demandada publicó el 16 de diciembre de 2006; empero, la firma Unión Eléctrica S.A., formuló objeción sobre el alcance de la Certificación ISO 9001 versión 2000 presentada por Alarmar Ltda., con fundamento en que esta no estaba relacionada con “asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica”, en tanto no incluía las palabras “telecomunicaciones y automatización”. 2.2.4.- Posteriormente, cuando Metroseguridad dio respuesta a las observaciones presentadas por los proponentes, la calificación previamente obtenida por la sociedad actora fue rebajada en cien (100) puntos por causa de la Certificación ISO 9001 versión 2000 allegada, por lo cual, fue descalificada del proceso de contratación al no cumplir con lo requerido en el pliego de condiciones. 2.2.5.- Como consecuencia de lo anterior, entre Metroseguridad y Unión Eléctrica S.A., fue celebrado el contrato número 20060843 del 25 de enero de 2006, con un valor inicial de $446.214.891 y un plazo de ejecución de 60 días.

Este contrato sufrió tres modificaciones: (i) la Cláusula Adicional No. 1, firmada el 10 de febrero de 2006, concerniente a la forma de pago; (ii) la Cláusula Adicional No. 2, suscrita el 1 de marzo de 2006, por la cual las partes adicionaron el valor del contrato y lo fijaron en la suma de $883.025.729; por último, (iii) la Cláusula Adicional No. 3 de fecha 2 de mayo de 2006, relacionada con el plazo de ejecución del contrato.

III. TRÁMITE PROCESAL RELEVANTE 3.1.- Por medio de auto del 13 de febrero de 2007[3], la demanda fue admitida, decisión que fue notificada en debida forma a las demandadas[4]. 2.4.- La sociedad Unión Eléctrica S.A. en su contestación de la demanda[5], manifestó que se oponía a todas y cada una de las pretensiones formuladas, al considerar que el proceso licitatorio se ciñó a los lineamientos normativos vigentes y al Pliego de Condiciones, además que, la propuesta más favorable fue la de la sociedad adjudicataria y no la de la demandante.

Frente a los hechos, señaló que algunos son ciertos y otros no le constan, y otros no son ciertos, por lo que deberán probarse. Por otro lado, propuso las siguientes excepciones: (i) presunción de legalidad del acto administrativo por el cual fue aceptada la oferta de Unión Eléctrica S.A. y, (ii) no participación de la firma Unión Eléctrica S.A. en el impulso del proceso de solicitud pública de ofertas. 2.5.- Por su parte, Metroseguridad, al contestar la demanda[6], sostuvo que la propuesta de la firma Alarmar Ltda., no resultó descalificada sino que, en aplicación estricta del Pliego de Condiciones, esta resultó ser menos favorable que la de la firma adjudicataria.

De esta manera, se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en que los cargos de nulidad no atacan el acto de adjudicación ni el contrato mismo sino los Pliegos de Condiciones del proceso, los cuales tienen el carácter de vinculantes conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, por lo que, en su opinión, si el proponente los aceptó no puede en vía judicial a atacarlos ya que vulneraría el principio de “no venire contra propium”.

Agregó, finalmente, que la exigencia de la certificación de la norma ISO a los proponentes fue legal, racional y razonable puesto que, en consonancia con el objeto del contrato, es claro que un sistema de video vigilancia entraña por definición telecomunicaciones y automatización, entre otros argumentos. 2.6.- Una vez agotada la etapa probatoria, por auto del 19 de mayo de 2008, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo[7].

Así lo hizo la demandante por escrito del 20 de junio de 2008[8], junto con las demandadas[9]. Por su parte, el Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. III. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, profirió fallo de primera instancia el veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013)[10], en el que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en tanto consideró que por medio del oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, a través del cual fue aceptada la oferta presentada por la sociedad Unión Eléctrica S.A., “la entidad contratante, METROSEGURIDAD, no puso fin a una actuación administrativa, ni resolvió un recurso en vía gubernativa, sino que simplemente se limitó a comunicar la decisión previamente adoptada por el Comité de Contratación en reunión del 18 de enero de 2006, y por tanto éste no es susceptible de ser enjuiciado por medio de la presente acción, como sí lo era la mentada decisión, referente no sólo a la aceptación de la oferta de la Unión Eléctrica S.A., sino además del rechazo de las demás ofertas presentadas dentro del proceso licitatorio No. 200503”.

El A-quo sostuvo como fundamento de esta decisión, que “la parte actora debió solicitar la nulidad de la decisión del Comité de Contratación (verbal o materializada en un documento escrito), y no la de la comunicación u oficio que informó el sentido de aquella, el que se reitera no es susceptible de control jurisdiccional. (…) Ante tal falencia, es evidente que la sociedad demandante incumplió con la exigencia que le impone el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, referente a que “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión”, siendo por lo tanto, la presentación de la demanda en debida forma una carga procesal que recae en aquella, correspondiéndole soportar las consecuencias de los defectos que ella contenga, habida consideración que no puede el juez, sin atentar contra el principio de congruencia, proceder a modificar lo pedido”.

IV. EL RECURSO La parte demandante, inconforme con la decisión, recurrió en apelación[11], con fundamento, en los siguientes aspectos: (i) Que el A-quo incurrió en un error de interpretación respecto de los alcances de los comités de apoyo a la gestión contractual que existen en las entidades públicas, pues las recomendaciones de estos no corresponden a una decisión definitiva y tampoco se puede confundir con la adjudicación que le compete al gerente de la entidad.

(ii) Que la lógica del derecho administrativo enseña que el representante legal de la entidad, no puede delegar en un comité asesor la facultad de adjudicar un contrato, pues es en él en quien radica la responsabilidad y manejo de la actividad contractual; (iii) Que las consideraciones del Tribunal desconocen que las recomendaciones de los comités de contratación no constituyen actos administrativos en tanto no se trata de decisiones obligatorias, pues son órganos consultivos de la entidad que recomiendan luego de efectuar el proceso de evaluación de las propuestas presentadas por los oferentes; y, (iv) Que el oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, es el verdadero acto de adjudicación de la oferta presentada por la firma Unión Eléctrica S.A., que deberá estudiarse junto con los documentos previos a la celebración del contrato, aspecto que, en su opinión, justifica el análisis de fondo del asunto y que sean aceptadas las pretensiones de la demanda.

V. TRÁMITE RELEVANTE DE SEGUNDA INSTANCIA 5.1.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de providencia del 10 de mayo de 2013, concedió el recurso de apelación presentado por la parte actora y remitió el expediente al Consejo de Estado[12]. 5.2.- Con auto del 3 de julio de 2013[13], la Corporación admitió el recurso; y, por proveído del 24 de julio de ese año, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo[14]. 5.3.- La parte actora, en memorial de fecha 9 de agosto de 2013, presentó alegatos de conclusión en los que reiteró de manera general los planteamientos de la demanda[15].

Por su lado, la apoderada de la parte demandada Unión Eléctrica S.A., presentó sus alegaciones en memorial que radicó el 9 de agosto de esa anualidad[16]. La empresa Metroseguridad guardó silencio en esta oportunidad procesal. 5.4.- A su turno, el representante del Ministerio Público, con escrito radicado el 27 de agosto de 2013, conceptuó que se debería revocar la sentencia inhibitoria de primer grado y, en su lugar, desestimar las pretensiones de la demanda, por cuanto el oficio que se acusa de ilegal sí tiene la naturaleza de acto administrativo, pero la parte actora no demostró la ilegalidad del acto de adjudicación ni que su propuesta era la mejor y más conveniente para la administración[17].

VI.

