ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El asunto corresponde a esta jurisdicción en tanto interviene en el litigio una entidad estatal.

A su vez, el Consejo de Estado es competente para decidir en segunda instancia en tanto se trata de apelación de una sentencia dictada por un tribunal administrativo, que era competente, en razón de la cuantía, para conocer en primera instancia. La acción promovida, por medio de la cual se controvierte la legalidad de un acto administrativo contractual, es la procedente en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, norma procesal vigente cuando fue promovida la demanda.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL La acción fue promovida en forma oportuna, pues aunque no hay constancia sobre la fecha de su notificación, el acto demandado, por el cual se liquidó unilateralmente el contrato suscrito entre las partes, fue expedido (…) y la demanda fue presentada (…) dentro de los dos años siguientes, como lo autoriza el artículo 136 numeral 10 del Código Contencioso Administrativo cuando se cuestiona el acto que liquida el contrato en forma unilateral.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 MEDIOS DE PRUEBA / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / RECONOCIMIENTO DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / APLICACIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL [L]as copias informales de documentos tienen el mismo valor del original cuando no han sido cuestionadas o tachadas por las partes en el curso del proceso, en aras de la prevalencia del derecho sustancial y del acceso a la administración de justicia. Tal es la postura unificada de la jurisprudencia de la Corporación al respecto.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio del documento en copia simple ver sentencia de 30 de septiembre de 2014, Exp. 2007-01081-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APORTE DE LA PRUEBA / OPORTUNIDAD PARA EL APORTE DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA / ELEMENTOS DE PRUEBA / PRÁCTICA DE PRUEBA / SOLICITUD DE PRÁCTICA DE PRUEBA / DECRETO DE PRUEBA / EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO / EXPEDIENTE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SUFICIENCIA DE LA PRUEBA / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / DECISIÓN DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / MARCO FUNDAMENTAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA [E]n el curso de la segunda instancia se practicó, a petición de la actora, la prueba decretada en primera instancia, consistente en oficiar a la demandada para que remitiera copia auténtica del expediente administrativo contentivo del trámite contractual materia de la litis, por lo que las presuntas falencias probatorias en la que se fundó la decisión impugnada quedaron sin piso.

Ahora, la decisión apelada no analizó los cargos de la demanda, razón por la cual la impugnación no versó sobre los vicios de ilegalidad planteados sino sobre el mérito probatorio de las evidencias presentadas, único argumento esgrimido por el a quo. Con todo, superado dicho asunto se impone abordar íntegramente en esta instancia los argumentos de la demanda, que no fueron decididos en primera instancia. LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / TÉRMINO PARA LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO La Ley 80 de 1993 dispone que los contratos estatales deben liquidarse por común acuerdo entre las partes, en el término que estas pacten o a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato.

Seguidamente, faculta a la administración para liquidar los contratos en forma unilateral cuando el contratista no comparezca a hacerlo bilateralmente o no pueda llegarse a un acuerdo, decisión que debe adoptarse mediante acto administrativo motivado. Como se aprecia, esta última disposición no fijó un término máximo para el ejercicio de dicha potestad.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Es coetáneo con el término de caducidad de la acción / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [E]l artículo 136 numeral 10, al regular lo atinente a la caducidad de la acción de controversias contractuales, previó que esta inicia a contabilizarse, en aquellos contratos que requieren liquidación y esta no es efectuada por la administración, una vez vencidos los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para liquidarlo en forma bilateral.

Dicha norma no limitó en el tiempo la potestad con que cuenta la administración para liquidar el contrato, sino que fijó un límite temporal para el inicio del conteo de la caducidad, que coincide con el fenecimiento del plazo para liquidar unilateralmente el contrato. (…) [C]omo el plazo de ejecución venció (…), mientras que la liquidación unilateral se adoptó mediante resolución (…), es claro que la administración no había perdido competencia, pues podía hacerlo válidamente (…) cuando vencían los dos años para acudir a la jurisdicción, adicionados los cuatro meses para la liquidación bilateral y los dos adicionales previstos en el artículo 136 numeral 10, literal d del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el límite para el ejercicio de la potestad de liquidar el contrato, ver sentencia del 16 de agosto de 2001, Exp. 14384, C.P. Ricardo Hoyos Duque. LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Causales / CONCEPTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL Respecto de la liquidación unilateral del contrato debe precisarse que esta no corresponde a una sanción sino al finiquito entre los extremos de la relación contractual.

(…) [L]a ejecución del contrato terminó por expiración del plazo y, en tal virtud, había lugar a disponer el cruce de cuentas correspondiente, en forma bilateral o unilateral. Ahora bien, de acuerdo con el ya citado artículo 61 de la Ley 80 de 1993, la administración puede liquidar el contrato de manera unilateral cuando (i) no ha logrado acuerdo con su contratista o (ii) este no ha comparecido a la liquidación. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 61 LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL EN DEBIDA FORMA / MOTIVACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - No se llegó a acuerdo con el contratista / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / DERECHOS DEL CONTRATISTA En el expediente reposa una petición suscrita por el contratista (…) para que se liquidara el contrato con inclusión de las sumas pretendidas por el peticionario.

(…) Como se aprecia, está probado que antes de adoptarse la liquidación final, el contratista sí tuvo oportunidad de darle a conocer su postura a la contratante, ante quien formuló las reclamaciones correspondientes y recibió respuesta respecto de lo pretendido; finalmente, no se logró acuerdo entre las partes, lo que habilitaba a la administración para adoptarla en forma unilateral, ya conocida la postura de su contraparte.

DERECHOS DEL CONTRATISTA / OBSERVACIONES A LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OBJECIÓN A LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL EN DEBIDA FORMA / MOTIVACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - No se llegó a acuerdo con el contratista / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO JUDICIAL [E]l contratista tuvo conocimiento del trámite de la liquidación, manifestó su postura a la administración y, finalmente, esta no aceptó sus reclamaciones económicas, lo que le informó antes de la adopción del acto administrativo definitivo, de donde surge palmario que sí existió debate sobre la liquidación y no hubo acuerdo entre los extremos de la relación negocial, lo que habilitó a la contratante, en los términos del artículo 61 de la Ley 80 de 1993, para liquidar el contrato unilateralmente.

En todo caso, el contratista contaba con el recurso de reposición para hacer valer sus eventuales inconformidades con el acto demandado en sede administrativa, pero no hizo uso de este, por lo que no se advierte alguna transgresión al debido proceso con la potencialidad para viciar la actuación administrativa. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 61 INEXISTENCIA DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AUSENCIA DE LA NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Por inasistencia del contratista / MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA DOCUMENTAL - Aportada por el contratante / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL - Documento suscrito por funcionarios públicos / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La resolución demandada dejó constancia de que el contratista no compareció a la fecha indicada para adelantar la liquidación. El contratista controvirtió dicha aseveración y alegó que sí se presentó a la fecha y hora de la citación pero que no fue atendido.

Como prueba de ello aportó una constancia suscrita por él y con el sello de correspondencia (…). También aportó copia de dos páginas del libro radiador de la entidad demandada (…). Por su parte, la constancia de no comparecencia del contratista (…) la suscribieron el referido secretario general y la jefe de la Sección de Control de Pérdidas de la contratante, en la que se aprecia que fue esperado para la diligencia (…), sin que hiciera presencia en la dependencia a la que fue citado (…).

Este documento y la versión del secretario general de la entidad no quedan desvirtuados con la constancia dejada por el contratista en la recepción de la entidad, pues esta se radicó 30 minutos después de la hora en la que fue citado, mientras que la dejada por la entidad señala que el contratista no se presentó a tiempo a la diligencia, hecho que no aparece desvirtuado en el plenario; dicha carga que le correspondía al demandante, por lo que el cargo no prospera.

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REGULACIÓN JURÍDICA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PROTOCOLIZACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PROCEDIMIENTO PARA EFECTIVIZAR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO CONTRACTUAL / IMPROCEDENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / REQUISITOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / INEXISTENCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / PRESUPUESTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / CAUSALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / TAXATIVIDAD DE LAS CAUSALES DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / INOPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO / DERECHO DE PETICIÓN / CONTRATISTA / CONTENIDO DEL DERECHO DE PETICIÓN / DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO [E]l contratista protocolizó copia de la petición y sus anexos ante la Notaría (…), para efectos de la aplicación del silencio administrativo positivo.

