MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Deber. Principio de legalidad. Reiteración de jurisprudencia / MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Garantía de derechos. Reiteración de jurisprudencia / MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Presupuesto de validez / MOTIVACIÓN – Finalidad / FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN DE LA DECLARACIÓN DEPARTAMENTAL DE ESTAMPILLA – Configuración El deber de motivar las actuaciones administrativas deriva del principio constitucional de legalidad (expresado en los artículos 1.º, 4.º, 6.º y 123 del Texto Supremo), que impide a la Administración actuar de materia arbitraria.
También de las garantías superiores de publicidad y del debido proceso (artículos 29 y 209, ibidem), que garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, si es del caso (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional). Por tanto, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, so pena de que se configure un vicio de nulidad por falsa motivación (artículo 137 CPACA), ya que la exteriorización de los móviles de la decisión es determinante para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e, inclusive, el control judicial del mismo.
En concordancia con lo expuesto, el artículo 42 ibidem exige que los actos sean motivados, siquiera sumariamente, una vez se haya dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles. La motivación implica, entonces, que la sustentación de las decisiones administrativas sea razonada y suficiente, de modo que se garantice, además de la realización del principio de publicidad, la efectividad del derecho de defensa del administrado, en la medida en que permite apreciar con exactitud los motivos determinantes de la decisión; así como la tutela judicial efectiva de la que se debe encargar la jurisdicción contencioso– administrativa.
(…) Por esa razón, la Sala ha advertido que cuando el acto de liquidación de obligaciones tributarias califica supuestos de hecho, la motivación es insuficiente si se limita a indicar la calificación acogida por la autoridad, sin especificar las razones que propiciaron esa conclusión. Tal actitud, obstaculizaría la defensa del interesado que desconocería a qué obedece la determinación adoptada; del mismo modo en que impediría, por falta de elementos de juicio, el control de legalidad que le corresponde ejercer al juez.
(…) En esos términos, acatando lo preceptuado en el tercer inciso del artículo 103 del CPACA, la Sala hace explícitos los términos en los cuales precisa su postura respecto de la motivación exigible a las liquidaciones oficiales de deudas tributarias. Conforme a este criterio de decisión judicial, no está llamado a prosperar el cargo de apelación, sin perjuicio de lo cual la sala igualmente pone de presente que, en el caso analizado, los requerimientos especiales carecen de contenido adicional al de las liquidaciones acusadas y el acta de inspección tributaria y su adición son incongruentes con las decisiones administrativas adoptadas por la demandada.
Respecto de este último punto, ni el Acta nro. 025 de 2012, ni su adición, indican a qué meses de los años 2010 a 2012 corresponden los valores que se propone adicionar, como tampoco referencian las declaraciones objeto de modificación, de manera que no hay claridad sobre las sumas que se debería imputar a cada uno de los periodos revisados con las liquidaciones oficiales censuradas.
Esos actos previos tampoco indican a qué estampilla concreta atañe cada uno de los montos discutidos, ni cuáles son las tarifas aplicables, ni qué hechos concretos dan lugar a las modificaciones efectuadas, de modo que no es posible identificar las situaciones fácticas ni los elementos de cuantificación que dieron lugar a los tributos liquidados.
De hecho, el acta y su adición aluden a múltiples inconsistencias en el cumplimiento de los deberes y obligaciones a cargo de la demandante (…). Por ello, no es posible verificar que el valor de la deuda tributaria identificada en esos actos previos corresponda a la suma de los montos adicionados en las 23 liquidaciones demandadas. Tampoco hay correspondencia entre los valores que el acta de inspección ($268.793.052) y las liquidaciones oficiales de revisión juzgadas ($284.178.516) atribuyen a la deuda total por concepto de estampillas a cargo de la demandante, lo que evidencia que no existe sustento de la determinación de la obligación tributaria finalmente establecida por la Administración. La Sala insiste en que la determinación de la deuda tributaria exige que en la liquidación oficial se ponga al obligado tributario en conocimiento de los hechos exactos y de las razones de derecho que sustentan la modificación de su autoliquidación, para que pueda controvertir todos los aspectos de la decisión oficial.
