ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO / REQUISITOS PARA ACCEDER A LA ESTABILIDAD REFORZADA – No acreditados / CONDICIÓN DE DEBILIDAD MANIFIESTA - Inexistencia [E]sta acción se perfila improcedente como mecanismo transitorio, pues no cumple con el primer requisito establecido por la Corte Constitucional, para que el trabajador pueda tenerse como beneficiario del derecho a la estabilidad laboral reforzada, toda vez que la [actora] no presenta “padecimientos de salud que involucren una afectación sustancial en el ejercicio de sus funciones”, lo que le permite concluir a la Sala que no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, razón por la cual le corresponde a la jurisdicción ordinaria y no a la constitucional, resolver sobre la legalidad del acto administrativo por medio del cual fue declarada insubsistente de su puesto de trabajo, toda vez que no hay mérito para que dicho análisis sea asumido por el juez de tutela.
ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-000-2019-00348-01(AC) Actor: ANA CAROLINA SERPA GUTIÉRREZ Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE VALLEDUPAR Y DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL SECCIONAL CESAR Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Estabilidad laboral reforzada de personas en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud Subtema 1: Presupuestos para la procedencia de la acción de tutela de personas que solicitan la estabilidad laboral reforzada por motivos de salud.
Subtema 2: Subsidiariedad de la acción de tutela Sentido del fallo de tutela: Se confirma el fallo de primera instancia La Sala decide la impugnación[1] presentada por Ana Carlina Serpa Gutiérrez en contra del fallo de tutela proferido el 12 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente el amparo en contra del Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar y de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Cesar.
Lo anterior, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[2]. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 2 de diciembre de 2019[3] Ana Carlina Serpa Gutiérrez presentó acción de tutela[4] en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la confianza legítima, al trabajo y a la estabilidad laboral reforzada de persona con enfermedad en tratamiento médico; que consideró vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar al proferir la Resolución N° 0025 del 12 de noviembre de 2019, por medio de la cual fue declarada insubsistente del cargo de sustanciadora en provisionalidad que desempañaba en esa oficina judicial.
En consecuencia, solicitó “el reintegro al empleo de Sustanciadora Nominada, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable mientras se tramita y adelanta el proceso de nulidad y restablecimiento del Derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” [5] 2.- Hechos 2.1.- La accionante laboró en el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, como sustanciadora nominada en provisionalidad, desde el 1 de noviembre de 2015 al 18 de noviembre de 2019. 2.2.- A todos los empleados del Juzgado se les fijaron metas de productividad por parte del titular del Despacho, con el fin de superar la alta congestión. 2.3.- Ante el incumplimiento de las metas que se había planteado el Despacho aludido, el Consejo Superior de la Judicatura el día 8 de noviembre de 2019 requirió al Juez para que tomara las medidas necesarias e implementara un plan con el fin de mejorar la gestión, en razón a que solo había evacuado un 15% de la carga, siendo la oficina judicial del circuito con el mayor número de procesos represados. 2.4.- El Juez Tercero Administrativo de Valledupar, mediante la Resolución N° 0025 del 12 de noviembre de 2019, notificada el 18 del mismo mes, declaró insubsistente a la accionante del cargo de sustanciadora en provisionalidad y en su lugar nombró a Rosedlin Josefina González.
Según la actora, tal acto administrativo no cuenta con el sustento probatorio necesario para acreditar su baja productividad, además, falta al principio de la buena fe y, omitió relacionar todas las demás funciones que tenía asignadas, distintas a la de proyectar providencias. 2.5.- Agregó la peticionaria que está diagnosticada con epilepsia, cuadro con 6 años de evolución, que requiere de controles médicos periódicos.
Afirmó que para su desvinculación, el Juez no tuvo en cuenta la grave enfermedad que padece y el tratamiento médico que recibe, el cual no puede ser suspendido. Concluyó señalando que el único ingreso es su salario, el que le permite pagar la seguridad social y el sostenimiento de su grupo familiar. 3.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 3.1.- Por medio de auto del 5 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada y decretó pruebas.
Esta decisión[6] fue notificada a la accionante, al Juez Tercero Administrativo de Valledupar, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y a la señora Rosedlin Josefina González. 3.1.1.- La señora Rosedlin Josefina González solicitó[7] declarar improcedente el amparo por no cumplir el requisito de subsidiariedad. 3.1.2.- El Juez Tercero Administrativo de Valledupar señaló[8] que la accionante no demostró la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable que hiciera procedente el amparo.