HECHOS PROBADOS 6.2.1.- La Empresa Metropolitana para la Seguridad –Metroseguridad-, en el marco de la denominada “Solicitud Pública de Ofertas” elaboró en el mes de noviembre de 2015, el “Pliego de Condiciones y Especificaciones Técnicas Para la Modernización del Sistema de Video Vigilancia y Compraventa, Instalación y Puesta en Servicio de Sistemas de Alarmas Comunitarias en la Ciudad de Medellín”, como consta en la copia auténtica aportada por el Gerente General de la empresa, según oficio de fecha 31 de octubre de 2007[18].

Para tal efecto, el pliego estableció que el proceso licitatorio incluye dos procesos de contratación, el primero corresponde a la “compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, y, el segundo, a la “compraventa, instalación y puesta en servicio de sistemas de alarmas comunitarias en la ciudad de Medellín”. 6.2.2.- Del citado Pliego de Condiciones, la Sala destaca los siguientes apartes: “[…] 1.11 REVISIÓN E INTERPRETACION DEL PLIEGO DE CONDICIONES: Los pliegos de condiciones deben ser interpretados como un todo y sus disposiciones no deben ser extendidas de manera separada, por lo tanto, al mismo se integran los anexos y adendas […] Si el proponente encuentra que existen omisiones o contradicciones, o si tuviere dudas sobre la interpretación, significado o alcance de cualquier parte de las condiciones o especificaciones de estos pliegos de condiciones, deberá solicitar la aclaración pertinente a METROSEGURIDAD […] Todas las deducciones, errores y omisiones que con base en sus propios análisis, interpretaciones o conclusiones, etc., en que incurra el proponente respecto de los términos son por su exclusiva cuenta […] 1.12 ACLARACIONES SOBRE EL CONTENIDO Y ALCANCE DE LOS PLIEGOS DE CONDICIONES: Durante el trámite del procedimiento de selección y hasta con tres (3) días calendario ante de la fecha de vencimiento del plazo de presentación de la propuesta, se podrá solicitar, por escrito o por medio electrónico, aclaraciones sobre el contenido y alcance de los pliegos […] METROSEGURIDAD hará las aclaraciones que considere pertinentes, dando respuesta mediante comunicación escrita […] Las interpretaciones o deducciones que el proponente haga de las estipulaciones de los documentos exigidos serán de su exclusiva responsabilidad.

2. DE LAS PROPUESTAS 2.1 SUJECIÓN A LOS PLIEGOS DE CONDICIONES. Las propuestas deberán sujetarse íntegramente a los Pliegos de Condiciones, sometiéndose los proponentes a cumplirlo estrictamente e incluyendo en ellas el total de especificaciones, calidad y fecha requerida y todo lo solicitado en este documento base de contratación […] 2.8 CONTENIDO DE LA PROPUESTA.

La propuesta deberá ceñirse a las especificaciones técnicas relacionadas en estos pliegos de condiciones […] 2.8.14 Certificación ISO. El proponente deberá anexar un certificado de aseguramiento o administración de la calidad con base en la norma ISO 9001 versión 2000 o similar, otorgado por una institución debidamente acreditada como organismo certificador, aplicable a asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica. […] 3.4 EVALUACIÓN Y COMPARACIÓN DE PROPUESTAS.

Una vez realizado el análisis de cumplimiento de las especificaciones técnicas, se procederá a evaluar y calificar las propuestas habilitadas considerando los siguientes factores: Precio, Capacidad Financiera, Calidad (Certificaciones en norma ISO), cumplimiento y experiencia. El puntaje total será el que resulte de sumar todas las calificaciones y la propuesta más favorable será la que obtenga mayor puntaje.

Se evaluará en forma separada la Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín, y la Compraventa, instalación y puesta en servicio de sistemas de alarmas comunitarias en la ciudad de Medellín […] METODOLOGIA PARA LA EVALUACION DE PROPUESTAS POR ITEMS 3.4.1 Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín. D. CERTIFICACIÓN EN NORMA ISO DEL PROPONENTE: PUNTAJE 50/100.

Se considerará la oferta para efectos de puntaje, de aquel proponente que anexe el respectivo Certificado de Aseguramiento o Administración de la Calidad en Norma ISO 9001 versión 2000 o superior, emitida por la entidad certificadora respectiva, ICONTEC o similar. La certificación requerida deberá estar relacionada con asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica.

A la firma que allegue la certificación ISO solicitada se le asignarán 100 puntos, a quien no lo allegue en los términos aquí solicitados se le asignarán cero (0) puntos en este factor. PUNTAJE TOTAL = Puntaje en Precio + Puntaje en Capacidad Financiera + Puntaje en Certificación ISO, para un total de 100 PUNTOS […] 3.7 PRESENTACION DE LOS INFORMES EVALUATIVOS DE LAS PROPUESTAS Y PRESENTACION DE OBSERVACIONES.

Realizadas la evaluación jurídica, financiera y técnica de las propuestas METROSEGURIDAD pondrá a disposición de los proponentes, por el término de tres (3) días hábiles, el informe de evaluación para que presenten las observaciones. Para tal efecto este informe permanecerá a disposición de los participantes por el término indicado en la Secretaría General de la Entidad.

En este periodo los oferentes no podrán completar, adicionar, modificar o mejorar sus propuestas. Vencido este término METROSEGURIDAD comunicará al proponente favorecido la adjudicación del contrato. 3.8 ADJUDICACIÓN. METROSEGURIDAD adjudicará el correspondiente contrato al oferente cuya propuesta se estime más favorable para la entidad en cada uno de los objetos a adjudicar, mediante comunicación escrita […]” (Subraya fuera del texto original) 6.2.3- La empresa Metroseguridad, por medio del oficio del 25 de noviembre de 2005, que obra en copia auténtica[19], dio respuesta a la solicitud de aclaración del pliego de condiciones que formuló el señor Mauricio Arriola - interesado en participar en el proceso de contratación para la “compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”-, en los siguientes términos: “[…] 2.

Mauricio Arriola Solicitud: se solicita a Metroseguridad revisar el ítem 2.8.14 en el cual se solicita certificación ISO 9001 para el proveedor, siendo esta licitación una compraventa de equipos se podría calificar únicamente la certificación del fabricante de equipos? Respuesta: Metroseguridad considera no procedente atender esta solicitud ya que en el Proceso de Solicitud de Ofertas, el ítem 2.8.14 es uno de los criterios de evaluación y calificación de las propuestas […] (Subraya fuera del documento original) 6.2.4.

Por medio de Acta del 2 de diciembre de 2005, que obra en copia auténtica, la empresa Metroseguridad dejó constancia de las ofertas recibidas para participar en el proceso de contratación para la “compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín” por parte de las siguientes firmas: Unión Eléctrica S.A.;

Datanet Ltda., Alarmar Ltda., Total Seguridad e Integrar S.A.[20]. Así mismo, consta que este día el representante legal de la firma Alarmar Ltda., diligenció y suscribió la carta de presentación de la propuesta, en la que manifestó: […] que conocemos la información general y demás documentos de las bases de contratación del proceso de selección y que aceptamos los requisitos en ellos contenidos, en cuanto al plazo, condiciones y especificaciones técnicas y en general todo lo solicitado en el pliego de condiciones […][21]. 6.2.5.- El día 16 de diciembre de 2005, el Comité Evaluador de la Solicitud Pública de Ofertas 200503, cuyo objeto es “la compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia y compraventa, instalación y puesta en servicio de sistemas de alarmas comunitarias en la ciudad de Medellín”, profirió el “Informe Condensado de Evaluación” que tuvo en consideración los siguientes aspectos: evaluación jurídica; especificaciones técnicas; precio; certificación ISO; experiencia (número de alarmas comunitarias instaladas); evaluación financiera (capital de trabajo, liquidez y endeudamiento) y multas de las ofertas presentadas por los oferentes[22], para lo cual asignó los siguientes puntajes totales: “[…] RESUMEN FINAL: 1.1.1 Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín. UNION ELECTRICA: 870 DATANET LIMITADA: ALARMAR LTDA: 919 […]” En lo que refiere al puntaje obtenido en el factor de evaluación “Certificado ISO” ítem 3.4.1.1, tanto la firma Unión Eléctrica S.A. como Alarmar Ltda., obtuvieron el máximo puntaje definido en el pliego de condiciones, esto es, cien (100) puntos.