En el caso, ninguno de los actos enjuiciados basta para sostener razonadamente las modificaciones hechas por la Administración a las declaraciones revisadas. Por los anteriores razonamientos, la Sala encuentra probado que las liquidaciones oficiales de revisión demandadas incurrieron en falta de motivación, en la medida en que incumplieron las exigencias esgrimidas por las letras e) y g) del artículo 712 del ET.
No prospera el cargo de apelación, por lo que la Sala confirmará el fallo del tribunal. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 42 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 137 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 712 CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por cuanto no se probó su causación Finalmente, en lo que respecta a la condena en costas en segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que al efecto realiza el ordinal 8 del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para su procedencia. FUENTE FORMAL: LEY 1564 de 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., cinco (05) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00441-01(22261) Actor: MUNICIPIO DE SAN JUAN DE GIRÓN Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvió (ff. 442 a 450): Primera: Declárase la nulidad de las Liquidaciones Oficiales de Revisión n° 001 a 023, expedidas por el Director de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del departamento de Santander, en contra de las declaraciones departamentales de estampillas, correspondientes a los períodos mensuales de noviembre de 2010 a septiembre de 2012, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declárense en firme las declaraciones departamentales de estampillas, correspondientes a los períodos mensuales de noviembre de 2010 a septiembre de 2012; conforme lo señalado en la parte considerativa de esta decisión. Tercero: Condénese en costas a la parte demandada.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante las Liquidaciones Oficiales de Revisión nros. 001 a 023, del 11 de febrero de 2014, el departamento de Santander modificó las declaraciones de retenciones en la fuente de las estampillas «Pro Hospital», «Pro Desarrollo» y «Pro UIS», presentadas por la demandante por los meses que van desde noviembre de 2010 hasta septiembre de 2012 (ff. 306 a 352).
Prescindiendo del recurso de reconsideración, el municipio demandó el referido acto.
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (f. 369): 1.
Declarar la nulidad de los Requerimientos Especiales Nos. 002 a 0024 de 2013, proferidos por el Coordinador del Grupo de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander, por medio de los cuales se propone la modificación de las Declaraciones departamentales de Estampillas presentadas por el municipio de San Juan de Girón y correspondientes a los períodos mensuales de noviembre de 2010 a septiembre de 2012 (23 actos oficiales). 2.
Declarar la nulidad de las Liquidaciones Oficiales de Revisión Nos. 001 a 023, expedidas por el Director de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander, en contra de las declaraciones departamentales de Estampillas, correspondientes a los períodos mensuales de noviembre de 2010 a septiembre de 2012 (23 actos oficiales). 3.
Que como consecuencia de las declaratorias anteriores, se ordene el restablecimiento del derecho de mi representada y se declaren en firme las declaraciones departamentales de Estampillas de dichos períodos. A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas vulneradas los artículos 29 y 123 de la Constitución; 3.º y 42 del CPACA; 703, 710 y 712 del Estatuto Tributario (ET); y 487, 496 y 494 de la Ordenanza nro. 01 de 2010 del departamento de Santander.
El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así (ff. 353 a 371): Manifestó que los actos demandados se expidieron sin incluir la motivación de las modificaciones realizadas a las declaraciones revisadas y sin pronunciarse sobre la defensa esgrimida en la respuesta a los requerimientos especiales notificados. Adujo que ello derivó en la vulneración del debido proceso y del artículo 712 del ET.