Afirmó que no fue informado por la accionante, la EPS o la ARL sobre alguna situación especial de protección constitucional de aquella. Agregó además, que la decisión de desvinculación obedeció a razones de mejoramiento del servicio, dado el bajo rendimiento e incumplimiento de las metas fijadas por parte de la referida. 3.1.3.- El Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Valledupar, en su escrito de contestación[9] solicitó su desvinculación. 4.- Fallo de tutela de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el fallo de tutela del 12 de diciembre de 2019[10], declaró improcedente el amparo, al establecer que la accionante no tiene derecho a la estabilidad laboral reforzada, pues según se acreditó en el plenario “sus condiciones médicas no le dan el carácter de hallarse en el estado de debilidad manifiesta.”[11] Agregó además, que el acto administrativo de declaratoria de insubsistencia está sustentado en la necesidad del servicio, debido al alto grado de congestión en que se encuentra el Juzgado, y no resulta un acto discriminatorio por la condición de salud alegada. 5.- Razones de la impugnación Contra la decisión antes aludida, la accionante presentó impugnación el 19 de diciembre de 2019[12], en la cual reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela y además señaló que la desvinculación de su puesto de trabajo configura un perjuicio irremediable debido a que se pone en riesgo la continuidad en la prestación de los servicios de salud para tratar la enfermedad que padece.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86[13] de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”; esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 12 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar, que resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta por Ana Carlina Serpa Gutiérrez en contra del Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar y de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Cesar. 2.- Problema jurídico Establecer si se cumplen los presupuestos jurisprudenciales para que resulte procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Para tal efecto, debe determinarse si la accionante acreditó estar en una condición de debilidad manifiesta por motivos de salud, que le otorgue la protección constitucional de la estabilidad laboral reforzada. 3.- Protección de trabajadores en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud. La Corte Constitucional ha establecido que las acciones de tutela en las que se solicita el reintegro de un trabajador, en principio, no es la vía judicial idónea para resolver este tipo de controversias, en razón a que el interesado cuenta con los medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria laboral o la contencioso administrativa, dependiendo del tipo de vinculación, en aplicación al principio de subsidiariedad[14].
No obstante, ha destacado que este principio no es absoluto, ya que cuando el accionante alega ser un sujeto de especial protección constitucional o es una persona que se halla en circunstancias de debilidad manifiesta, la acción de tutela es el mecanismo más adecuado para resolver el asunto[15], siempre que se reúnan los requisitos para ello.
El Tribunal Constitucional en reiteradas providencias[16] se ha pronunciado sobre la especial protección laboral de las personas que se encuentran en debilidad manifiesta por motivos de salud y en consecuencia ha señalado que tienen derecho a la estabilidad laboral reforzada. En la Sentencia SU-040 de 2018, estableció que son titulares del derecho a la estabilidad laboral reforzada las siguientes personas: (i) mujeres embarazadas;
(ii) personas con discapacidad o en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud; (iii) aforados sindicales; y (iv) madres cabeza de familia. De forma concreta, frente a las personas en condición de debilidad manifiesta por motivos de salud manifestó lo siguiente: “La protección especial de quienes por su condición física están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que acredite una discapacidad.
En este contexto, la estabilidad laboral reforzada hace ineficaz el despido o desvinculación cuando la razón del mismo es la condición especial que caracteriza al trabajador.” De esta manera, acreditado que el estado de salud de una persona le dificulta de forma importante el desempeño de sus labores, tal situación de hecho la hace acreedora de la estabilidad laboral reforzada, así que, si hay un despido de por medio, el mismo sería ineficaz si se acredita que estuvo motivado en las condiciones de salud.
En correspondencia con lo anterior, el empleado tiene derecho a no ser despedido y a ser reubicado según sus personalísimas condiciones, siempre que: i).- El trabajador presente padecimientos de salud que involucren una afectación sustancial en el ejercicio de sus funciones. ii).- El empleador hubiese conocido tal condición en un momento previo al despido. iii).- No exista autorización previa del Ministerio del Trabajo para efectuar el despido. iv).- El empleador no logre desvirtuar la presunción de despido discriminatorio.[17] 4.- Análisis del caso 4.1.- La parte actora señala que es sujeto de especial protección constitucional, en atención a su estado de salud por lo que expone que el amparo debe ser procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[18], mientras adelanta el proceso en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 4.2.- A efectos, entonces, de establecer si hay lugar a determinar la procedencia transitoria del amparo, la Sala analizará si, en el sub examine, la actora padece una condición de salud que le impida o dificulte sustancialmente el desempeño de sus labores, lo que la haría acreedora del derecho a la estabilidad laboral reforzada. 4.3.- Tal y como lo estableció el a quo en el fallo de primera instancia, en este asunto la accionante no demostró que su diagnóstico médico le impida realizar las funciones asignadas en su puesto de trabajo.
Por el contrario, en la declaración de parte que rindió bajo la gravedad de juramento ante el tribunal de conocimiento expresó lo siguiente: “mi enfermedad no ha sido un impedimento para ejercer con eficiencia mi trabajo, razón por la cual el mismo ha sido mi carta de presentación.”[19] Tampoco allegó algún tipo de restricción medica-laboral expedida por su galeno tratante, que acredite que la enfermedad diagnosticada afecta de manera sobresaliente su desempeño laboral o resulte ser el real motivo de su desvinculación, para que haya lugar a la protección laboral reforzada.
