ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se argumentó ningún defecto contra la providencia acusada / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Configurada / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – El juez constitucional no pude sustituir al juez natural para que adopte una decisión diferente [L]a cuestión que plantea el municipio de Medina trae a este escenario de amparo constitucional, nuevamente, razones de hermenéutica legal, relacionada con el inicio del cómputo de los términos de vigencia del medio de control de repetición, a partir del 4 de abril de 2018 –por ser la fecha en que ocurrió el último pago de la condena–.

Esta circunstancia hace que las pretensiones de la tutela pierdan relevancia constitucional, pues no exponen una posible vulneración de derechos fundamentales a partir de la configuración de un defecto, sino un asunto de legalidad que correspondió definir a los jueces que conocieron el proceso ordinario de repetición. Al mismo tiempo, la solicitud de amparo no supera el requisito de subsidiariedad de la tutela contra providencia judicial, en la medida en que, emitir un pronunciamiento de fondo, obligaría a que el juez constitucional, por un lado, sustituya a los jueces naturales; por otro lado, convierta esta acción en un mecanismo judicial principal; y por último, desconozca los autos del 29 de abril y 22 de agosto de 2019.

En consecuencia, por las razones expuestas, esta acción no supera los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad en relación con los defectos fáctico y sustantivo. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 142 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 166 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación (…), a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diez (10) de febrero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00106-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE MEDINA (CUNDINAMARCA). Demandado: JUZGADO TREINTA Y SEIS ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el municipio de Medina (Cundinamarca) en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá y de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela El municipio de Medina (Cundinamarca) presentó solicitud de amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá y por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de los autos que estas autoridades profirieron dentro del proceso con radicado 11001-33-36-036-2018-00422-00, el 29 de abril y el 22 de agosto de 2019, respectivamente, que rechazaron por caducidad la demanda presentada en ejercicio del medio de control de repetición, iniciada en contra de Darío Ernesto Piñeros Marta y Elver Augusto López Daza. 2.

Hechos 2.1. La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 25 de mayo de 2012[1], confirmó el fallo proferido el 29 de abril de 2011[2] por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Bogotá, en el que: i) declaró la nulidad del Decreto núm. 035 del 21 de junio de 2008; ii) ordenó al municipio de Medina reintegrar a Luz Miriam Bejarano Bermúdez al cargo que venía desempeñando; y iii) condenó al pago de los sueldos, aumentos, prestaciones y demás emolumentos que dejó de percibir desde la fecha del retiro del servicio hasta su efectiva reincorporación. La sentencia proferida el 25 de mayo de 2012 fue notificada por edicto publicado del 12 al 14 de junio del mismo año. 2.2.

Debido a que la condena impuesta anteriormente no se había cumplido, el 29 de septiembre de 2016, el municipio de Medina y Luz Miryam Bejarano conciliaron[3] en relación con el valor total de la obligación derivada de la condena, que este correspondía a la suma de ciento cincuenta millones de pesos ($150.000.000)[4], la cual sería pagada en tres parciales, así: veinte millones de pesos, el 30 de diciembre de 2016; sesenta y cinco millones de pesos, el 30 de junio de 2017; y sesenta y cinco millones de pesos, 30 de diciembre de 2017.

A pesar de los compromisos adquiridos en la conciliación efectuada el 29 de septiembre de 2016, la autoridad territorial realizó múltiples pagos parciales, y el último de estos ocurrió el 4 de abril de 2018. 2.3. Posteriormente, el municipio de Medina presentó demanda, en ejercicio del medio de control de repetición, el 18 de diciembre de 2018, en contra de Darío Ernesto Piñeros Marta, –debido a que fue la autoridad que profirió el Decreto núm. 035 del 21 de junio de 2008–, y de Elver Augusto López Daza, –por su conducta gravemente culposa, por la omisión de dar cumplimiento durante el periodo en que fue alcalde (2012-2015), a la sentencia del 29 de abril de 2011, situación que generó altos intereses–.

La autoridad municipal indicó que, conforme a los artículos 164, numeral 2, literal i, de la Ley 1437 de 2011[5] y 11 de la Ley 678 de 2001[6], la demanda de repetición podía ser presentada dentro de los dos años siguientes al pago de la condena, lo que en el caso concreto ocurrió el 4 de abril de 2018, por lo que al 18 de diciembre del mismo año, el medio de control ejercido estaba vigente. 2.4.

El asunto correspondió al Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá, autoridad que, en auto del 29 de abril de 2019, rechazó por caducidad la demanda de repetición presentada por el municipio de Medina en contra de Darío Ernesto Piñeros Marta y de Elver Augusto López Daza. Como fundamento de su decisión, el referido despacho presentó los argumentos que la Sala pasa a resumir: 2.4.1.

Conforme lo dispone el artículo 164, numeral 2, literal i, de la Ley 1437 de 2011, y las sentencias C-832 de 2001 de la Corte Constitucional y del 30 de enero de 2013 del Consejo de Estado[7], los dos años de vigencia del medio de control de repetición inician desde el día después a la fecha de pago de la condena, o desde el vencimiento del plazo que tiene la administración para realizar el respectivo pago, o, en todo caso, lo que primero ocurra en el tiempo. 2.4.2.

La obligación que el municipio de Medina endilgó a las dos personas demandadas, proviene de las sentencias del 29 de abril de 2011 y del 25 de mayo de 2012, proferidas por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, providencia de segunda instancia que quedó notificada el 14 de junio de 2012. 2.4.3.

En el caso concreto, por un lado, los 18 meses que dispone el artículo 177 ibídem[8] para que la administración asumiera sus condenas –so pena de que fueran ejecutables ante la jurisdicción–, contados desde el 15 de junio del mismo año, finalizaron el 15 de diciembre de 2013; por otro lado, el pago total de la condena se hizo hasta el 4 de abril de 2018. 2.4.4.

Debido a que, lo que primero que ocurrió fue el vencimiento del plazo de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de la condena, el cómputo de los dos años de vigencia del medio de control de repetición inició el 16 de diciembre de 2013 y finalizó el 16 de diciembre de 2015. 2.4.5. Es decir, que la demanda de repetición que presentó el municipio de Medina, el 18 de diciembre de 2018, en contra de Darío Ernesto Piñeros Marta y de Elver Augusto López Daza, fue extemporánea. 2.5.

La parte demandante presentó recurso de apelación en contra del auto proferido el 29 de abril de 2019 por el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá. Para sustentar su inconformidad, la autoridad territorial presentó los argumentos que la Sala resume a continuación: 2.5.1. La Ley 678 de 2001, en su artículo 11, dispuso que la acción de repetición vence transcurridos dos años contados a partir del día siguiente de efectuado el pago de la respectiva condena. 2.5.2.

La autoridad territorial efectuó el pago total de la obligación derivada de la sentencia del 25 de mayo de 2012, hasta el 4 de abril de 2018, razón por la que no era posible iniciar antes el proceso de repetición. 2.5.3. En particular, la responsabilidad de Elver Darío López Daza radica en que, en su condición de alcalde de Medina, no realizó las gestiones o apropiaciones presupuestales necesarias para pagar la condena, circunstancias que generaron altos intereses. 2.6.

La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación interpuesto, con auto del 22 de agosto de 2019, en el sentido de confirmar la providencia del 29 de abril del mismo año, por las siguientes razones: 2.6.1. Existen dos reglas claras derivadas de los artículos 164, numeral 2, literal i, de la Ley 1437 de 2011 y 11 de la Ley 678 de 2001, para contar los dos años de vigencia del medio de control de repetición, así: i) iniciarán desde la fecha de pago de la condena; o ii) “si no se canceló dentro del plazo legal con que contaba la administración para su pago, el cómputo iniciará desde el vencimiento de dicho plazo”.

Estas reglas están al mismo tiempo desarrolladas en las sentencias C-832 de 2001 de la Corte Constitucional y del 15 de julio de 2019 del Consejo de Estado[9] 2.6.2. En el caso concreto, lo que primero ocurrió, fue el vencimiento del plazo con que contaba el municipio de Medina para realizar el pago, el 15 de diciembre de 2013, por lo que los dos años de vigencia del medio de control de repetición finalizaron el 16 de diciembre de 2015, es decir, que la demanda presentada el 18 de diciembre de 2018 fue extemporánea. 2.6.3.

El término de caducidad de la repetición, que es una figura de orden público, no puede quedar indeterminada o a disposición de la entidad condenada, razón por la que la norma establece un límite con el plazo que tiene la administración para realizar el pago. De lo contrario, sería una prerrogativa desproporcionada violatoria del derecho fundamental al debido proceso del demandado. 2.6.4.

Si bien la constancia de pago es un presupuesto para poder iniciar el proceso de repetición, las entidades están obligadas a pagar sus condenas dentro del plazo de 18 meses, conforme lo dispone el artículo 177 del CCA, al margen de que después de dicho plazo la obligación sea exigible ante la jurisdicción, y que se puedan iniciar las acciones disciplinarias correspondientes. 3.

Pretensiones de tutela El actor solicitó como pretensiones de tutela: i) amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; ii) ordenar a las autoridades accionadas que, en el término de 48 horas, profieran una nueva providencia en la que se realice el estudio de la caducidad conforme a las pruebas aportadas al expediente de repetición, con el fin de que la demanda sea admitida. 4.

Argumentos de la solicitud de tutela El accionante indicó que las providencias proferidas por las autoridades tuteladas son violatorias de sus garantías fundamentales, puesto que en ellas se incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y de violación directa de la Constitución. Para sustentar sus afirmaciones, el municipio de Medina, además de presentar en su escrito de solicitud de amparo algunas consideraciones sobre el derecho al acceso a la administración de justicia, indicó los argumentos que la Sala resume a continuación: 4.1.

La constancia del pago total de la condena, que es prueba suficiente para iniciar el proceso de repetición de acuerdo con el artículo 142[10] y 166[11] del CPACA, solo se constituyó hasta el 4 de abril de 2018, por lo que, si se hubiera presentado la demanda antes de esta fecha, habría sido inepta por falta de requisitos formales. 4.2. El municipio de Medina inició, el 18 de diciembre de 2018, otro proceso de repetición, “en un caso similar al que nos ocupa”[12], en contra de Juan de Jesús Gómez Espitia y de Elver Augusto López Daza, que correspondió al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, con radicado 11001-33-36-036-2018-00446-00, en el que se profirió auto admisorio el 2 de julio de 2019. 5.

Trámite de tutela e intervenciones 5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 20 de enero de 2020, admitió la acción presentada en contra del Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ordenó notificar a las partes. 5.2. La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la tutela, por cuanto no incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y de violación directa de la Constitución. Para lo anterior, reiteró los argumentos que expuso en el auto del 22 de agosto de 2019.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[13]. 2.

Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[14] para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[15]. 2.1.

Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada, porque el municipio de Medina, es el titular de los derechos que se aducen vulnerados en las providencias objeto de tutela, en su condición de demandante, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados resultaría afectado en relación con sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fueron las autoridades que dictaron los autos del 29 de abril de 2019 y del 22 de agosto del mismo año, respectivamente, que según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.2.

Explicación suficiente de los hechos y argumentos de la tutela La acción de tutela como mecanismo de protección constitucional, permite un margen de informalidad, tanto en la presentación de la solicitud de amparo, como en el despliegue argumentativo que se deben realizar, pero siempre bajo la exigencia de los requisitos de procedibilidad establecidos en el Decreto 2591 de 1991[16].

En las acciones de tutela contra providencias judiciales, esta flexibilidad se restringe, toda vez que de prosperar el amparo se afectaría el principio de cosa juzgada de la sentencia o el auto cuya revisión se pretende en sede de tutela. Así, es necesario cierta rigurosidad, en el sentido de que los demandantes desarrollen en su escrito una explicación —sin que implique una técnica hermenéutica específica—, que exponga los motivos de la vulneración[17].

Esta exigencia es tan importante, que constituye uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, como se indicó en la sentencia C-590 de 2005, y que ha tenido desarrollo jurisprudencial para concretar su contenido, alcance y necesidad. Así pues, la exigencia de este requisito tiene un contenido eminentemente sustancial, pues la exposición clara sobre los motivos por los cuales la providencia judicial cuestionada vulnera derechos fundamentales, requiere un mínimo de razonabilidad en el sentido de que haya una relación entre el reproche elevado y su ubicación concreta en la providencia atacada.

Ello, porque la verificación de los reqisitos de procedibilidad no se limitan a un análisis formal en el sentido de que se dé cualquier exposición de hechos y razones. Como se vio, las garantías de autonomía judicial y del principio de cosa juzgada exigen una carga mínima para quien solicita la protección iusfundamenal. A partir de las consideraciones expuestas sobre el requisito de exposición de hechos y argumentos, la Sala procederá a analizar los defectos de violación directa de la Constitución, fáctico y sustantivo, que el accionante afirmó se configuraron en los autos del 29 de abril y el 22 de agosto de 2019. 2.2.1.

Violación directa de la Constitución. Para la Sala es preciso indicar que, para superar el requisito de exposición de hechos y argumentos, un alegato en relación con la violación directa de la Constitución por vulneración del principio de igualdad, consistente en que los operadores judiciales deben resolver de la misma manera casos semejantes como presupuesto de la seguridad jurídica, exige, por lo menos, que el accionante demuestre unas condiciones fácticas y jurídicas similares para, luego, reclamar un trato similar (igualdad formal).

En el sub lite, el municipio de Medina se limitó a expresar la existencia de un proceso similar al que es objeto de tutela, sin explicar los elementos fácticos y jurídicos semejantes en ambos asuntos que justificaran un pronunciamiento igual. Ahora, si bien el solicitante aportó el auto del 2 de julio de 2019 proferido por el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, lo cierto es que, una vez este fue revisado por la Sala, no es posible determinar las circunstancias de hecho equivalentes, más allá de que se tratan de demandas de repetición. En conclusión, la Sala observa que este defecto no supera el requisito de procedibilidad de exposición suficiente de hechos y argumentos, debido a que el accionante no desarrolló una carga argumentativa que permita realizar un estudio de igualdad dentro del presente trámite constitucional. 2.2.1 Cuestión diferente ocurre con los reproches del accionante dirigidos a sustentar la configuración de los defectos fáctico y sustantivo en las providencias objeto de tutela, que sí superan el requisito de exposición suficiente de hechos y argumentos de tutela contra providencia judicial.

Lo anterior, puesto que, en el escrito de solicitud de amparo se afirmó que los jueces cuestionados desconocieron, en concreto, la prueba relacionada con la cancelación total de la condena impuesta –constancia del 4 de abril de 2018–, y los artículos 142 y 166 del CPACA, como fundamento de que el término de vigencia del medio de control de repetición debe iniciar desde que la administración realizó el pago de su obligación. En ese orden, la Sala continuará con el estudio de los demás requisitos de procedibilidad de la presente acción, solo en relación con los argumentos expuestos sobre la configuración de los defectos fáctico y sustantivo en las providencias reprochadas. 2.3.

Relevancia constitucional y subsidiariedad La relevancia constitucional se deriva de la naturaleza y finalidad de la acción de tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución que establece que toda persona tiene derecho a la acción de tutela para solicitar la protección de sus “derechos constitucionales fundamentales”, y que en los casos en que la acción se ejerce contra providencias judiciales significa que el reproche debe, efectivamente, tratarse de una presunta afectación de derechos fundamentales, pues de lo contrario, el juez constitucional incurriría en una intromisión en situaciones que le corresponde definir a otras jurisdicciones[18].

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, este requisito persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[19] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[20];

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[21] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[22]”[23]. Estas finalidades garantizan la órbita de competencia de las jurisdicciones constitucional y ordinaria, con respeto a la independencia y autonomía de los jueces.

Además, este requisito evita, de contera, que la tutela se convierta en una instancia o en un recurso adicional[24]. En ese orden, se entiende cumplida la relevancia constitucional, en términos generales, cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental[25] y no, por ejemplo, a asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que corresponde definir exclusivamente a otras jurisdicciones[26].

Ahora bien, la relevancia constitucional fue abordada por el Consejo de Estado en la sentencia de Sala Plena del 5 de agosto del 2014[27], en la que destacó como objetivos fundamentales de este requisito, proteger la autonomía funcional de los jueces y evitar la intromisión del juez de tutela en asuntos propios por definir a otras jurisdicciones.