Planteó que se vulneró el debido proceso, por cuanto las liquidaciones oficiales de revisión se expidieron de forma extemporánea, excediendo los seis meses desde el vencimiento del término para dar respuesta al requerimiento especial, fijados por los artículos 710 del ET y 494 de la Ordenanza nro. 01 de 2010. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 399 a 401), para lo cual: Solicitó que se desestimara el cargo de violación relativo a la falta de motivación de los actos acusados, porque la demandante omitió aportar las pruebas necesarias para sustentarlo.
Además, afirmó que dichos actos se sustentaron en los hallazgos registrados en el Acta de Inspección Tributaria nro. 025 de 2012. Manifestó que corrió traslado a la actora de los requerimientos especiales, atendiendo a lo ordenado por el artículo 487 de la Ordenanza nro. 01 de 2010 y que la demandante ejerció el derecho de contradicción en todas las etapas del procedimiento administrativo.
Sentencia apelada El tribunal de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas al extremo vencido (ff. 442 a 450), con base en las siguientes consideraciones: Estimó que la demandada vulneró el debido proceso, porque los actos acusados omitieron describir las razones de hecho y de derecho que llevaron al departamento a modificar las declaraciones de retención presentadas por la actora.
Agregó que el acta de inspección tributaria (que según la demandada soportó los actos acusados) se limitó a identificar la mora en la consignación de los valores declarados y adeudados, por lo que no tiene la vocación de sustentar una modificación a las declaraciones ni la sanción por inexactitud impuesta. En la misma línea, consideró que la Administración vulneró el debido proceso al notificar extemporáneamente las liquidaciones oficiales de revisión. Recurso de apelación La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia (ff. 455 a 456).
Al efecto, insistió en que su contraparte omitió aportar medios de prueba que sustentaran la falta de motivación de los actos demandados; y negó haber vulnerado el debido proceso, para lo cual argumentó que le notificó a la actora los requerimientos especiales antes de expedir las correspondientes liquidaciones oficiales. Alegatos de conclusión La demandante solicitó se confirmara la sentencia de primera instancia, por cuanto los actos demandados vulneraron su derecho al debido proceso por falta de motivación y agregó que los actos demandados fueron notificados de forma extemporánea (f. 503).
La parte demandada y el Ministerio público guardaron silencio en esta etapa. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos demandados, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, que declaró la nulidad de la actuación acusada y condenó en costas al extremo vencido.
En concreto, corresponde a la Sala estudiar si los actos demandados violaron el debido proceso y si está probado que los mismos carecen de motivación. 2- Sobre la primera de esas cuestiones, observa la Sala que, aunque el juez de primer grado determinó que la violación del debido proceso ocurrió porque las liquidaciones oficiales demandadas fueron notificadas extemporáneamente, la apelante manifestó que, en el trámite del procedimiento administrativo, la obligada tributaria tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto de los requerimientos especiales proferidos.
Se advierte por tanto que la recurrente no planteó ningún reparo frente a la decisión adoptada por el tribunal respecto de la extemporaneidad de los actos acusados. Al no haberse formulado ningún cargo de apelación pertinente a la determinación adoptada en la sentencia de primera instancia, no le corresponde a la Sala revocarla. 3- De otro lado, se discute si carecen de motivación los actos acusados.
Señala la actora que la Administración omitió manifestar las razones por las cuales se modificaban las declaraciones presentadas, mientras que la apelante única sostiene que esa acusación no fue acreditada por su contraparte y que, en cualquier caso, la argumentación que se echa en falta estaría en el acta de inspección tributaria que fue proferida en el marco de la fiscalización adelantada.
Debe entonces determinar la Sala si están dotadas de motivación las liquidaciones oficiales de revisión demandadas. 3.1- Considerando ese objeto de la litis, se dictará sentencia atendiendo a los criterios de decisión expresados en las providencias del 26 de julio de 2018, del 18 de julio, del 29 de agosto de 2019 y del 08 de octubre de 2020 (exps. 22074, 20526, 21695 y 21742 CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), del 09 de mayo de 2019 (exp. 21720, CP.
