ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - No se edificó ningún defecto contra la providencia acusada [L]a cuestión que plantean los accionantes trae a este escenario de amparo constitucional, nuevamente, las razones de hermenéutica legal, relacionadas con determinar desde cuándo debe empezar el plazo con que cuentan las partes para presentar la solicitud de eventual revisión dentro de las acciones de grupo, razones frente a las cuales la Sección Segunda de esta Corporación ya emitió un pronunciamiento.
Además, los accionantes no reprocharon, precisamente, los fundamentos expuestos en el auto del 1 de agosto de 2019, que explicaron porque la autoridad tutelada acogió lo dispuesto en el artículo 274 del CPACA. Estas circunstancias permiten ver que dicha alegación no supera el requisito general de exposición suficiente de hechos y argumentos, en la medida en que no explica cómo en la providencia del 1 de agosto de 2019 el juez colegiado incurrió en un defecto.
Al mismo tiempo, hacen que estos reproches pierdan relevancia constitucional, pues no exponen una posible vulneración de derechos fundamentales a partir de la configuración de un defecto, sino un asunto de legalidad que ya fue definido por el juez constitucional que conoció el proceso de eventual revisión. Entrar a emitir un pronunciamiento, haría de esta acción constitucional una tercera instancia que, en términos de requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, hacen que los argumentos no superen la relevancia constitucional.
( ) además de que los accionantes no expusieron de qué manera la selección para eventual revisión pudo haber incurrido en un defecto, la Sala no comprende cómo las providencias proferidas por la Sala Segunda del Consejo de Estado podrían vulnerarle garantías iusfundamentales. ( ) además de evidenciar que la sustentación de los tutelantes no supera el requisito de exposición suficiente de hechos y argumentos, permite determinar que los reproches de la solicitud de amparo no tienen relevancia constitucional, pues se reitera, no se enmarcan en la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de un posible defecto en las consideraciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino en consideraciones que no son procedentes en esta instancia constitucional.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 36 – LITERAL 1 / LEY 472 DE 1998 –ARTÍCULO 48 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 55 / LEY 1285 DE 2009 – ARTÍCULO 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 273 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 274 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05019-00(AC) Actor: RICARDO GUTIÉRREZ HERNÁNDEZ Y OTROS. Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Ricardo Gutiérrez Hernández, Olga Lucía Duarte González, Katya Jimena Quiroz Naranjo y Auditores y Consultores Asociados LTDA., en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela Ricardo Gutiérrez Hernández, Olga Lucía Duarte González, Katya Jimena Quiroz Naranjo y Auditores y Consultores Asociados LTDA., a través de apoderado judicial, presentaron solicitud de amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la prevalencia del derecho sustancial y al acceso a la administración de justicia, que consideraron vulnerados por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de los autos que esta autoridad profirió dentro del proceso con radicado 66001-33-33-004-2012-00105-01, el 30 de mayo y el 1 de agosto de 2019, en los que seleccionó para revisión la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y confirmó la decisión de selección, respectivamente. 2.
Hechos 2.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda, en la sentencia del 27 de junio de 2008, declaró la nulidad de los Acuerdos núms. 055 de 2001, 31 de 2004 y 74 de 2006, proferidos por el Concejo Municipal de Pereira, que crearon y regularon la sobretasa del deporte y la recreación[1]. Esta decisión fue confirmada en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, con fallo del 9 de febrero de 2012. 2.2.
Ricardo Gutiérrez Hernández y otros presentaron acción de grupo[2], el 7 de mayo de 2012, en contra del municipio de Pereira y del Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Pereira (INDER), con la pretensión de obtener la devolución de las sumas de dinero que fueron pagadas por concepto de la sobretasa del deporte y la recreación. 2.3.