Sin embargo, para la Sala es evidente que la ocurrencia de dicho fenómeno en materia de contratación estatal está regulada en el artículo 25, numeral 16 de la Ley 80 de 1993 que exige que la administración guarde silencio dentro de los tres meses siguientes a la petición, para que puedan derivarse dichos efectos. (…) En este caso, la petición fue presentada (…) y se protocolizó (…), cuando no había transcurrido el plazo previsto en la ley para la aplicación del silencio positivo.

Aunado a ello, tampoco protocolizó declaración jurada de no haber recibido respuesta dentro del término previsto, como lo exige el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, bajo cuya vigencia se tramitó la petición. Así las cosas, en ausencia de los requisitos de forma para invocar el silencio administrativo positivo, no es posible tenerlo por configurado, lo que releva a la Sala de analizar si se cumplen los presupuestos materiales para ello y, en tal virtud, el cargo fundado en el desconocimiento de los efectos del silencio positivo no puede prosperar.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 25 NUMERAL 16 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 42 CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO / OBLIGACIÓN DE RESULTADO / OBJETO DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL / CONTENIDO DEL CONTRATO ESTATAL / DEBERES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO / COSTOS DE ADMINISTRACIÓN EN EL CONTRATO ESTATAL / RECURSOS HUMANOS / SALARIOS / PRESTACIONES SOCIALES / CONTRATO ESTATAL A PRECIOS UNITARIOS / PAGO DEL IMPUESTO / INSTALACIÓN DEL MEDIDOR Para el efecto se verifica que en la invitación a contratar formulada por la Empresa (…) de Acueducto y Alcantarillado (…) previó que su interés era contratar el levantamiento e instalación de medidores (micro y macro medidores), (…).

También se previó que el contratista debía incluir en su estructura de costos los recursos humanos, operativos, administrativos, directivos y sus componentes salariales y prestacionales, así como los valores unitarios de las actividades a desarrollar y el valor de todos los impuestos que de conformidad con la ley deban ser pagados por el contratista.

En consonancia con lo anterior, el contrato (…) previó que el objeto contractual sería el levantamiento e instalación de medidores y otras actividades complementarias (…) En esas condiciones, es claro que el contrato no incluía remuneración por visitas fallidas a usuarios y que solo se pagarían los trabajos efectivamente realizados, esto es, por resultados, como se dejó claro desde la invitación a contratar.

ACTO JURÍDICO BILATERAL / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL - Otrosí / REAJUSTE DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REAJUSTE DEL PRECIO DEL CONTRATO - Actualización de precios / CONTRATO ESTATAL A PRECIOS UNITARIOS / EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / DEBERES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / MEDIOS QUE PUEDE UTILIZAR LA ENTIDAD ESTATAL PARA EL CUMPLIMIENTO DEL OBJETO DEL CONTRATO ESTATAL / MAYOR PERMANENCIA DE LA OBRA - Inexistente / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL - Adición / AMPLIACIÓN DEL PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - No configurado [M]ediante acta bilateral (…) las partes actualizaron los precios unitarios ante la evidencia de la disminución del número de actividades diarias que el contratista estaba en condiciones de ejecutar (…), variación del precio que el demandante consintió y que estaba destinada a subsanar la imposibilidad de ejecutar la instalación diaria de medidores prevista.

Así las cosas, los precios se reajustaron (…) para solventar las eventualidades que impedían mantener el ritmo de instalaciones previsto (…) [D]e acuerdo con la invitación a contratar, la remuneración incluía actividades de levantamiento, instalación, reparación, lavado y banco de prueba efectivamente ejecutadas, con un plazo de ejecución. (…) [L]as partes suscribieron un otrosí por medio del cual adicionaron el plazo de ejecución (…).

Como se aprecia, no existió ampliación real del plazo, por lo que no se evidencia una mayor permanencia imputable a la contratante. ACTO JURÍDICO BILATERAL - Otrosí / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO POR MUTUO ACUERDO / REQUISITOS PARA LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - Ausencia de insumos / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Acuerdo bilateral / INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA - Improcedente / INDEMNIZACIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Improcedente [L]as partes suscribieron un segundo otrosí en el que, previa consideración de la ausencia de repuestos y suministro de medidores (…), no era posible efectuar las actividades de lavado, mantenimiento, banco de prueba e instalación de medidores de ½ pulgada.

(…) En esas condiciones, la suspensión por ausencia de materiales fue acordada entre las partes, quienes aceptaron que esta no podía generar ampliación del valor, de modo tal que no puede aceptarse el desconocimiento de lo acordado para efectos de variar el monto de la remuneración. Así las cosas, aunque en dictamen pericial rendido a instancia de la demandante se establecieron unos posibles perjuicios derivados de la suspensión, no hay lugar a disponer ningún reconocimiento a favor del contratista por tal concepto en tanto la suspensión fue adoptada en forma bilateral y con la precisión de que no generaría mayores valores, lo que el contratista consintió. ACTO JURÍDICO BILATERAL - Otrosí / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / TARIFA DE LA RETENCIÓN EN LA FUENTE / TARIFA DE LA RETENCIÓN EN LA FUENTE POR SERVICIOS - Modificación por acuerdo entre las partes / VALOR DECLARADO DE RETENCIÓN EN LA FUENTE / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / OBLIGACIONES TÁCITAS DEL CONTRATISTA / RETENCIÓN EN LA FUENTE / OBLIGACIONES TRIBUTARIAS DEL CONTRATO [L]as partes suscribieron un tercer otrosí. Esta vez, para precisar que el valor de la retención en la fuente debía ser del 6% y el IVA aplicable al precio sería del 16% (…).

Respecto de la retención en la fuente, las partes consideraron que si bien el contrato se había contemplado como de obra y, por ende, se había previsto una retención del 1%, lo cierto es que se trataba de un contrato de prestación de servicios, al que era aplicable una tarifa de retención del 6%. Con independencia de lo inicialmente pactado, lo cierto es que las partes convinieron en modificar el porcentaje de retención sin que el contratista hubiera manifestado oposición o necesidad de modificar la remuneración por ese hecho.

ACTO JURÍDICO BILATERAL - Otrosí / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / PAGO DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS / DECLARACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS / CAUSACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS / RESPONSABLE DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS / TARIFA DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS / PRECIO DEL CONTRATO / REAJUSTE DEL PRECIO DEL CONTRATO / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No configurado / GASTOS DEL CONTRATISTA REALIZADOS PARA LOGRAR EL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / NORMA VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / OBLIGACIONES TRIBUTARIAS DEL CONTRATO En cuanto al IVA, las partes consideraron que el valor inicial del contrato permitía al contratista permanecer en el régimen simplificado, pero que al aumentar el valor del contrato este era responsable del impuesto sobre las ventas y, por ende, debía aplicarse un 16% por tal concepto.

(…) La Sala estima que las mencionadas cargas tributarias no era imprevisibles para las partes. Por el contrario, estaban reguladas en las normas jurídicas vigentes al tiempo de la celebración del contrato, razón por la cual no eran motivo de desequilibrio contractual. Las partes, de común acuerdo, precisaron la necesidad de acogerse a las disposiciones tributarias.

CARGA TRIBUTARIA / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / OBLIGACIONES TÁCITAS DEL CONTRATISTA / RETENCIÓN EN LA FUENTE / OBLIGACIONES TRIBUTARIAS DEL CONTRATO / RECAUDO ANTICIPADO / DEDUCCIÓN EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA POR AMORTIZACIÓN DE INVERSIONES / DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA / EJECUCIÓN DE CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / ACTO JURÍDICO BILATERAL - Otrosí / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / PRECIO DEL CONTRATO / REAJUSTE DEL PRECIO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DE RENTA / PROCEDENCIA DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS [E]l valor de las retenciones corresponde a un recaudo anticipado destinado a amortizar el impuesto de renta a cargo del contribuyente, por lo que las eventuales diferencias a favor que resultaren al presentar sus correspondientes declaraciones tributarias podía reclamarlas ante la DIAN, así como los posibles saldos a favor, de donde se colige que la aplicación de la retención en la fuente no era imprevisible para el contratista y no reducía su remuneración, sino que correspondía a la carga tributaria derivada de los ingresos recibidos por razón de la ejecución del contrato.