Julio Roberto Piza Rodríguez), del 30 de mayo de 2019 (exp. 23063, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 05 de marzo de 2020 (exp. 21321, CP: Milton Chaves García) y del 08 de octubre de 2020 (exp. 21742, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez), en las cuales la Sala se refirió a la expedición irregular de los actos de determinación de tributos por falta de motivación. 3.2- El deber de motivar las actuaciones administrativas deriva del principio constitucional de legalidad (expresado en los artículos 1.º, 4.º, 6.º y 123 del Texto Supremo), que impide a la Administración actuar de materia arbitraria.
También de las garantías superiores de publicidad y del debido proceso (artículos 29 y 209, ibidem), que garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, si es del caso (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional). Por tanto, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, so pena de que se configure un vicio de nulidad por falsa motivación (artículo 137 CPACA), ya que la exteriorización de los móviles de la decisión es determinante para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e, inclusive, el control judicial del mismo.
En concordancia con lo expuesto, el artículo 42 ibidem exige que los actos sean motivados, siquiera sumariamente, una vez se haya dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles. La motivación implica, entonces, que la sustentación de las decisiones administrativas sea razonada y suficiente, de modo que se garantice, además de la realización del principio de publicidad, la efectividad del derecho de defensa del administrado, en la medida en que permite apreciar con exactitud los motivos determinantes de la decisión; así como la tutela judicial efectiva de la que se debe encargar la jurisdicción contencioso– administrativa. 3.3- En el caso de los actos que se expiden en el marco del procedimiento de revisión de las declaraciones tributarias, el artículo 712 del ET, aplicable al caso por remisión expresa del artículo 59 de la Ley 788 de 2002 y del artículo 15 de la Ordenanza nro. 01 de 2010, dispone que las liquidaciones oficiales deben contener, entre otros requisitos, las bases de cuantificación del tributo y la «explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración».
En la misma línea, el artículo 730 ibidem prevé que son nulos los actos de determinación de impuestos y de resolución de recursos que omitan indicar las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas respecto de la declaración. Por esa razón, la Sala ha advertido que cuando el acto de liquidación de obligaciones tributarias califica supuestos de hecho, la motivación es insuficiente si se limita a indicar la calificación acogida por la autoridad, sin especificar las razones que propiciaron esa conclusión. Tal actitud, obstaculizaría la defensa del interesado que desconocería a qué obedece la determinación adoptada; del mismo modo en que impediría, por falta de elementos de juicio, el control de legalidad que le corresponde ejercer al juez. 3.4- Con miras a verificar si en el caso concreto los actos censurados carecen de motivación, están afirmados en el expediente los siguientes hechos relevantes: i) El municipio de Girón presentó 24 declaraciones de retención, correspondientes a los meses de mayo de 2010 y de noviembre de ese año a septiembre de 2012.
En cada una de esas autoliquidaciones, indicó los valores que retuvo durante el periodo declarado en relación con las estampillas «Pro UIS», «Pro Hospital» y «Pro Desarrollo» (disco compacto f. 408A). ii) Según el Acta de Inspección Tributaria nro. 25, del 03 de diciembre de 2012, la demandante: (a) no consignó la totalidad de los valores recaudados a título de retención de las estampillas objeto de retención en la fuente en los periodos revisados;
(b) presentó extemporáneamente las declaraciones correspondientes a los meses de febrero, marzo y abril de 2011, por valor total de $197.524.000; y (c) «hubo hechos generadores que no cumplieron con el pago de las obligaciones fiscales», pese a que la Ordenanza nro. 01 de 2010 determinó que las «estampillas departamentales» se causaban con «la celebración del acto o contrato, incluidos los contratos interadministrativos y los contratos de concesión».
