ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / VINCULACIÓN A PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ACCIÓN PROCEDENTE / FUNCIONES DEL JUEZ / ACTO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO [L]a causa petendi en el caso sub lite nunca estuvo encaminada a reprochar acto administrativo alguno o sus efectos, sino, que fue dirigida exclusivamente a solicitar la reparación de los daños que dijo le fueron ocasionados por la vinculación al proceso fiscal, que al final resultaron favorables a los intereses del investigado, por prescripción de la acción; y de otro, que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que los jueces carecen por completo de facultades para variar la causa petendi que se expone en la demanda, y que los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción deberán resolverse con base en los antecedentes fácticos descritos el libelo introductorio y a los medios de convicción regular y oportunamente allegados al plenario.

Por tanto, la acción de reparación directa es la acción adecuada para solicitar la indemnización de perjuicios derivados de las actuaciones administrativas adelantadas en el juicio fiscal referido. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 31 de mayo de 2019; Exp. 44799; C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas y del 24 de octubre de 2016;

Exp. 34357; C.P. Hernán Andrade Rincón. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA / CUANTÍA DEL PROCESO / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO / IMPEDIMENTO / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / IMPEDIMENTO POR HABER PARTICIPADO EN EL PROCESO / AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por la suma de todas las pretensiones, supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA), para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunal Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia. El veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020), el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, en escrito de la misma fecha, manifestó su impedimento para participar en el estudio del presente asunto, toda vez que, intervinó como agente del Ministerio Público, en actuación surtida dentro de este proceso; impedimento que le fue aceptado en desarrollo de la Sala del veintiocho (28) de febrero del año en curso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTABILIZACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Conforme al artículo 136.8 del CCA, el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa inicia a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o parmente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 VALIDEZ DE LAS PRUEBAS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Las pruebas documentales allegadas al proceso como copias simples de sus originales serán apreciadas con sujeción al criterio unificado por la Sala Plena de Sección Tercera.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013; Exp. 25022; C.P. Enrique Gil Botero. FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CLÁUSULA GENERAL DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO / TÍTULO JURÍDICO DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO El artículo 90 de la Constitución Política prestó fundamento al instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado con basamento en una concepción dogmática cuyo centro no reside ya en un juicio de valor jurídico sobre el accionar del Estado, sino en la damnificación de la víctima, por ende, ha reconocido al daño antijurídico como elemento axial de tal responsabilidad.

(…) el daño incorpora dos elementos: uno, físico, material y otro jurídico, formal. El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el deterioro que las fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre, provocan en un objeto apto para satisfacer una necesidad, y ha señalado que en cuanto tal, este elemento deviene insuficiente hacia la activación del derecho para facilitar la reacción de quien lo padece en orden a la reparación o compensación del sacrificio que de él deriva.

(…) para que el daño adquiera una dimensión jurídicamente relevante es menester que se acredite el elemento formal, que no es otra cosa que cumplir con los siguientes presupuestos: i) que la lesión recaiga sobre un interés jurídicamente tutelado por el derecho; ii) que no exista un título legal, conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado (en abstracto); iii) que la lesión no haya sido causada, ni haya sido determinada por un error de conducta de la propia víctima.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 23 de abril de 2018; Exp. 43241; C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, de 23 de abril de 2018; Exp. 43085; C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, de 23 de abril de 2018; Exp. 43214; C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas y 23 de abril de 2018;

Exp. 48364; C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO / VINCULACIÓN A PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / HONRA / DERECHO AL BUEN NOMBRE / INEXISTENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR / DAÑO ANTIJURÍDICO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO – Vinculación a proceso de responsabilidad fiscal como Subdirector Administrativo y Financiero del INAT [A]unque al tenor de las pruebas analizadas, no consta que el accionante haya sido suspendido del cargo ni que haya padecido medida cautelar alguna, durante el proceso de responsabilidad fiscal, la Sala encuentra acreditado que [el demandante] sufrió un daño en el plano fáctico si se consideran las molestias y costos que sufrió y debió asumir por causa de su vinculación a un proceso de responsabilidad fiscal, en su calidad de subdirector administrativo y financiero del INAT, que finalizó con prescripción de la acción y archivo del proceso.

Bajo estas consideraciones, no cabe duda de que la vinculación a un proceso de responsabilidad fiscal comportó, para el actor, una disminución radical en los bienes jurídicos fundamentales de la honra, buen nombre e imagen, que gozan de especial tutela por los artículos 15 y 21 de la Constitución Política. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 15 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 21 PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO / TÍTULO JURÍDICO DE IMPUTACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / CARGAS PÚBLICAS / REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO [P]ara que se configure la antijuridicidad del daño, además de recaer sobre un interés tutelado por el derecho, es necesario que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o que legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado, esto es, que la víctima no esté jurídicamente obligada, en las condiciones particulares y concretas en que sufrió la lesión, a soportar sus consecuencias.

La verificación de la existencia de ese título pasa por el cumplimiento de los requisitos, motivos, fines y formalidades legales, pero no se agota allí, pues demanda, además, la constatación de la intangibilidad del principio rector de la distribución de las cargas públicas. PRESUPUESTOS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / MOTIVACIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / ELEMENTOS DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / DETRIMENTO PATRIMONIAL DEL TESORO PÚBLICO A la luz de la normativa (…) y de los hechos documentados en el informe realizado por el Coordinador de Gestión del Sector del Medio Ambiente Departamental del Atlántico, no queda margen para dudar del título legal que habilitaba a la Contraloría General de la República para la apertura del proceso fiscal No. 0838, puesto que debía investigar las posibles conductas constitutivas de detrimento fiscal desplegadas por el [actor] como subdirector administrativo y financiero del INAT, en particular, la autorización del pago de los contratos mencionados sin percatarse que la obra no había sido ejecutada en su totalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 1 / LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 8 / LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 40 ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / AUTO DE APERTURA DE JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / PRESUPUESTOS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / RESPONSABILIDAD FISCAL / VERSIÓN LIBRE DENTRO DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / DERECHO DE DEFENSA [S]i bien el auto de apertura de investigación no le fue notificado al interesado en el preciso momento de su expedición, con posterioridad, cuando el órgano de control fiscal encontró motivos suficientes, ordenó su vinculación mediante auto y le comunicó esta decisión por medio de oficio.

Mal puede, entonces, decirse que al [actor] se le impidió el ejercicio de su derecho a controvertir el auto de apertura, pues la normativa rectora de esa actuación es específica e imperativa cuando prescribe que contra dicha decisión no procede recurso alguno, pues dichos pronunciamientos son considerados autos de mero trámite. El artículo 42 de la Ley 610 del 2000 establece una garantía de defensa al implicado, pues prescribe que “quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea”.