Adicionalmente, estaba justificado que por el valor inicial del contrato el contratista no fuera responsable del impuesto a las ventas, lo que varió por razón de la variación de precio, situación que también fue aceptada y consentida por el contratista, lo que obligaba a que se declarara el impuesto sobre las ventas por los servicios prestados.

CARGA TRIBUTARIA / RÉGIMEN TRIBUTARIO DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIONES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / RETENCIÓN EN LA FUENTE / OBLIGACIONES TRIBUTARIAS DEL CONTRATO [D]e conformidad con el Estatuto Tributario, el responsable del impuesto a las ventas en las prestaciones de servicios es el prestador, por lo que no cabe duda de que el impuesto estaba a cargo del contratista y, en tal virtud, debía asumir su valor, como se pactó en el contrato.

COMPETENCIA FUNCIONAL DE LA DIAN / FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LA DIAN / FUNCIÓN LIQUIDADORA DE LA DIAN / FUNCIONES DE LA DIAN / DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA / CARGA TRIBUTARIA / RÉGIMEN TRIBUTARIO DEL CONTRATO ESTATAL / INEXISTENCIA DEL DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - No configurado / OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA EN EL CONTRATO ESTATAL / PRECIO DEL CONTRATO / REAJUSTE DEL PRECIO DEL CONTRATO - Dio lugar a que se aumentara el ingreso del contratista y la carga tributaria [C]ualquier inconformidad con los tributos nacionales aplicables al contrato, debía ser ventilada ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para obtener la devolución del IVA que consideraban no debido o de los saldos a favor, pero no pueden ser reconocidas como hechos constitutivos de desequilibrio de la ecuación financiera del contrato cuando las partes debían conocer el régimen tributario aplicable a la relación negocial y se había previsto que la contratista asumiera dicho valor.

Aunado a ello, la (…) acta de revisión de precios (…) mencionó que esta tenía lugar a efectos de solventar cualquier afectación derivada de la modificación del régimen tributario del contrato; estos nuevos precios fueron adoptados en forma bilateral, sin salvedad del contratista y, por ende, no es admisible una reclamación posterior en exceso de lo acordado.

(…) [D]e donde se infiere que dicha revisión de precios tuvo por efecto aumentar el ingreso del contratista para remediar dichas situaciones, incluida la mayor carga tributaria. ACTO JURÍDICO BILATERAL / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL - Término / REAJUSTE DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REAJUSTE DEL PRECIO DEL CONTRATO - Actualización de precios Estimó el accionante que el reajuste de precios (…) solo se reconoció a partir del acta del mes de febrero, por lo que los reajustes de precios de enero se le adeudan.

Sin embargo, está probado que dicho reajuste se adoptó mediante acta la ya citada acta bilateral, aceptada por el contratista (…), donde pactaron que esta aplicaría a partir del acta de febrero. En esas condiciones, no es admisible desconocer dicho pacto para solicitar el reajuste de precios en condiciones distintas a las acordadas por las partes cuando se advirtió la necesidad de efectuar dicha revisión. IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PAGO AL CONTRATISTA / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTA PARCIAL / RETENCIÓN DE DINERO El acta de liquidación refleja el reconocimiento a favor del contratista de las actividades adelantadas (…), correspondientes al acta parcial (…), reconocidos en el acta de liquidación demandada, valor que fue tenido en cuenta en el cruce final de cuentas y deducido de lo adeudado por el contratista.

En síntesis, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, razón por la cual las pretensiones no pueden prosperar. NOTA DE RELATORÍA: Salvamento de voto del honorable consejero Alberto Montaña Plata. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-31-000-2004-02601-00(39928) Actor: JORGE GUSTAVO ARROYO NAVARRO Demandado: EMPRESA IBAGUEREÑA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO Referencia: ACCIÓN: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 20 de septiembre de 2010, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 9 de diciembre de 2004 (fl. 371, c. 1), el señor Jorge Gustavo Arroyo Navarro promovió demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado IBAL, a efectos de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.

Que se declare la nulidad de la resolución número 00333 del 27 de mayo de 2004, proferida por el Gerente General de la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P. oficial Dr. Alfredo Bocanegra Varón, mediante la cual liquidó unilateralmente el contrato número 000071 del 26 de septiembre de 2001, celebrado entre la entidad demandada y mi representado. 2.

Que, en su lugar, se declare que la liquidación del contrato número 000071 del 26 de septiembre de 2002 celebrado entre entidad demandada y mi representado corresponde realmente a la que se demostrará y tasará más adelante en la presente demanda de conformidad con los perjuicios materiales e inmateriales o extrapatrimoniales que se demostrarán. 3.

Que como consecuencia de estas declaraciones se condena a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P. oficial a pagar al ingeniero Jorge Arroyo, o a quien sus derechos represente, el valor de TRESCIENTOS VEINTIDÓS MILLONES SEISCIENTOS SESENTA MIL SEISCIENTOS CINCUENTA PESOS ($322.660.650), o el mayor valor que se pruebe dentro del proceso de conformidad con el dictamen pericial o las demás pruebas que se lleguen a tener en cuenta en el transcurso del proceso, por los perjuicios de orden material, daño emergente y lucro cesante y perjuicios inmateriales o extrapatrimoniales que le fueron ocasionados, monto que ha de ser actualizado en su valor conforme a lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. 4.

A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. Las condenas devengarán intereses comerciales moratorios hasta cuando se verifique el pago total y efectivo, sin perjuicio del ajuste de que trata el artículo 178 ibídem. 5. Se condene en costas a la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P. oficial.

Como fundamento de hecho de las pretensiones narró que el 26 de septiembre de 2002 suscribió el contrato número 000071 con la demandada, para el cual había presentado oferta económica por la suma de $49.999.511 y que tenía por objeto adelantar “el subproceso de micromedición” del servicio de acueducto en la ciudad de Ibagué, que comprendía el levantamiento, instalación, revisión, lavado y banco de prueba para 5.000 medidores de agua, a cambio de una remuneración equivalente a la suma ofertada y con un plazo de ejecución de 30 días calendario.

El contrato inició ejecución el 4 de octubre de 2002 y su plazo de ejecución fue adicionado en 60 días, para un total de 90. En noviembre de 2002 el contrato se adicionó en la suma de $100.000.000. Sin embargo, surgieron problemas durante la ejecución, por cuanto la contratante no entregó medidores en el mes de noviembre de 2002, así como por la falta de accesorios requeridos para las instalaciones y la ausencia de los formatos de papelería que era necesario diligenciar durante la ejecución del contrato.

El suministro de esos elementos era obligación del IBAL y fueron puestas en conocimiento de la administración en forma reiterada. El déficit de contadores era de 1.450 unidades. El 16 de enero de 2003, el contrato fue adicionado en $300.000.000, para un total de $449.999.511, así como en 3 meses más de plazo, para un total de 285 días. De otro lado, el contratista solicitó el reintegro del 6% del valor del contrato que le había sido descontado a título de retención en la fuente, bajo la consideración de que el contrato suscrito era de obra y no de prestación de servicios; en tal virtud, consideró que debía aplicarse una retención del 1% y no del 6%, postura que fue avalada por los abogados externos de la contratante.

Sin embargo, en forma posterior, la Secretaría General del IBAL insistió en la postura jurídica de aplicar al contrato un 6% de retención en la fuente y un IVA del 16%, lo que impactó la ecuación económica del contrato. Por razón de las referidas incidencias en la ejecución del contrato, el contratista sufrió un desequilibrio económico cuyo restablecimiento le reclamó a la demandada mediante oficio 062 de 21 de julio de 2003.

En ausencia de respuesta, el 26 de agosto de 2003 el contratista protocolizó el oficio antes mencionado mediante escritura pública 2354 de la Notaría Primera del Círculo de Ibagué, para efectos de hacer valer el silencio administrativo positivo frente a la petición. Finalmente, el contratista fue citado para liquidar bilateralmente el contrato y compareció a las instalaciones de la entidad contratante el 29 de abril de 2004, donde no fue atendido.