Así mismo, en el acta quedó constancia que el Informe de Evaluación “permanecerá a disposición de los participantes en la Secretaría General de la Empresa por el término de tres (3) días hábiles” [23]. 6.2.6.- La firma Unión Eléctrica S.A., por medio de oficio de fecha 20 de diciembre de 2005, que obra en copia auténtica[24], presentó a consideración de la empresa Metroseguridad algunas observaciones en relación con la oferta de la compañía Alarmar Ltda., que fue objeto de calificación por parte del Comité Evaluador de la Solicitud Pública de Ofertas 200503.

Al punto sostuvo lo siguiente: “[…] 1. En el numeral 2.8.14 CERTIFICADO ISO, dice textualmente el pliego: “El proponente deberá anexar un certificado de aseguramiento o administración de la calidad con base en la norma ISO 9001 versión 2000 o similar, otorgado por una institución debidamente acreditada como organismo certificador, aplicable a asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de TELECOMUNICACIONES, AUTOMATIZACIÓN Y SEGURIDAD ELECTRÓNICA”.

Al respecto queremos manifestar que el certificado que en este sentido adjuntó la compañía ALARMARA, sólo hace alusión al tema de la Seguridad Electrónica y no menciona en ninguna parte los temas de Telecomunicaciones y Automatización, como lo exige el pliego. 2. En el numeral 3.4.1 Factores de Calificación, literal C: CERTIFICACION EN NORMA ISO DEL PROPONENTE, dice textualmente: “… La certificación requerida deberá estar relacionada con: asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica.

A la firma que allegue la certificación ISO solicitada se le asignarán 100 puntos, a quien no lo allegue en los términos aquí solicitados se le asignarán cero (0) puntos en ese factor”. Al respecto queremos manifestar que el certificado que en ese sentido adjuntó la compañía ALARMAR, sólo hace alusión al tema de la Seguridad Electrónica y no menciona en ninguna parte los temas de Telecomunicaciones y Automatización, como lo exige el pliego y por lo tanto sugerimos a ustedes reconsiderar el puntaje asignado a esta compañía. […]” 6.2.7.- La Secretaría General de la Empresa Metroseguridad dirigió el Oficio No. 00004223 del 21 de diciembre de 2005 a la Gerencia General de la entidad con la referencia “Concepto sobre la calificación del numeral 3.4.1 del documento de solicitud pública de ofertas”[25].

De este documento –allegado en copia auténtica– se destacan los siguientes apartes: “[…] En el texto del pliego, cuando se hace exigencia del certificado de la calidad ISO 9001 versión 2000, se hace de manera detallada y especificando las áreas en las cuales se debe tener tal certificación es así como de manera conjuntiva se solicitó que la misma fuere en “asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica” Estableciéndose además en el pliego, las condiciones técnicas de las cámaras y cuales aspectos técnicos y de normas internacionales debían cumplir los oferentes en su propuesta, todas ellas relacionadas con la certificación exigida en el ítem de la ISO 9001 versión 2000.

No se interpreta por esta Secretaría General que ella sea de manera excluyente en una de las tres áreas exigidas, sino que por el contrario, las entiende de manera inequívoca, que debe ser en las tres áreas de que habla el requisito, es decir en telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica. Por tanto quien no aporte la certificación en esos aspectos no será acreedor del puntaje, tal y como lo dice el documento de solicitud pública de ofertas.

En conclusión, de acuerdo con las observaciones anteriores y las condiciones estipuladas en el documento de condiciones se debe reconsiderar el puntaje asignado a la compañía Alarmar, ya que no cumple con las exigencias establecidas en el documento de condiciones de Metroseguridad y por tanto asignar un puntaje de cero (0) puntos en dicho ítem a la propuesta en mención. Lo que lleva obligatoriamente a recalificar el proceso de solicitud pública de ofertas 200503 […]” (Subraya fuera del texto original) 6.2.8.- Por medio del Oficio No. 60000036 del 3 de enero de 2006, que obra en copia auténtica, el Gerente General de Metroseguridad solicitó al representante legal de la firma Alarmar Ltda., “enviar a la Gerencia una constancia en la que el ICONTEC, como su entidad certificadora, establezca explícitamente que la empresa Alarmar S.A., está certificada en las actividades relacionadas” con “la asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica”[26]. 6.2.9.-La firma Alarmar Ltda., en respuesta a lo solicitado, remitió a Metroseguridad la certificación No. 01011400-CERT434 expedida por el ICONTEC de fecha 6 de enero de 2006, obrante en copia auténtica[27], en la que consta que: “[…] ICONTEC otorgó en 2005 06 29 el certificado ICONTEC de Calidad a la Empresa ALARMAR LTDA […] según los requisitos de la NT-ISO 9001- 2000 para las actividades de: “Asesorar, comercializar, instalar, mantener y monitorear sistemas electrónicos de seguridad […]” 6.2.10.- Por medio de Memorando No. 2006000148 del 11 de enero de 2006, suscrito por la Gerente Comercial de Metroseguridad, dirigido a la Gerencia General de la entidad, sostuvo lo siguiente: “[…].De acuerdo con las observaciones anteriores y las condiciones estipuladas en el pliego de condiciones por parte de Metroseguridad, la Gerencia Comercial conceptúa que la compañía alarmar no cumple con lo requerido y Unión Eléctrica si cumple con la normatividad solicitada en cuanto a certificación ISO 9001:2000 […][28]” (Subraya fuera del texto original) 6.2.11.- La Gerencia General de la Empresa Metroseguridad dirigió el Oficio No. 2006000248 del 16 de enero de 2006 al representante legal de la firma Unión Eléctrica S.A. con la referencia “Respuesta a observaciones SPO200503”[29].

De este documento –allegado en copia auténtica– se destacan los siguientes apartes: “[…] la firma Alarmar anexó certificación del ICONTEC en la cual se hace precisión de que el 29 de junio del año 2005 dicha entidad certificó a esta empresa según los requisitos NTC-ISO 9001:2000 para las actividades de: asesorar, comercializar, instalar, mantener y monitorear sistemas electrónicos de seguridad.

El certificado está registrado bajo el número 3107-1 y vence el 29 de junio del 2008. Así mismo (sic) certifica que dentro de las actividades de la empresa Alarmar Ltda relacionadas con la comercialización esta (sic) incluida la “venta y suministro de elementos de video para vigilancia”. […] El Gerente Comercial emitió concepto en dicho comité en el sentido de que en su criterio y de acuerdo con su experiencia la firma Alarmar Ltda no cumple con lo requerido en el pliego de condiciones para la asignación de puntaje en lo que tiene que ver con la norma ISO 9001 versión 2000, a diferencia con la firma Unión Eléctrica S.A. que sí cumple con lo solicitado (memorando 2006000148 del 11 de enero de 2006).