Se refirió a los convenios interadministrativos nros. 325 de 2006; 286, 316 y 414 de 2010; y 162 y 508 de 2011 y concluyó que existía una «presunta deuda con el departamento por concepto de estampillas departamentales no exigidas en los diferentes contratos/cuentas de cobro y otros hechos generadores» por valor de $214.602.778, en relación con las estampillas causadas durante 2010 y 2011, sin aclarar qué periodos (meses) o qué declaraciones fueron objeto de reproche.
De esa suma, $196.093.434 corresponden a estampilla «Pro Hospital», $66.031.146, a estampilla «Pro UIS», y $65.031.145 a estampilla «Pro desarrollo». Además, estimó una sanción por inexactitud de $19.509.343. El acta en mención fue suscrita por el secretario de Hacienda del municipio de Girón y el profesional universitario del Grupo de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander (ff. 9 a 14). iii) El 19 de diciembre de 2012, la demandada profirió un documento denominado «Adición Acta de Inspección Tributaria No. 25 de 2012», mediante el cual aumentó el valor discutido por concepto de estampillas a la suma de $268.793.052 («Pro UIS» $81.452.440, «Pro hospital» $81.452.440 y «Pro desarrollo» $81.452.440), en relación con los años 2010, 2011 y 2012, sin precisar los meses o declaraciones a los que se le atribuía tal modificación. Dicho incremento se debe a que la Administración adicionó las sumas supuestamente causadas en relación con el Contrato de Concesión nro. 0094, del 04 de agosto de 2000, celebrado por un término de 20 años, porque, según el artículo 201 de la Ordenanza 01 de 2010, el hecho generador de las estampillas departamentales contempla «la celebración del acto o contrato, incluidos los contratos interadministrativos y los contratos de concesión» (ff. 15 y 16). iv) El documento denominado «Carta AP-GD-RG-05», firmado por el coordinador del Grupo de Gestión de Ingresos de Departamento de Santander, dirigido al secretario de Hacienda de Girón, liquidó los siguientes valores: (a) $63.307.053, por estampilla «Pro Hospital»;
(b) $63.307.053, por estampilla «Pro UIS»; y (c) y $144.759.493, por estampilla «Pro Desarrollo», para un total de $271.373.599, por concepto de impuestos adeudados, y $310.121.758, por sanción por inexactitud. Adicionalmente, «reconsideró» la adición al Acta 025 de 2012 y, en consecuencia, planteo que debían excluirse los valores liquidados por estampillas «Pro UIS» y «Pro Hospital» con ocasión del Contrato de Concesión nro. 094 de 2000, porque tales tributos fueron adoptados por el ordenamiento territorial con las Ordenanzas 045 de 2000 y 004 de 2001, esto es, con posterioridad a la celebración de dicho contrato.
No hay constancia de que este documento haya sido comunicado a la demandante (disco compacto f. 408A). v) El 07 de marzo de 2013, la demandada profirió 24 requerimientos especiales, con los que propuso modificar las autoliquidaciones de retención señaladas anteriormente. En concreto, determinó $40.479.000, por estampilla «Pro Hospital», $121.768.174, por estampilla «Pro UIS», y $121.931.342, por estampilla «Pro Desarrollo», para un total de $284.178.516, por concepto de estampillas departamentales, y $454.685.000, a título de sanción por inexactitud.
Cada uno de estos actos contiene: (a) la fecha de emisión; (b) el periodo (mes) revisado; (c) el nombre del obligado tributario (i. e. la demandante); (d) el número de identificación del obligado; (e) el monto de los tributos retenidos y sanciones a cargo; (f) la mención de que se identificó «una inexactitud correspondiente a la incorrecta liquidación de los gravámenes ordenanzales»; y (g) la firma del coordinador del Grupo de Gestión de Ingresos del Departamento de Santander.
No obstante, ninguno de los requerimientos precisa las normas, bases de retención o las tarifas aplicables, como tampoco plantean cuáles fueron los hechos que sustentaron la modificación de las liquidaciones privadas objetadas (ff. 18 a 65). vi) El 13 de junio de 2013, la demandante respondió los 24 requerimientos especiales notificados.