El 27 de mayo siguiente, la entidad demandada expidió la resolución No. 00333, por medio de la cual liquidó unilateralmente el contrato 000071 de 2002. Para el demandante, la ilegalidad del acto demandado deviene de la violación al debido proceso, por cuanto no se le permitió exponer ante el IBAL las circunstancias de desequilibrio económico padecidas, para efectos de que fueran incluidas en la liquidación del contrato.

Esto impidió que la liquidación reflejara la realidad de los desequilibrios contractuales referidos. También consideró que el acto de liquidación unilateral estuvo falsamente motivado, por cuanto no tuvo en cuenta la realidad de lo ocurrido durante la ejecución contractual. También porque afirma que el contratista no se hizo presente para efectos de adelantar la liquidación bilateral del contrato, situación contraria a la realidad, pues sí se presentó en la fecha prevista en las instalaciones de la entidad y dejó constancia verbal y escrita de ello.

Adujo que la entidad no tenía competencia para liquidar unilateralmente el contrato, pues debió hacerlo dentro de los cuatro meses siguientes al vencimiento del término previsto para hacerla por mutuo acuerdo. La ejecución del contrato terminó el 11 de agosto de 2003 pero el IBAL no expidió el acta de recibo final ni liquidó el contrato dentro de los seis meses siguientes, pasados los cuales, el 12 de febrero de 2004, perdió competencia para expedir la decisión demandada.

Para el demandante los fines de la administración al expedir el acto demandado fueron desviados, por cuanto se desconocieron los efectos del silencio administrativo positivo producto de la protocolización del oficio sin respuesta en el cual se reclamó el reconocimiento de los desequilibrios económicos. La finalidad de la administración fue la de no reconocer las sumas a las que tenía derecho el contratista, que si hubieran sido incluidas, generaban saldos a su favor.

Adicionalmente, lo procedente era que la administración acudiera a la jurisdicción para obtener la liquidación del contrato, lo que no hizo. Seguidamente, se refirió a los hechos constitutivos de desequilibrio contractual que considera debieron ser reconocidos en la liquidación, así: i) Retención del 6% del valor del contrato, cuando solo debía retenerse el 1% en razón de la tipología contractual. ii) IVA descontado en la factura del mes de enero de 2003, que no había sido pactado. iii) Desequilibrio por el incumplimiento de las obligaciones de la contratante derivadas de falta de medidores, falta de materiales para la instalación de medidores e inconsistencias en los listados de usuarios entregados por la entidad, que generó afectaciones durante la ejecución. iv) Reajustes de precios del año 2003, que solo se hizo en mayo de ese año y solo se reconoció a partir del acta de febrero, quedando pendiente el reajuste de precios del mes de enero y su reconocimiento en forma retroactiva. v) Desequilibrio económico por el no pago de las visitas fallidas producto de las inconsistencias en listados de usuarios, que determinaron que se visitaran predios en los que no se requería el cambio del medidor, o este ya había sido reparado o el predio estaba deshabitado o en demolición. vi) La factura del mes de agosto de 2003 no le fue pagada.

De otro lado, el contratista reclama la reparación de perjuicios, correspondiente al valor del reajuste de las sumas que considera debidas, así como una reparación por daños morales y a la vida de relación. 2. Oposición En la oportunidad concedida para el efecto, la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P. - IBAL se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Indicó que de acuerdo con la ley y el contrato tenía facultades para expedir el acto demandado y, en todo caso, también se presentaron múltiples incumplimientos del contratista consistentes en el no pago de los aportes a pensión durante el año 2003 que justificaron dicha actuación. Resaltó que el contratista no compareció a la dependencia a la que fue citado para efectos de la liquidación del contrato y se limitó a dejar constancia en la recepción de la entidad sobre su presunta asistencia, pero nunca se presentó en la Gerencia o en la Secretaría General.

Consideró que no transgredió el debido proceso, por cuanto respetó los términos del contrato; cosa distinta es que el acto demandado no acogiera las solicitudes del contratista. Negó que el contratista se hubiera hecho presente en la dependencia a la que fue citado para liquidar el contrato y que la constancia que aportó al proceso sobre su comparecencia la dejó en la portería de la entidad, que no era la oficina a la cual debía presentarse. 3.

La sentencia apelada El 20 de septiembre de 2010 (fl. 519, c. ppal), el Tribunal Administrativo del Tolima dictó sentencia adversa a las pretensiones de la demanda. Para el efecto estimó que la actora no cumplió con la carga de desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo censurado por cuanto el contrato, el acto demandado y la totalidad de las pruebas se allegaron al proceso en copia informal, carecen de valor probatorio en los términos del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.

El silencio de la contraparte en relación con estas evidencias no tiene la potencialidad de convalidar las fotocopias aportadas y, en tal virtud, como no se demostraron los hechos alegados como fundamento de las pretensiones, estas deben denegarse. 4. La apelación Oportunamente (fl. 536, c. ppal), la actora interpuso y sustento recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. Adujo en la demanda pidió que se librara oficio tendiente a obtener las copias auténticas de la actuación contractual, prueba que fue oportunamente decretada, pese a lo cual la demandada no aportó los documentos y el Tribunal nunca la requirió para tal efecto.

Por otra parte, producto de la inadmisión de la demanda se allegó en copia auténtica el acto demandado, por lo que la sentencia es contraria a la verdad cuando afirma que ello no se hizo. Adujo que la demandada no aportó el expediente administrativo y tampoco tachó de falsos los documentos presentados por la actora, por lo que debieron valorarse.

Solicitó, en consecuencia, que se revoque la decisión apelada y se acojan las pretensiones o, en subsidio, se decreten las pruebas que se consideren necesarias para resolver de fondo[1]. 5. Alegatos de conclusión En la oportunidad para presentar alegaciones finales (fl. 731, c. ppal), la actora insistió en que deben serle reconocidas las sumas reclamadas para compensar el desequilibrio en la ecuación económica del contrato.

La accionada insistió en los argumentos de defensa planteados en la contestación de la demanda, en especial respecto de la competencia que le asistía para liquidar el contrato y que dicho acto administrativo está apegado a la realidad de la ejecución contractual. Pidió que se ordene a la demandante pagar la suma que a su cargo se determinó en el acto administrativo demandado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales de la acción El asunto corresponde a esta jurisdicción en tanto interviene en el litigio una entidad estatal[2]. A su vez, el Consejo de Estado es competente para decidir en segunda instancia en tanto se trata de apelación de una sentencia dictada por un tribunal administrativo[3], que era competente, en razón de la cuantía, para conocer en primera instancia[4].

La acción promovida, por medio de la cual se controvierte la legalidad de un acto administrativo contractual, es la procedente en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, norma procesal vigente cuando fue promovida la demanda. Las partes, en tanto extremos de la relación contractual, están legitimadas para integrar los extremos de la litis.

La acción fue promovida en forma oportuna, pues aunque no hay constancia sobre la fecha de su notificación, el acto demandado, por el cual se liquidó unilateralmente el contrato suscrito entre las partes, fue expedido el 27 de mayo de 2004 (fl. 715, c. ppal) y la demanda fue presentada el 9 de diciembre siguiente, esto es, dentro de los dos años siguientes, como lo autoriza el artículo 136 numeral 10 del Código Contencioso Administrativo cuando se cuestiona el acto que liquida el contrato en forma unilateral. 2.

Decisión del recurso Para la decisión del recurso es preciso tener cuenta, en primer término, que para la Sala no resulta admisible el argumento único de la sentencia de primera instancia, con fundamento en el cual se abstuvo de analizar el fondo de la controversia. Por el contrario, se considera que las copias informales de documentos tienen el mismo valor del original cuando no han sido cuestionadas o tachadas por las partes en el curso del proceso, en aras de la prevalencia del derecho sustancial y del acceso a la administración de justicia. Tal es la postura unificada de la jurisprudencia de la Corporación al respecto[5].