En conclusión y una vez analizado todos (sic) conceptos antes relacionados, se toma la decisión de reconsiderar la puntuación asignada a la firma Alarmar Ltda. fijándole cero (0) puntos en este ítem de calificación por considerar que dicha empresa no cumple con lo exigido en el numeral 3.4.1 del pliego de condiciones […]” (Subraya fuera del texto original) 6.2.12.- El día 17 de enero de 2006, el Comité Evaluador de la Solicitud Pública de Ofertas 200503, cuyo objeto es “la compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia y compraventa, instalación y puesta en servicio de sistemas de alarmas comunitarias en la ciudad de Medellín”, profirió el “Informe Condensado de Evaluación”[30], para lo cual asignó los siguientes puntajes totales: “[…] RESUMEN FINAL: 1.1.1 Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín. UNION ELECTRICA: 870 DATANET LIMITADA: ALARMAR LTDA: 819 El presente Informe de Evaluación, se publica en la página web de la entidad. […]” En lo atinente al puntaje obtenido en el factor de evaluación “Certificado ISO” ítem 3.4.1.1, la firma Unión Eléctrica S.A. obtuvo la máxima calificación definida en el pliego de condiciones, esto es, cien (100) puntos.

Por su parte, a la firma Alarmar Ltda., le fue asignada una calificación de cero (0) puntos, con fundamento en la reevaluación técnica efectuada por Metroseguridad. 6.2.13.- El Gerente General de la Empresa Metroseguridad dirigió el Oficio No. 2006000305 de fecha 18 de enero de 2006 al representante legal de la firma Unión Eléctrica S.A. con la referencia “Solicitud Pública de Ofertas 200503”, el cual, cuenta con constancia de recibido del 20 de enero de esa anualidad.

De este documento –aportado en copia auténtica– se destacan los siguientes apartes: “[…] Le informamos que el Comité de Contratación de la Empresa Metropolitana para la Seguridad – Metroseguridad en reunión del 18 de enero de 2006, decidió adoptar la oferta presentada por su Empresa con fecha diciembre 02 de 2005, para el ítem 1.1.1 de la Solicitud Pública de Ofertas 200503 “Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, por la suma de $446.214.891 incluido el IVA, por cumplir con los requisitos exigidos en el Pliego de Condiciones y resultar el ofrecimiento más favorable para la entidad […][31]”(Subraya fuera del texto original) 6.2.14.- El Gerente General de la Empresa Metroseguridad suscribió el Oficio No. 2006000307 de fecha 18 de enero de 2006, dirigido al representante legal de la firma Alarmar Ltda. -documento que tiene constancia de recibido del 20 de enero de 2016-, en el que le indicó lo siguiente: “[…] Le informamos que el Comité de Contratación de la Empresa Metropolitana para la Seguridad – Metroseguridad en reunión del 18 de enero de 2006, decidió aceptar las ofertas presentadas por la firma Unión Eléctrica S.A. para el ítem 1.1.1 “Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, por la suma de $446.214.891 incluido IVA […] por cumplir […] con los requisitos exigidos en el Pliego de Condiciones y resultar el ofrecimiento más favorable para la entidad.

Agradecemos su participación en el proceso de contratación y, esperamos en el futuro establecer relaciones contractuales con ustedes […][32]”(Subraya fuera del texto original) 6.2.15.- El día 25 de enero de 2006, se celebró entre la Empresa Metropolitana para la Seguridad –Metroseguridad- y la sociedad Unión Eléctrica S.A., el Contrato de Compraventa No. 20060843 cuyo objeto consistió en la adquisición de “elementos para sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, por un valor de $446.214.891 IVA incluido, y por un plazo de sesenta (60) días calendario[33]. 6.2.16.- El referido Contrato de Compraventa No. 20060843 del 25 de enero de 2006, tuvo las siguientes modificaciones que obran en copia auténtica: (i) la Cláusula Adicional No. 1, firmada el 10 de febrero de 2006, relacionada con la forma de pago[34];

(ii) la Cláusula Adicional No. 2, suscrita el 1 de marzo de 2006, por la cual las partes adicionaron el valor del contrato y lo fijaron en la suma de $883.025.729[35]; por último, (iii) la Cláusula Adicional No. 3 de fecha 2 de mayo de 2006, concerniente al plazo de ejecución del contrato[36]. VII. PROBLEMA JURÍDICO En este orden de ideas, se plantea a la Sala la siguiente cuestión: ¿El Oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006 –contra el cual se formularon cargos de ilegalidad- tiene o no la naturaleza jurídica de acto administrativo? En atención a las resultas de esa cuestión la Sala deberá decidir si confirma la decisión del A-quo que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibió para resolver el fondo de las pretensiones.

Si esta colegiatura encuentra procedente la revocación de la sentencia recurrida, deberá acometer el estudio de fondo para determinar la procedencia de declarar la nulidad del contrato de compraventa No. 20060843 de 2006 celebrado entre Metroseguridad y la Unión Eléctrica S.A., con fundamento en la presunta ilegalidad del acto administrativo contenido en el Oficio 2006000305 del 18 de enero de 2006, a través del cual fue aceptada la oferta presentada por esta última sociedad.

VIII. CONSIDERACIONES 8.1.- Cuestión previa – régimen jurídico aplicable al proceso de selección que adelantó Metroseguridad y naturaleza del acto demandado. 8.1.1.- El régimen jurídico aplicable a la Empresa Metropolitana para la Seguridad –Metroseguridad- es aquél que corresponde a las empresas industriales y comerciales del Estado, toda vez que, conforme al Decreto No. 178 de 2002 –proferido por el alcalde de Medellín-[37], esta se creó como una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, cuyo objeto es el de “obtener recursos con entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, para ser destinados a las labores de apoyo logístico e institucional a los organismos de seguridad, a las fuerzas armadas y de policía, aplicándolos al desarrollo de los planes y programas y proyectos que sean diseñados por tales organismos y por el Municipio de Medellín, para la prestación eficiente y oportuna de las actividades tendientes a garantizar la seguridad integral de la ciudadanía”[38].

El objeto de la Ley 80 de 1993, según lo previsto en su artículo 1, es disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales, las cuales fueron definidas, para los efectos de esa ley, en su artículo 2, numeral 1, literal a), disposición que menciona, entre otras, a las empresas industriales y comerciales del Estado[39].

Por su lado, la Ley 489 de 1998, que determinó la estructura de la organización nacional, estableció en el artículo 93 ejusdem el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por las empresas industriales y comerciales del Estado, así: “[…] Articulo 93. Régimen de los Actos y Contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado.

Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales”. (Subraya fuera del texto original) En relación con este último aparte de la disposición, la jurisprudencia de la Corporación ha sostenido que: “[…] armonizando las disposiciones de la ley 80 con el artículo 93 de la ley 489 de 1998, debe entenderse que sólo en aquellos casos en que el estatuto contractual de la Administración Pública u otra norma legal establezcan alguna excepción en relación con el régimen aplicable a los contratos estatales que celebran las empresas industriales y comerciales del Estado se adoptarán tales disposiciones, esto es, las normas especiales, pero en lo no exceptuado, tales contratos se regirán, en un todo, por las normas del citado estatuto contractual”[40].

Así mismo, señaló que: “[…] los contratos celebrados por las empresas industriales y comerciales del Estado se deben someter a las formalidades y exigencias precontractuales previstas en la ley 80, salvo que exista una excepción legal, y en lo no regulado se le dará aplicación al derecho privado, como sería el caso de los contratos no previstos en el Estatuto de Contratación Estatal”[41].

Pues bien, en el presente caso la empresa Metroseguridad adelantó el trámite de Solicitud Pública de Ofertas No. 200503, cuyo objeto era “la compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia y compraventa, instalación, y puesta en servicio de sistemas de alarmas comunitarias en la ciudad de Medellín”[42], por lo cual, según lo que acaba de exponerse, debe entenderse que el proceso de selección estuvo sometido a las reglas de la Ley 80 de 1993, en tanto el objeto a contratar estaba directamente relacionado con el objeto de la empresa, además que, al haberse iniciado este proceso contractual en el mes de noviembre de 2005 y celebrado el contrato de compraventa No. 20060843 el día 25 de enero de 2006[43], no le resultaban aplicables las regulaciones que introdujo el artículo 14 Ley 1150 de 2007[44].

