MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PROCESALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6 del CPACA, el recurso de apelación es procedente, porque se cuestionó la decisión que resolvió sobre las excepciones de caducidad y de “indebida escogencia de la acción”.
Por otra parte, en los términos del artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125 ibidem, a la magistrada ponente le asiste competencia para resolver la respectiva impugnación, en cuanto -se anticipa- se revocará la decisión que adoptó el a quo mediante la cual puso fin al proceso, por lo que no se enmarca dentro del caso previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA.
(…) el Decreto Legislativo 806 de 2020, concretamente lo dispuesto en el artículo 12, se modificó el trámite contemplado en el CPACA en cuanto a la resolución de las excepciones. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 125 / DECRETO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 INCISO FINAL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PROCESALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUTO DE SALA / COMPETENCIA DE LA SALA DE DECISIÓN Como se observa, el recurso apelación contra el auto que resuelve sobre las excepciones mencionadas debe ser decidido por la Subsección, Sección o Sala del Tribunal o del Consejo de Estado, de manera que la competencia para decidir en segunda instancia sobre estos aspectos quedó reservada exclusivamente para las Salas.
Esta disposición cambió temporalmente lo consagrado en el artículo 125 del CPACA, que permitía al magistrado dictar autos de ponente -en segunda instancia- en lo que se refiere a las excepciones, siempre y cuando no implicara la terminación del proceso. MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PROCESALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES EN LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUTO DE SALA / COMPETENCIA DE LA SALA DE DECISIÓN / TRÁNSITO LEGISLATIVO / DECRETO 806 DE 2020 – No es aplicable la regla en este asunto / NOTMATIVIDAD PROCESAL APLICABLE / C.P.A.C.A. Como el recurso de apelación se interpuso en la audiencia inicial llevada a cabo el 21 de junio de 2019, mucho antes de la vigencia del Decreto Legislativo 806 de 2020 -4 de junio-, deben tenerse en cuenta las reglas del CPACA en relación con la competencia para la resolución de la respectiva impugnación en el trámite de la segunda instancia. (…) Así las cosas, a este proceso le son aplicables las reglas del CPACA y no las del Decreto 806 de 2020, en lo que tiene que ver con la competencia y la resolución del recurso de apelación contra el auto que resuelve sobre las excepciones en el trámite de la segunda instancia, por lo que a la magistrada ponente le asiste competencia para decidir la impugnación contra el auto que declaró probadas la excepciones en discusión, toda vez que, como ya se dijo, la decisión que se adoptará no implica la terminación del presente proceso.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / AUDIENCIA INICIAL / TRÁMITE DE LA AUDIENCIA INICIAL / TRÁMITE DE LAS EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN PREVIA / REMISIÓN NORMATIVA / EXCEPCIÓN MIXTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Independientemente de la naturaleza de la excepción, debe determinarse la acción adecuada El artículo 180.6 del CPACA dispone que, en la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente resolverá de oficio o a petición de parte tanto las excepciones previas como respecto de las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, estas últimas consideradas como excepciones mixtas y enlistadas en forma taxativa.
El CPACA guardó silencio sobre cuáles circunstancias configurarían excepciones previas, de manera que, para tal fin, en virtud de la remisión prevista por el artículo 306 ibidem, se deberá acudir a la regulación que sobre el particular se encuentra contenida en el artículo 100 del CGP, norma que no prevé la “indebida escogencia de la acción” como una excepción de naturaleza previa.
Así las cosas, aunque este despacho entiende que la “indebida escogencia de la acción” no es una excepción previa de acuerdo con el listado previsto en el artículo 100 del CGP, ni tampoco es una de aquellas que se les ha denominado como mixtas en los términos del artículo 180.6 del CPACA, lo cierto es que en el asunto concreto debe definirse cuál es el medio de control procedente, dado que la parte actora, con el recurso de apelación, cuestiona la decisión del a quo en lo que respecta a la vía procesal idónea para efectuar el reclamo de sus derechos, máxime cuando ello tiene incidencia en el presupuesto procesal de la caducidad.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la taxatividad de las referidas excepciones, ver (i) auto del 21 de marzo de 2017, expediente No. 57.341; (ii) auto del 25 de octubre de 2019, expediente No. 62.318 y (iii) auto del 27 de febrero de 2020, expediente No. 64.838. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 100 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 306 MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No obstante, contrario a lo sostenido por el Tribunal a quo, el despacho considera que, de conformidad con las pretensiones formuladas en la demanda, el medio de control procedente sí es el de reparación directa y no el “ejecutivo”, ni el de nulidad y restablecimiento del derecho (…) las pretensiones de la demanda se sustentan en el incumplimiento de unas obligaciones que se derivan de unos actos administrativos de cruce de cuentas, es decir, que Caprecom omitió el cumplimiento de unos deberes fijados en dichos actos, lo que da cuenta de que la fuente del daño es una omisión administrativa, de ahí la procedencia de la reparación directa.
En línea con lo que se acaba de decir, conviene destacar que el artículo 140 del CPACA establece que, cuando la fuente o la causa del daño sea una omisión, la pretensión que debe formularse es la de reparación directa. (…) Es decir, para la parte demandante la fuente generadora del daño no son los actos administrativos per se, sino la omisión en el cumplimiento de las obligaciones que dichas resoluciones le fijaron a Caprecom, motivo más que suficiente para afirmar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el procedente para estudiar el asunto objeto de examen judicial.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 140 MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL PROCESO EJECUTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE CUENTAS – No constituye título ejecutivo / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / FIRMEZA DEL TÍTULO EJECUTIVO – No hay prueba de la firmeza, es decir de su ejecutividad [N]o puede señalarse que los actos administrativos de cruce de cuentas proferidos por la DIAN, que fijaron unas obligaciones a cargo de Caprecom, constituyan un título ejecutivo.
En efecto, el artículo 488 del CPC, vigente para la fecha en que la DIAN expidió las resoluciones en cuestión, consagraba que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles (…)”. (…) En el caso concreto, los supuestos títulos ejecutivos base del recaudo serían los actos administrativos que le fijaron a Caprecom la obligación de saldar las deudas fiscales de sus acreedores con cargo a su patrimonio, concretamente con la dación en pago de unos bienes inmuebles a favor de la DIAN; las obligaciones tributarias a pagar y los inmuebles que comprometió Caprecom a efectos de solventar el vínculo obligacional contraído con la DIAN, en virtud del cruce de cuentas, están perfectamente identificadas, de manera que la expresividad y la claridad están debidamente acreditadas; sin embargo, en relación con la exigibilidad de las obligaciones incorporadas en las resoluciones de cruce de cuentas tributarias, se tiene que al expediente no se allegó información sobre la firmeza de tales actos administrativos, condición necesaria sin la cual no puede predicarse su ejecutividad o su obligatoriedad.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 488 MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL PROCESO EJECUTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE CUENTAS / RECURSO DE RECONSIDERACIÓN / ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO / FIRMEZA DEL TÍTULO EJECUTIVO – No hay prueba de la firmeza, es decir de su ejecutividad También debe señalarse que las resoluciones de cruce de cuentas, al ser actos administrativos de carácter tributario, podían ser impugnadas mediante el recurso de reconsideración, tal como lo prevé el artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional.