Aunado a ello, en el curso de la segunda instancia se practicó, a petición de la actora, la prueba decretada en primera instancia, consistente en oficiar a la demandada para que remitiera copia auténtica del expediente administrativo contentivo del trámite contractual materia de la litis, por lo que las presuntas falencias probatorias en la que se fundó la decisión impugnada quedaron sin piso.

Ahora, la decisión apelada no analizó los cargos de la demanda, razón por la cual la impugnación no versó sobre los vicios de ilegalidad planteados sino sobre el mérito probatorio de las evidencias presentadas, único argumento esgrimido por el a quo. Con todo, superado dicho asunto se impone abordar íntegramente en esta instancia los argumentos de la demanda, que no fueron decididos en primera instancia[6]. 2.1.

Competencia temporal para liquidar unilateralmente el contrato estatal[7] La Ley 80 de 1993 dispone que los contratos estatales deben liquidarse por común acuerdo entre las partes, en el término que estas pacten o a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato[8]. Seguidamente, faculta a la administración para liquidar los contratos en forma unilateral cuando el contratista no comparezca a hacerlo bilateralmente o no pueda llegarse a un acuerdo, decisión que debe adoptarse mediante acto administrativo motivado[9].

Como se aprecia, esta última disposición no fijó un término máximo para el ejercicio de dicha potestad. Por su parte, el artículo 136 numeral 10, al regular lo atinente a la caducidad de la acción de controversias contractuales, previó que esta inicia a contabilizarse, en aquellos contratos que requieren liquidación y esta no es efectuada por la administración, una vez vencidos los dos meses siguientes al vencimiento del plazo para liquidarlo en forma bilateral[10].

Dicha norma no limitó en el tiempo la potestad con que cuenta la administración para liquidar el contrato, sino que fijó un límite temporal para el inicio del conteo de la caducidad, que coincide con el fenecimiento del plazo para liquidar unilateralmente el contrato. Así lo ha interpretado la jurisprudencia de la Corporación, que ha señalado que el límite para el ejercicio de dicha potestad de la administración es coetáneo con el plazo para acudir a la jurisdicción[11]: [H]a precisado la Sala que dicho término no es perentorio, vale decir, que pasados ahora 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato sin que éste se haya liquidado no se pierde competencia para hacerla.

Pueden practicarla los contratantes por mutuo acuerdo o la administración unilateralmente, ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes. Debe advertirse, sin embargo, que ante la preceptiva del literal d. numeral 10 del actual art. 136 del C.C.A, esa facultad subsiste sólo durante los dos años siguientes al vencimiento de esa obligación, que no es otro que el término de caducidad para el ejercicio de la acción contractual.

Dentro de este término, el contratista podrá pedir no sólo la liquidación judicial del contrato sino que se efectúen las declaraciones o condenas que estime pertinentes (art. 87 c.c.a). Bajo dicha perspectiva, como el plazo de ejecución venció el 11 de agosto de 2003[12], mientras que la liquidación unilateral se adoptó mediante resolución del 27 de mayo de 2004 (fl., 715, c. ppal), es claro que la administración no había perdido competencia, pues podía hacerlo válidamente hasta el 12 de febrero de 2006, cuando vencían los dos años para acudir a la jurisdicción, adicionados los cuatro meses para la liquidación bilateral y los dos adicionales previstos en el artículo 136 numeral 10, literal d del Código Contencioso Administrativo.

En consecuencia, el cargo de falta de competencia no prospera. 2.2. Debido proceso en el trámite de la liquidación del contrato Respecto de la liquidación unilateral del contrato debe precisarse que esta no corresponde a una sanción sino al finiquito entre los extremos de la relación contractual. En tales condiciones, no es de recibo el argumento de la demandada quien afirma que el incumplimiento del contratista respecto de los aportes al sistema de seguridad social era causal suficiente para liquidar el contrato.

Téngase en cuenta que la ejecución del contrato terminó por expiración del plazo y, en tal virtud, había lugar a disponer el cruce de cuentas correspondiente, en forma bilateral o unilateral. Ahora bien, de acuerdo con el ya citado artículo 61 de la Ley 80 de 1993, la administración puede liquidar el contrato de manera unilateral cuando (i) no ha logrado acuerdo con su contratista o (ii) este no ha comparecido a la liquidación. En el expediente reposa una petición suscrita por el contratista y dirigida al Gerente de IBAL S.A. E.S.P., para que se liquidara el contrato con inclusión de las sumas pretendidas por el peticionario.

Dice el documento: Por medio de la presente, me permito solicitarle la liquidación del contrato y reconocimiento y el pago de las siguientes sumas de dineros derivadas de la configuración del desequilibrio económico del contrato 071. 1. Cuenta por cobrar del mes de agosto, por valor de $21.721.288, 2. Desequilibrio económico por valor de $57.284.102, 3.

El pago de retención e IVA no pactado y cobrado en las cuentas de octubre, noviembre, diciembre y enero por valor de $11.504.764. Para un total a pagar de $90.510.154. El 1 de marzo de 2004, la demandada emitió respuesta en la que indicó (fl. 249, c. 1): 1. El IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL no acepta su señalamiento en el sentido que se haya presentado desequilibrio contractual en el cumplimiento del objeto del contrato No. 071 del 26 de septiembre de 2002, (…) en razón a que los conceptos de retefuente e IVA, por expresa disposición legal, son obligaciones del contratista las cuales debió prever y su vez cumplir. 2.

Tampoco se acepta lo atinente al desequilibrio económico y menos por responsabilidad del IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL, por no encontrar sus señalamientos ajustados a la realidad del desarrollo de dicho contrato. Finalmente, se le indica que en el transcurso de la primera quincena del mes en curso se estará liquidando el aludido contrato. Finiquitando la liquidación de dicho contrato.

Seguidamente, reposa copia del oficio remitido por IBAL al señor Arroyo Navarro, de 16 de abril de 2004 (fl. 255, c. 1), por medio del cual le indicó que la liquidación del contrato se efectuaría el 29 de abril de 2004 a las 9.00 horas en la Sala de Juntas de IBAL y nuevamente se pronunció sobre las solicitudes de reconocimientos económicos por parte del contratista: En cuanto al reconocimiento y pago de suma alguna de dinero por concepto de desequilibrio económico contractual del contrato 071 de 2002, la empresa se sirve manifestarle que no acepta su pedimento por no encontrarlo ajustado a derecho.

En cuanto a la cuenta, según usted, correspondiente al mes de agosto, por valor de veintiún millones trescientos veintiún mil doscientos ochenta y ocho pesos moneda corriente, el desequilibrio económico por valor de $57.284.102 y el pago de retención e IVA a que usted se refiere, por ahora no se accede a ninguno de esos valores reclamados, en espera que en la liquidación del contrato brille la claridad, lo mismo que la verdad procedimental y la verdad real, para lo pertinente.

En cuanto a los soportes correspondientes a que usted se refiere, por el momento no es de recibo tal afirmación y al momento de la liquidación se definirá sobre los mismos. En sentencia de 20 de abril de 2004, el Juzgado Quinto Civil Municipal de Ibagué dictó sentencia dentro de la acción de tutela promovida por el contratista, a efecto de obtener respuesta a su petición del 1 de marzo de 2004 (fl. 261, c. 1).

Se negó el amparo solicitado al constatar que lo pretendido no era reivindicar su derecho fundamental de petición, pues ya había recibido respuesta; el juez constitucional tuvo por probado que la respuesta fue entregada al peticionario, al tiempo que resaltó que lo pretendido por el tutelante era la resolución favorable de lo pedido, para lo cual la tutela no era la vía procesal adecuada.

Como se aprecia, está probado que antes de adoptarse la liquidación final, el contratista sí tuvo oportunidad de darle a conocer su postura a la contratante, ante quien formuló las reclamaciones correspondientes y recibió respuesta respecto de lo pretendido; finalmente, no se logró acuerdo entre las partes, lo que habilitaba a la administración para adoptarla en forma unilateral, ya conocida la postura de su contraparte.