Además de lo anterior, la Sala observa que de conformidad con lo previsto en el literal e) del artículo 15 del Decreto 178 de 2002[45], es función del Gerente General de Metroseguridad “[…] e) celebrar los contratos que sean de su competencia, de conformidad con lo establecido por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y de las normas legales o reglamentarias vigentes”[46].

(Subraya fuera del texto original) Precisado, entonces, el régimen jurídico que rigió la Solicitud Pública de Ofertas No. 200503, esta colegiatura procede a estudiar si el Oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006 –contra el cual se formularon cargos de ilegalidad- tiene o no la naturaleza jurídica de acto administrativo. 8.1.2.- Al punto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir el fallo de primera instancia, sostuvo que Metroseguridad al expedir el oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, a través del cual aceptó la oferta presentada por la sociedad Unión Eléctrica S.A., no puso fin a una actuación administrativa, ni resolvió un recurso en vía gubernativa, sino que simplemente se limitó a comunicar la decisión previamente adoptada por el Comité de Contratación en reunión del 18 de enero de 2006, razón por la cual, en su criterio, esta decisión no es susceptible de ser enjuiciada por medio de la acción de controversias contractuales, como sí lo era la mentada decisión del Comité, referente no sólo a la aceptación de la oferta de la Unión Eléctrica S.A., sino además del rechazo de las demás ofertas presentadas dentro del proceso licitatorio No. 200503[47]. 8.1.3.- Contra el anterior pronunciamiento, la parte actora, en sustento del recurso de apelación, argumentó que el oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, es el verdadero acto de adjudicación de la oferta presentada por la firma Unión Eléctrica S.A., además que, señaló, que las recomendaciones de los comités de contratación no corresponden a una decisión definitiva al tratarse de órganos consultivos y su función no se puede confundir con la adjudicación del contrato que le compete al gerente de la entidad[48]. 8.1.4.- Para resolver la controversia así planteada, la Sala toma en consideración que la jurisprudencia de la Corporación ha señalado de tiempo atrás que[49] “[…] el acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos.

A la luz de la doctrina el contenido del acto se traduce en una decisión, en una certificación o registro, o en una opinión o concepto, este último excepcionalmente se puede considerar como tal por razón de su obligatoriedad[50]. Lo anterior implica que, independientemente de la forma que se adopte o la denominación que se le dé (Resolución, Oficio, Certificación, Circular, etc.), cualquier manifestación de voluntad de la autoridad pública o particular que ejerce función pública, generadora por sí misma de efectos jurídicos, constituye acto administrativo, posible de control jurisdiccional”.

(Subraya y negrilla fuera del texto original) En relación con la naturaleza jurídica del acto administrativo, la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha señalado lo siguiente[51]: “[…] para que un acto jurídico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaración unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquiera de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaración, no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción contencioso administrativa y (iii), que ella produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante […] Ese carácter esencial de tales elementos aparece advertido también por la Sección Quinta de esta Corporación, al considerar que “El sistema colombiano no exige formalidades determinadas para la conformación del acto administrativo, de tal manera que puede ser verbal, escrito y hasta simbólico.

Lo único importante es que reúna los requisitos esenciales que la doctrina y la jurisprudencia le han venido indicando, esto es que sea una declaración de la voluntad administrativa con consecuencias jurídicas[52]” (Subraya fuera del texto original) 8.1.5.- Pues bien, traídas estas consideraciones al sub-lite, esta Sala de Subsección observa que el Gerente General de la Empresa Metroseguridad suscribió el Oficio No. 2006000305 de fecha 18 de enero de 2006, que dirigió al representante legal de la firma Unión Eléctrica S.A., bajo la referencia “Solicitud Pública de Ofertas 200503”, en el que le manifestó lo siguiente: “[…] Le informamos que el Comité de Contratación de la Empresa Metropolitana para la Seguridad – Metroseguridad en reunión del 18 de enero de 2006, decidió adoptar la oferta presentada por su Empresa con fecha diciembre 02 de 2005, para el ítem 1.1.1 de la Solicitud Pública de Ofertas 200503 “Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, por la suma de $446.214.891 incluido el IVA, por cumplir con los requisitos exigidos en el Pliego de Condiciones y resultar el ofrecimiento más favorable para la entidad […][53]”(Subraya fuera del texto original) Una vez revisado el contenido y alcance del Oficio No. 2006000305 de fecha 18 de enero de 2006, esta colegiatura concluye que, contrario a lo que determinó el A-quo en la sentencia del 22 de marzo de 2013, la decisión censurada sí tiene la naturaleza jurídica de acto administrativo, en tanto: (i) contiene una declaración de voluntad de la entidad pública demandada –Metroseguridad-, suscrita por el Gerente General que funge como su representante legal según lo previsto en el literal b) del artículo 15 del Decreto 178 de 2002[54];

(ii) que produjo efectos jurídicos ya que benefició de manera directa a la firma Unión Eléctrica S.A., que presentó oferta para el ítem 1.1.1 de la Solicitud pública de Oferta 200503 y en virtud de este acto se obligó a suscribir el contrato correspondiente, (iii) a quien le fue aceptada “por cumplir con los requisitos exigidos en el Pliego de Condiciones y resultar el ofrecimiento más favorable para la entidad”.

Consta en el plenario, igualmente, que el Oficio No. 2006000305 de fecha 18 de enero de 2006, fue enviado al proponente beneficiado, es decir, al representante legal de la sociedad Unión Eléctrica S.A. -el cual fue recibido el 20 de enero de 2006-[55], y con quien la entidad pública demandada –Metroseguridad-, suscribió el Contrato de Compraventa No. 20060843 cuyo objeto consistió en la adquisición de “elementos para sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”[56].

Siendo de esta manera las cosas, para la Sala resulta claro que la decisión que tomó Metroseguridad –la cual está contenida en el oficio impugnado-, corresponde a un verdadero acto administrativo, esto es, a la adjudicación de la Solicitud Pública de Ofertas No. 200503, por ende sujeta a control jurisdiccional, conclusión que coincide con lo establecido en el numeral 3.8 del Pliego de Condiciones, que de manera precisa indicó: “[…] 3.8 ADJUDICACIÓN METROSEGURIDAD adjudicará el correspondiente contrato al oferente cuya propuesta se estime más favorable para la entidad en cada uno de los objetos a adjudicar, mediante comunicación escrita […][57]” (Subraya fuera del texto original) En suma, la Sala revocará la decisión de primera instancia al considerar que el Oficio No. 2006000305 de fecha 18 de enero de 2006 sí tiene la naturaleza jurídica de acto administrativo y, por tanto, continuará con el estudio de fondo para determinar la prosperidad de las pretensiones alegadas. 8.2.

Presupuestos de la sentencia de mérito 8.2.1.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en un proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, de acuerdo con lo reglado en el artículo 129 del C.C.A., modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998[58]. 8.2.2.- La legitimación en la causa[59], en sentido material, se presenta cuando quien acude al proceso tiene relación con los intereses inmiscuidos en el mismo y guarda una conexión con los hechos que motivaron el litigio o, en otras palabras, es titular de un interés jurídico susceptible de ser resarcido[60].

Esta colegiatura encuentra que le asiste legitimación en la causa por activa a la sociedad Alarmar Ltda., al recaer sobre esta el interés jurídico objeto de debate como quiera que participó como proponente en el trámite de solicitud pública de oferta No. 200503 que adelantó Metroseguridad, por lo que demanda la declaratoria de nulidad del oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, por el cual fue aceptada la oferta presentada por Sociedad Unión Eléctrica S.A., así como la nulidad del contrato de compraventa No. 20060843 de 2006, celebrado entre Metroseguridad y esta última, al considerar que la oferta que presentó era mejor y más favorable para la entidad.