A este punto, el examen de relevancia constitucional parte del reproche en concreto presentado en la solicitud de amparo. De allí que su verificación no se agota con la afirmación general de que una providencia vulnera determinado derecho fundamental, como es el caso del debido proceso. Por su parte, el carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la misma, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991[28]. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo.

Cuando se trata de una tutela contra providencia judicial, el cumplimiento de este requisito presenta una aparente paradoja, pues mientras que la Constitución en su artículo 86 se refiere a la subsidiariedad como un presupuesto de procedibilidad que supone la ausencia de mecanismos de defensa judicial, la mencionada sentencia C-590 de 2005[29] se refirió a este, en el sentido de que, antes de que se presente la solicitud de tutela, es necesario que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada.

Estas disposiciones, permiten entender la acción de tutela en un escenario de desprotección, en tanto que, en general, los derechos fundamentales pueden ser protegidos a través de diferentes mecanismos judiciales, solo que en el segundo caso, la afectación iusfundamental se produce en el mismo proceso, dentro del cual se cuenta con los mecanismos para el amparo.

Entonces, la subsidiariedad permite evitar que la acción tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o deducidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial[30].

Lo anterior conduce a que, en armonía con el requisito de procedibilidad comentado previamente, el juez constitucional tenga calidad sobre cuál es el reproche elevado contra una providencia para determinar si el mismo goza de relevancia constitucional, y si, la persona solicitante de amparo contaba con los mecanismos de defensa dentro del proceso ordinario o pretende utilizar la tutela como recurso principal.

Así las cosas, la subsidiariedad no se restringe a un mero ejercicio formal de verificar si se superaron los diferentes mecanismos de defensa en abstracto, pues también pasa por una valoración en concreto de la actuación de quien solicita el amparo, a efectos de determinar si este realizó una conducta diligente y si al trámite de tutela trae una cuestión que no ha sido amparada en el proceso ordinario[31].

Un riguroso estudio de este requisito concluye que la tutela no puede ser manipulada ante un simple desacuerdo de las partes con la providencia reprochada con afectación de la figura de cosa juzgada, y con la pretensión de controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas. De manera que la excepcional procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales no se satisface, en términos de subsidiariedad, con un simple chequeo en abstracto del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial; debe realizarse, además, un examen en concreto, en relación con el tipo de reproche y su relevancia constitucional, para garantizar que la solicitud al juez de amparo se hace como una alternativa judicial de carácter subsidiario —no principal—.

A partir de estas consideraciones, la Sala pasará a realizar el análisis de procedibilidad de la acción de amparo. 2.3.1. En el caso concreto, la Sala encuentra que el reproche de la accionante para afirmar la configuración de los defectos fáctico y sustantivo en las providencias objeto de tutela, consiste en que, el término de vigencia del medio de control de repetición de la demanda interpuesta debió iniciar desde que la autoridad municipal realizó el pago total de la condena, esto es, desde el 4 de abril de 2018, según da cuenta, como prueba aportada al proceso, la constancia de la misma fecha.

La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto de segunda instancia proferido el 22 de agosto de 2019 dentro del proceso ordinario objeto de tutela, indicó que no era posible contar los dos años de vigencia del medio de control de repetición, desde el 4 de abril de 2018, debido a que la ley había previsto que el mismo iniciaba, máximo, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para pagar las condenas que le sean impuestas.

Además, el ad quem explicó que, la caducidad es una figura que no puede quedar indeterminada o a disposición de las partes, en la medida en que sería una prerrogativa desproporcionada que vulneraría el derecho fundamental al debido proceso del demandado. En ese orden, la Sala observa que la cuestión que plantea el municipio de Medina trae a este escenario de amparo constitucional, nuevamente, razones de hermenéutica legal, relacionada con el inicio del cómputo de los términos de vigencia del medio de control de repetición, a partir del 4 de abril de 2018 –por ser la fecha en que ocurrió el último pago de la condena–.