Así las cosas, esta acción se perfila improcedente como mecanismo transitorio, pues no cumple con el primer requisito establecido por la Corte Constitucional, para que el trabajador pueda tenerse como beneficiario del derecho a la estabilidad laboral reforzada, toda vez que la señora Serpa Gutiérrez no presenta “padecimientos de salud que involucren una afectación sustancial en el ejercicio de sus funciones”[20], lo que le permite concluir a la Sala que no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, razón por la cual le corresponde a la jurisdicción ordinaria y no a la constitucional, resolver sobre la legalidad del acto administrativo por medio del cual fue declarada insubsistente de su puesto de trabajo, toda vez que no hay mérito para que dicho análisis sea asumido por el juez de tutela.
Así bien, descartada la especial condición, no resulta del caso analizar el supuesto perjuicio irremediable que fundó la actora también en su precaria situación de salud, al no hallarse acreditado, con base en lo señalado. 4.4.- Mención especial merece la manifestación de la peticionaria, según la cual, con su desvinculación corre el riesgo de perder la atención médica necesaria para tratar su estado de salud[21].
Sobre esto, resalta la Sala que la terminación de su vínculo laboral no la deja sin atención médica de forma inmediata, toda vez que la EPS a la que se encuentra afiliada debe seguir brindándole los servicios asistenciales en salud durante el periodo de carencia respectivo y en cumplimiento al principio de continuidad. 4.5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a confirmar el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar el día 12 de diciembre de 2019, a través del cual declaró la improcedencia de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, la subsección C de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar el día 12 de diciembre de 2019, mediante el cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por la accionante.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto No. 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Aclaración de voto Cfr.Rad.11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad.11001-03- 15-000-2019-00022-00 ACLARACIÓN DE VOTO / CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD – Decreto 2591 de 1991 / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Inconstitucional / INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA – Sentencia C-543 de 1992 / DERECHO LEGISLADO – Artículo 230 Constitución Política / VIOLACIÓN DE LA COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, (…) la sentencia C- 543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN.
(…) La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. (…) [C]onsidero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del [common law] a un sistema de derecho legislado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional.
PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado. ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 7 de febrero de 2019, que negó la solicitud de tutela, aclaro voto. 1. La Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos del Decreto 2591 de 1991 que establecían que la acción de tutela procedía contra providencia judicial.
Sin embargo, en fallos posteriores de tutela y luego en la sentencia de constitucionalidad C-590 de 2005 esa Corporación cambió su criterio y, en su lugar, admitió el amparo contra las decisiones de los jueces y estableció unos requisitos generales y especiales de procedibilidad. A mi juicio, como la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, el criterio contenido en esa decisión era inmodificable, incluso para la misma Corte Constitucional de conformidad con el artículo 243 CN. 2.
La procedibilidad de la tutela contra providencia judicial se fundamenta en un “precedente judicial”. Al respecto considero que, sin desconocer la importancia de la jurisprudencia como fuente auxiliar del derecho (art. 230 CN), no es posible trasplantar figuras del common law a un sistema de derecho legislado. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Fls. 286-293 del C.P. [2] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [3] Fl. 19 del C.P. [4] Fls. 1-19 del C.P. [5] Fl. 1 del C.P. [6] Fls. 71-72 del C.P. [7] Fls. 90-91 del C.P. [8] Fls. 118-130 del C.P. [9] Fl. 272 del C.P. [10] Fls 274-283 del C.P. [11] Fl. 282 del C.P. [12] Fls. 286-293 del C.P. [13] Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…). [14] En Sentencia T-318 de 2017 la Corte Constitucional señalo lo siguiente: “En el artículo 86 de la Constitución Política, el principio de subsidiariedad de la tutela aparece claramente expresado, al precisarse que: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Respecto de dicho mandato esta Corporación ha expresado, en forma reiterada, que aun cuando la acción constitucional ha sido prevista como un mecanismo de defensa judicial para la protección inmediata de los derechos fundamentales, la propia Carta Política le reconoce un carácter subsidiario y residual, lo cual significa que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se presente para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.” [15] Ver Sentencia T-151 de 2017. [16] Véanse entre otras las Sentencias T-050-2011, T-461-2011, T-405-2015 y T-317-2017. [17] Sentencia T-041 de 2019. [18] “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado”.
Sentencia T-1316 del 7 de diciembre de 2011, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. [19] Fl. 79 vto. del C.P. [20] Sentencia SU-040 de 2018. [21] Fl. 12 del C.P. reiterado en el escrito de impugnación.