Dicha garantía fue cabalmente cumplida (…) la Secretaría común del órgano fiscal mediante oficio (…) llamó al investigado para que rindiera versión libre y espontánea de los hechos objeto de reproche; oportunidad que el interesado aprovechó a cabalidad. FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 42 / LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 48 PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / IMPUTACIÓN / PRESUPUESTOS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / MOTIVACIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / ELEMENTOS DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / CULPA GRAVE [L]a imputación de responsabilidad fiscal [al actor] estuvo procedida de una valoración adecuada, proporcional y razonada de los elementos de convicción, de acuerdo con el momento procesal en que se encontraba la actuación fiscal, que permitía inferir a la Contraloría de manera objetiva que el accionar del investigado le causó un daño patrimonial al Estado (…) la Contraloría utilizó los mismos elementos de convicción de la imputación para proferir el fallo de responsabilidad fiscal en contra del hoy accionante; escenario permitido por la legislación fiscal, pues en efecto dichas pruebas eran suficientes para conducir a la certeza, como se requiere en esta etapa procesal, de que [el actor] en su calidad de subdirector administrativo y financiero del INAT actuó con culpa grave FALTA DE CONFIGURACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN FISCAL / PROCESO FISCAL / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA / FINALIDAD DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA RÉPUBLICA / TERMINACIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / PRESCRIPCIÓN DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / PRESUPUESTOS DEL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL / CARGAS PÚBLICAS / [L]a declaración de prescripción de la acción fiscal es una garantía judicial a favor del implicado, pues los efectos son favorables a sus intereses.

Por tanto, el hecho de que una investigación fiscal culmine con prescripción no devela que la investigación careciera de fundamento ni que ella no debiera haberse iniciado, pues debe recordarse la finalidad constitucional que tiene la Contraloría General de la Republica consistente en “vigilar la gestión fiscal de la administración”, obviamente, cuando haya méritos para el caso, como en el presente asunto.

(…) si bien el proceso finalizó con la declaración de prescripción de la acción fiscal, dado que ya habían transcurrido los cinco (5) años que estipulaba el artículo 9 de la Ley 610 de 2000; lo cierto es que aquello no significaba que el [actor] hubiera demostrado que no incurrió en el detrimento deprecado. Simplemente, el acto que le declaró fiscalmente responsable en primera instancia no pudo ser objeto de un control de fondo merced al acaecimiento sobreviniente de la prescripción, que consecuencialmente condujo al archivo del proceso, en beneficio del investigado, beneficio al que bien pudo renunciar, si era su interés la obtención de un pronunciamiento de fondo sobre el asunto.

(…) es forzoso concluir que el proceso fiscal que se adelantó en contra del demandante, en las condiciones estudiadas, se encontraba amparado por un título jurídico que constituyó una carga jurídica que el investigado estaba en la legítima obligación de soportar por su condición de servidor público, sin olvidar que se trató del racional y proporcional ejercicio de la función fiscal asignada a la entidad demandada.

FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 - ARTÍCULO 9 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 14 de junio de 2019; Exp. 44323; C.P. María Adriana Marín. NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto del honorable consejero Guillermo Sánchez Luque. Las razones pueden consultarse en el Exp. 41679. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00007-01(47354) Actor: VICENTE SARMIENTO GELVEZ Demandado: NACIÓN - CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Daños causados por proceso fiscal.

Subtema 1: Ejercicio racional y proporcional de la acción fiscal. Subtema 2: Cargas públicas que deben ser soportadas por un servidor público. Subtema 3: Ausencia de antijuridicidad del daño. La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el veintiuno (21) de febrero de dos mil trece (2013), que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Vicente Sarmiento Gelvez fue vinculado a un proceso de responsabilidad fiscal, en su calidad de subdirector administrativo y financiero del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (ahora en adelante INAT). El sumario tuvo su génesis en el hallazgo fiscal resultante de la auditoria a los contratos No. 325 de diciembre de 1996 y en su adicional, suscrito entre el INAT y el Contratista Abello Vidal Arquitectos e Ingenieros Ltda., y al contrato de interventoría No. 284 de diciembre de 1996, firmado con Eudalacio del Toro Martínez, “en los que se detectó que los contratistas no cumplieron con la ejecución total de los contrato a pesar que (sic) recibieron el valor total de los mismos, y que las obras no se ejecutaron totalmente y se encuentran abandonas y destruidas”.

Adelantado el trámite del proceso, el grupo de investigaciones de la Contraloría General de la Republica imputó responsabilidad en contra del Señor Sarmiento Gelvez, al considerar que entre sus funciones estaba la de “ordenar el gasto y el pago de los contratos relacionados con las actividades propias de la subdirección”, por lo que era evidente que este había autorizado el pago de los contratos mencionados sin percatarse que la obra no había sido ejecutada en su totalidad.

Luego, el mismo Despacho profirió fallo condenatorio, por las mismas razones expuestas en la imputación. No obstante, con posterioridad, el órgano fiscal reconsideró su decisión y determinó que había acaecido la prescripción de la acción, por lo que ordenó la cesación del procedimiento. Finalmente, en grado de consulta, el Director de Juicios Fiscales confirmó la prescripción y ordenó el archivo definitivo del mismo.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda El once (11) de enero de dos mil once (2011)[1], Vicente Sarmiento Gelvez presentó, por conducto de apoderado judicial, demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación - Contraloría General de la República, con la pretensión que se le declare “responsable de los daños causados (…) por la indebida y absurda investigación de responsabilidad fiscal, radicado 0838, del 31 de mayo de 2002, que fue iniciada por este ente [en su contra]”. 2.2.

El trámite procesal relevante 2.2.1. El Tribunal admitió la demanda[2] y notificó el auto admisorio en debida forma[3]. 2.2.2. El apoderado especial de la Contraloría General de la República, en virtud del poder otorgado por el director de la Oficina Jurídica, quien tiene la función de representar judicialmente a dicho organismo de acuerdo con la delegación conferida por el Contralor General de la República, contestó la demanda[4], en el sentido de oponerse a la totalidad de las pretensiones esgrimidas.

Al respecto, adujo que dicha organización está facultada constitucional y legalmente para adelantar procesos de responsabilidad fiscal en contra de gestores fiscales en los casos que se detecte alguna anomalía, sin que ello constituya un daño antijurídico que deba ser resarcido. 2.2.3. El órgano judicial de primer grado decretó la apertura al periodo de pruebas[5], una vez concluida, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo[6].

Los representantes judiciales de las partes aprovecharon la oportunidad y presentaron sus escritos conclusivos[7]. El Ministerio Público guardó silencio. 2.2.4. El Tribunal dictó sentencia de primera instancia, en la que negó las súplicas de la demanda[8]. 2.2.5. La parte accionante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión antedicha[9], que fue concedido por el juzgador de instancia[10]. 2.2.6.

Esta Corporación admitió el recurso interpuesto[11], y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran y éste conceptuara[12]. El representante de la parte demandada aprovechó la oportunidad y mediante escrito reiteró los argumentos planteados a lo largo del proceso[13]. El apoderado del accionante guardó silencio. 2.2.7.

El Ministerio Público rindió concepto[14], en tal escrito consideró que en el caso sub lite habría lugar a declarar la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, pues a su juicio, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud que del contenido de la demanda se infiere claramente que el actor pretende cuestionar la legalidad de los actos proferidos por la Contraloría General de la República en el proceso de investigación fiscal que se adelantó en contra de Vicente Sarmiento Gelvez.

En tal sentido, consideró que en caso que el juzgador de segunda instancia procediera a adecuar la acción por la de nulidad y restablecimiento de derecho, esta estaría caduca, puesto que al momento que el accionante presentó la demanda se había superado el término de cuatro (4) meses previstos por la Ley para su presentación oportuna. III.

PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Acción procedente En atención al concepto rendido por el delegado del Ministerio Público, la Sala considera necesario preguntarse para comenzar lo siguiente: ¿Es la reparación directa la acción procedente para reclamar las pretensiones solicitadas en la presente demanda? Para dar respuesta a esta cuestión, resulta preciso advertir, de un lado, que la causa petendi en el caso sub lite nunca estuvo encaminada a reprochar acto administrativo alguno o sus efectos, sino, que fue dirigida exclusivamente a solicitar la reparación de los daños que dijo le fueron ocasionados por la vinculación al proceso fiscal, que al final resultaron favorables a los intereses del investigado, por prescripción de la acción; y de otro, que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que los jueces carecen por completo de facultades para variar la causa petendi que se expone en la demanda, y que los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción deberán resolverse con base en los antecedentes fácticos descritos el libelo introductorio y a los medios de convicción regular y oportunamente allegados al plenario[15].