El asunto correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, autoridad que, en la sentencia del 15 de septiembre de 2015[3], declaró probada la excepción de cobro de lo no debido y negó las pretensiones de la demanda. Explicó que, a su juicio, no encontró probado el detrimento patrimonial de los solicitantes o daño, porque: “[…] el monto del tributo que grava la actividad contractual es un costo en que se incurre para prestar el bien o servicio contratado y por lo tanto debe hacer parte del precio que se cobra por suministrarlo, de manera que quien soportó finalmente los efectos de la sobretasa, fue quien pagó el precio del contrato y no quien recibió la remuneración por él, es decir fue la parte contratante quien asumió los costos del contrato, incluido los tributos, no el contratista, porque esos costos, incluidos los tributos, debieron considerarse en el precio acordado”. 2.4.
La anterior decisión fue apelada por Ricardo Gutiérrez Hernández[4] y por integrantes del grupo demandante[5]. Estos recursos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la sentencia del 22 de noviembre de 2017[6], en el que revocó el fallo de primera instancia, declaró patrimonialmente responsable al municipio de Pereira por el daño ocasionado con el cobro de la sobretasa del deporte y la recreación, y lo condenó al pago de los siguientes perjuicios materiales: i) a favor de Ricardo Gutiérrez Hernández, la suma de veinte millones trescientos veintisiete mil veinticinco pesos; y ii) a favor de los integrantes del grupo que se acojan al fallo, la suma de cuarenta mil millones de pesos.
Esta providencia fue notificada a través de correo electrónico[7] enviado el 23 de noviembre de 2017. 2.5. El apoderado del municipio de Pereira, el 11 de diciembre de 2017, presentó solicitud[8] de revisión eventual de la sentencia del 22 de noviembre del mismo año proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con fundamento en las causales 1 y 2 del artículo 273[9] de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 2.6.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, una vez el Tribunal Administrativo de Risaralda remitió el expediente de la acción de grupo, en auto del 30 de mayo de 2019[10] decidió seleccionar para revisión la sentencia del 22 de noviembre de 2017. Como fundamento de su decisión, expuso los argumentos que la Sala resume a continuación: 2.6.1.
La solicitud de revisión eventual cumplió con los siguientes presupuestos i) fue radicada por una de las partes; ii) la providencia objeto de revisión fue proferida por un tribunal administrativo; y iii) esta puso fin a un proceso. Además, el escrito de la solicitud de eventual revisión fue presentado en tiempo por el municipio de Pereira.
Lo anterior, por cuanto, a pesar de que existe discusión por los artículos 11[11] de la Ley Estatutaria 1285 de 2009 y 274[12] del CPACA, en relación con establecer si el plazo debe iniciar desde la ejecutoria o la notificación de la respectiva providencia, es preciso garantizar los derechos fundamentales de la entidad territorial de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, con fundamento en esta última norma que, en todo caso, se encuentra vigente y regula de manera expresa la materia.
En ese orden, la sentencia del 22 de noviembre de 2017 fue notificada por correo electrónico al siguiente día, y su ejecutoria corrió del 24 al 28 del mismo mes y año. Por tanto, los 8 días previstos en el artículo 274 ibídem vencieron el 11 de diciembre de 2017, fecha en que fue radicada la solicitud de revisión. 2.6.2. El escrito de petición de eventual revisión cumple con el requisito de estar debidamente sustentado.
A juicio de la Sección Segunda, para la fecha en que el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió su sentencia: “[E]xistía cierta complejidad e indeterminación en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre los efectos de los fallos de nulidad de actos de carácter general que creaban tributos y el instrumento jurídico o medio de control para solicitar la devolución de lo que se pagó por tal concepto frente a situaciones que no han sido consolidadas.
En este punto, también era importante definir, cuándo y cómo se entiende consolidada una situación en materia tributaria. Así mismo, importante resultaba el planteamiento de si el pago de un tributo que luego es declarado nulo por la jurisdicción constituye un daño antijurídico para quienes satisficieran con (sic) dicha obligación y si es procedente su indemnización mediante el ejercicio del medio de control de reparación directa o, como en este caso, por la acción constitucional de grupo, teniendo en cuenta que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho también permite la reparación de un daño, y es el ejercido regularmente como control de legalidad de los actos administrativos que niegan la devolución de tributos solicitados por pago de lo no debido”. 2.6.3.