Ahora, si contra dichas resoluciones procedía tal recurso, el cual debía ser interpuesto a más tardar dentro de los 2 meses siguientes a la notificación, llama la atención que al expediente no se hayan aportado los elementos probatorios conducentes a demostrar la notificación de los actos administrativos, ni la fecha en la que quedaron en firme, circunstancias de hecho necesarias para que la ejecutividad propia de los actos se configure.
Así las cosas, y ante la falta de información en el presente proceso, mal haría este despacho en derivar la ejecutoria de las resoluciones en cuestión a partir de inferencias que no cuentan con un respaldo probatorio que habilite tal ejercicio interpretativo, máxime cuando ello implicaría forzar la configuración de la nota característica de la exigibilidad, requisito que, obligatoriamente, debe desprenderse de forma natural de los documentos que se aportan.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 720 MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DIAN / ACTO ADMINISTRATIVO / CAPRECOM / FUENTE DEL DAÑO / OMISIÓN ADMINISTRATIVA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN ADMINISTRATIVA / DIAN – No alega / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL EJECUTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE CUENTAS / RECURSO DE RECONSIDERACIÓN / ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL / REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO / CLARIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO – Ausencia de claridad No obstante, aunque existiera información acerca de la fecha en la cual los actos en cuestión quedaron en firme, el despacho también debe advertir que la manera en la que se redactaron las obligaciones de registro y titularización que debía cumplir Caprecom no ofrece claridad sobre el término con el que contaba para su efectivo cumplimiento.
En efecto, ejecutoriadas las resoluciones de cruce de cuentas, en términos de exigibilidad no podría señalarse a partir de qué momento podría predicarse un incumplimiento por parte de Caprecom. (…) En ese orden de ideas, se descarta la procedencia del “medio de control ejecutivo”, ante las dudas sobre la exigibilidad de las resoluciones que dispusieron del cruce de cuentas entre la DIAN, Caprecom y sus acreedores.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO OCASIONADO POR UN ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CRUCE DE CUENTAS / AUSENCIA DE CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL HECHO DAÑOSO / FUENTE DEL DAÑO / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD – No es posible determinarla en esta altura procesal / NECESIDAD DE LA PRUEBA / PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA CADUCIDAD – Se difiere para el momento del fallo por la falta de pruebas Al tenor de lo previsto en el numeral 2, literal i), del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa debe presentarse dentro de los 2 años contados a partir del día siguiente de la acción u omisión causante del respectivo daño o de cuando el actor tuvo o debió tener conocimiento de este, si fue en fecha posterior, siempre que se pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Como ya se advirtió en líneas previas, por la forma tan particular en que se redactaron y se consignaron las obligaciones que la parte activa estima omitidas, el despacho no logra identificar con precisión cuál es el momento en el que la entidad demandada incumplió definitivamente los deberes prestacionales que los actos administrativos de cruce de cuentas radicaron en su cabeza.
(…) En secuencia con lo que se acaba de expresar, resulta oportuno señalar que el 23 de mayo de 2013 las partes en contienda se reunieron en una mesa de trabajo, en la cual se le recomendó a Caprecom que estudiara algunas posibilidades para finalizar con el cruce de cuentas que se dispuso en las resoluciones expedidas por la DIAN, sin que en dicha reunión se hubiese puesto de presente lo concerniente al supuesto incumplimiento por parte de Caprecom.
(…) A partir de lo anterior, es dable concluir que entre las partes hubo acercamientos para finalizar con el trámite del cruce de cuentas, sin que de las pruebas que hasta el momento obran en el expediente pueda advertirse que la DIAN hubiese instado a Caprecom para que diera cumplimiento a sus obligaciones en una fecha concreta o determinada, de manera que no es posible saber el momento exacto en el que se evidenció la omisión alegada en la demanda, de ahí que no sea plausible señalar, con certeza, cuándo comenzó a correr el término de caducidad.
En ese sentido, el despacho considera que en este caso particular no es posible identificar un referente inicial para contar la caducidad, ante la imposibilidad de determinar exactamente cuándo se verificó el incumplimiento o la omisión causante del supuesto daño antijurídico cuya indemnización se persigue. Ante la duda y en aras de garantizar el derecho de acceso a la Administración de Justicia, como en otras oportunidades lo ha resuelto esta Subsección en casos similares, el despacho considera que esta no es la oportunidad procesal para hacer un pronunciamiento en relación con la excepción de caducidad, aspecto que, con la totalidad de las pruebas que se recauden en el curso del proceso, deberá ser abordado al momento de proferir fallo, por lo que se revocará la decisión del Tribunal a quo que declaró probada la excepción de caducidad y, por tanto, deberá continuarse con el trámite del presente proceso.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver auto de ponente del 8 de octubre de 2015, expediente No. 49.380, M.P. Hernán Andrade Rincón, auto del 26 de agosto de 2015, expediente No. 44.495, M.P. Hernán Andrade Rincón, auto del 24 de febrero de 2016, expediente No. 54.925, auto de ponente del 28 de mayo de 2020, expediente No. 63.536.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02946-01 (64268) Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Demandado: CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011) Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN EL CPACA - no es una excepción previa de acuerdo con el listado previsto en el artículo 100 del CGP, ni tampoco es una de aquellas que se han denominado como mixtas en los términos del artículo 180.6 del CPACA / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - la fuente del daño es una omisión, de ahí la procedencia de la reparación directa / IMPOSIBILIDAD DE DETERMINAR LA CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD - ante la escasez probatoria que se evidencia, no resulta posible establecer el punto inicial para el conteo de la caducidad.
El despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en la audiencia inicial del 21 de junio del 2019, mediante las cuales declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia del medio de control” y de caducidad y, como consecuencia, puso fin al proceso.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su trámite En escrito presentado el 15 de diciembre de 2015[1], la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -en adelante DIAN-, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones[2] -en adelante Caprecom-, con el fin de que, entre otras, se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Primera.