Por tanto, la acción de reparación directa es la acción adecuada para solicitar la indemnización de perjuicios derivados de las actuaciones administrativas adelantadas en el juicio fiscal referido. 3.2. Competencia La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por la suma de todas las pretensiones[16], supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA)[17], para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunal Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia[18].

El veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020), el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, en escrito de la misma fecha, manifestó su impedimento para participar en el estudio del presente asunto, toda vez que, intervinó como agente del Ministerio Público, en actuación surtida dentro de este proceso; impedimento que le fue aceptado en desarrollo de la Sala del veintiocho (28) de febrero del año en curso. 3.3.

Vigencia de la acción Conforme al artículo 136.8 del CCA, el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa inicia “a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o parmente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”.

En el caso de autos, esta Colegiatura precisa que la declaración de responsabilidad administrativa que se impetró en la demanda tiene causa en los daños que dice Vicente Sarmiento Gelvez haber sufrido con ocasión a la vinculación de este al proceso de responsabilidad fiscal No.0838, que culminó con el auto del veintiuno (21) de noviembre de dos mil ocho (2008)[19], en el que se confirmó una decisión declarativa de prescripción de la acción fiscal y se ordenó el archivo definitivo del procedimiento.

Consta documentalmente que la Secretaría común de la Contraloría General de la República, mediante oficio 82113 del nueve (9) de diciembre de dos mil ocho (2008)[20], citó al interesado para que se presentara en las oficinas para la notificación personal de la decisión antedicha, con la advertencia que transcurridos cinco (5) días hábiles a partir de la fecha de envío de la citación, surtida el mismo día, se procedería a realizar la notificación por edicto si para esa fecha no se hubiere podido notificar de forma personal.

En el plenario no obra constancia de la presencia del interesado en la oficina mencionada, por lo que se infiere que la notificación de tal decisión se surtió por edicto pasados los días referidos, es decir, el dieciséis (16) de diciembre de dos mil ocho (2008), según la preceptiva del artículo 45 del CCA, y, adquirió firmeza no antes del treinta (30) de diciembre del mismo año. En tales condiciones, el cómputo más exigente del término para la presentación oportuna de la actual acción contaba a partir del treinta y uno (31) de diciembre de dos mil ocho (2008), esto es, del día siguiente a aquel en que puso cobrar firmeza la providencia que resolvió el grado de consulta, por lo que en principio el término bienal previsto por la ley vencía, no antes del treinta y uno (31) de diciembre de dos mil diez (2010).

Entonces, como el accionante presentó solicitud de conciliación el once (11) de octubre de dos mil diez (2010)[21], lo hizo faltando dos (2) meses y veinte (20) días para que operara la caducidad de la acción. Ahora bien, en atención a que la conciliación se declaró fallida el quince (15) de diciembre de dos mil diez (2010)[22] y que el tiempo que restaba volvió a correr desde la fecha antedicha, es claro que el término para la presentación oportuna de la demanda se extendió hasta el siete (7) de marzo de dos mil once (2011).

Por lo tanto, como la demanda administrativa fue presentada, el once (11) de enero de dos mil once (2011), es evidente que la acción se ejerció en el término bienal previsto por la ley. 3.4. Legitimación en la causa 3.4.1. Por activa, se encuentra legitimado Vicente Sarmiento Gelvez, quien soportó el proceso de responsabilidad fiscal. 3.4.2.

Por pasiva, es la Contraloría General de la Republica el organismo llamado a representar a la Nación en este asunto, ya que fue este quien adelantó y llevó hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal en contra del accionante. IV. CONSIDERACIONES 4.1. De la prueba de los hechos expuestos en la demanda y en su réplica por parte de la demandada Las pruebas documentales allegadas al proceso como copias simples de sus originales serán apreciadas con sujeción al criterio unificado por la Sala Plena de Sección Tercera[23].

La Sala procede, entonces, a contrastar el material probatorio traído al proceso con los hechos que sirvieron de fundamento fáctico a las pretensiones: 4.1.1. El treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996) el director del INAT (hoy extinto) suscribió el contrato No. 325 con la firma Abello Vidal Arquitectos e Ingenieros Ltda., cuyo objeto era la realización de los trabajos en el proyecto de adecuación de tierras en pequeña escala Guaibaná, en el municipio de Piojo, Departamento del Atlántico.

El contrato tenía un valor de $184.116.182, por un plazo de ejecución de dos (2) meses contados a partir del acta de iniciación. En la misma fecha, el Director del organismo suscribió el contrato de interventoría No. 284 con Eudalacio del Toro Martínez, sobre la construcción del sistema de riego y obras complementarias del proyecto Guaibaná. El contrato tenía un valor de $39.611.020 más IVA. 4.1.1.1.

Aun cuando al plenario no se incorporó ninguno de los contratos referidos, ninguna duda hay sobre su existencia pues la investigación por responsabilidad fiscal que se adelantó tuvo su génesis en problemas surgidos en su ejecución. Cabe destacar, además, que los negocios jurídicos mencionados por el accionante no fueron los únicos existentes, pues el veintiuno (21) de agosto de mil novecientos noventa y siete (1997) se adicionó el contrato 325 de mil novecientos noventa y seis (1996), por un valor de $59.680.440, actuación que también fue objeto de análisis en el proceso de responsabilidad fiscal. 4.1.2.

El veinticuatro (24) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997), Vicente Sarmiento Gelvez comenzó a laborar en el INAT, desempeñando el cargo de subdirector administrativo y financiero a nivel central. El veintiocho (28) de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) finalizó su vínculo laboral con dicho organismo. 4.1.2.1.

Sobre este hecho obra en el expediente contencioso: i) el acta de posesión No.0835 expedida por el INAT[24]; y ii) la Certificación suscrita por el INAT en el que se acreditó la fecha de retiro del cargo[25]. 4.1.3. El treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002), el grupo de investigaciones fiscales de la Contraloría General de la Republica profirió auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal No. 0838, en contra de algunos contratistas y funcionarios del INAT, por su presunta responsabilidad en el detrimento patrimonial del Estado generado durante la ejecución de los contratos de obra No. 325, su adicional, y de interventoría No. 284 del 31 del año 1996, “en los que se detectó que los contratistas no cumplieron con la ejecución total de los contratos a pesar que recibieron el valor total de los mismos, y que las obras no se ejecutaron totalmente y se encuentran abandonas y destruidas, por falta de supervisión y control por parte del INAT”. 4.1.3.1.

Este hecho se encuentra debidamente acreditado con el referido auto[26], cuyo contenido tuvo su génesis en el hallazgo encontrado por el Coordinador de Gestión del Sector del Medio Ambiente de la Gerencia Departamental del Atlántico, Alfredo Saade Diazgranados, en la auditoria gubernamental con enfoque integral realizada en dicho organismo entre el mes de abril y julio de dos mil uno (2001), en la que se evaluaron, entre otros, los contratos No. 325 y No. 284 de 1996. 4.1.3.2.

Se debe denotar, además, que en el auto de apertura se sindicó inicialmente a los señores Mario Raúl Montoya Negrete, Director del INAT; Álvaro Abello Gonzales, represéntate legal de la firma contratista; Eudalacio del Toro, Interventor; Diego Borrero Rosa, Supervisor del INAT; y que posteriormente, mediante auto del ocho (8) de mayo de dos mil (2003), el órgano fiscal vinculó a Vicente Sarmiento Gelvez al proceso de responsabilidad fiscal No. 0838, decisión que fue notificada mediante oficio 82114-01373 del veinte (20) de mayo de dos mil tres (2003)[27]. 4.1.4.

El dieciocho (18) de junio de dos mil tres (2003), Vicente Sarmiento Gelvez rindió versión libre y espontánea, en la que mencionó que el órgano fiscal debería declarar la nulidad de lo actuado pues se notificó en indebida forma el auto de apertura y el de responsabilidad fiscal, además, puso a consideración algunos argumentos con los que pretendió desvirtuar los cargos que se le achacaban. 4.1.4.1 Aunque no se encuentra el documento contentivo de tales descargos, en los fundamentos de las diferentes providencias suscritas en el proceso de responsabilidad fiscal se hace alusión a ellos y a sus argumentos.

A esas referencias, que transcribe a continuación, se atiene esta Sala[28]: “(…) la realización de los pagos efectuados a los contratistas Abello Vidal Arquitectos e Ingenieros Ltda., del contrato 325 de 1996 y su adicional y a Eudalacio del Toro Martínez, del contrato de interventoría 284-96, se cumplió de acuerdo a las cláusulas de los contratos; a los pasos y revisiones que para las mismas estableció el INAT y soportadas debidamente con los documentos y firmas de los funcionarios autorizados para tal fin.

Empecemos por dejar constancia que Vicente Sarmiento Gelvez, en su condición de subdirector administrativo y financiero del INAT, nada tuvo que ver en cuanto a la firma de los contratos 325 de 1996 y de interventoría 284 de 1996, por cuanto no se encontraba desempeñando función alguna en esa entidad para la época que se suscribieron, ya que su posición se realizó el 24 de abril de 1997; tampoco lo tuvo con el anticipo del primer desembolso del contrato 325 de 1996 y, nada que ver con la elaboración y suscripción del adicional al contrato No. 325, pues no estaba dentro de sus funciones generales o específicas, pues las cuentas que se pagaron cumplieron con todos los tramites existentes (…).

Además que contenían todos los soportes; con las cuentas y los pagos se surtieron todos los pasos y trámites administrativos exigidos por la institución y las normas que lo rigen, de igual manera; fueron realizados con las debidas autorizaciones escritas por parte del ordenador del gasto, que en este caso es el subdirector de adecuación de tierras del INAT (y no del subdirector administrativo y financiero, como erróneamente se ha hecho creer o se ha interpretado), el interventor del contrato, el interventor del INAT, el coordinador de adecuación de tierras, el director regional No. 2, el coordinador de proyectos de pequeña irrigación, el contratista, varios funcionarios más de la subdirección de adecuación de tierras, responsables de la parte técnica del INAT, y el visto bueno de funcionarios de la subdirección administrativa y financiera (presupuesto, contabilidad, PAC, tesorería, el grupo financiero, entre otros). [Concluyó entonces] no tuve conocimiento alguno que la obra no se ejecutó, además no me consta ni tenía por qué estar enterado ya que no estaba dentro de mis funciones específicas.

Las cuentas en mención estaban debidamente soportadas, autorizadas y revisadas de acuerdo a los instructivos, circulares sobre el procedimiento del INAT (…)”. 4.1.5. El treinta y uno (31) de mayo de dos mil cuatro (2004), el grupo de investigaciones fiscales de la Contraloría General de la Republica profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal en contra de algunos funcionarios del INAT, incluido Vicente Sarmiento Gelvez, en su calidad de subdirector administrativo y financiero, por el incumplimiento en la ejecución de los contratos de obra No. 325 y de interventoría No. 284 del año 1996. 4.1.5.1.

Esta decisión está probada en el plenario con el respectivo auto de imputación[29], sobre el accionante en particular se mencionó lo siguiente: “El señor Vicente Sarmiento Gelvez se desempeñó como subdirector de establecimiento público Código 004 grado 21 en la Subdirección Administrativa y financiera del INAT, en el periodo comprendido desde el 24 de abril de 1997 hasta el 28 de septiembre de 1998, nombrado mediante resolución No. 0595 del 22 de abril de 1997, del Ministerio de Agricultura.

Fue la persona que ordenó en su condición de Subdirector del Área Administrativa y Financiera se cancelaran las órdenes de pago No. 0001490 de fecha 3 de junio de 1997 por valor de $40.058.934,75, del Acta de recibo No. 2 mes de abril del contrato 325 a Abello Vidal arquitectos e Ingenieros Ltda. La orden de Pago No. 0001489-1997 de fecha 3 de junio de 1997 se canceló el acta de recibo No. 01 mes de abril/97 por valor neto de $13.567.946,50: La orden de pago No. 0002439-1997 de fecha 8 de agosto de 1997, se canceló el Acta de recibo No. 03 mes de mayo/97, por valor de $35.145.713.

Las actas de reajuste provisional 01y 02 se hizo mediante la orden de pago No. 0002553-1997 de fecha 15 de agosto de 1997 y la No. 0003132-1997 de octubre 10 de 1997 por valor de $4.247.852 y $2.180.008. Igualmente se evidencia que al señor Eudalacio del Toro Martínez se le canceló el contrato de interventoría 284/97 así: La orden de pago No. 0003625- 1997 del 10 de noviembre de 1997.

EL acta de recibo No. 01 período del 3 al 31 de marzo de 1997, por valor de $4.046.818.80. La orden de pago No. 0003626-1997 del 10 de noviembre de 1997. El acta de recibo No. 02 periodo del 13 al 30 de abril de 1997, por un valor de $4.475.244. La orden de pago No. 0003627-1997 del 10 de noviembre de 1997. El acta de recibo No. 03 periodo del 1 al 30 de mayo de 1997, por un valor de $5.861.014.

La orden de pago No.0003628-1997 de fecha 10 de noviembre de 1997, los reajustes a las actas de recibo No. 01, 02 y 03, por valor de $6.999.884,12. El pago del anticipo del 50% a la adición del contrato 325 a la firma Abello Vidal Arquitectos e Ingenieros Ltda., se realizó con el cheque No. 0000146 de diciembre 17 de 1997 por valor neto de $2.840 del Banco Andino, tal como se evidencia en la orden de pago No. 0003597 de fecha 6 de noviembre.

La orden de pago No. 0002554 de fecha 15 de agosto de 1997, por valor de $11.826.306,64 se canceló el acta de reajuste No. 02 mes de abril/97. La orden de pago No. 000280 de fecha 24 de febrero de 1998 por valor de $29.243.416 canceló el acta No. 04 adicional mes de septiembre/97. (…) De conformidad con la Resolución No. 02765 de 1996.

“por la cual se establece el Manual especifico de Funciones y requisitos del INAT”. Descripción de funciones. Área administrativa y financiera. Numerales 19 y 20. El señor Vicente Sarmiento Gelvez debía: ordenar el gasto y el pago de los contratos relacionados con las actividades propias de la subdirección, adjudicados por contratación directa con o sin formalidades plenas (…).

(…) de tal suerte que la conducta de culpa grave del señor Vicente Sarmiento Gelvez, al ordenar que se pagaran las órdenes de pago del contrato 325 de 1996 y su adicional, y el contrato de interventoría 284/96 sin que las obras estuvieran concluidas, inclusive encontrándose suspendidas, le produjo al erario un daño patrimonial, por estas razones y en virtud del artículo 48 de la Ley 610 de 2000 imputaremos responsabilidad fiscal en forma solidaria según lo normado en el artículo 113 del Decreto 111de 1996, con la coordinadora del grupo interno de Tesorería de la Subdirección Administrativa y Financiera señora Gina Alexandra Ávila Motta, en cuantía de $26.000.000 del contrato 325/96, la suma de $29.840.220 del anticipo de su adicional y el valor de $18.000.000 del contrato 284/96, contrato que no cumplió su cometido, ejecutando una verdadera interventoría a la construcción del sistema de riego y obras complementarias del proyecto Guaibaná, tal como lo establece el artículo 5 de la Ley 610 del 2000”. 4.1.6.

El dos (2) de marzo de dos mil siete (2007), el grupo de investigaciones fiscales de la Contraloría General de la Republica profirió fallo, en el que responsabilizó fiscal y solidariamente a Vicente Sarmiento Gelvez, entre otros, por el incumplimiento en la ejecución de los contratos de obra No. 325 y de interventoría No. 284 del año 1996, por la suma de $119.523.168. 4.1.6.1.

Al igual que las otras decisiones, esta se encuentra acreditada en el proceso con el documento contentivo de la citada decisión[30]. El órgano de control fiscal reiteró en todas sus partes las consideraciones expuestas en el auto de imputación de cargos, desvirtuó los argumentos expuestos por el investigado en la versión libre rendida, y plasmó lo siguiente: “(…) el Despacho precisó desde el auto de imputación que el pago de las facturas del contrato 325 de 1996 se debió a una evidente omisión del acta de entrega final de la obra y sin embargo fue cancelado el contrato en un 100% y del pago del anticipo por el adicional no se realizó lo contratado de tal suerte que por la marcada negligencia se encuadra la conducta en una gravemente culposa, ejercida por el señor Vicente Sarmiento Gelvez (…).

En la conducta anterior, a) hay un servidor público que realiza gestión fiscal; b) hay un patrimonio del Estado representado en las órdenes de pago ordenadas sin que el contratista realizara las obras del contrato 325 de 1996 y 2884/96; c) una relación de causa y efecto entre la acción ejercida por el señor Vicente Sarmiento Gelvez, y el daño causado al patrimonio del Estado.

De tal suerte que la conducta de culpa grave del señor Vicente Sarmiento Gelvez, al ordenar que se pagaran las órdenes de pago del contrato 325 de 1996 y su adicional, y el contrato de interventoría 284/96 sin que las obras estuvieran concluidas, inclusive encontrándose suspendidas, le produjo al erario un daño patrimonial, por su negligencia y omisión, por estas razones y en virtud del artículo 53 de la Ley 610 de 2000 se fallará con responsabilidad fiscal por el daño causado al INAT en el contrato 325/96, el anticipo y el contrato 284/96, contrato que no cumplió su cometido, ejecutando una verdadera interventoría a la construcción del sistema de riego y obras complementarias del proyecto Guaibaná, tal como lo establece el artículo 5 de la Ley 610 del 2000, en forma solidaria según lo normado en el artículo 113 del Decreto 111 de 1996, con la coordinadora del Grupo Interno de Tesorería de la Subdirección Administrativa y Financiera señora Gina Alexandra Ávila Motta”. 4.1.7.

El veintidós (22) de junio de dos mil siete (2007), Vicente Sarmiento Gelvez presentó recurso de reposición y subsidio apelación contra el fallo condenatorio. 4.1.7.1. Este hecho se encuentra demostrado con el escrito contentivo del recurso interpuesto[31]. Del contenido del mismo destacan las siguientes peticiones: i) se declare la nulidad de todo lo actuado, debido a que no se notificó oportuna ni legalmente el auto de apertura ni el auto de responsabilidad fiscal; ii) se declare la caducidad a la luz de la Ley 42 de1993; iii) se declare la prescripción de la acción a la luz de la Ley 610 de 2000; iv) se declare la nulidad de todo lo actuado debido a la violación al debido proceso; v) se ordene la cesación de la acción fiscal y el archivo del proceso; vi) se orden relevar de cualquier responsabilidad fiscal a Vicente Sarmiento Gelvez. 4.1.8.

El dos (2) de noviembre de dos mil siete (2007), la coordinadora de gestión y el profesional universitario funcionario sustanciador y de conocimiento, del grupo de investigaciones fiscales de la Contraloría General de la Republica profirió el auto 063-07 en el que se determinó que había acaecido la prescripción de la acción y ordenó la cesación del procedimiento. 4.1.8.1.

La actuación descrita está demostrada con el auto referido[32], en el que se consignó lo siguiente: “Se precisa que el Despacho del grupo de investigaciones acoge y comparte los planteamientos de los recurrentes ya que del análisis del artículo 9 de la Ley 610 de 2000 en comento se despende que se dan los requisitos, por ende opera el fenómeno jurídico de la prescripción de la responsabilidad fiscal siendo que efectivamente se evidencia que el proceso de responsabilidad fiscal No. 0838 se apertura en fecha 31 de mayo de 2002, y desde la fecha de inicio del proceso, hasta la fecha de su notificación 11 de septiembre de 2007, del fallo con responsabilidad fiscal de fecha 2 de marzo de 2007, han transcurrido más de 5 años sin que haya quedado debidamente ejecutoriado el mismo, no observándose suspensión de términos por fuerza mayor o caso fortuito como señala el artículo 13 ibídem, en consecuencia se declarará en la parte resolutiva la prescripción de la acción fiscal a favor de (…) Vicente Sarmiento Gelvez (…)”. 4.1.9.

El veintiuno (21) de noviembre de dos mil ocho (2008), el director de juicios fiscales profirió, en grado de consulta, el auto 001464 en el que confirmó la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal No. 0838. 4.1.9.1. Efectivamente, el grado de consulta se surtió y el superior competente confirmó la decisión de instancia y ordenó el archivo definitivo del procedimiento[33].

En tal escrito, el decisor expuso lo que a continuación se transcribe: “(…) este Despacho coincide plenamente con el análisis efectuado por la primera instancia; como quiera que el inciso segundo del artículo 9 de la Ley 610 de 2000, consagra que el término de prescripción de la responsabilidad fiscal será de cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare.

En el sub lite, las notificaciones del Fallo No. 004-07, se terminaron de surtir el 11 de septiembre de 2007, día en el cual el señor Eudalacio del Toro Martínez, se notificó personalmente del contenido del fallo, del 2 de marzo del mismo año. Comoquiera que los términos procesales no fueron suspendidos, en virtud de alguna de las causales contempladas en el artículo 13 de la Ley 610 de 2000; el término de prescripción de la responsabilidad fiscal debe contarse ininterrumpidamente; siendo esto así, si el presente proceso fue aperturado el 31 de mayo de 2002, su prescripción se produjo el 31 de mayo de 2007; sin que, para dicha fecha, el fallo se encontrar en firme.

Así las cosas, le asistía razón a los implicados cuando afirmaron en sus memoriales, recibidos el 22 de junio y el 13 de septiembre de 2007; que para dicha fecha ya se encontraba prescrito el proceso ya que el Fallo con Responsabilidad fiscal No. 004-07, del 2 de marzo de 2007, no estaba debidamente ejecutoriado. En virtud de lo expuesto y de conformidad con las normas ya citadas y atendiendo a las directrices de los artículos 16 y 47 de la Ley 610 de 200, no queda otra vía para esta instancia, que confirmar el auto de archivo No. 063-07 del 2 de noviembre de 2007”. 4.1.10.