Concretamente, solicitó se reconociera la firmeza de la declaración de mayo de 2010. En términos generales, planteó la improcedencia del cobro de las estampillas «Pro Hospital» y «Pro Desarrollo», porque aquellas fueron autorizadas con posterioridad a la suscripción del contrato de concesión antes mencionado; y alegó que el Concejo Municipal de Girón no autorizó el cobro de ninguna de las estampillas en discusión dentro de su jurisdicción (ff. 66 a 305). vii) El 11 de febrero de 2014, la demandada archivó el requerimiento especial relativo a la declaración de retención de mayo de 2010, y profirió las 23 liquidaciones oficiales de revisión demandadas.
Con estos actos modificó las autoliquidaciones de acuerdo con los requerimientos especiales, determinando un valor a pagar de $260.095.784 por concepto de estampillas, pero sin que los actos discriminaran el valor correspondiente a cada tributo, y $416.153.000 por concepto de sanción por inexactitud. Los actos contienen los mismos datos que los requerimientos especiales.
Fueron suscritos por el secretario de hacienda del departamento y, en lugar de lo transcrito en la letra f del hecho (v), indican que la agente de retención no desvirtuó el acervo probatorio planteado en las anteriores diligencias. Pero guardan silencio sobre las cuestiones alegadas por la actora en las respuestas a los requerimientos especiales y no indican las normas, bases de retención o las tarifas aplicables, ni plantean cuáles fueron los hechos que sustentaron las modificaciones objetadas (ff. 307 a 352). 3.5- Antes de evaluar lo que resultó probado en virtud de los hechos listados, la Sala precisa que, contrariamente a lo que plantea la recurrente, a fin de analizar si los actos demandados carecen de motivación, basta con examinar su contenido y el de sus antecedentes.
Como tales documentos obran en el plenario gracias a la solicitud de pruebas hecha en la demanda, no cabe concluir que la actora haya incumplido su carga probatoria. 3.6- Los hechos enumerados revelan que las liquidaciones oficiales de revisión acusadas se limitaron a indicar el valor adicional que la actora debió retener por concepto de las estampillas debatidas, en cada una de las declaraciones objetadas.
Pero, ninguno de esos actos precisó cuáles fueron las bases de cuantificación de esos tributos ni las razones de las modificaciones efectuadas, como lo exigen textualmente las letras e) y g) del artículo 712 del ET. Tales liquidaciones oficiales tampoco se refirieron a los argumentos formulados por la demandante en las respuestas a los requerimientos especiales, por lo que no aparecen esbozadas las razones que llevaron a tomar las decisiones contenidas en los actos demandados.
Argumenta la apelante única que esa falencia argumentativa de las liquidaciones oficiales enjuiciadas fue suplida con los actos que las precedieron. Si bien sobre ese particular la jurisprudencia de esta Sección en ocasiones ha estimado que en el marco del control de legalidad se pueden inferir las razones por las cuales se determinó oficialmente la deuda tributaria –y todas las circunstancias esenciales que permiten entender tal decisión y su alcance– a partir del análisis conjunto de la liquidación oficial y de sus antecedentes (sentencias del 23 de enero de 2014, exp. 18522, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 26 de julio de 2018, exp. 22074, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), por vía de la presente providencia la Sala precisa dicho criterio jurisprudencial, para dejar sentado que, más allá del carácter ilustrativo o complementario que tengan los antecedentes y los actos previos a las liquidaciones oficiales de tributos, en todos los casos se requiere que estos actos administrativos definitivos contengan la expresión completa de los motivos por los cuales la autoridad adoptó la decisión de liquidar oficialmente el tributo, señalando los fundamentos de hecho y de derecho que justifican la decisión acogida.