Como se verá más adelante, las reclamaciones económicas del contratista no eran novedosas, pues durante la ejecución del contrato había reclamado los mencionados desequilibrios, al tiempo que también era conocida la posición de la demandada sobre estos. Así las cosas, aunque existe discrepancia entre las partes sobre la comparecencia o no del demandante el día en que fue citado para la liquidación[13], lo cierto es que, según lo probado, el contratista tuvo conocimiento del trámite de la liquidación, manifestó su postura a la administración y, finalmente, esta no aceptó sus reclamaciones económicas, lo que le informó antes de la adopción del acto administrativo definitivo, de donde surge palmario que sí existió debate sobre la liquidación y no hubo acuerdo entre los extremos de la relación negocial, lo que habilitó a la contratante, en los términos del artículo 61 de la Ley 80 de 1993, para liquidar el contrato unilateralmente.

En todo caso, el contratista contaba con el recurso de reposición para hacer valer sus eventuales inconformidades con el acto demandado en sede administrativa, pero no hizo uso de este, por lo que no se advierte alguna transgresión al debido proceso con la potencialidad para viciar la actuación administrativa. 2.3. Falsa motivación Para el demandante, el acto demandado estuvo falsamente motivado pues se fundó en la no comparecencia del contratista a la liquidación. La resolución demandada dejó constancia de que el contratista no compareció a la fecha indicada para adelantar la liquidación. Así lo señaló: Que el contratista fue citado en debida forma para efectuar la liquidación del contrato, de muto acuerdo, para el 29 de abril de 2004, a las 9.00 A.M. en la Sala de Juntas del IBAL, sin que se hubiera hecho presente a dicho lugar ni a la Secretaría General del IBAL, razón por la cual el IBAL se reserva el derecho de realizarla de manera unilateral y conforme al cumplimiento de los compromisos de la agenda diaria de en quien radica la competencia para actuar sobre el particular (las constancias de la citación y de la no comparecencia hacen parte del soporte documental de la presente liquidación).

El contratista controvirtió dicha aseveración y alegó que sí se presentó a la fecha y hora de la citación pero que no fue atendido. Como prueba de ello aportó una constancia suscrita por él y con el sello de correspondencia recibida de 29 de abril de 2004 a las 9.30 a.m. donde informa que se hizo presente en esa fecha, a las 9.00 a.m. y que allí le informaron “sobre la liquidación del contrato a la hora antes mencionada.

Siendo las 9.20 a.m. me retiro sin ningún resultado obtenido de por quien envía el oficio antes mencionado”. También aportó copia de dos páginas del libro radiador de la entidad demandada, en el que se dejó constancia de la presentación del demandante (no se señaló la hora) para efectos de la liquidación del contrato. En contraposición, el secretario general de la entidad demandada declaró que el contratista no se presentó en la fecha en la que fue citado.

Al ser interrogado expresamente sobre esa situación refirió: Reitero que con el ingeniero ARROYO en muchas ocasiones se dialogó en la Secretaría General, siendo estas diferentes oportunidades en que al parecer él dedujo que el IBAL no le iba a reconocer desequilibrio alguno y cuando fue citado de manera formal a la Sala de Justas (sic) del IBAL para el acto de liquidación, habiéndosele enviado oficio citatorio en donde se le anunciaba la fecha, la hora y el lugar y que de acuerdo a los archivos del IBAL él lo recibió, el ingeniero no compareció y en mi condición de secretario dejé la constancia del caso, procediendo el multicitado comité a efectuar las operaciones y diversas actividades para dárseles a conocer al señor gerente, quien finalmente firmó el acto administrativo o resolución que liquida unilateralmente el contrato.

Conforme a la citación emitida por la entidad, el contratista debía presentarse en la Sala de Juntas de la demandada a las 9.00 a.m., al tiempo que la constancia dejada por él solo demuestra que hizo presencia en la recepción de IBAL a las 9.30 horas, cuando fue radicado el escrito, pero no acredita que se le negó la atención o que le fue impedido el ingreso a la dependencia a la que fue citado, así como tampoco que se hubiera presentado a la hora exacta prevista.

Por su parte, la constancia de no comparecencia del contratista (fl. 116, c. ppal) la suscribieron el referido secretario general y la jefe de la Sección de Control de Pérdidas de la contratante, en la que se aprecia que fue esperado para la diligencia entre las 9.00 y las 9.30 horas de la mañana, sin que hiciera presencia en la dependencia a la que fue citado: El suscrito secretario general del IBAL S.A. E.S.P. OFICIAL hace constar que siendo las 9.00 a.m. de abril de 2004, hora y fecha fijada para efectuar la liquidación del contrato No. 071 del 26 de septiembre de 2002 firmado con el ingeniero Jorge Gustavo Arroyo Navarro, dicho ingeniero no se presentó la sala de juntas del IBAL, ni tampoco a la secretaría general para lo pertinente, razón por la cual haciendo transcurrido 30 minutos, la aludida diligencia no se efectuó, reservándose el IBAL el derecho a realizarla de manera unilateral (…).

Este documento y la versión del secretario general de la entidad no quedan desvirtuados con la constancia dejada por el contratista en la recepción de la entidad, pues esta se radicó 30 minutos después de la hora en la que fue citado, mientras que la dejada por la entidad señala que el contratista no se presentó a tiempo a la diligencia, hecho que no aparece desvirtuado en el plenario; dicha carga que le correspondía al demandante, por lo que el cargo no prospera. 4.

Silencio administrativo respecto de la petición de reconocimiento de desequilibrios económicos Alegó el demandante que operó el silencio administrativo positivo respecto de su petición radicada el 21 de julio de 2003. El mencionado documento, dirigido por el demandante a la gerente de IBAL S.A, está redactado en los siguientes términos: Con base a la reunión realizada el 18 de julio del presente año, en presencia de la Dra. ANA MARÍA OLAYA Gerente (E), la Dra. GLORIA ALEXANDRA LÓPEZ secretaria general, el ING.

CARLOS EDUARDO CARVAJAL Control Interno, Ing. CESAR AUGUSTO PEÑA LARA jefe control pérdidas, se presentó el análisis del proceso de micromedición, donde se dio a conocer los resultados presentados, dándose un desequilibrio económico ocasionado por: 1. Cambio en los parámetros según propuesta económica del contrato principal No. 0071 del 26 de septiembre del 2002, donde se aprobó una retención del 1% y para los meses de octubre, noviembre, diciembre y enero, se realizó una retefuente del 6%, además no se tuvo en cuenta en la propuesta el IVA, haciéndose dicho descuento en el mes de enero, presentándose un desequilibrio económico de once millones quinientos cuatro mil setecientos sesenta y cuatro pesos m/cte ($11.504.764) 2.

La falta de micromedidores para realizar la labor de levantamiento e instalación de medidores en los meses de noviembre, diciembre, enero, marzo y la suspensión de 20 días del contrato del proceso de micromedición en el mes de abril, ocasionando un desequilibrio económico en los costos fijos administrativos de $17.559.290 y en los costos operacionales (pagos parafiscales) por $18.698.431 para cumplimiento de las metas, por valor de treinta y seis millones doscientos cincuenta y cinco mil setecientos veintiún pesos m/cte ($36.255.721).

Solicito a usted que lo dado a conocer sea evaluado y tenido en cuenta, ya que este proceso se encuentra afectado en los pagos parafiscales tales como pensión, liquidación del personal y administración de la cooperativa que administra el recurso humano con esto deseo buscar un arreglo conciliatorio para que el proceso a su terminación sea liquidado sin problema, ante el personal que labora en el proceso, los entes de control del municipio y la empresa que usted representa y a la cual presto mis servicios.

El 26 de agosto de 2003 (fl. 202, c. 1), el contratista protocolizó copia de la petición y sus anexos ante la Notaría Primera del Círculo de Ibagué, para efectos de la aplicación del silencio administrativo positivo. Sin embargo, para la Sala es evidente que la ocurrencia de dicho fenómeno en materia de contratación estatal está regulada en el artículo 25, numeral 16 de la Ley 80 de 1993 que exige que la administración guarde silencio dentro de los tres meses siguientes a la petición, para que puedan derivarse dichos efectos.

Dice la norma: 16. En las solicitudes que se presenten en el curso de la ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables en los términos de esta ley.