Declárese que CAPRECOM es administrativamente responsable de los perjuicios materiales causados a la UAE Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por falla del servicio [por] omisión en el cumplimiento de obligaciones de inscribir en la oficina de registro de instrumentos públicos competente y entrega de los bienes inmuebles ubicados en la ciudad de Cúcuta, Calle 7 No. 5E con FMI N° 260-66134 y en la ciudad de Bucaramanga, Calle 51 No. 34-17 local 211 con FMI N° 300-29718, conforme con certificados de tradición expedidos por las respectivas Oficinas de Instrumentos Públicos, obligaciones que devienen de las resoluciones N° 644-001, 644-002 del 25 de enero de 2006 y N° 644-013 del 7 de marzo de 2006, por medio de las cuales se ordenó cruzar las obligaciones de LABORATORIOS BAXTER Y HOSPITAL UNIVERSITARIO CLINICA SAN RAFAEL.
Segunda. En consecuencia, condenar a CAPRECOM a la reparación del daño ocasionado, pagando los perjuicios de orden material actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de $720’360.500, más los intereses moratorios causadas hasta la fecha efectiva del pago (…)” (negrillas propias de la demanda). Las razones de hecho y de derecho con las cuales la demandante fundamentó sus peticiones, en síntesis, fueron las siguientes: El Decreto 2267 de 2001 reglamentó el artículo 57[3] de Ley 550 de 1999, en el entendido de que precisó cuáles son las deudas que permiten la aplicación de la figura del cruce de cuentas para el pago de los tributos nacionales con cargo a la acreencia de un acreedor de una entidad estatal del orden nacional.
Se indicaron los requisitos y el procedimiento a seguir para la procedencia del cruce de cuentas, de conformidad con el referido decreto. Se explicó que, una vez ejecutoriada la resolución que autoriza el cruce de cuentas, la entidad estatal deudora debía realizar los registros contables necesarios para titularizar, en favor de la DIAN, los bienes comprometidos para el pago de las obligaciones consignadas en el correspondiente acto administrativo.
Según la demanda, el trámite de cruce de cuentas realizado entre la DIAN, el Hospital Universitario Clínica San Rafael, los Laboratorios Baxter S.A. y Caprecom finalizó con la expedición de las Resoluciones Nos. 644-13, 644- 01 y 644-02 del 2006, actos en los que se le fijó a Caprecom la obligación de ejecutar todos los trámites tendientes a la titularización y entrega de los bienes inmuebles a la DIAN, cargas que, a juicio de la parte demandante, no han sido cumplidas.
Se dijo que el incumplimiento se materializó porque sobre los bienes inmuebles, identificados con folios de matrícula inmobiliaria N° 260-66134 y 300-29718, ubicados en los municipios de Cúcuta y Bucaramanga, respectivamente, recaían medidas cautelares, las cuales no fueron advertidas en las certificaciones 01, 02 y 03 de 2005, cuya expedición estuvo a cargo de Caprecom.
El Tribunal a quo admitió[4] la demanda y ordenó el trámite de las notificaciones de ley. 2. Contestación de la demanda[5] Caprecom[6] contestó la demanda. Propuso, entre otras, las “excepciones previas” de “indebida acción” y de caducidad del medio de control. Respecto del primer medio exceptivo, señaló que la reparación directa no era la vía procesal para obtener el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los actos administrativos que dispusieron el cruce de cuentas.
Acto seguido, indicó que la DIAN debió solicitar la ejecución de las obligaciones emanadas de dichos actos, de manera que, en su criterio, el juez de primer grado debía inhibirse para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones formuladas en el escrito inicial. En lo atinente a la excepción de caducidad, sostuvo que la DIAN siempre tuvo conocimiento del incumplimiento de las obligaciones emanadas de sus propios actos de cruce de cuentas.
Dijo que, de considerarse que el medio de control de reparación directa sí era el procedente, la caducidad se habría materializado, toda vez que la demanda se interpuso por fuera de los 2 años previstos en la ley. 3. Decisión apelada[7] El Tribunal a quo, en la audiencia inicial del 21 de junio de 2019, declaró probadas las “excepciones previas” de “indebida escogencia del medio de control” y de caducidad, propuestas por la parte demandada. 3.1.
En cuanto a la excepción de indebida escogencia Previo a realizar las consideraciones en relación con el medio de control procedente, el Tribunal a quo hizo un recuento de las pruebas que obran en el expediente y precisó lo siguiente: (i) que el Hospital Universitario San Ignacio, a través de Laboratorios Baxter, y el Hospital Universitario Clínica San Rafael eran deudores tributarios de la DIAN y, a su vez, acreedores de Caprecom;
(ii) que entre estos se inició un procedimiento administrativo de cruce de cuentas tributarias, que se decidió a través de una resolución en la cual se señaló que Caprecom cancelaría las deudas fiscales de las referidos hospitales con cargo a su patrimonio mediante la entrega en un 100% de bienes inmuebles de su propiedad; (iii) que, en virtud de las resoluciones que autorizaron los correspondientes cruces de cuentas, Caprecom se obligó a realizar los registros contables y a adelantar todas las actuaciones necesarias para titularizar los bienes inmuebles comprometidos a favor de la DIAN y (iv) que dichos actos administrativos poseían carácter ejecutivo y ejecutorio de conformidad con el CCA, de manera que la DIAN tenía la posibilidad de exigirle a Caprecom el cumplimiento de las obligaciones previamente mencionadas.
De acuerdo con lo anterior, el Tribunal de primera instancia sostuvo que los actos administrativos de cruce de cuentas se presumían legales, tenían carácter ejecutivo y ejecutorio y “las obligaciones claras, expresas y exigibles que incorporen constituyen un título ejecutivo”. Dijo que, ante el incumplimiento de las obligaciones fijadas en dichos actos a cargo de Caprecom, la DIAN se encontraba habilitada para forzar su cumplimiento por la vía del cobro coactivo o a través de un proceso de ejecución ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese sentido, señaló que la reparación directa no era la vía procesal adecuada para recuperar el valor económico de los bienes inmuebles no entregados, toda vez que, a juicio del a quo, ello implicaría una actuación al margen de actos administrativos con carácter ejecutivo y ejecutorio. De otro lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que, si la intención de la demandante era desestimar o variar el compromiso obligacional derivado de los actos administrativos mencionados, debió demandarlos a través del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2.