Lo anterior, porque el artículo 712 del ET, concordante con el artículo 42 del CPACA, dispone expresamente que es la liquidación oficial –y no ningún acto preparatorio– el acto administrativo que de manera motivada adoptará una decisión por parte de la autoridad en torno a la correcta cuantificación de la deuda tributaria. Todo, para que el obligado tributario tenga conocimiento de las razones a las que obedece la determinación administrativa y pueda controvertirla y ejercer adecuadamente el derecho de defensa.
En esos términos, acatando lo preceptuado en el tercer inciso del artículo 103 del CPACA, la Sala hace explícitos los términos en los cuales precisa su postura respecto de la motivación exigible a las liquidaciones oficiales de deudas tributarias. Conforme a este criterio de decisión judicial, no está llamado a prosperar el cargo de apelación, sin perjuicio de lo cual la sala igualmente pone de presente que, en el caso analizado, los requerimientos especiales carecen de contenido adicional al de las liquidaciones acusadas y el acta de inspección tributaria y su adición son incongruentes con las decisiones administrativas adoptadas por la demandada.
Respecto de este último punto, ni el Acta nro. 025 de 2012, ni su adición, indican a qué meses de los años 2010 a 2012 corresponden los valores que se propone adicionar, como tampoco referencian las declaraciones objeto de modificación, de manera que no hay claridad sobre las sumas que se debería imputar a cada uno de los periodos revisados con las liquidaciones oficiales censuradas.
Esos actos previos tampoco indican a qué estampilla concreta atañe cada uno de los montos discutidos, ni cuáles son las tarifas aplicables, ni qué hechos concretos dan lugar a las modificaciones efectuadas, de modo que no es posible identificar las situaciones fácticas ni los elementos de cuantificación que dieron lugar a los tributos liquidados.
De hecho, el acta y su adición aluden a múltiples inconsistencias en el cumplimiento de los deberes y obligaciones a cargo de la demandante (v. g. la extemporaneidad en la presentación de declaraciones y la mora en el pago de algunas de las sumas autoliquidadas) y no solo a la supuesta inexactitud en las declaraciones de retención. Por ello, no es posible verificar que el valor de la deuda tributaria identificada en esos actos previos corresponda a la suma de los montos adicionados en las 23 liquidaciones demandadas.
Tampoco hay correspondencia entre los valores que el acta de inspección ($268.793.052) y las liquidaciones oficiales de revisión juzgadas ($284.178.516) atribuyen a la deuda total por concepto de estampillas a cargo de la demandante, lo que evidencia que no existe sustento de la determinación de la obligación tributaria finalmente establecida por la Administración. 4- La Sala insiste en que la determinación de la deuda tributaria exige que en la liquidación oficial se ponga al obligado tributario en conocimiento de los hechos exactos y de las razones de derecho que sustentan la modificación de su autoliquidación, para que pueda controvertir todos los aspectos de la decisión oficial.
En el caso, ninguno de los actos enjuiciados basta para sostener razonadamente las modificaciones hechas por la Administración a las declaraciones revisadas. Por los anteriores razonamientos, la Sala encuentra probado que las liquidaciones oficiales de revisión demandadas incurrieron en falta de motivación, en la medida en que incumplieron las exigencias esgrimidas por las letras e) y g) del artículo 712 del ET.
No prospera el cargo de apelación, por lo que la Sala confirmará el fallo del tribunal. 5- Finalmente, en lo que respecta a la condena en costas en segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que al efecto realiza el ordinal 8.° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para su procedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. Reconocer personería jurídica a Leonardo Fabio Vásquez Pinto como abogado de la parte demandante, de conformidad con el poder otorgado (f. 508). 3. Reconocer personería jurídica a Harvey Fernández Contreras como abogado de la parte demandada, de conformidad con el poder otorgado (f. 517). 4. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese.
Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidenta de la Sala | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- 1 ----------------------- Radicado: 68001-23-33-000-2014-00441-01 (22261) Demandante: Municipio de San Juan de Girón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8