En lo que concierne a la legitimación en la causa por pasiva, la Sala toma en consideración dos aspectos. Por un lado, que la Empresa Metropolitana para la Seguridad – Metroseguridad-, es una empresa industrial y comercial del Estado adscrita al municipio de Medellín, creada por el Acuerdo Municipal del 25 del 7 de diciembre de 1982, modificado por el Decreto 178 de 2002, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente[61].

Y, por el otro, que Metroseguridad adelantó la solicitud pública de oferta No. 200503, trámite dentro del cual expidió el oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, por el cual fue aceptada la oferta presentada por la Sociedad Unión Eléctrica S.A., y celebró con esta firma el contrato de compraventa No. 20060843 de 2006, actuaciones que son objeto de censura por la parte demandante.

Por lo tanto, la Empresa Metropolitana para la Seguridad – Metroseguridad- como la firma Unión Eléctrica S.A., se encuentran legitimadas en la causa por pasiva. 8.2.3.- Con respecto a la acción ejercida y la oportunidad de la misma, esta Subsección encuentra que el día 19 de diciembre de 2006 la firma Alarmar Ltda., instauró demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra de la Empresa Metropolitana para la Seguridad –Metroseguridad-[62], esto es, dentro del término de caducidad de los dos (2) años previsto en el artículo 136.10 del C.C.A., pues ha constatado que el Contrato de Compraventa No. 20060843 -del que la parte actora alega la nulidad absoluta con fundamento en la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación-, fue suscrito entre las partes el día 25 de enero de 2006[63], es decir, antes del vencimiento de los treinta (30) días señalados en el inciso segundo del artículo 87 ejusdem para la caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho[64], de manera tal que, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la de esta Sala de Subsección, quien esté legitimado para impugnarlos podrá hacerlo con “fundamento de la nulidad del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual y dentro del término de caducidad de dos años previsto en el artículo 136 del C.C.A. para las acciones contractuales”[65]. 8.3.

Análisis del caso en concreto 8.3.1.- La parte actora es confusa al momento de plantear los cargos en contra del acto de adjudicación; sin embargo, una lectura integral de los hechos, normas violadas y concepto de violación, le permiten a la Sala establecer que el reproche del actor tiene que ver con la inclusión en el Pliego de Condiciones de la exigencia contenida en el numeral 2.8.14 y el literal D del numeral 3.4.1.1, consistente en que los proponentes debían aportar una certificación en la Norma ISO 9001 versión 2000 o superior que estuviera relacionada con asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica, por cuanto, en su sentir, vulnera los principios de transparencia y selección objetiva, exigencia que por ende sería ineficaz e inaplicable, lo que le permite afirmar que la propuesta por ella presentada era la mejor y más favorable para la entidad. 8.3.2.- El extremo pasivo de la pretensión propone, en defensa de la legalidad de las decisiones enjuiciadas, que la propuesta de la firma Alarmar Ltda. no resultó descalificada sino que, en aplicación estricta del Pliego de Condiciones, esta resultó ser menos favorable que la de la firma adjudicataria, además que, los cargos de nulidad no atacan el acto de adjudicación ni el contrato mismo sino los Pliegos de Condiciones del proceso que tienen el carácter de vinculantes, y que la exigencia de la certificación de la norma ISO fue legal, racional y razonable ya que un sistema de video vigilancia entraña por definición telecomunicaciones y automatización. 8.3.3.- Para esta Colegiatura las censuras alegadas no están llamadas a prosperar, teniendo en consideración que no existe elemento de juicio alguno que le permita inferir que la entidad demandada (Metroseguridad) trasgredió los principios de transparencia y selección objetiva, pues las razones que tuvo en cuenta el Comité Evaluador de la Solicitud Pública de Ofertas 200503, al reevaluar la propuesta presentada por la firma actora (Alarmar Ltda.) y otorgarle cero (0) puntos en el factor de calificación correspondiente a la Certificación ISO (ítem 3.4.1.1., literal D.), tuvo como fundamento el incumplimiento de lo exigido en el pliego de condiciones[66].

Al punto, la jurisprudencia de la Sala ha precisado que los pliegos de condiciones ostentan una doble naturaleza jurídica; por una parte, antes de la adjudicación del contrato, constituyen un acto administrativo de carácter general y sus reglas son de obligatorio cumplimiento para la administración y para los oferentes que acudan al proceso.

Sin embargo, una vez celebrado el contrato, lo dispuesto en el pliego se convierte en el marco jurídico que determina el contenido y alcance del negocio jurídico acordado[67]. Ahora bien, conforme a la normativa contractual, la administración cuenta con autonomía para establecer los criterios de evaluación y adjudicación en los procesos de contratación, siempre y cuando no se establezcan reglas caprichosas que desconozcan las normas de orden público, con fundamento en el principio de la proporcionalidad, como instrumento que dota de razonabilidad el ejercicio de las competencias de la administración, y que tiene necesaria presencia en todo el ámbito de aplicación de la actividad estatal y particularmente en el contexto de la contratación estatal.

En efecto, el artículo 30.2 de la Ley 80 de 1993 –vigente para la época de los hechos-, prevé que el contratante elaborará los pliegos de condiciones en los que detallará los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas de selección, objetivas claras y completas[68]; sin embargo, para que los proponentes sean favorecidos con la selección de sus propuestas, deben dar estricto cumplimiento a las reglas y requisitos allí previstos so pena de que al no cumplirlos la entidad se vea obligada a rechazar o eliminar las ofertas presentadas[69]. 8.3.4.- Pues bien, de las probanzas allegadas y que fueron relacionadas en precedencia[70], para la Sala resulta claro que los numerales 2.8.14 y 3.4.1.1. literal D) del Pliego de Condiciones de la de la Solicitud Pública de Ofertas 200503, que dio lugar al acto de adjudicación contenido en el oficio No. 2006000305 de fecha 18 de enero de 2006 y al contrato cuya nulidad ahora se pretende, establecieron claramente como uno de los criterios de evaluación que el proponente debía anexar un Certificado de Aseguramiento de la calidad con base en la norma ISO 9001 versión 2000 o superior, otorgado por una institución debidamente acreditada como organismo certificador, aplicable a “asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica”[71]. 8.3.5.- También está demostrado que en virtud de la importancia que reportaba dicha certificación para el desarrollo del objeto contractual, la empresa Metroseguridad expresamente señaló que aquellos oferentes que aportaran la certificación ISO 9001 2000 o superior incluyendo las actividades antes relacionadas se les otorgaría 100 puntos y aquellos que no la allegaran con el lleno de los requisitos exigidos se les asignaría cero (0) puntos en este factor[72]. 8.3.6.- En la actuación quedó acreditado, igualmente, que la firma demandante (Alarmar Ltda.) no solicitó aclaración alguna con respecto a las condiciones o actividades que debían ser certificadas, exigencia que en criterio de la Sala era precisa en cuanto a su alcance y lo expreso del texto no admitía interpretaciones distintas, además que, en la carta de presentación de la propuesta la parte actora manifestó haber conocido “la información general y demás documentos de las bases de contratación del proceso de selección” y, consecuente con ello, aceptó los requisitos en ellos contenidos en cuanto al plazo, condiciones y especificaciones técnicas y en general todo lo solicitado en el pliego de condiciones, lo que implica que aceptó cumplir con los términos en que debía presentar la certificación ISO 9001 2000 o superior[73]. 8.3.7.- Por otro lado, también se demostró que la sociedad Alarmar Ltda.- ahora demandante-, si bien allegó junto con su propuesta una certificación otorgada por el ICONTEC bajo la norma ISO: 9001 versión 2000, esta no cumplió a cabalidad con los términos establecidos en los pliegos de condiciones, en tanto sólo refería a las actividades de “asesorar, comercializar, instalar, mantener y monitorear sistemas electrónicos de seguridad”, sin incluir las relacionadas con “telecomunicaciones y automatización”.