En este caso, la petición fue presentada el 21 de julio de 2003 y se protocolizó el 26 de agosto del mismo año, cuando no había transcurrido el plazo previsto en la ley para la aplicación del silencio positivo. Aunado a ello, tampoco protocolizó declaración jurada de no haber recibido respuesta dentro del término previsto, como lo exige el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, bajo cuya vigencia se tramitó la petición. Así las cosas, en ausencia de los requisitos de forma para invocar el silencio administrativo positivo, no es posible tenerlo por configurado, lo que releva a la Sala de analizar si se cumplen los presupuestos materiales para ello y, en tal virtud, el cargo fundado en el desconocimiento de los efectos del silencio positivo no puede prosperar.

Adicionalmente, tal como se analizará en el numeral siguiente[14], quedó probado que las partes actualizaron de común acuerdo los precios del contrato para efectos de compensar la disminución del número de medidores instalados diariamente, al tiempo que resolvieron mediante otrosí lo relativo a los impuestos causados por razón del contrato, de donde queda evidenciado que las reclamaciones económicas del actor sí fueron analizadas por la entidad y, finalmente, las partes llegaron a acuerdos para zanjarlas.

Tampoco se acreditó que los fines de la administración al liquidar el contrato fueran distintos a los del buen servicio, por lo que en lo tocante a este cargo, la presunción de legalidad del acto demandado debe mantenerse. 5. Desequilibrios contractuales no reconocidos en la liquidación unilateral del contrato Por último, corresponde a la Sala analizar si había lugar al reconocimiento de los desequilibrios contractuales reclamados por la actora, lo que en caso afirmativo minaría la legalidad del acta de liquidación unilateral, en tanto se abstuvo de reconocerlos. 2.5.1.

Mayor permanencia y visitas fallidas a los usuarios del servicio de acueducto Para el efecto se verifica que en la invitación a contratar formulada por la Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. E.S.P. Oficial - IBAL previó que su interés era contratar el levantamiento e instalación de medidores (micro y macro medidores), “pagada por resultados, esto es por el número de actividades quincenales efectivamente ejecutadas y recibidas a satisfacción por el interventor en el proceso”.

También se previó que el contratista debía incluir en su estructura de costos los recursos humanos, operativos, administrativos, directivos y sus componentes salariales y prestacionales, así como los valores unitarios de las actividades a desarrollar y el valor de todos los impuestos que de conformidad con la ley deban ser pagados por el contratista.

En consonancia con lo anterior, el contrato No. 000071 de 26 de septiembre de 2002 (fl. 599, c. ppal) previó que el objeto contractual sería el levantamiento e instalación de medidores y otras actividades complementarias como lavado, reparación, banco de prueba, instalación de llaves de paso y reparación de fugas, por un valor inicial de $49.999.511 que estaba discriminado en precios unitario por actividad, así: [pic] En esas condiciones, es claro que el contrato no incluía remuneración por visitas fallidas a usuarios y que solo se pagarían los trabajos efectivamente realizados, esto es, por resultados, como se dejó claro desde la invitación a contratar.

Adicionalmente, tiene en cuenta la Sala que mediante acta bilateral de 5 de mayo de 2003, las partes actualizaron los precios unitarios ante la evidencia de la disminución del número de actividades diarias que el contratista estaba en condiciones de ejecutar (fl. 620, c. ppal), variación del precio que el demandante consintió y que estaba destinada a subsanar la imposibilidad de ejecutar la instalación diaria de medidores prevista.

Así las cosas, los precios se reajustaron en las siguientes cantidades para solventar las eventualidades que impedían mantener el ritmo de instalaciones previsto[15]: [pic] De otro lado, de acuerdo con la invitación a contratar, la remuneración incluía actividades de levantamiento, instalación, reparación, lavado y banco de prueba efectivamente ejecutadas, con un plazo de ejecución de 100 días calendario.

Dice la cláusula octava del contrato: “PLAZO. El contratista se obliga a entregar totalmente terminada la obra contratada y a entera satisfacción dentro de los 100 días calendario siguientes a la fecha del acta de inicio”. Sin embargo, el 25 de octubre de 2002, las partes suscribieron un otrosí por medio del cual adicionaron el plazo de ejecución, así: “PRIMERA.

Adicionar el plazo pactado en el contrato suscrita entre las partes, en sesenta (60) días quedando en consecuencia el plazo total en noventa (90) días. Como se aprecia, no existió ampliación real del plazo, por lo que no se evidencia una mayor permanencia imputable a la contratante. 2.5.2. Suspensión de trabajos por falta de insumos para su ejecución El 5 de diciembre de 2002 (fl. 614, c. ppal), las partes suscribieron un segundo otrosí en el que, previa consideración de la ausencia de repuestos y suministro de medidores de ½ pulgada, no era posible efectuar las actividades de lavado, mantenimiento, banco de prueba e instalación de medidores de ½ pulgada.

Pactaron las partes: Será necesario precisar que hasta tanto sean suministrados los repuestos necesarios para efectuar el lavado, mantenimiento y las actividades necesarias para desarrollar el banco de prueba estas actividades serán suspendidas hasta nueva orden de la interventoría. El presente otrosí no implica ampliación en valor. En esas condiciones, la suspensión por ausencia de materiales fue acordada entre las partes, quienes aceptaron que esta no podía generar ampliación del valor, de modo tal que no puede aceptarse el desconocimiento de lo acordado para efectos de variar el monto de la remuneración. Así las cosas, aunque en dictamen pericial rendido a instancia de la demandante[16] se establecieron unos posibles perjuicios derivados de la suspensión, no hay lugar a disponer ningún reconocimiento a favor del contratista por tal concepto en tanto la suspensión fue adoptada en forma bilateral y con la precisión de que no generaría mayores valores, lo que el contratista consintió. 2.5.4.

Retención en la fuente e IVA Consta que el 20 de febrero de 2003 las partes suscribieron un tercer otrosí. Esta vez, para precisar que el valor de la retención en la fuente debía ser del 6% y el IVA aplicable al precio sería del 16% (fl. 615, c. ppal). Respecto de la retención en la fuente, las partes consideraron que si bien el contrato se había contemplado como de obra y, por ende, se había previsto una retención del 1%, lo cierto es que se trataba de un contrato de prestación de servicios, al que era aplicable una tarifa de retención del 6%.

Con independencia de lo inicialmente pactado, lo cierto es que las partes convinieron en modificar el porcentaje de retención sin que el contratista hubiera manifestado oposición o necesidad de modificar la remuneración por ese hecho. En cuanto al IVA, las partes consideraron que el valor inicial del contrato permitía al contratista permanecer en el régimen simplificado, pero que al aumentar el valor del contrato este era responsable del impuesto sobre las ventas y, por ende, debía aplicarse un 16% por tal concepto.

Así lo pactaron: CONSIDERACIONES. PRIMERA. Que en lo relacionado con el valor dispuesto para efectos de retención en la fuente, se había contemplado inicialmente el 1%, pero tal valor habrá de ser modificado acogiendo criterio expuesto por parte del mismo revisor fiscal e incluso por parte de la autoridad en materia tributaria, como lo es la DIAN, que califica actividades como de la que trata el presente contrato, de prestación de servicios, la cual es gravada con una tarifa del 6% el que en todo caso será materializado por escrito, y el cual se anexará al presente documento una vez expedido, como soporte adicional.

SEGUNDA. Que en atención a la cuantía inicial prevista en el acuerdo contractual celebrado entre las partes, el CONTRATISTA se encontraba incurso para efectos tributarios en el régimen simplificado, y de acuerdo a los ingresos recibidos se ha superado la cifra establecida para seguir perteneciendo a dicho régimen y lo cual lo hace responsable del impuesto sobre las ventas, perteneciendo de este modo al régimen común, lo cual aplicará desde el momento de su inscripción. TERCERA.

Que en mérito de las razones expuestas acuerdan: PRIMERA. Aplicar respecto del contrato los valores correspondientes al 6% por concepto de retención en la fuente y al reconocimiento del 16% por concepto de IVA de conformidad con las consideraciones precedentes. SEGUNDA. En lo demás el contrato 00071 del 26 de septiembre de 2002, continúa igual.