Si bien podría considerarse que la Sala 4ª Especial de Decisión del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de diciembre de 2018[13], zanjó la discusión frente a los temas planteados en el caso concreto, es necesario revisar el asunto de fondo y analizar si se ajusta a los parámetros jurisprudenciales sentados por esta Corporación, para garantizar los principios de seguridad jurídica e igualdad, “ello para cumplir con la finalidad de este instrumento jurídico de revisión de consolidar la jurisprudencia contenciosa administrativa, precisamente, sobre este tema en el que se han sostenido diferentes posiciones no solo a nivel de tribunales administrativos del país, sino en el propio Consejo de Estado”[14]. 2.7.
La anterior decisión de selección para revisión de la sentencia del 22 de noviembre de 2017 fue recurrida en reposición por los integrantes del grupo de la parte demandante, con fundamento en que, entre otras, no era posible aplicar el artículo 274 del CPACA, con desconocimiento del artículo 36A de la Ley Estatutaria 270 de 1996, por lo que la solicitud presentada por el municipio de Pereira estaba vencida. 2.8.
La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió la reposición interpuesta, en auto del 1 de agosto de 2019, en el sentido de confirmar la providencia del 30 de mayo del mismo año. La autoridad judicial, luego de citar jurisprudencia de la Corte Constitucional[15], explicó que no todos los temas que están regulados en una ley estatutaria tienen reserva de este tipo de normas, por lo que, en esa medida, temas concretos pueden ser modificados por una ley ordinaria.
Por lo tanto, el artículo 274 del CPACA es una verdadera modificación del artículo 11 de la Ley 1185 de 2009. 2.9. La Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de diciembre de 2019: i) declaró la prosperidad de la solicitud de revisión eventual; ii) resolvió que la sentencia del 22 de noviembre de 2017 no se ajustó a los parámetros jurisprudenciales sentados por la Corporación, por lo que la infirmó; y iii) consolidó la posición jurisprudencial. 3.
Pretensiones de tutela Los accionantes presentaron la tutela el 27 de noviembre de 2019, y en esta solicitaron: i) amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la prevalencia del derecho sustancial y al acceso a la administración de justicia, y los de los integrantes del grupo demandante; ii) dejar sin efectos los autos del 30 de mayo y 1 de agosto de 2019 proferidos por la autoridad accionada; y iii) ordenar a la Sección Segunda del Consejo de Estado que emita una nueva decisión en la que declare improcedente la solicitud de eventual revisión presentada por el municipio de Pereira. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela La parte accionante indicó que las providencias proferidas por la autoridad tutelada son violatorias de sus garantías fundamentales, puesto que en ellas se incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente judicial. Para sustentar sus afirmaciones, expuso los siguientes argumentos que la Sala resume a continuación: 4.1.
El artículo 36A[16] de la Ley Estatutaria 270 de 1996, dispone que la solicitud de eventual revisión deberá ser presentada, por la parte o el ministerio público, dentro del término de 8 días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. Por otro lado, el artículo 274 del CPACA prevé que la respectiva petición debe ser radicada dentro del plazo de 8 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso.
La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió los autos del 30 de mayo y del 1 de agosto de 2019, conforme al artículo 274 ibídem, es decir, optó por el criterio de especialidad que por el principio de jerarquía normativa. En concepto de la parte accionante, “la primera [disposición] es la indicada” y debe predominar, por ser ley estatutaria, sobre la segunda, que es una ley ordinaria.