Al punto, consta en el plenario que el día 17 de enero de 2006, el Comité Evaluador de la Solicitud Pública de Ofertas 200503, en atención a los observaciones que formuló la firma Unión Eléctrica S.A. al informe de evaluación del 16 de diciembre de 2005[74], profirió el “Informe Condensado de Evaluación” en el que le asignó a la firma Unión Eléctrica S.A. la máxima calificación definida en el pliego de condiciones para el ítem Certificación ISO, esto es, cien (100) puntos, y a la firma Alarmar Ltda., le otorgó una calificación de cero (0) puntos en este factor[75], con fundamento en la reevaluación técnica efectuada por el Gerente Comercial de Metroseguridad el día 11 de enero de 2006, en el que indicó que la certificación aportada por la sociedad actora no acreditaba las actividades en el ramo de telecomunicaciones y automatización que exigía el pliego de condiciones[76]. 8.3.8.- Para esta Sala de Subsección resulta evidente que el Comité Evaluador de la entidad estaba facultado para no asignarle puntaje alguno a la firma accionante por el factor Certificación ISO, pues así lo señalaban claramente los numerales 2.8.14 y 3.4.1.1.

Literal D) del Pliego de Condiciones, conforme a los cuales no se otorgaría puntaje a los oferentes que no allegaran esta certificación con las especificaciones allí previstas, razón por la cual, ni el acto de adjudicación contenido en el oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006 ni el contrato de compraventa No. 20060843 de 2006, se encuentran viciados de nulidad porque la decisión de no otorgarle puntaje alguno por el criterio aludido a la firma Alarmar Ltda., estuvo ajustada al pliego de condiciones.

En este punto resulta importante recordar que, si bien conforme al numeral 15 del artículo 25 de la ley 80 de 1993 -vigente para la época de los hechos[77]- y la jurisprudencia de la Corporación[78], el incumplimiento de algunos de los requisitos previstos en el pliego de condiciones es susceptible de ser subsanado en el curso del proceso de selección, también lo es que frente a los requisitos sustanciales, es decir, aquellos que se estiman necesarios para comparar las ofertas, no es posible hacerlo como ocurre en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala.

Así las cosas, en el asunto Sub-lite la presentación de la Certificación ISO 9001 versión 2000 o superior con las respectivas especificaciones era un requisito sustancial del pliego de condiciones, pues por medio de este la administración realizaría un ejercicio comparativo entre las diferentes propuestas para efectos de determinar cuál de estas era la más adecuada para desarrollar el objeto a contratar.

En efecto, por medio del numeral 3.4.1.1. Literal D del pliego de condiciones la entidad contratante resaltó la importancia que tenía para sus cometidos institucionales que los proponentes allegaran la certificación ISO 9001 versión 2000 o superior, aplicable a “asesoría, suministro, instalación y mantenimiento de soluciones integrales de telecomunicaciones, automatización y seguridad electrónica”[79], por la relevancia que en el presente asunto revestía para la ejecución del objeto contractual y teniendo en cuenta que por medio de esta se otorgaba un puntaje determinado, razón por la cual, este requisito era indispensable para realizar un ejercicio comparativo entre las diferentes propuestas. 8.3.9.- No está de más advertir que, contrario a lo afirmado por la parte actora en el escrito de demanda, el conjunto de actividades que se exigía cumplir por medio de la citada certificación, sí tenían una relación directa con el objeto a contratar contenido en el ítem 1.1.1.

“Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, para lo cual basta con dirigirse a la establecido en el pliego de condiciones en particular el numeral 5.1 que refiere a las “GENERALIDADES Y CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA DE VIDEOVIGILANCIA”, que indica en el acápite de normas lo siguiente: “[…] Los elementos de este proyecto deberán cumplir con las normas CCITT (Comité Consultivo Internacional de Telefonía y Telegrafía) para la comunicación serial por control remoto entre los terminales y cámaras, además estará de acuerdo con las últimas versiones de las normas CCIR (Comité Consultivo Internacional de Comunicaciones), ICONTEC (Instituto Colombiano de Normas Técnicas) […]”[80] Pero, adicionalmente, la sociedad demandante (Alarmar Ltda.), además de no acreditar la ilegalidad del acto de adjudicación, tampoco pudo demostrar que su propuesta era la mejor y la más favorable para el cumplimiento de los intereses de la administración, una razón de más para que las pretensiones elevadas estuvieran destinadas al fracaso.

Al punto, la Jurisprudencia de la Corporación ha sentado la siguiente posición: “[…] el éxito de la prosperidad de la pretensión de nulidad del acto de adjudicación, depende fundamentalmente, del acreditamiento del vicio de ilegalidad de este y de la prueba que permita inferir que la propuesta del demandante, estaba emplazada y merecía ser, de acuerdo con los criterios objetivos de selección, la adjudicataria, por cumplir con todos los requisitos de los pliegos de condiciones, que para el efecto se consideran ley del procedimiento de selección […]”[81] Teniendo en consideración que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que cobija el acto de adjudicación contenido en el oficio No. 2006000305 del 18 de enero de 2006, en la medida en que fue expedido con arreglo a los pliegos de condiciones y respetando el procedimiento correspondiente, además que, no se evidenció una vulneración a los principios de transparencia y selección objetiva en la actuación, esta colegiatura estima que no es procedente la declaratoria de nulidad del contrato de compraventa No. 20060843 de 2006 celebrado entre Metroseguridad y la firma Unión Eléctrica S.A., por lo que desestimará los cargos de anulación propuestos y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda. 8.4.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto una actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA REVOCAR la sentencia proferida el veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, por las razones aquí expuestas y, en su lugar:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez quede ejecutoriada esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente Aclaro voto JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Empresa Industrial y Comercial del Estado del municipio de Medellín [2] Folio 1 al 16 del cuaderno 1 [3] Folio 119 al 120 del cuaderno 1 [4] Folio 126 al 127 del cuaderno 1 [5] Folio 129 al 135 del cuaderno 1 [6] Folio 136 al 149 del cuaderno 1 [7] Folio 230 del cuaderno 1 [8] Folio 235 al 239 del cuaderno 1 [9] La sociedad Unión Eléctrica S.A. presentó sus alegatos de conclusión el día 20 de junio de 2008 (Cfr. Folio 231 al 234 del cuaderno 1); por su parte, Metroseguridad hizo lo propio en escrito del 19 de junio de esa anualidad (Cfr. Folio 240 al 241 del cuaderno 1) [10] Folio 258 al 264 del Cuaderno Principal [11] Folio 155 al 170 del Cuaderno Principal [12] Folio 265 del Cuaderno Principal [13] Folio 270 del Cuaderno Principal [14] Folio 272 del Cuaderno Principal [15] Folio 277 al 279 del Cuaderno Principal [16] Folio 273 al 276 del Cuaderno Principal [17] Folio 282 al 298 del Cuaderno Principal [18] Folio 3 al 51 del cuaderno 2 [19] Folio 61 al 62 del cuaderno 2 [20] Folio 112 al 113 del cuaderno 2 [21] Folio 103 al 104 del cuaderno 2 [22] Folio 609 al 611 del cuaderno 2 [23] Folio 610 al 611 del cuaderno 2 [24] Folio 627 al 628 del cuaderno 2 [25] Folio 629 al 633 del Cuaderno 2 [26] Folio 664 del cuaderno 2 [27] Folio 673 del cuaderno 2 [28] Folio 676 al 677 cuaderno 2, obrante en copia auténtica. [29] Folio 680 al 685 del Cuaderno 2 [30] Folio 686 al 688 del cuaderno 2 [31] Folio 412 del Cuaderno 2 [32] Folio 413 del Cuaderno 2 [33] Folio 410 al 420 del cuaderno 2, obrante en copia auténtica. [34] Folio 436 del cuaderno 2 [35] Folio 461 al 462 del cuaderno 2 [36] Folio 489 al 490 del cuaderno 2 [37] Por medio del cual se transforma el Fondo Metropolitano de Seguridad –METROSEGURIDAD- en la Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden Municipal Empresa Metropolitana para la Seguridad –METROSEGURIDAD- y se modifican sus estatutos. [38] Ver artículo 6 del Decreto No. 178 de 2002 (Cfr. Folio 105 al 109 del cuaderno 1) [39] “Artículo 2.