En síntesis, la Sala encuentra debidamente acreditado que Vicente Sarmiento Gelvez fue vinculado a un proceso de responsabilidad fiscal, en su calidad de subdirector administrativo y financiero del INAT. Adelantado el trámite del proceso, el grupo de investigaciones de la Contraloría General de la Republica imputó responsabilidad en su contra.

Luego, el mismo Despacho profirió fallo condenatorio. Con posterioridad, el órgano fiscal reconsideró su decisión y declaró la prescripción de la acción y la cesación del procedimiento; Finalmente, en grado de consulta, el Director de Juicios Fiscales confirmó el fallo proferido por el primer grado y ordenó el archivo definitivo del proceso. 4.2.

De la sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B dictó fallo de primera instancia, en el que negó las súplicas de la demanda. El a quo estimó que la investigación fiscal adelantada por la demandada en contra del señor Sarmiento Gelvez por sí sola no constituye un daño antijurídico, pues se encuentra dentro de las cargas públicas que deben asumir los administrados, además, que para el asunto objeto de controversia “es evidente que se inició una investigación fiscal en razón a que se detectó un detrimento al erario público dentro del INAT al cancelarse el valor de un contrato por una obra que no se entregó; y para la época de los hechos Vicente Sarmiento Gelvez, en su calidad de Subdirector Administrativo y Financiero del INAT, ordenó se cancelaran las órdenes de pago, por lo que siendo gestor fiscal resultó involucrado en el pago del valor de un contrato que no se ejecutó en su totalidad, por lo que era función de la Contraloría iniciar la investigación para determinar que servidores públicos del INAT participaron en la gestión fiscal para el pago del contrato No. 325 de 1996, y le ocasionaron un detrimento al patrimonio público”.

El juzgador de instancia adujo, además, que la Contraloría cesó la acción fiscal en contra del señor Sarmiento Gelvez, y en consecuencia se archivó la investigación que se adelantaba contra él y otros ex funcionarios del INAT, “por lo que no tuvo que responder patrimonialmente a causa del proceso fiscal, ni mucho menos se le generó algún antecedente”. 4.3.

El recurso de apelación contra la sentencia La parte demandante recurrió el fallo de primera instancia; consideró que las pruebas arrimadas al proceso revelan con claridad que la Contraloría General de la Republica incumplió con los deberes constitucionales y legales, y que sus agentes obraron con deficiencia, negligencia e ineficiencia en cuanto adelantaron el proceso “sin evidencia y demostración que no se hubieran causado los pagos efectuados a los contratistas, (…) pues se omitió ordenar la práctica de pruebas conducentes para la toma de decisiones acertadas o ajustadas a la verdad, debiendo cerrar la investigación sin esto”.

En ese sentido, concluyó que era evidente la falla en el servicio imputable al órgano demandado. 4.4. Problemas jurídicos En atención a las exigencias derivadas de la estructura de la responsabilidad patrimonial pública, la Sala ordenará los problemas jurídicos que plantea la parte recurrente, de modo tal que, abordará, primero, los que atañen a la antijuridicidad del daño, y después, para que sean resueltos sólo si a ello hay lugar, los que atañen a la imputación. Tales problemas son los siguientes: 1) ¿La vinculación del accionante a un proceso de responsabilidad fiscal que finalizó con prescripción de la acción y con la consiguiente cesación del procedimiento es constitutiva de daño antijurídico? Si la respuesta a este problema se revela afirmativa, la Sala abordará el estudio del siguiente asunto: 2) ¿Cabe atribuir fáctica y jurídicamente la responsabilidad patrimonial a la Contraloría General de la República por el daño antijurídico ocasionado al accionante? 4.4.1.

Consideraciones relativas al primer problema jurídico 4.4.1.1 El artículo 90 de la Constitución Política prestó fundamento al instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado con basamento en una concepción dogmática cuyo centro no reside ya en un juicio de valor jurídico sobre el accionar del Estado, sino en la damnificación de la víctima, por ende, ha reconocido al daño antijurídico como elemento axial de tal responsabilidad.

Bajo este entendimiento, esta Subsección ha dicho en algunas ocasiones[34], siguiendo en ello la doctrina italiana, que el daño incorpora dos elementos: uno, físico, material y otro jurídico, formal. El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el deterioro que las fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre, provocan en un objeto apto para satisfacer una necesidad, y ha señalado que en cuanto tal, este elemento deviene insuficiente hacia la activación del derecho para facilitar la reacción de quien lo padece en orden a la reparación o compensación del sacrificio que de él deriva.

Por este motivo, para que el daño adquiera una dimensión jurídicamente relevante es menester que se acredite el elemento formal, que no es otra cosa que cumplir con los siguientes presupuestos: i) que la lesión recaiga sobre un interés jurídicamente tutelado por el derecho; ii) que no exista un título legal, conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado (en abstracto); iii) que la lesión no haya sido causada, ni haya sido determinada por un error de conducta de la propia víctima[35]. 4.4.1.2.

En el caso sub lite, aunque al tenor de las pruebas analizadas, no consta que el accionante haya sido suspendido del cargo ni que haya padecido medida cautelar alguna, durante el proceso de responsabilidad fiscal, la Sala encuentra acreditado que Vicente Sarmiento Gelvez sufrió un daño en el plano fáctico si se consideran las molestias y costos que sufrió y debió asumir por causa de su vinculación a un proceso de responsabilidad fiscal, en su calidad de subdirector administrativo y financiero del INAT, que finalizó con prescripción de la acción y archivo del proceso[36].

Bajo estas consideraciones, no cabe duda de que la vinculación a un proceso de responsabilidad fiscal comportó, para el actor, una disminución radical en los bienes jurídicos fundamentales de la honra, buen nombre e imagen, que gozan de especial tutela por los artículos 15 y 21 de la Constitución Política[37]. 4.4.1.3. Ahora bien, como se expuso en las consideraciones generales[38], para que se configure la antijuridicidad del daño, además de recaer sobre un interés tutelado por el derecho, es necesario que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique o que legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado, esto es, que la víctima no esté jurídicamente obligada, en las condiciones particulares y concretas en que sufrió la lesión, a soportar sus consecuencias.

La verificación de la existencia de ese título pasa por el cumplimiento de los requisitos, motivos, fines y formalidades legales, pero no se agota allí, pues demanda, además, la constatación de la intangibilidad del principio rector de la distribución de las cargas públicas. Al punto, esta Colegiatura encuentra necesario advertir que el proceso de responsabilidad fiscal está regulado en nuestra legislación en la Ley 610 del 2000, aplicable a su vez al caso concreto; el artículo 1º ejusdem definen el proceso fiscal como “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”. 4.4.1.3.1.

Así, el artículo 8º de dicha normatividad prescribe que el proceso de responsabilidad fiscal “podrá iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control por parte de las propias Contralorías, de la solicitud que en tal sentido formule las entidades vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana”.

Asimismo, el artículo 40 ejusdem establece que con el auto de apertura inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal, situación que se origina “cuando del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o control se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal”.

En tal sentido, se observa que en el presente caso la vinculación del señor Sarmiento Gelvez al proceso fiscal No. 0838, mediante el auto de apertura, fue realizada de oficio por la Contraloría, y tuvo su origen en el informe realizado por el Coordinador de Gestión del Sector del Medio Ambiente Departamental del Atlántico en una auditoria gubernamental con enfoque integral al INAT, “en la que se detectó que los contratistas no cumplieron con la ejecución total de los contratos (No. 325 y No. 284 de 1996) a pesar que recibieron el valor total de los mismos, y que las obras no se ejecutaron totalmente y se encuentran abandonas y destruidas, por falta de supervisión y control por parte del INAT”[39].

A la luz de la normativa atrás referida y de los hechos documentados en el informe realizado por el Coordinador de Gestión del Sector del Medio Ambiente Departamental del Atlántico, no queda margen para dudar del título legal que habilitaba a la Contraloría General de la República para la apertura del proceso fiscal No. 0838, puesto que debía investigar las posibles conductas constitutivas de detrimento fiscal desplegadas por el señor Sarmiento Gelvez como subdirector administrativo y financiero del INAT, en particular, la autorización del pago de los contratos mencionados sin percatarse que la obra no había sido ejecutada en su totalidad.

Ahora bien, el artículo 40.2 de la norma en cita dispone que “en el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso. Contra este auto no procede recurso alguno”. En este sentido, las pruebas analizadas permiten apreciar que, si bien el auto de apertura de investigación no le fue notificado al interesado en el preciso momento de su expedición, con posterioridad, cuando el órgano de control fiscal encontró motivos suficientes, ordenó su vinculación mediante auto y le comunicó esta decisión por medio de oficio[40].

Mal puede, entonces, decirse que al señor Sarmiento Gelvez se le impidió el ejercicio de su derecho a controvertir el auto de apertura, pues la normativa rectora de esa actuación es específica e imperativa cuando prescribe que contra dicha decisión no procede recurso alguno, pues dichos pronunciamientos son considerados autos de mero trámite. 4.4.1.3.2.

El artículo 42 de la Ley 610 del 2000 establece una garantía de defensa al implicado, pues prescribe que “quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea”.

Dicha garantía fue cabalmente cumplida, pues la Sala evidencia que la Secretaría común del órgano fiscal mediante oficio 82114-01667 del cinco (5) de junio de dos mil tres (2003) llamó al investigado para que rindiera versión libre y espontánea de los hechos objeto de reproche[41]; oportunidad que el interesado aprovechó a cabalidad, pues en el escrito suscrito por este expresó su inconformidad con la vinculación realizada y expuso algunos argumentos tendientes a desvirtuar los hechos que se apreciaban como determinantes de su relación con el detrimento fiscal objeto de investigación[42].

Por tanto, este juzgador no encuentra en el proceder de la Contraloría razón alguna para inferir que con él se haya violado el derecho al debido proceso del accionante o que, en su desarrollo se hayan limitado las garantías procesales que le confería la ley. 4.4.1.3.3. El artículo 48 de la normatividad analizada prescribe que “el funcionario competente proferirá auto de imputación de responsabilidad fiscal cuando esté demostrado objetivamente el daño o detrimento al patrimonio económico del Estado y existan testimonios que ofrezcan serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier medio probatorio que comprometa la responsabilidad fiscal de los implicados”.

En tal sentido, está demostrado que el grupo de investigación de la Contraloría General de la Republica imputó responsabilidad fiscal a Vicente Sarmiento Gelvez, al encontrar que este ordenó y canceló el pago del contrato No. 325 de 1996, su adicional y el contrato de interventoría No. 284/96, sin verificar que las obras hubieran concluido, accionar negligente y omisivo que produjo al Estado un daño patrimonial.

La anterior inferencia, la demostró el órgano fiscal luego de analizar diferentes documentos, tales como órdenes de pago y de anticipo, actas de recibo y reajuste, y el Manual de funciones del INAT, que incorporaba las funciones que cada servidor debía desempeñar, en particular se observa que el accionante en su calidad de subdirector administrativo y financiero se encontraba en el deber de “ordenar el gasto y el pago de los contratos relacionados con las actividades propias de la subdirección” [43].

Así las cosas, la imputación de responsabilidad fiscal a Vicente Sarmiento estuvo procedida de una valoración adecuada, proporcional y razonada de los elementos de convicción, de acuerdo con el momento procesal en que se encontraba la actuación fiscal, que permitía inferir a la Contraloría de manera objetiva que el accionar del investigado le causó un daño patrimonial al Estado, representado en el detrimento de los recursos públicos, producido por una gestión fiscal ineficiente del operador, pues este incumplió con sus deberes como ordenador del gasto y ordenó el pago de unos contratos sin verificar que las obra hubieran concluido de manera efectiva. 4.4.1.3.4.

El artículo 52 de la Ley 610 del 2000 determina que, una vez practicadas las pruebas solicitadas y vencido el término para esto, “el funcionario competente proferirá decisión de fondo, denominada fallo con o sin responsabilidad fiscal, según el caso (…)”. En relación con el fallo con responsabilidad fiscal el artículo 53 ejusdem contempló que este supuesto se materializa cuando “en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable”.

Conforme lo anterior, en el caso concreto la Contraloría utilizó los mismos elementos de convicción de la imputación para proferir el fallo de responsabilidad fiscal en contra del hoy accionante; escenario permitido por la legislación fiscal, pues en efecto dichas pruebas eran suficientes para conducir a la certeza, como se requiere en esta etapa procesal, de que Vicente Sarmiento Gelvez en su calidad de subdirector administrativo y financiero del INAT actuó con culpa grave, al ordenar que se pagaran las órdenes de pago del contrato No. 325 de 1996, su adicional, y el contrato de interventoría No. 284 de 1996 sin que hubiera verificado que las obras en efecto concluyeran, omisión que produjo al erario un daño patrimonial innegable[44].

En tal consideración, concluye la Sala que la Contraloría General de la República actuó de acuerdo a los fundamentos legales y se ciñó a las obligaciones probatorias exigidas para proferir fallo condenatorio; es más, en el caso particular, se puede evidenciar que desde la misma imputación, los medios de prueba permitían inferir que: i) Vicente Sarmiento Gelvez se desempeñó como servidor público y ostentaba un cargo en el que debía realizar labores de gestión fiscal; ii) la existencia de un desmedro patrimonial representado en las órdenes de pago ordenadas sin que el contratista realizara las obras del contrato No. 325 de 1996, su adicional, y No. 2884 de 1996; iii) la relación de causalidad entre la acción ejercida por el implicado y el daño causado al patrimonio del Estado.

Por lo anterior, este juzgador ningún reproche le endilga a la actuación del organismo demandado. 4.4.1.3.5. Esta Subsección advierte, además, que el afectado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del fallo de responsabilidad fiscal[45], en el que solicitó, entre otras cosas, que se declarara la prescripción de la acción fiscal, supuesto contemplado en el artículo 9.2 de la Ley 610 de 2000, que propugnó porque “la responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare”.

En virtud de ello, es de notar que el grupo de investigación de la Contraloría reconsideró la decisión de proferir el fallo con responsabilidad, no en cuanto al fundamento de la decisión, sino más bien al acoger y compartir los planteamientos tendientes a demostrar que en dicho proceso había operado la prescripción de la acción, en concreto, el órgano fiscal adujo que el proceso de responsabilidad inició con el auto de apertura el treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2002); el fallo de responsabilidad fiscal se profirió el dos (2) marzo de dos mil siete (2007); el interesado interpuso recurso el veintidós (22) de junio de dos mil siete (2007), por lo tanto, concluyó que transcurridos más de cinco (5) años desde la apertura del proceso no existía providencia en firme que declarara responsabilidad fiscal, motivo más que suficiente para decantarse por la prescripción de la acción y ordenar la cesación del procedimiento adelantado[46].

Dicha decisión fue revisada en grado de consulta por el superior jerárquico, de acuerdo a los postulados del artículo 18 de la legislación fiscal, en dicho pronunciamiento el director de juicios fiscales de la Contraloría coincidió plenamente con el análisis efectuado en la instancia anterior, por lo que reiteró los argumentos expuestos por el primer grado y ordenó el archivo definitivo del procedimiento fiscal[47].

Bajo tales consideraciones, esta Judicatura comparte los argumentos expuestos en las providencias referidas y encuentra las decisiones expuestas acordes a los postulados constitucionales y legales que regulan el proceso fiscal, máxime cuando, se recuerda, la declaración de prescripción de la acción fiscal es una garantía judicial a favor del implicado, pues los efectos son favorables a sus intereses.

Por tanto, el hecho de que una investigación fiscal culmine con prescripción no devela que la investigación careciera de fundamento ni que ella no debiera haberse iniciado, pues debe recordarse la finalidad constitucional que tiene la Contraloría General de la Republica consistente en “vigilar la gestión fiscal de la administración”, obviamente, cuando haya méritos para el caso, como en el presente asunto.

Sobre el particular la Sección ha dicho que: “en efecto, la simple iniciación de un proceso fiscal no implica en sí mismo una afectación a los derechos del investigado, pues la instrucción se realiza en uso de la obligación legal de ejercer un control frente a las posibles actuaciones que puedan ser constitutivas de un detrimento fiscal”[48].

Además, si bien el proceso finalizó con la declaración de prescripción de la acción fiscal, dado que ya habían transcurrido los cinco (5) años que estipulaba el artículo 9 de la Ley 610 de 2000; lo cierto es que aquello no significaba que el señor Sarmiento Gelvez hubiera demostrado que no incurrió en el detrimento deprecado. Simplemente, el acto que le declaró fiscalmente responsable en primera instancia no pudo ser objeto de un control de fondo merced al acaecimiento sobreviniente de la prescripción, que consecuencialmente condujo al archivo del proceso, en beneficio del investigado, beneficio al que bien pudo renunciar, si era su interés la obtención de un pronunciamiento de fondo sobre el asunto. 4.4.1.4.

De conformidad con los puntos expuesto, la Sala ha de concluir que: i) frente a unos hechos que merecían investigación, la Contraloría General de la República inició el proceso fiscal, en el ejercicio legítimo de sus funciones; ii) no se advirtió irregularidad alguna del organismo demandado que permita inferir la producción de un daño autónomo en el trámite del procedimiento fiscal adelantado en contra de Vicente Sarmiento Gelvez; y iii) el daño no resulta antijurídico, en la medida en que el proceso fiscal era una carga que debía soportar el sindicado, por su condición de servidor público[49] para el momento de ocurrencia de los hechos investigados por el órgano fiscal.

Conforme las consideraciones expuestas, es forzoso concluir que el proceso fiscal que se adelantó en contra del demandante, en las condiciones estudiadas, se encontraba amparado por un título jurídico que constituyó una carga jurídica que el investigado estaba en la legítima obligación de soportar por su condición de servidor público, sin olvidar que se trató del racional y proporcional ejercicio de la función fiscal asignada a la entidad demandada, motivos suficientes para confirmar el fallo de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. 5.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes (artículo 55 de la Ley 446 de 1998). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el veintiuno (21) de febrero de dos mil trece (2013), que negó las súplicas de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO IMPONER costas.

TERCERO: En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente CFR. AV. 41.679-18 |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS | |Magistrado | ----------------------- [1] Folios 3 a 19 C.1 [2] Folios 22 a 24 C.1 [3] Folio 26 C.1 [4] Folios 27 a 36 C.1 [5] Folios 52 a 54 C.1 [6] Folio 159 C.1 [7] Folios 160 a 164 C.1 (Contraloría General de la república); folios 165 a 179 C.1 (el accionante) [8] Folios 181 a 192 C.Ppal [9] Folios 194 a 217 C.Ppal [10] Folio 223 C.Ppal [11] Folio 231 C.Ppal [12] Folio 233 C.Ppal [13] Folios 234 a 238 C.Ppal [14] Folios 241 a 253 C.Ppal [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de mayo de 2019, exp 44799;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, exp. 34357. [16] Artículo 20.2 del Código de Procedimiento Civil. Disposición modificada por el artículo 3º de la Ley 1395 de 2010, que estableció: La cuantía se determinara por: “el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda”. [17] Artículo 132 del Código Contencioso Administrativo.

Disposición modificada por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, que estableció: “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [18] La suma correspondiente a la totalidad del monto de las pretensiones asciende a $820.800.000, monto que convertido a salarios mínimos del año 2011 ($535.600), fecha de presentación de la demanda, corresponde a 1.532,48 SMLMV, cuantía suficiente para que en este asunto opere la doble instancia y sea de conocimiento de esta corporación. [19] Folios 269 a 276 C.1 [20] Folios 308 C.1 [21] Folios 290 C.1 [22] Folios 289 C.1 [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, exp 25022. [24] Folio 295 C.1 [25] Folio 296 C.1 [26] Folios 1 a 3 C.1 [27] Folio 304 C.1 [28] La parte transcrita se encuentra en el auto correspondiente al fallo con responsabilidad fiscal.

Folio 166 C.1. [29] Folios 5 a 60 C.1 [30] Folios 70 a 229 C.1 [31] Folios 230 a 252 C.1 [32] Folios 253 a 268 C.1 [33] Folios 269 a 276 C.1 [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección C, las siguientes sentencias: 23 de abril de 2018, exp. 43241, 23 de abril de 2018, exp.43085, 23 de abril de 2018, exp.43214, y 23 de abril de 2018, exp.48364. [35] No se desconoce que la culpa de la víctima se ha estudiado tradicional y generalmente con ocasión del juicio de causalidad, pero consideramos que una teoría de la responsabilidad fundada en la protección del patrimonio de la víctima permite y hace aconsejable entender que el daño determinado por la conducta de la víctima no puede ser contrario a derecho.

Al punto advierte la doctrina: “(…) si el perjuicio se imputase al propio titular, o a una causa externa e irresistible, no se daría la nota esencial de la antijuridicidad; si fuere el propio titular, porque no es concebible que nadie pueda hacerse agravio jurídico a sí mismo, y si se trata de fuerza mayor, porque faltando un sujeto no puede trabarse la relación de antijuridicidad”.

GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Los Principios de la Nueva Ley (…), p. 179. De Cupis, por su lado, dice: “el perjuicio que se sufre por causa de uno mismo, se considera daño, en la acepción usual de la palabra; pero fácilmente se descubre que tal perjuicio no tiene valor de daño (entiéndase, por supuesto, en sentido jurídico)”. DE CUPIS, Adriano. El daño (…), p. 84. [36] Apartado 4.1.10 [37] Corte Constitucional.

Sentencia T-117 de 6 de abril de 2018. [38] Apartado 4.4.1.1. [39] Apartado 4.1.3.1. [40] Apartado 4.1.3.2. [41] Folio 303 C.1 [42] Apartado 4.1.4.1. [43] Apartado 4.1.5.1. [44] Apartado 4.1.6.1. [45] Apartado 4.1.7.1. [46] Apartado 4.1.8.1. [47] Apartado 4.1.9.1. [48] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019.

Expediente 44323. [49] Apartado 4.1.2.1.