Esta antinomia debió ser resuelta desde la lógica de la jerarquía de las normas dentro del ordenamiento jurídico. Finalmente, el juez tutelado no podía otorgarle a una de las partes garantías constitucionales –acceso a la administración de justicia y debido proceso–, vulnerando los derechos fundamentales de la otra parte. 4.2. La parte tutelante manifestó que no comparte los argumentos expuestos en las providencias reprochadas sobre la necesidad de unificar jurisprudencia. Los temas propuestos en la solicitud de eventual revisión, estos son, los efectos de la nulidad de los actos administrativos de carácter general y las situaciones consolidadas en cobros tributarios, ya están decantados por el Consejo de Estado, por lo que no son susceptibles de unificación jurisprudencial sino de modificación del precedente.
Por lo tanto, la autoridad judicial tutelada no puede, en caso de que prospere la revisión, transgredir el ordenamiento y la seguridad jurídica con el pretexto de realizar un desarrollo jurisprudencial sobre el tema. 4.3. La consideración de la providencia reprochada sobre la posible inutilidad de la acción de grupo para reclamar la indemnización del daño antijurídico ocasionado por el pago de un tributo que fue declarado nulo, es una apreciación pronta e inapropiada, máximo cuando existe una línea jurisprudencial sobre la materia vigente al momento de presentación de la demanda.
Los tutelistas manifestaron que “es más válido [su] razonamiento”, de no aceptar la posición de la Sala respecto de la inoperancia de las acciones de grupo, pues el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo individual para obtener la reparación del daño congestionaría la administración de justicia. 4.4. La falta de consolidación de la jurisprudencia y la necesidad de ajustarla no puede impedir el resarcimiento de un perjuicio masivo ocasionado por una práctica ilícita de desviación de recursos, a través del ejercicio de la acción popular. 5.
Trámite de tutela e intervenciones 5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 3 de diciembre de 2019[17], admitió la acción presentada en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado, vinculó al Tribunal Administrativo de Risaralda, al Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira y al municipio de Pereira y ordenó notificar a los sujetos procesales. 5.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda contestó[18] la acción de tutela y solicitó que se negara el amparo constitucional deprecado, en la medida en que las actuaciones adelantadas por dicha corporación no contienen vicios. 5.3. El magistrado del Consejo de Estado ponente de las providencias reprochadas informó que el expediente de revisión se encontraba al despacho debido a que su proyecto de fallo fue discutido y aprobado en la Sala Especial de Decisión 2, el 3 de diciembre de 2019, razón por la que está en proceso de firma. 5.4.
El Despacho del magistrado ponente de la presente providencia, en auto del 4 de febrero de 2020, exhortó al magistrado César Palomino Cortés para que informara los nombres de las personas que integraron el proceso de eventual revisión; y en providencia del 17 de febrero del mismo año, vinculó al Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Pereira (INDER) y ordenó a la Secretaría General de la Corporación notificar el auto admisorio del 3 de diciembre de 2019 a todos los integrantes de la acción de grupo objeto de tutela. 5.5.
El municipio de Pereira contestó que la solicitud de amparo constitucional es improcedente por cuanto los argumentos que expuso la parte tutelante pretenden una instancia adicional para discutir lo que fue resuelto por el Consejo de Estado en las providencias del 30 de mayo y 1 de agosto de 2019. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[19]. 2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[20] para, luego, en caso de resultar superado dicho análisis, proceder al estudio de los defectos aducidos por el accionante, conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[21], para emitir un pronunciamiento de fondo que resuelva el problema jurídico planteado del caso. 2.1.
Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada respecto de Ricardo Gutiérrez Hernández y Katya Jimena Quiroz Naranjo, puesto que son los titulares de los derechos que se aducen vulnerados en las providencias objeto de tutela, en su condición de demandantes y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados resultarían afectados en relación con sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Ahora bien, para determinar la legitimación en la causa por activa de Olga Lucía Duarte González y Auditores y Consultores Asociados LTDA, quienes no pertenecieron a la parte demandante del proceso objeto de esta acción, es necesario realizar las siguientes precisiones: En el escrito de demanda de la acción de grupo, se indicó que formarían parte de aquel “[t]odas las personas naturales o jurídicas que siendo contratistas [fueron] contribuyentes”[22] de la sobretasa del deporte y la recreación, en el municipio de Pereira, desde el 21 de agosto de 2001 al 15 de marzo de 2012.