Esta circunstancia hace que las pretensiones de la tutela pierdan relevancia constitucional, pues no exponen una posible vulneración de derechos fundamentales a partir de la configuración de un defecto, sino un asunto de legalidad que correspondió definir a los jueces que conocieron el proceso ordinario de repetición. Al mismo tiempo, la solicitud de amparo no supera el requisito de subsidiariedad de la tutela contra providencia judicial, en la medida en que, emitir un pronunciamiento de fondo, obligaría a que el juez constitucional, por un lado, sustituya a los jueces naturales; por otro lado, convierta esta acción en un mecanismo judicial principal; y por último, desconozca los autos del 29 de abril y 22 de agosto de 2019.

En consecuencia, por las razones expuestas, esta acción no supera los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad en relación con los defectos fáctico y sustantivo. Así las cosas, la Sala procederá a declarar la improcedencia de los defectos sustantivo, fáctico y de violación directa de la Constitución, por cuanto no superaron los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial, por lo motivos expuestos en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por el municipio de Medina (Cundinamarca), por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 11001-03- 15-000-2019-01299-00 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.

ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.

En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Sentencia obrante a folios 44 a 65 del expediente de repetición, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-026-2008-00596-01. [2] Sentencia obrante a folios 17 a 43 del expediente de repetición, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-026-2008-00596-01. [3] Folio 4 del cuaderno 1 principal del expediente ordinario con radicado 11001-33-36-036-2018-00422-00. [4] A la fecha 29 de septiembre de 2016, la liquidación de la condena impuesta en la sentencia proferida el 29 de abril de 2011 por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión de Bogotá, ascendía a la suma de ciento setenta y siete millones trescientos setenta y tres mil ochocientos sesenta y cuatro pesos ($177.373.864). [5] “ARTÍCULO 164.

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código. […]” (La Sala destaca) [6] “ARTÍCULO 11.

CADUCIDAD. La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública. […]” [7] Consejo de Estado, Seccion Tercera, Subsección C, radicado 25000-23-26- 000-2005-11423-01. [8] “Artículo 177: Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada. […] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.

Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.” [9] Consejo de Estado, Seccion Tercera, Subsección B, radicado 68001-23-31- 000-2003-00385-01. [10] "ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.

La pretensión de repetición también podrá intentarse mediante el llamamiento en garantía del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, dentro del proceso de responsabilidad contra la entidad pública. Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño.” [11]

ARTÍCULO 166. ANEXOS DE LA DEMANDA. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. […]” [12] Folio 2 del expediente de tutela. [13] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [14] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [15] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [16] Artículo 14 ibídem: i) exponer con claridad los hechos y derechos que motiva la acción; ii) identificación del accionante y autoridad demandada; iii) Declaración juramentada de no haber interpuesto otra acción por los mismos hechos y derechos. [17] Consejo de Estado.

Sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001031500020150182801. Criterio que reiteró la Sección Quinta en sentencia del 15 de diciembre de 2015 “le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia.”. [18] Sentencia C-590 de 2005. [19]  Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [20] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [21] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente  -es decir segura y en condiciones de igualdad-  de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [22] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [23] Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. [24] Ibídem. [25] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [26] Corte Constitucional, sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos y T-458 de 29 de agosto de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [27] Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [28] “Artículo 6.

La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.

(…)” [29] Que fijó parámetros frente a la tutela contra providencia judicial. [30] T-017 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. [31] “En consecuencia con lo anterior, al juez de amparo le corresponde hacer un estudio de subsidiariedad en los términos del artículo 86 de la Constitución, en el que, primero, determine si en abstracto el proceso cuenta con mecanismos de defensa eficaces e idóneos que garanticen la protección del derecho fundamental.

De manera que de no existir, la tutela resulta procedente en términos de subsidiariedad. Sin embargo en el escenario de las providencias judiciales, la jurisprudencia ha desarrollado también la necesidad de realizar un examen en concreto, orientado a valorar la actividad procesal del tutelante, al punto de definir si ya ha agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa que tenía a su alcance  de manera diligente, y, no obstante, por una deficiencia de la actividad judicial, la amenaza al derecho permanece, lo que obliga a la intervención del trámite de amparo” (La Sala resalta) Sentencia T-430 de 2016