De la Definición de Entidades, Servidores y Servicios Públicos. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.” (Subraya fuera del texto original) [40] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 16 de julio de 2015, Exp. 31683. [41] Ídem. [42] Ver Pliego de Condiciones y Especificaciones Técnicas (Cfr. Folio 36 y siguientes del cuaderno 1) [43] Folio 410 al 420 del cuaderno 2, obrante en copia auténtica. [44] “Artículo 14.

Del régimen contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, sus filiales y Empresas con participación mayoritaria del Estado. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional o desarrollen su actividad en mercados monopolísticos o mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.

Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes. El régimen contractual de las empresas que no se encuentren exceptuadas en los términos señalados en el inciso anterior, será el previsto en el literal g) del numeral 2 del artículo 2o de la presente ley.” [45] Decreto 178 del 20 de febrero de 2012 de la Alcaldía de Medellín (Por medio del cual se transforma el Fondo Metropolitano de Seguridad –METROSEGURIDAD- en la Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden Municipal Empresa Metropolitana para la Seguridad -METROSEGURIDAD- y se modifican sus estatutos. [46] Folio 105 al 109 del cuaderno 1 [47] Folio 248 al 256 del cuaderno principal [48] Folio 258 al 264 del cuaderno principal [49] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 2 de junio de 2011, Exp. 66001-23-31-000-2005-00519-01 [50] (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida en el expediente No. 2000.0057-01.

M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [51] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 31 de marzo de 2005, Exp. 11001-0324-000-1999-02477-01. M.P. Dr. Rafael Osteau de Lafont Pianeta. [52] (Pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 25 de febrero de 1999, proferida en el expediente No. 2074.

M.P. Dr. Roberto Medina López. [53] Folio 412 del Cuaderno 2 [54] Decreto 178 del 20 de febrero de 2012 de la Alcaldía de Medellín (Por medio del cual se transforma el Fondo Metropolitano de Seguridad –METROSEGURIDAD- en la Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden Municipal Empresa Metropolitana para la Seguridad -METROSEGURIDAD- y se modifican sus estatutos.

“(…) Artículo 15. Funciones del Gerente General. (…) b) Representar jurídicamente a la Empresa Metropolitana para la Seguridad -METROSEGURIDAD- en toda clase de asuntos”. (Cfr. Folio 105 al 109 del cuaderno 1) [55] Folio 413 del cuaderno 2 [56] Folio 410 al 420 del cuaderno 2, obrante en copia auténtica. [57] Folio 63 del cuaderno 1 [58] De acuerdo con lo consignado en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, la cuantía requerida para que un proceso tuviera vocación de doble instancia debía superar los 500 SMLMV para la época de la interposición de la demanda.

Como esta se interpuso el 19 de diciembre de 2006 –año en cual el SMLMV equivalía a la suma de $408.000- (Cfr. Folio 1 al 16 del cuaderno 1), y en esta se estimó que la cuantía del proceso correspondía a la suma de $309.058.000, esta Sala de Subsección es competente para conocer del recurso. [59] La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener una decisión de fondo y sobre ella se ha dicho que: “La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, Exp. 10973, M.P. María Elena Giraldo. [60] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de julio de 2018, Exp. 39786. [61] Folio 96 al 109 del cuaderno 1 [62] Folio 16 del cuaderno 1 [63] Folio 410 al 420 del cuaderno 2, obrante en copia auténtica. [64] Consta en el expediente que el Gerente General de la Empresa Metroseguridad dirigió el Oficio No. 2006000307 de fecha 18 de enero de 2006, al representante legal de la firma Alarmar Ltda. –en su calidad de proponente no favorecido con la decisión-, en el que le comunicó que el ítem 1.1.1.

“Compraventa de elementos para la modernización del sistema de video vigilancia de la ciudad de Medellín”, fue adjudicado a la firma Unión Eléctrica S.A. Como esta decisión tiene constancia de recibido del 20 de enero de 2016 por parte de la firma Alarmar Ltda., se entiende que quedó notificada en esta fecha. (Cfr. Folio 413 del cuaderno 2). [65] Corte Constitucional, Sentencia C-712 de 2015 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 15 de febrero de 2012, Exp. 19.880. [66] Reevaluación realizada el 17 de enero de 2006 (Cfr. Folio 686 al 688 del cuaderno 2) [67] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 3 de diciembre de 2015, Exp. 31915. [68] Artículo 30.

De la estructura de los procedimientos de selección. “[…] 2o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la ley 1150 de 2007> La entidad interesada elaborará los correspondientes pliegos de condiciones o términos de referencia, de conformidad con lo previsto en el numeral 5o. del artículo 24 de esta ley, en los cuales se detallarán especialmente los aspectos relativos al objeto del contrato, su regulación jurídica, los derechos y obligaciones de las partes, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas, claras y completas”. [69] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de febrero de 2015, Exp. 30.161. [70] Ver numeral VI.

Hechos Probados [71] Folio 62 del cuaderno 1 [72] Ibídem [73] Folio 103 al 104 del cuaderno 2 [74] Folio 609 al 611 del cuaderno 2 [75] Folio 686 al 688 del cuaderno 2 [76] Folio 676 al 677 cuaderno 2 [77]“Artículo 25. Del principio de economía. En virtud de este principio: […] 15. La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos.” (Inciso derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007) [78] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 14 de marzo de 2013, Exp. 24.059.

Al respecto se dijo lo siguiente: “[…] se tiene que por regla general la ley exige una estricta sujeción de los proponentes y la administración a los requisitos y reglas previstos en los pliegos de condiciones, sin embargo, ésta regla se ve matizada por la misma ley al señalar que el único título válido para rechazar o excluir las ofertas de un determinado proceso de selección es el incumplimiento de requisitos o reglas que estando previstos en los pliegos de condiciones, sean necesarios para comparar las propuestas.

Así, se entiende que es la misma ley que establece un límite a la facultad de las entidades estatales para rechazar o eliminar las propuestas presentadas por el incumplimiento de requisitos meramente formales, innecesarios para la comparación de las diversas propuestas presentadas. En éste orden de ideas, se debe realizar una distinción entre los requisitos formales del pliego de condiciones, que son aquellos que no son necesarios para la comparación de las propuestas y los requisitos sustanciales del pliego de condiciones que son aquellos que sí lo son; de forma tal que se entienda que el incumplimiento de aquellos no conduce al rechazo o exclusión de las propuestas y por lo tanto son subsanables; y que el incumplimiento de éstos si conduce al rechazo o exclusión de éstas y que por lo tanto no son subsanables […]”. [79] Folio 30 del cuaderno 2 [80] Folio 37 del cuaderno 2 [81] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de mayo 3 de 1999, Exp 12344,