A partir del anterior criterio, la parte demandante solicitó en el acápite de pruebas[23] que se requiriera a las autoridades accionadas para que aportaran un listado de las personas que habían pagado la sobretasa, con la especificación de la cuantía del aporte, a fin de establecer la identidad de los integrantes del grupo y el daño sufrido por cada uno de estos.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en auto de pruebas proferido el 21 de febrero de 2013[24], ordenó al municipio de Pereira que aportara, mediante certificado, un listado de todas las personas que habían realizado pagos por concepto de la sobretasa, y una relación de las entidades descentralizadas que hicieron el descuento del impuesto demandado.
En virtud de la anterior orden judicial, el municipio de Pereira allegó al expediente: i) Oficio en el que indicó que la empresa Multiservicios S.A. (en liquidación), dentro de otras, hizo descuentos de la sobretasa en sus contratos. ii) La información solicitada sobre la identificación de los contribuyentes, en medio magnético[25] –1 CD–, de la cual, la Sala encontró que Olga Lucía Duarte González pagó la sobretasa al deporte, en los años 2005 al 2009, en virtud de diferentes contratos suscritos con entidades del municipio.
De otra parte, la empresa Multiservicios S.A. (en liquidación), aportó al expediente de acción popular, una vez el a quo se lo solicitó, un listado[26] de las personas jurídicas que, en virtud de contratos firmados con esta, fueron contribuyentes del impuesto al deporte, dentro de las que se encontraba Auditores y Consultores Asociados LTDA. Posteriormente, el Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira, en auto del 11 de julio de 2014, explicó que, conforme al artículo 55 de la Ley 472 de 1998, existen dos momentos procesales para la integración del grupo, que son: i) antes de abrir el proceso a la etapa de pruebas; y ii) dentro de los 20 días siguientes a la publicación de la sentencia. En esa medida, difirió la conformación del conjunto de personas afectadas, hasta después del respectivo fallo.
Ahora bien, en la sentencia del 22 de noviembre de 2017 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que revocó el fallo del 15 de septiembre de 2015 y en su lugar accedió a las pretensiones de la demanda, se indicó respecto a la integración del grupo lo siguiente: “En cuanto a los integrantes del grupo, se observa que el mismo está conformado por las personas que celebraron contratos con el municipio de Pereira y con todas las entidades descentralizadas del orden municipal, y que pagaron el valor correspondiente a la sobretasa deportiva […] y frente a quienes se ordenará la indemnización debida […] por lo cual podrán aquellos acogerse a esta providencia dentro de los 20 días siguientes a la publicación de la misma […]”[27].
Finalmente, la publicación de la sentencia de segunda instancia no se llevó a cabo, por cuanto fue concedido por parte del Tribunal Administrativo del Risaralda el recurso de eventual revisión y el expediente fue enviado a la Sección Segunda del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en efecto, Olga Lucía Duarte González y Auditores y Consultores Asociados LTDA pagaron la sobretasa del deporte y la recreación en el municipio de Pereira, conforme fue acreditado por la autoridad demandada y por la empresa Multiservicios S.A. (en liquidación) dentro del expediente, razón por la que les asiste un interés legítimo con las resultas del proceso de acción de grupo objeto de tutela.
Además, es preciso tener en cuenta que el artículo 48 de la Ley 472 de 1998, prevé que en la acción de grupo, “el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”.
Es decir que, en la medida en que se probó que Olga Lucía Duarte González y Auditores y Consultores Asociados LTDA pagaron la mencionada sobretasa, ellos estaban representados dentro del proceso de la acción de grupo por los demandantes. Así las cosas, la Sala encuentra que la señora Duarte González y Consultores Asociados LTDA están legitimados en la causa por activa dentro de la presente solicitud de amparo constitucional, puesto que, como integrantes del grupo de personas que fue afectado con el impuesto, son titulares de los derechos fundamentales invocados, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados resultarían afectados en relación con sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la autoridad que dictó los autos del 30 de mayo y del 1 de agosto de 2019, que según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.2.
Exposición clara de los hechos y fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial y su relevancia constitucional La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al proferir sus providencias, exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo en ejercicio de la acción de tutela, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales[28].
La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Luego, este reproche debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto de que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.
Intervención que debe ser subsidiaria[29] y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. De acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de relevancia constitucional persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[30] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[31];
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[32] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[33]”[34]. Ahora, definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, depende de verificar que, a primera vista, el reproche esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional[35].
Para ello, la jurisprudencia constitucional, a partir de la mencionada sentencia C-590 de 2005, ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.
El requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”[36].
En el caso concreto, los argumentos que la parte accionante presentó en el escrito de tutela, en términos generales, están dirigidos, por un lado, a cuestionar la forma en que la autoridad tutelada determinó que la solicitud de eventual revisión fue presentada dentro del término previsto para tal fin; y, por otro lado, a exponer las razones por las cuales consideró que la sentencia del 22 de noviembre de 2017 no debió ser seleccionada.
Estos argumentos serán analizados desde los parámetros constitucionales presentados sobre los requisitos generales de exposición suficiente de hechos y argumentos y relevancia constitucional. 2.2.1. La primera alegación referida anteriormente consiste en que, la Sección Segunda del Consejo de Estado, no podía tener la solicitud de eventual revisión como presentada en término, pues debió aplicar lo dispuesto en el artículo 36A de la Ley Estatutaria 270 de 1996, por ser de mayor jerarquía, y no lo previsto en el artículo 274 del CPACA.
Este argumento fue expuesto en el recurso de reposición interpuesto por los accionantes en contra del auto del 30 de mayo de 2019. La Sección Segunda de esta Corporación, en el auto del 1 de agosto de 2019 que resolvió el referido recurso, indicó que, de acuerdo con la Corte Constitucional, no todos los temas incluidos en una Ley Estatutaria tienen reserva de ser regulados por una norma de esta categoría, por lo que pueden ser modificados por normas ordinarias.
En concreto, la reglamentación del mecanismo de eventual revisión de las acciones populares y de grupo, no tiene estricta reserva de ley estatutaria a pesar de estar contenida en una norma de dicha jerarquía, razón por la que puede ser modificada por el legislador ordinario. Por esta razón, el artículo 274 del CPACA constituye una modificación al artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 que adicionó el artículo 36A en la Ley 270 de 1996.
Así las cosas, la Sala observa que la cuestión que plantean los accionantes trae a este escenario de amparo constitucional, nuevamente, las razones de hermenéutica legal, relacionadas con determinar desde cuándo debe empezar el plazo con que cuentan las partes para presentar la solicitud de eventual revisión dentro de las acciones de grupo, razones frente a las cuales la Sección Segunda de esta Corporación ya emitió un pronunciamiento.
Además, los accionantes no reprocharon, precisamente, los fundamentos expuestos en el auto del 1 de agosto de 2019, que explicaron porque la autoridad tutelada acogió lo dispuesto en el artículo 274 del CPACA. Estas circunstancias permiten ver que dicha alegación no supera el requisito general de exposición suficiente de hechos y argumentos, en la medida en que no explica cómo en la providencia del 1 de agosto de 2019 el juez colegiado incurrió en un defecto.
Al mismo tiempo, hacen que estos reproches pierdan relevancia constitucional, pues no exponen una posible vulneración de derechos fundamentales a partir de la configuración de un defecto, sino un asunto de legalidad que ya fue definido por el juez constitucional que conoció el proceso de eventual revisión. Entrar a emitir un pronunciamiento, haría de esta acción constitucional una tercera instancia que, en términos de requisitos de procedilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, hacen que los argumentos no superen la relevancia constitucional. 2.2.2.
El segundo reproche de la parte accionante cuestiona el fundamento de la autoridad tutelada para dar por cumplido el requisito de que la solicitud de revisión esté sustentada. Como argumentos de su reproche, los accionantes indicaron que: i) si prospera la revisión se “van al traste las reparaciones” por el pago de lo no debido, y se modifica la jurisprudencia que había cuando se presentó la demanda; ii) “es delicado” modificar las sentencias que definen acciones de grupo; iii) no se puede impedir el resarcimiento de un perjuicio masivo ocasionado con un enriquecimiento ilícito de la administración; iv) no es aceptable la manifestación de la Sala sobre una inoperancia del medio de control ejercido para la devolución de pago del tributo que fue declarado nulo; y v) “es más que válido” el razonamiento de que la acción de grupo es más ventajosa para la administración de justicia que los usuarios acudan de forma individual.
Revisados estos argumentos, la Sala encuentra que, lejos de estar dirigidos a soportar o acreditar un defecto en las providencias del 30 de mayo y 1 de agosto de 2019 en los términos desarrollados por la jurisprudencia constitucional, constituyen estimaciones particulares de los accionantes sobre la decisión de fondo que, posteriormente a que fuera radicado la presente tutela[37], profirió la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado[38].
Así, controvertir las decisiones judiciales de los autos proferidos el 30 de mayo y el 1 de agosto de 2019, a partir de inconformidades con los efectos que en el momento en que fue radicada la tutela posiblemente tendría la sentencia de revisión, no permite, en el caso particular, explicar la configuración de algún defecto. Al respecto, es preciso destacar que la selección para eventual revisión, si bien debe estar ajustada a los requisitos establecidos en el artículo 273 del CPACA, conforme a la Corte Constitucional[39], goza de cierto carácter discrecional del máximo tribunal contencioso.
Ahora bien, en todo caso, en la medida en que la revisión eventual tiene como finalidad garantizar la seguridad jurídica y la igualdad frente a la misma situación fáctica y jurídica[40], constituye un mecanismo judicial de especial protección de los derechos fundamentales. Por lo tanto, además de que los accionantes no expusieron de qué manera la selección para eventual revisión pudo haber incurrido en un defecto, la Sala no comprende cómo las providencias proferidas por la Sala Segunda del Consejo de Estado podrían vulnerarle garantías iusfundamentales.
En ese orden, es necesario recordar que la exigencia de que la solicitud de amparo esté fundada en la indicación de los defectos en que incurrió la autoridad jurisdiccional, excluye la procedibilidad de alegatos dirigidos a que la parte imponga un deber ser de la actividad judicial para llegar a una determinada decisión, desconociendo que su autonomía judicial permite adoptar una decisión debidamente fundada en argumentos razonables.
En conclusión, además de evidenciar que la sustentación de los tutelantes no supera el requisito de exposición suficiente de hechos y argumentos, permite determinar que los reproches de la solicitud de amparo no tienen relevancia constitucional, pues se reitera, no se enmarcan en la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de un posible defecto en las consideraciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino en consideraciones que no son procedentes en esta instancia constitucional. 3.
Otros asuntos La Sección Quinta del Consejo de Estado, en auto del 27 de febrero de 2020, ordenó poner en conocimiento de la Sección Tercera de esta Corporación, la sentencia proferida en la misma fecha, que resolvió la acción de tutela con radicado núm. 11001-03-15-000-2019-05074-00, interpuesta por Néstor Oswaldo Pinto Izaquita –quien pertenece al grupo demandante de la acción de grupo objeto de revisión–, en contra de los autos del 30 de mayo y 1 de agosto de 2019, proferidos dentro de la acción de grupo 66001-33-33-004-2012-00105- 01.
En la referida sentencia del 27 de febrero de 2020, la Sección Quinta declaró la carencia actual de objeto por daño consumado, al considerar que “la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales produjo el perjuicio que se pretendía evitar con el amparo constitucional, a saber, que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado no conociera y resolviera de fondo la solicitud de revisión elevada contra sentencia del 22 de noviembre de 2017”.
Al respecto, es preciso indicar que esta Sala se apartó de dicha postura, en razón a que, la Corte Constitucional[41] ha manifestado que en asuntos de tutela contra providencia judicial, es pertinente, en primer lugar, realizar un examen de los requisitos de procedibilidad. En todo caso, la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y esta providencia, no se oponen o contradicen necesariamente, pues la improcedencia de la acción de tutela no implica que, en el caso concreto, de estar superados los requisitos generales, quede el juez compelido a emitir un pronunciamiento de fondo, sin revisar una posible carencia actual de objeto. 4.
Conclusiones En atención a lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo constitucional, por cuanto no superó los requisitos de explicación suficiente de hechos y argumentos y relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la parte accionante en contra de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala En comisión JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] La sobretasa creada por Acuerdo Municipal se cobraba al valor total del contrato que tuvieren los contratistas con el municipio y con todas las entidades descentralizadas del orden municipal a los siguientes contratos: obra civil, consultorías, asesorías y estudios, concesión, interventoría, mantenimiento, prestación de servicios y transporte. [2] Folios 16 a 48 del expediente de acción de grupo radicado 66001-33-33- 004-2012-00105-02. [3] Folios 3013 a 3025 ibídem. [4] Folios 3280 a 3285 ibídem. [5] Folios 3032 a 3034 y 3040 a 3047 ibídem. [6] Folios 3371 a 3391 ibídem. [7] Folio 3392 ibídem. [8] Folios 3399 a 3436 ibídem. [9] “ARTÍCULO 273.
PROCEDENCIA. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.
Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación”. [10] Folio 3534 a 3544 del expediente ordinario. [11] “ARTÍCULO 11.
Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “ARTÍCULO 36A. DEL MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO Y DE LA REGULACIÓN DE LOS RECURSOS EXTRAORDINARIOS.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; […]”.” (La Sala destaca) [12] “ARTÍCULO 274.
COMPETENCIA Y TRÁMITE. De la revisión eventual conocerá la sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas: 1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso. […]” (La Sala destaca) [13] Expediente 66001333100220070010701. [14] Folio 3543 del expediente ordinario. [15] Sentencia C-713 de 2008. [16] Adicionado por la Ley Estatutaria 1285 de 2009. [17] Folio 38 del expediente de tutela. [18] Folio 62 a 69 ibìdem. [19] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [20] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [21] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [22] Folio 33 expediente de acción de grupo. [23] Folio 47 del ibídem. [24] Folios 2575 y 2584 ibídem. [25] Folios 2881 y 2882 ibídem. [26] Folios 2799 a 2838 ibídem. [27] Folios 3388 ibídem. [28] Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido: ”No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T066 de 2019). [29] El artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (resaltado agregado). [30] Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.
En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [31] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [32] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [33] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [34] Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018. [35] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006.
En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [36] Sentencia de la Corte Constitucional T066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. [37] El escrito de solicitud de amparo fue radicado el 27 de noviembre de 2019. [38] La Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado resolvió la solicitud de revisión el 3 de diciembre de 2019. [39] Sentencia SU-686 de 2015: “22.
Conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2008, la selección de las sentencias y demás providencias que decidan la finalización o archivo de un proceso de acción de grupo para su revisión es discrecional, y no está sujeta a requisitos o condiciones especiales.” [40] “ARTÍCULO 272. FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO.
La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.” [41] Sentencia C-590 de 2005.