Respecto de la excepción de caducidad Precisado lo anterior, el Tribunal a quo hizo el estudio de la caducidad tanto del “medio de control ejecutivo” como del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y respecto de ambos concluyó que operó la caducidad. 3.2.1. En cuanto al “medio de control ejecutivo”, sostuvo lo que a continuación se transcribe de forma literal: Respecto del medio de control ejecutivo sobre las Resoluciones Nros. 001. 002 de 25 de enero de 2006 y 644-0013 de 7 de marzo de 2006 se observa que operó el fenómeno de decaimiento de los actos administrativos o pérdida de la fuerza ejecutoria y caducidad.
Para el 15 de marzo de 2010 en que se tiene certeza de la ejecutoria de las resoluciones ( ) estaba vigente el CCA, cuyo artículo 66 regulaba la figura de pérdida de fuerza ejecutoria ( ) Como se observa uno de los eventos en donde opera el decaimiento de un acto administrativo es cuando al cabo de 5 años de esta en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlo ( ) El anterior plazo de 5 años era a su vez el de caducidad en el medio de control ejecutivo.
Descendiendo al caso concreto, el despacho reitera que de la prueba en el expediente no es posible establecer la fecha en que cobraron ejecutoria las resoluciones Nros. 001, 002 de 25 de enero de 2006 y 644- 0013 de 7 de marzo de 2006; no obstante, puede determinarse que ello ocurrió con anterioridad al 15 de marzo de 2010, cuando el director de la DIAN suscribió un oficio con destino al director general de Caprecom y solicitó la adopción de medidas para la entrega de los 2 inmuebles fundamento de la demanda.
Aun de realizar desde esta fecha el cómputo del término de 5 años que tenía la administración para realizar actos de ejecución, por su cuenta o ante la jurisdicción, se obtiene que vencieron el 16 de marzo de 2015. En consecuencia, la solicitud de conciliación prejudicial de 25 de septiembre de 2015 ( ) y la demanda el 15 de diciembre de 2015 se presentaron por fuera del término de ley. 3.2.2.
Respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho señaló que, como las resoluciones en mención debieron haber cobrado ejecutoria con anterioridad al 15 de marzo de 2010, los 4 meses de la caducidad corrieron desde dicha fecha hasta el 16 de julio de la misma anualidad, de manera que la solicitud de conciliación extrajudicial -25 de septiembre de 2015- y la demanda -15 de diciembre de 2015- fueron presentadas por fuera del término legalmente establecido. 4.
Recurso de apelación[8] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque y se continúe con el trámite del proceso. Insistió en que el medio de control de reparación directa y no otro es el procedente para reclamar la reparación de los perjuicios ocasionados por el daño antijurídico que supuestamente sufrió la DIAN, por la omisión de Caprecom en el cumplimiento de sus obligaciones.
Frente a la caducidad que declaró el Tribunal, además de reiterar que la reparación directa es la procedente en este caso, precisó que las resoluciones que originaron el objeto del debate no le fijaron a Caprecom una fecha límite para la ejecución de las obligaciones, de manera que, a juicio de la demandante, no era posible tener un referente para contabilizar el término de caducidad.
Además, luego de realizar un recuento de las comunicaciones entre los extremos procesales, sostuvo que, como Caprecom persistió en el incumplimiento, a la DIAN se le causó un “daño continuado”, toda vez que la parte demandada nunca se negó de manera concreta a cumplir con sus obligaciones. Por lo anterior, como la omisión causante del supuesto daño se mantiene vigente y la demandada no ha expresado su voluntad de no cumplir con su vínculo obligacional, concluyó que el término de caducidad no ha empezado a correr y, como consecuencia, la presentación de la demanda fue oportuna.
El magistrado conductor del proceso corrió traslado del recurso de apelación interpuesto contra la decisión apelada. La Fiduprevisora[9] se mostró conforme[10] con la determinación adoptada. El Ministerio Público no asistió a la audiencia. II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso de apelación interpuesto y competencia de la magistrada ponente para resolverlo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6[11] del CPACA, el recurso de apelación es procedente, porque se cuestionó la decisión que resolvió sobre las excepciones de caducidad y de “indebida escogencia de la acción”.
Por otra parte, en los términos del artículo 150[12] del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125[13] ibidem, a la magistrada ponente le asiste competencia para resolver la respectiva impugnación, en cuanto -se anticipa- se revocará la decisión que adoptó el a quo mediante la cual puso fin al proceso, por lo que no se enmarca dentro del caso previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA[14].
Conviene señalar que con el Decreto Legislativo 806 de 2020[15], concretamente lo dispuesto en el artículo 12[16], se modificó el trámite contemplado en el CPACA en cuanto a la resolución de las excepciones. Entre esos cambios, uno muy significativo tiene relación con la competencia para decidir en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra los autos que resuelven sobre las siguientes excepciones: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
En concreto, el inciso final del artículo 12 del Decreto 806 expedido el 4 de junio de 2020 dispuso: La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado.
Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable (se destaca). Como se observa, el recurso apelación contra el auto que resuelve sobre las excepciones mencionadas debe ser decidido por la Subsección, Sección o Sala del Tribunal o del Consejo de Estado, de manera que la competencia para decidir en segunda instancia sobre estos aspectos quedó reservada exclusivamente para las Salas.
Esta disposición cambió temporalmente lo consagrado en el artículo 125 del CPACA, que permitía al magistrado dictar autos de ponente -en segunda instancia- en lo que se refiere a las excepciones, siempre y cuando no implicara la terminación del proceso. Si bien en los considerandos del Decreto Legislativo 806 de 2020 se señaló que las medidas adoptadas debían tenerse en cuenta en los procesos en curso y en los que se iniciaran luego de la expedición de dicho Decreto, ha de advertirse que, de conformidad con lo consagrado en el artículo 624 del CGP[17], en este caso no resultan aplicables las reglas fijadas respecto de la competencia en segunda instancia para decidir sobre las apelaciones contra los autos que resuelven sobre las excepciones referidas.
La norma en mención dispone: Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…) (se destaca).
Como el recurso de apelación se interpuso en la audiencia inicial llevada a cabo el 21 de junio de 2019, mucho antes de la vigencia del Decreto Legislativo 806 de 2020[18] -4 de junio-, deben tenerse en cuenta las reglas del CPACA en relación con la competencia para la resolución de la respectiva impugnación en el trámite de la segunda instancia. En conclusión, los recursos de apelación que se interpusieron antes del 4 de junio de 2020 contra los autos que resuelven sobre las excepciones[19] deberán ser resueltos en el trámite de la segunda instancia por el magistrado ponente o por la Sala, teniendo en cuenta las reglas previstas en el artículo 125 del CPACA.
En cambio, si la apelación contra la providencia que resuelve las excepciones se presentó con posterioridad a esa fecha[20], al proceso en curso sí le resultan aplicables las disposiciones del Decreto Legislativo 806 de 2020, de manera que el auto por medio del cual se decida tal impugnación deberá ser dictado en la segunda instancia, exclusivamente, por la Sala.
Así las cosas, a este proceso le son aplicables las reglas del CPACA y no las del Decreto 806 de 2020, en lo que tiene que ver con la competencia y la resolución del recurso de apelación contra el auto que resuelve sobre las excepciones en el trámite de la segunda instancia, por lo que a la magistrada ponente le asiste competencia para decidir la impugnación contra el auto que declaró probadas la excepciones en discusión, toda vez que, como ya se dijo, la decisión que se adoptará no implica la terminación del presente proceso. 2.
Caso concreto En los términos del recurso de apelación, al despacho le corresponde determinar cuál es el medio de control procedente y el término con el que contaba el extremo activo para demandar oportunamente. 2.1. La excepción de “indebida escogencia de la acción” y el medio de control procedente El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de “indebida escogencia del medio de control” porque, en su criterio, no era procedente la reparación directa, sino el “medio de control ejecutivo” o, en su defecto, el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dicha determinación no se compadece con los lineamientos procesales previstos en el CPACA en materia de excepciones, tal como se pasa a explicar. El artículo 180.6 del CPACA dispone que, en la audiencia inicial, el juez o magistrado ponente resolverá de oficio o a petición de parte tanto las excepciones previas como respecto de las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, estas últimas consideradas como excepciones mixtas y enlistadas en forma taxativa[21].
El CPACA guardó silencio sobre cuáles circunstancias configurarían excepciones previas, de manera que, para tal fin, en virtud de la remisión prevista por el artículo 306 ibidem, se deberá acudir a la regulación que sobre el particular se encuentra contenida en el artículo 100[22] del CGP, norma que no prevé la “indebida escogencia de la acción” como una excepción de naturaleza previa.
Así las cosas, aunque este despacho entiende que la “indebida escogencia de la acción” no es una excepción previa de acuerdo con el listado previsto en el artículo 100 del CGP, ni tampoco es una de aquellas que se les ha denominado como mixtas en los términos del artículo 180.6 del CPACA, lo cierto es que en el asunto concreto debe definirse cuál es el medio de control procedente, dado que la parte actora, con el recurso de apelación, cuestiona la decisión del a quo en lo que respecta a la vía procesal idónea para efectuar el reclamo de sus derechos, máxime cuando ello tiene incidencia en el presupuesto procesal de la caducidad.
En ese orden de ideas, se advierte que el respectivo análisis no se realizará con fundamento en la excepción de “indebida escogencia de la acción” propuesta por la parte demandada en su contestación, sino atendiendo al deber[23] que tiene el juez de interpretar la demanda y, en esa medida, se determinará el medio de control correspondiente conforme con la causa dañosa que motivó a la actora a acudir al juez de lo contencioso administrativo en procura de sus intereses.
En el presente caso, la DIAN presentó demanda de reparación directa con la finalidad de que se declare la responsabilidad patrimonial de Caprecom, por el supuesto incumplimiento de las obligaciones de inscripción y de entrega de los bienes inmuebles ubicados en los municipios de Cúcuta[24] y de Bucaramanga[25], cargas que le fueron asignadas en las Resoluciones Nos. 644-000001, 644-000002 del 25 de enero de 2006 y 644-0013 del 7 de marzo de 2006.
Para el Tribunal a quo, el medio de control de procedente no es el de reparación directa, en la medida en que, para obtener el cumplimiento de las obligaciones emanadas de las Resoluciones Nos. 644-000001[26], 644- 000002[27] del 25 de enero de 2006 y 644-0013[28] del 7 de marzo de 2006, el extremo activo debió ejercer el “medio de control ejecutivo” o iniciar el cobro por la vía de la jurisdicción coactiva; incluso, el Tribunal de primera instancia sostuvo que la DIAN podía demandar dichos actos administrativos a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, contrario a lo sostenido por el Tribunal a quo, el despacho considera que, de conformidad con las pretensiones formuladas en la demanda, el medio de control procedente sí es el de reparación directa y no el “ejecutivo”, ni el de nulidad y restablecimiento del derecho, como se verá a continuación. Antes de hacer las consideraciones correspondientes en cuanto al medio de control procedente, resulta necesario hacer referencia a los actos administrativos indicados en la demanda.
A través de las Resoluciones Nos. 644-000001[29], 644-000002[30] y 644- 0013[31], expedidas por la DIAN, se cruzaron las deudas tributarias del Hospital Universitario San Ignacio, a través de Laboratorios Baxter, y del Hospital Universitario Clínica San Rafael con la DIAN, a cargo del patrimonio de Caprecom, puesto que los referidos hospitales eran deudores de la DIAN y, a su vez, acreedores de la entidad accionada.
En virtud de dicho cruce de cuentas, los actos administrativos mencionados establecieron, en su artículo segundo, que a Caprecom le correspondía realizar los registros contables y todas las actuaciones necesarias para titularizar, a nombre de la DIAN, los bienes que se propusieron como medio de pago del compromiso económico plasmado en los aludidos actos.
(i) Procedencia del medio de control de reparación directa. Como se observa, las pretensiones de la demanda se sustentan en el incumplimiento de unas obligaciones que se derivan de unos actos administrativos de cruce de cuentas, es decir, que Caprecom omitió el cumplimiento de unos deberes fijados en dichos actos, lo que da cuenta de que la fuente del daño es una omisión administrativa, de ahí la procedencia de la reparación directa.
En línea con lo que se acaba de decir, conviene destacar que el artículo 140[32] del CPACA establece que, cuando la fuente o la causa del daño sea una omisión, la pretensión que debe formularse es la de reparación directa. Ahora bien, aun cuando no hay duda de la procedencia del medio de control de reparación directa, que fue el que ejerció la parte actora, el despacho considera pertinente explicar las razones por las cuales considera improcedentes las alternativas procesales que propuso el Tribunal a quo en el auto apelado.
(ii) Improcedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De entrada se advierte que la DIAN no cuestiona la legalidad de los actos administrativos que autorizaron los cruces de cuentas, cuyas obligaciones fijadas a cargo de Caprecom se estiman incumplidas. Es decir, para la parte demandante la fuente generadora del daño no son los actos administrativos per se, sino la omisión en el cumplimiento de las obligaciones que dichas resoluciones le fijaron a Caprecom, motivo más que suficiente para afirmar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el procedente para estudiar el asunto objeto de examen judicial.
(iii) Improcedencia del “medio de control ejecutivo”. Contrario a lo expuesto por el Tribunal a quo, no puede señalarse que los actos administrativos de cruce de cuentas proferidos por la DIAN, que fijaron unas obligaciones a cargo de Caprecom, constituyan un título ejecutivo. En efecto, el artículo 488 del CPC, vigente para la fecha en que la DIAN expidió las resoluciones[33] en cuestión, consagraba que “pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles (…)”.
Como se observa, las obligaciones provenientes de las Resoluciones Nos. 644- 000001, 644-000002 del 25 de enero de 2006 y 644-0013[34] del 7 de marzo de 2006 son expresas y claras, pero no puede considerarse que sean exigibles, al menos en lo que a este caso particular respecta, ante la falta de claridad sobre cuándo debían cumplirse las respectivas obligaciones en cuanto a la titularización y registro de los inmuebles en favor de la DIAN y por la falta de certeza sobre la fecha en que quedaron en firme los referidos actos administrativos.
En el caso concreto, los supuestos títulos ejecutivos base del recaudo serían los actos administrativos que le fijaron a Caprecom la obligación de saldar las deudas fiscales de sus acreedores con cargo a su patrimonio, concretamente con la dación en pago de unos bienes inmuebles a favor de la DIAN; las obligaciones tributarias a pagar y los inmuebles que comprometió Caprecom a efectos de solventar el vínculo obligacional contraído con la DIAN, en virtud del cruce de cuentas, están perfectamente identificadas, de manera que la expresividad y la claridad están debidamente acreditadas; sin embargo, en relación con la exigibilidad de las obligaciones incorporadas en las resoluciones de cruce de cuentas tributarias, se tiene que al expediente no se allegó información sobre la firmeza de tales actos administrativos, condición necesaria sin la cual no puede predicarse su ejecutividad o su obligatoriedad.
En la parte resolutiva de las tres resoluciones de cruce de cuentas tributarias, concretamente en el artículo segundo, se consignó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):
ARTÍCULO SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente Resolución, expedir copia con destino a la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM con NIT 899.999.026-0, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2267 de octubre 26 de 2001, con el fin de que ésta realice los registros contables y profiera las actuaciones necesarias para la titulación del bien, a nombre de la Nación, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN (se destaca).
Obsérvese que la exigibilidad de la carga obligacional transcrita, la cual se estima incumplida en la demanda, depende de la ejecutoria de la resolución de cruce de cuentas que le sirve de base, de manera que las dudas que se presentan en punto de la firmeza de los actos administrativos ineludiblemente afectan su ejecutividad y, de forma consecuencial, el mérito ejecutivo que el Tribunal a quo les asignó. También debe señalarse que las resoluciones de cruce de cuentas, al ser actos administrativos de carácter tributario, podían ser impugnadas mediante el recurso de reconsideración, tal como lo prevé el artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional[35].
Ahora, si contra dichas resoluciones procedía tal recurso, el cual debía ser interpuesto a más tardar dentro de los 2 meses siguientes a la notificación, llama la atención que al expediente no se hayan aportado los elementos probatorios conducentes a demostrar la notificación de los actos administrativos, ni la fecha en la que quedaron en firme, circunstancias de hecho necesarias para que la ejecutividad propia de los actos se configure.
Así las cosas, y ante la falta de información en el presente proceso, mal haría este despacho en derivar la ejecutoria de las resoluciones en cuestión a partir de inferencias que no cuentan con un respaldo probatorio que habilite tal ejercicio interpretativo, máxime cuando ello implicaría forzar la configuración de la nota característica de la exigibilidad, requisito que, obligatoriamente, debe desprenderse de forma natural de los documentos que se aportan.
No obstante, aunque existiera información acerca de la fecha en la cual los actos en cuestión quedaron en firme, el despacho también debe advertir que la manera en la que se redactaron las obligaciones de registro y titularización que debía cumplir Caprecom no ofrece claridad sobre el término con el que contaba para su efectivo cumplimiento.
En efecto, ejecutoriadas las resoluciones de cruce de cuentas, en términos de exigibilidad no podría señalarse a partir de qué momento podría predicarse un incumplimiento por parte de Caprecom. En otras palabras, ante las dudas que se desprenden de las circunstancias de tiempo y modo en las que se debían materializar las obligaciones fijadas en las resoluciones de cruce de cuentas, se reafirma la falta de exigibilidad que le impide a este despacho otorgar mérito ejecutivo a los actos administrativos en cuestión. En ese orden de ideas, se descarta la procedencia del “medio de control ejecutivo”, ante las dudas sobre la exigibilidad de las resoluciones que dispusieron del cruce de cuentas entre la DIAN, Caprecom y sus acreedores.
Adicionalmente, conviene señalar que las Resoluciones Nos. 644-000001, 644- 000002 del 25 de enero de 2006 y 644-0013 del 7 de marzo de 2006 tampoco pueden servir de título ejecutivo para el cobro coactivo de las obligaciones que en ellas se contemplan, como lo sugirió el Tribunal a quo, toda vez que, para ello, también se requiere de la exigibilidad propia de los documentos que prestan mérito para la ejecución, característica que, como ya se dijo, no se acredita en el asunto objeto de estudio.
Así las cosas, definido que el medio de control procedente es el de reparación directa, el análisis de caducidad se hará con las reglas previstas para esta vía procesal. 2.2. Conteo de la caducidad Al tenor de lo previsto en el numeral 2, literal i), del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa debe presentarse dentro de los 2 años contados a partir del día siguiente de la acción u omisión causante del respectivo daño o de cuando el actor tuvo o debió tener conocimiento de este, si fue en fecha posterior, siempre que se pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Como ya se advirtió en líneas previas, por la forma tan particular en que se redactaron y se consignaron las obligaciones que la parte activa estima omitidas, el despacho no logra identificar con precisión cuál es el momento en el que la entidad demandada incumplió definitivamente los deberes prestacionales que los actos administrativos de cruce de cuentas radicaron en su cabeza.
Concretamente, se observa que la obligación de realizar los registros contables y todas las actuaciones necesarias para lograr la titularización de los bienes inmuebles comprometidos al cruce de cuentas, a favor de la DIAN, no se delimitó temporalmente en cuanto al término de cumplimiento se refiere, indeterminación que, ante la escasez probatoria que se evidencia, impide conocer a partir de cuándo se verificó la omisión que en la demanda se alega y, por ende, no resulta posible establecer el punto inicial para el conteo de la caducidad.
El despacho observa que en el expediente obran unas comunicaciones cruzadas entre la DIAN y Caprecom, en las cuales la primera se limitó a solicitarle a la segunda una colaboración para la adopción de medidas que permitiesen cumplir con la obligación de entregar los bienes inmuebles con los que Caprecom se comprometió a cancelar las deudas que se cruzaron con cargo a su patrimonio; sin embargo, vale advertir que en ningún momento se fijó un término o una circunstancia concreta de la que sea posible identificar desde cuándo se materializó la conducta omisiva que aquí se demanda.
En secuencia con lo que se acaba de expresar, resulta oportuno señalar que el 23 de mayo de 2013 las partes en contienda se reunieron en una mesa de trabajo[36], en la cual se le recomendó a Caprecom que estudiara algunas posibilidades para finalizar con el cruce de cuentas que se dispuso en las resoluciones expedidas por la DIAN, sin que en dicha reunión se hubiese puesto de presente lo concerniente al supuesto incumplimiento por parte de Caprecom.
Lo acordado en la aludida mesa de trabajo quedó consignado así (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Los funcionarios de la DIAN recomiendan, que CAPRECOM deba estudiar la posibilidad de considerar otras fórmulas para terminar de manera efectiva el cruce de cuentas, como lo es, el pago en dinero de las obligaciones que se respaldaban con la transferencia del bien inmueble identificado bajo el folio matrícula No. 300-29718 Se fija como fecha tentativa para llevar a cabo una reunión, el término inicial de 15 días hábiles contados a partir de la firma de la presente acta, para evaluar avances respecto del estudio a cargo de CAPRECOM, de nuevas fórmulas como la recomendada de pago en dinero en lugar de transferencia de bienes, realizadas por las funcionarias de la DIAN (…).
Vencido el plazo de 15 días hábiles previamente reseñado, el 22 de enero de 2014, la DIAN le pidió a Caprecom que le indicara lo que había considerado respecto de las fórmulas de solución para terminar con el cruce de cuentas. A partir de lo anterior, es dable concluir que entre las partes hubo acercamientos para finalizar con el trámite del cruce de cuentas, sin que de las pruebas que hasta el momento obran en el expediente pueda advertirse que la DIAN hubiese instado a Caprecom para que diera cumplimiento a sus obligaciones en una fecha concreta o determinada, de manera que no es posible saber el momento exacto en el que se evidenció la omisión alegada en la demanda, de ahí que no sea plausible señalar, con certeza, cuándo comenzó a correr el término de caducidad.
En adición a lo anterior, tampoco puede ignorarse el hecho de que le asiste razón a la demandante cuando en la apelación afirma que Caprecom nunca se negó a cumplir con sus obligaciones, lo que impide determinar el momento o la fecha en que se hizo evidente el supuesto incumplimiento de las obligaciones fijadas en los actos administrativos, además porque, se reitera, en el expediente no existe prueba de la cual pueda concluirse a partir de cuándo se hizo evidenciable la omisión. En efecto, la voluntad de cumplimiento por parte de Caprecom se puede extraer del oficio del 28 de marzo de 2014[37], documento mediante el cual solicitó lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) teniendo en cuenta el cruce de cuentas que CAPRECOM acordó con la DIAN, me permito solicitarle amablemente indicarnos cuánto le hemos pagado y en que fechas, las obligaciones pactadas en los acuerdos suscritos por las partes.
“Lo anterior con el fin de convalidar la información que reposa en nuestra Entidad y poder dar cumplimiento a las obligaciones pendientes por pagar” (se destaca). En ese sentido, el despacho considera que en este caso particular no es posible identificar un referente inicial para contar la caducidad, ante la imposibilidad de determinar exactamente cuándo se verificó el incumplimiento o la omisión causante del supuesto daño antijurídico cuya indemnización se persigue.
Ante la duda y en aras de garantizar el derecho de acceso a la Administración de Justicia, como en otras oportunidades lo ha resuelto esta Subsección en casos similares[38], el despacho considera que esta no es la oportunidad procesal para hacer un pronunciamiento en relación con la excepción de caducidad[39], aspecto que, con la totalidad de las pruebas[40] que se recauden en el curso del proceso, deberá ser abordado al momento de proferir fallo, por lo que se revocará la decisión del Tribunal a quo que declaró probada la excepción de caducidad y, por tanto, deberá continuarse con el trámite del presente proceso. 3.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte a la cual se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación; sin embargo, como en el presente asunto prosperó la impugnación de la actora y como consecuencia de ello se revocó íntegramente la decisión apelada, el despacho se abstendrá de condenarla en costas.
En mérito de lo expuesto, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 21 de junio de 2019, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante el cual se declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, puso fin al proceso, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, en firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.
JDSM-MAMG/3C+4CD ----------------------- [1] Folios 2 a 14 del cuaderno No. 1 del tribunal. [2] La entidad fue liquidada y actualmente se identifica como Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado - Par Caprecom Liquidado. [3] “ARTICULO
57. PAGO DE TRIBUTOS NACIONALES POR CONTRATISTAS ACREEDORES DE LA NACION. El acreedor de una entidad estatal del orden nacional, podrá efectuar el pago por cruce de cuentas de los tributos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con cargo a la deuda a su favor en dicha entidad. Los créditos en contra de la entidad estatal del orden nacional y a favor del deudor fiscal, podrán ser por cualquier concepto, siempre y cuando su origen sea de una relación contractual.
Por este sistema también podrá el acreedor de la entidad del orden nacional, autorizar el pago de las deudas fiscales de terceros”. [4] Folios 18 y 19 del cuaderno No. 1 del tribunal. [5] Folios 52 a 55 del cuaderno No. 1 del tribunal. [6] Caprecom presentó el escrito de contestación; sin embargo, con posterioridad a su liquidación, la Fiduprevisora defendió sus intereses en el presente proceso, en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado - Par Caprecom Liquidado. [7] Minuto 4:20 a 24:32 de la audiencia inicial (folio 199 del cuaderno del Consejo de Estado). [8] Minuto 24:40 a 35:43 de la audiencia inicial (folio 199 del cuaderno del Consejo de Estado). [9] La Fiduprevisora actuó como vocera y administradora de Caprecom, entidad que actualmente se identifica como Patrimonio Autónomo de Remanentes de Caprecom Liquidado - Par Caprecom Liquidado. [10] Minuto 35:48 a 36:00 de la audiencia inicial (folio 199 del cuaderno del Consejo de Estado). [11] “Artículo 180.
Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…)” (se destaca). [12] “Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)” (se destaca). [13] “Artículo 125.
De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica” (se destaca). [14] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 3.
El que ponga fin al proceso (…)” (se destaca). [15] “Por el cual se adoptan medidas para implementar tecnologías de la información y las comunicaciones de las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. [16] “Artículo 12.
Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas.
“Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los articulas 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. “Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.
“La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable”. [17] Norma que modificó lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. [18] “Artículo 16.
Vigencia y derogatoria. El presente decreto legislativo rige a partir de su publicación y estará vigente durante los dos (2) años siguientes a partir de su expedición”. [19] Cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Estas son las que se mencionan en el Decreto Legislativo 806 de 2020. [20] El 4 de junio de 2020 se expidió y entró en vigencia el Decreto Legislativo 806; sin embargo, el levantamiento de la suspensión de términos judiciales data del 1° de julio de 2020 (Acuerdo No. PCSJA20-11581, expedido el 27 de junio de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura), entonces debe entenderse que para la resolución de los recursos de apelación interpuestos el 1° julio de 2020 en adelante contra los autos que resuelven sobre la excepciones le aplican las reglas del Decreto Legislativo 806 de 2020. [21] Sobre la taxatividad de las referidas excepciones, ver los siguientes pronunciamientos de este despacho: (i) auto del 21 de marzo de 2017, expediente No. 57.341;
(ii) auto del 25 de octubre de 2019, expediente No. 62.318 y (iii) auto del 27 de febrero de 2020, expediente No. 64.838. [22] “ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: “1. Falta de jurisdicción o de competencia. “2.
Compromiso o cláusula compromisoria. “3. Inexistencia del demandante o del demandado. “4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. “5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. “6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.
“7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. “8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. “9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. “10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. “11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada”. [23] “Artículo 171.
Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá (…)” (se destaca). [24] En la dirección calle 7 No. 5E, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 260-66134. [25] En la dirección calle 51 No. 34-17, local 211, identificado con folio de matrícula inmobiliaria No. 300-29718. [26] Folios 107 a 112 del cuaderno No. 1 del tribunal. [27] Folios 100 a 106 del cuaderno No. 1 del tribunal. [28] Folios 113 a 123 del cuaderno No. 1 del tribunal. [29] El acto administrativo en cuestión, en esencia, resolvió (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “ARTÍCULO PRIMERO: CRUZAR hasta por la suma de QUINIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES CIENTO NOVENTA MIL SEISCIENTOS SETENTA Y UN MOL PESOS M/CTE ($537.190.671) las obligaciones tributarias, pendientes de pago, administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, de la sociedad LABORATORIOS BAXTER S.A. con Nit. 890.300.292, contra, el patrimonio público estatal de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM NIT. 899.999.026-0, según autorización expedida por ésta entidad y de acuerdo con las autorizaciones proferidas por el Hospital San Ignacio con NIT. 860.015.536 conforme con lo expresado en este proveído (…)”. [30] En dicha resolución se consignó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “ARTÍCULO PRIMERO: CRUZAR hasta por la suma de SEISCIENTOS CUATRO MILLONES QUINIENTOS VEINTISIETE MIL SETESCIENTOS CUARENTA Y UN PESOS M/CTE ($ 604.527.741) las obligaciones tributarias, pendientes de pago, administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, de la sociedad LABORATORIOS BAXTER S.A. con Nit. 890.300.292, contra, el patrimonio público estatal de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM NIT. 899.999.026-0, según autorización expedida por ésta entidad y de acuerdo con las autorizaciones proferidas por el Hospital San Ignacio con NIT. 860.015.536 conforme con lo expresado en este proveído (…)”. [31] El referido acto administrativo dispuso (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “ARTÍCULO PRIMERO: CRUZAR hasta por la suma de DOS MIL TRECE MILLONES VEINTINUEVE MIL DOSCIENTOS VEINTINUEVE PESOS M/CTE ($2.013.529.229), las obligaciones tributarias pendientes de pago, administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, del contribuyente HOSPITAL UNIVERSITARIO CLÍNICA SAN RAFAEL con NIT 860015888-9, contra el patrimonio público estatal de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES CAPRECOM NIT. 899.999.026-0, según autorización expedida por ésta Entidad y de acuerdo con las autorizaciones proferidas por el HOSPITAL UNIVERSITARIO CLÍNICA SAN RAFAEL con NIT 860015888-9, conforme con lo expresado en la parte motiva de este proveído (…)”. [32] “Artículo 140.
Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública (…)” (se destaca). [33] Las Resoluciones Nos. 644-000001, 644-000002 fueron proferidas el 25 de enero de 2006 y la No. 644-0013 se expidió el 7 de marzo de la misma anualidad. [34] Folios 113 a 123 del cuaderno No. 1 del tribunal. [35] “Artículo 720.
Recursos contra los actos de la Administración Tributaria. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. “El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo (…)” (se destaca). [36] Folio 55 y 56 del cuaderno No. 2 del tribunal (pruebas). [37] Folio 62 del cuaderno No. 2 del tribunal (pruebas). [38] “Una vez revisado el expediente, no se encuentra prueba alguna que permita determinar la época de terminación del contrato, esto es, el momento en que finalizó la ejecución de las 1000 soluciones de vivienda, así como tampoco si el negocio jurídico fue liquidado, circunstancia que impide realizar el conteo de caducidad.
No obstante lo anterior, en atención al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y teniendo en cuenta que no hay elementos suficientes para realizar el conteo de la caducidad, considera el Despacho que ésta no es la oportunidad procesal para hacer un pronunciamiento al respecto, razón por la cual, con fundamento en las pruebas que se recauden en el proceso, dicho tema deberá ser abordado al momento de proferirse sentencia, circunstancia que, por las razones aquí expuestas, impone confirmar la decisión adoptada en primera instancia en cuanto a no declarar probada la excepción de caducidad”.
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto de ponente del 8 de octubre de 2015, expediente No. 49.380, M.P. Hernán Andrade Rincón). Ver también los siguientes pronunciamientos: (i) auto del 26 de agosto de 2015, expediente No. 44.495, M.P. Hernán Andrade Rincón y (ii) auto del 24 de febrero de 2016, expediente No. 54.925, ambos proveídos proferidos por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de ponente del 28 de mayo de 2020, expediente No. 63.536. [40] El Tribunal a quo deberá determinar, con las pruebas que decrete, cuál fue la fecha concreta en la que Caprecom realmente omitió de forma definitiva el cumplimiento de las obligaciones fijadas en los actos administrativos de cruce de cuentas.