La Sala estima que las mencionadas cargas tributarias no era imprevisibles para las partes. Por el contrario, estaban reguladas en las normas jurídicas vigentes al tiempo de la celebración del contrato, razón por la cual no eran motivo de desequilibrio contractual. Las partes, de común acuerdo, precisaron la necesidad de acogerse a las disposiciones tributarias.

Ahora, el valor de las retenciones corresponde a un recaudo anticipado destinado a amortizar el impuesto de renta a cargo del contribuyente[17], por lo que las eventuales diferencias a favor que resultaren al presentar sus correspondientes declaraciones tributarias podía reclamarlas ante la DIAN, así como los posibles saldos a favor, de donde se colige que la aplicación de la retención en la fuente no era imprevisible para el contratista y no reducía su remuneración, sino que correspondía a la carga tributaria derivada de los ingresos recibidos por razón de la ejecución del contrato.

Adicionalmente, estaba justificado que por el valor inicial del contrato el contratista no fuera responsable del impuesto a las ventas, lo que varió por razón de la variación de precio, situación que también fue aceptada y consentida por el contratista, lo que obligaba a que se declarara el impuesto sobre las ventas por los servicios prestados.

En efecto, reposa en el expediente el contrato adicional No. 0001, en el que se adicionó el valor del contrato en $100.000.000 (fl. 616, c. ppal) y mediante el contrato adicional No. 002 se aumentó el valor del contrato en $300.000.000 (fl. 618, c. ppal), a efectos de incrementar el número de medidores a intervenir, situación que fue aceptada por el contratista y que justificó la correspondiente variación en el régimen tributario, siendo claro que desde un principio había quedado estipulado que serían de su cargo los impuestos derivados de la ejecución contractual.

En todo caso, de conformidad con el Estatuto Tributario[18], el responsable del impuesto a las ventas en las prestaciones de servicios es el prestador, por lo que no cabe duda de que el impuesto estaba a cargo del contratista y, en tal virtud, debía asumir su valor, como se pactó en el contrato. Además, cualquier inconformidad con los tributos nacionales aplicables al contrato, debía ser ventilada ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para obtener la devolución del IVA que consideraban no debido o de los saldos a favor[19], pero no pueden ser reconocidas como hechos constitutivos de desequilibrio de la ecuación financiera del contrato cuando las partes debían conocer el régimen tributario aplicable a la relación negocial y se había previsto que la contratista asumiera dicho valor.

Aunado a ello, la ya citada acta de revisión de precios de mayo de 2003 (fl. 620, c. ppal) mencionó que esta tenía lugar a efectos de solventar cualquier afectación derivada de la modificación del régimen tributario del contrato; estos nuevos precios fueron adoptados en forma bilateral, sin salvedad del contratista y, por ende, no es admisible una reclamación posterior en exceso de lo acordado.

Dice el acta que los precios se reajustan “debido a la modificación del aspecto tributario, con respecto de las condiciones del contrato y a la disminución del rendimiento en terreno por diversos factores (…) le ha afectado causándole perjuicios que tienen desbalanceado el contrato”, de donde se infiere que dicha revisión de precios tuvo por efecto aumentar el ingreso del contratista para remediar dichas situaciones, incluida la mayor carga tributaria.

Así las cosas, aunque pericialmente (fl. 9, c. 4) se estableció el valor del exceso de retención en la fuente e IVA para el contratista, no es posible reconocer valores adicionales por tal concepto. 2.5.5. Reajuste de precios de enero de 2003 Estimó el accionante que el reajuste de precios del año 2003 solo se reconoció a partir del acta del mes de febrero, por lo que los reajustes de precios de enero se le adeudan.

Sin embargo, está probado que dicho reajuste se adoptó mediante acta la ya citada acta bilateral, aceptada por el contratista (fl. 620, c. ppal), donde pactaron que esta aplicaría a partir del acta de febrero. En esas condiciones, no es admisible desconocer dicho pacto para solicitar el reajuste de precios en condiciones distintas a las acordadas por las partes cuando se advirtió la necesidad de efectuar dicha revisión. 2.5.6.

Pago de la factura del mes de agosto de 2003 El acta de liquidación refleja el reconocimiento a favor del contratista de las actividades adelantadas en agosto de 2003 (fl. 724, c. ppal), correspondientes al acta parcial No. 18 (fl. 722, c. ppal), reconocidos en el acta de liquidación demandada, valor que fue tenido en cuenta en el cruce final de cuentas y deducido de lo adeudado por el contratista.

En síntesis, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, razón por la cual las pretensiones no pueden prosperar, por lo que se confirmará el fallo apelado, aunque por las razones aquí expuestas. 3. Costas En este caso no hay lugar a la imposición de costas pues no se advierte conducta temeraria o contraria a la lealtad procesal de los contratantes, presupuesto necesario para que proceda dicha condena a la luz de lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, norma procesal aplicable al presente asunto.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera -Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia de 20 de septiembre de 2010, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Sin costas.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Subsección MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado SALVO EL VOTO ----------------------- [1] Mediante auto de 10 de junio de 2011, el despacho sustanciador decretó las pruebas pedidas en segunda instancia, por cuanto decretadas en la primera dejaron de practicarse sin culpa de la actora. [2] Decreto 01 de 1984, Artículo 82.

“Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”. La demandada es una empresa prestadora de servicios públicos oficial, según lo dispone el Acuerdo 026 de 1998 expedido por el Concejo Municipal de Ibagué (Tolima). [3] Ibídem, Artículo 129. “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. [4] Las pretensiones de la demanda se estimaron en $322.660.650. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de septiembre de 2014, exp. 2007-01081, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [6] Código de Procedimiento Civil, artículo 311.

“El superior deberá complementar la sentencia del a quo cuando pronuncie la de segunda instancia, siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado o adherido a la apelación”. [7] En este caso, las partes pactaron en la cláusula vigésima primera del contrato que este se liquidaría bilateralmente dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha del acta de recibo final y de no existir acuerdo o ante la no comparecencia del contratista, la contratante lo liquidaría unilateralmente conforme a la ley (fl. 604, c. ppal).

Así las cosas, se aplican las disposiciones del estatuto contractual para este efecto, pese al régimen del contrato. [8] Ley 80 de 1993, ARTICULO

60. DE SU OCURRENCIA Y CONTENIDO. “Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”. [9] Ibídem, ARTICULO

61. DE LA LIQUIDACION UNILATERAL. “Si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición”. [10] Código Contencioso Administrativo, artículo 136, numeral 10, literal d: “En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”.   [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 16 de agosto de 2001, Exp. 14.384, M.P. Ricardo Hoyos Duque. [12] Cuando expiró el plazo contractual, incluidas sus adiciones. [13] Aspecto que será resuelto a continuación, al abordar el cargo de falsa motivación. [14] Ver: 2.5.1. y 2.5.4. [15] Al justificar el acta de reajuste de precios se indicó: “Que debido a la modificación del aspecto tributario, con respecto a las condiciones del contrato y a la disminución del rendimiento en terreno por diversos factores, como la negación de los usuarios para dejar levantar su medidor, le ha afectado causándole perjuicios que tiene desbalanceado el contrato.

Dicha situación se ha podido comprobar por la interventoría, en donde el rendimiento promedio para la instalación o levantamiento de medidores en un día, en lo transcurrido del programa ha disminuido de 15 a 8 actividades (…)”. [16] El dictamen pericial fue solicitado para efectos de determinar: “la cuantía de las sumas a que tiene derecho el contratista por concepto de daño emergente y lucro cesante, calculados sobre lo pactado en el contrato, sobre los gastos incurridos por el contratista y sobre los dineros dejados de percibir por mi poderdante, por el desequilibrio económico que se generó”.

La estimación pericial de los presuntos perjuicios (c. 4) incluye sumas que no hay lugar a reconocerle al contratista según se analizar punto a punto las circunstancias constitutivas de desequilibrio alegadas por él.. [17] Estatuto Tributario, artículo 367. [18] Estatuto Tributario, artículo 437. “Son responsables del impuesto (a las ventas): (…) c. Quienes presten servicios. [19] Art. 850.

Devolución de saldos a favor. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá devolver oportunamente a los contribuyentes, los pagos en exceso o de lo no debido, que éstos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor.