ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / INCIDENTE DE NULIDAD PROCESAL – Mecanismo judicial idóneo y eficaz / FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE – Que hiciera procedente de manera excepcional y transitoria el amparo / PERSONA EN SITUACIÓN DE DEBILIDAD MANIFIESTA – No se acreditó [N]o se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la actora contaba con otro medio de defensa judicial a través del cual podía alegar la irregularidad procesal invocada en su escrito de tutela como causa de vulneración de sus derechos fundamentales, como lo era la posibilidad de interponer un incidente de nulidad procesal, de conformidad con lo establecido en el Código General del Proceso.
( ) en el caso concreto, existían otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos de la actora, como lo es el incidente de nulidad, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir las posibles irregularidades procesales que se presentaron al interior del proceso de controversias contractuales identificado con el número único de radicación ( ), antes de acudir a la acción de tutela.
( ) no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales.
( ) en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que la parte actora debió haber presentado el respectivo incidente de nulidad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 133 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 176 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00351-01(AC) Actor: HELENA DE JESÚS ABRIL SALAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/falta del cumplimiento del requisito de subsidiariedad Derecho Fundamental Invocado: i) Debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: i) Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora, contra la sentencia de tutela de 12 de marzo de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá porque, a su juicio, el Tribunal al proferir la sentencia de 10 de octubre de 2019 dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 15001-33-33-010-2016-00079-01, vulneró su derecho fundamental invocado supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis son los siguientes: 3. Indicó que celebró un contrato de arrendamiento con el Rector de la Institución Educativa Técnico Industrial “Julio Flórez” sobre un lote urbano, ubicado en la Carrera 9 núm. 19-26 del Municipio de Chiquinquirá. 4.
Manifestó que en las cláusulas segunda y cuarta del contrato, se estipuló que la fecha de terminación del mismo sería el 31 de diciembre de 2015, y que una vez vencido el periodo inicial del contrato, el arrendatario restituiría el inmueble al arrendador, teniendo en cuenta que para estos eventos no procede la prórroga automática. 5. Afirmó que el Rector de la Institución Educativa Técnico Industrial “Julio Flórez”, por medio del oficio de 1 de diciembre de 2016, le informó la intención de no prorrogar el respectivo contrato de arrendamiento, por lo que le solicitó que se lo restituyera. 6.
Adujo que el Departamento de Boyacá presentó demanda en contra suya, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, con el fin de que se declarara i) terminado el contrato de arrendamiento celebrado entre el Rector de la Institución Educativa Técnico Industrial “Julio Flórez” y la señora Helena de Jesús Abril Salas; y como consecuencia de lo anterior, ii) se ordenara la restitución y entrega del bien inmueble, iii) se condenara al pago del canon de arrendamiento por el término comprendido entre el vencimiento del contrato y la fecha en que se efectuara la restitución del bien inmueble, y iv) que se cancelara el valor de la cláusula penal por la suma de $1.600.000, más los perjuicios causados por el incumplimiento.
Audiencia inicial llevada a cabo el 20 de febrero de 2019 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 15001-33-33-010-2016-00079-01 7. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR JUDICIALMENTE TERMINADO el contrato de arrendamiento N° 01 de 2015, suscrito entre la Institución Educativa Técnico Industrial Julio Flórez de Chiquinquirá y la señora Helena de Jesús Abril Salas, sobre el inmueble propiedad del colegio, ubicado en la carrera 9 N° 19-26, por incumplimiento de la entrega al vencimiento del plazo por parte de la contratista en calidad de arrendataria, conforme las razones expuestas en las consideraciones.
SEGUNDO: ORDENAR a la señora HELENA DE JESÚS ABRIL SALAS, identificada con C C N° 23.493.520, si aún no lo hubiere hecho, a RESTITUIR al arrendador Institución Educativa Técnico Industrial Julio Flórez de Chiquinquirá, el bien inmueble ubicado en la carrera 9 N° 19-26, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria del presente fallo.
Si la accionada incumple con esta orden de restitución, se comisionará a los Juzgados Civiles Municipales de Chiquinquirá (Reparto) a fin de que se surta la entrega del bien conforme la Ley, para lo cual se deberán enviar los anexos correspondientes. TERCERA: Condenar a la parte demandada al pago de la Cláusula Penal estipulada en la cláusula décima primera del contrato de arrendamiento N°01 de 2015, que equivale a la suma de $1.600.000, por las expuestas en la parte motiva.
CUARTA: NEGAR las demás pretensiones de la demanda […]”. 8. El Juzgado al resolver la cuestión del decreto de pruebas, indicó que: “[…] Ahora bien, en lo que tiene que ver con las pruebas testimoniales pedidas en la contestación de la demanda, se NIEGAN, teniendo en cuenta que no se cumplió con lo establecido en el artículo 212 del C.G.P. relacionado con la enunciación concreta de los hechos objeto de prueba sobre los que versarán las declaraciones las declaraciones solicitadas, pues en el escrito de respuesta se limitó a indicar los nombres y direcciones de los testigos.
SE NIEGA también la solicitud del dictamen pericial con el fin de cuantificar las mejoras efectuadas en el inmueble arrendado, toda vez que desde el primer contrato celebrado entre la institución Educativa Julio Flórez y la demandada, fechado el 4 de septiembre de 2012 (fls 124 a 129), en el parágrafo segundo de la cláusula tercera estipuló textualmente que las adecuaciones o mejoras serán y correrán por cuenta y riesgo del contratista y en todo el caso el arrendador no reconocerá ninguna suma económica por las mismas […]”. […] “[…] Así las cosas, esta instancia judicial concluye que la no haber lugar al reconocimiento de mejoras de ninguna naturaleza por estar expresamente excluidas del acuerdo de voluntades en comento, y de acuerdo con el artículo 1602 antes citado es ley para las partes, una prueba que pretenda cuantificar dichas mejoras resulta impertinente y superflua, dado que es suficiente con examinar las estipulaciones contractuales para deducir que la arrendataria expresó su consentimiento en el sentido que no procedería indemnización alguna por mejoras sobre el predio objeto de arrendamiento.
Corolario de lo anterior, el despacho niega estas pruebas solicitadas por la parte demandada […]”. 9. Ahora bien, el Juzgado al resolver de fondo la controversia jurídica, señaló que la estipulación de la prórroga automática en los contratos estatales está prohibida, y el hecho de que la ejecución del contrato de arrendamiento se extienda mas allá del plazo estipulado, no comprende la renovación automática del mismo, al tratarse de bienes públicos cuyo objetivo principal es contribuir al cumplimiento de los fines del Estado. 10.
Señaló que la revisar el acervo probatorio obrante en el expediente, se puede concluir que la señora Helena de Jesús Abril Salas incumplió el contrato de arrendamiento, al no haber restituido el bien inmueble ubicado en la carrera 9 núm. 19-28 del municipio de Chiquinquirá y propiedad de la Institución Educativa Técnico Industrial “Julio Flórez”. 11.
Manifestó que: “[…] Así las cosas, tampoco son de recibo los argumentos planteados en la contestación de la demanda como sustento de las excepciones en el sentido que se haya violado el principio de confianza legítima, toda vez que la entidad departamental tiene pleno derecho a la luz de las estipulaciones contractuales para exigir la terminación del contrato por vencimiento del plazo estipulado como lo cita la cláusula segunda del contrato N° 01 de 2015 que establece una vigencia de 11 meses contados desde su suscripción. Por su parte la cláusula sexta del contrato señala la restitución del inmueble vencido el periodo inicial del contrato.
No podía entonces la arrendataria tener una expectativa legítima dela (sic) renovación del contrato dado el carácter solemne de los contratos estatales, ella debía pactarse por las partes por escrito. Por las mismas razone (sic) tampoco se encuentra vulnerado el principio de moralidad administrativa dado que el amparo de estas cláusulas contractuales y los principios en los que se sustentan los contratos del Estado, el departamento de Boyacá estaba plenamente facultado para exigir la entrega del inmueble y la restitución por el incumplimiento del término pactado […]”. 12.
Por último, indicó que la señora Helena de Jesús Abril Salas no tenía derecho al pago de las mejoras. Sentencia proferida el 10 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 15001-33-33-010-2016-00079- 01 13. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 10 de octubre de 2019, decidió: “[…] 1.
Confirmar la sentencia proferida el 20 de febrero de 2019 por el Juzgado Décimo del Circuito Judicial de Tunja que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el Departamento de Boyacá contra Helena de Jesús Abril Salas, salvo el numeral primero que se revoca y en su lugar se dispone negar la pretensión primera de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 14.
Adujo que con fundamento en el artículo 328 del Código General del Proceso el juez de segunda instancia solo debe pronunciarse sobre los argumentos jurídicos expuestos por el apelante. En ese orden de ideas, la competencia del superior se fundamenta en el principio de congruencia, por lo que se analizará el caso sub examine, a partir de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, esto es, i) la aplicación del artículo 518 del Código de Comercio, y ii) la presunta vulneración de los principios de confianza legítima y moralidad administrativa. 15.
Manifestó que el artículo 518 no hace parte de la integración normativa del Código de Comercio al contrato de arrendamiento estatal celebrado bajo las reglas de la Ley 80 de 28 de octubre de 1993[1], lo que implica que al efectuarse un análisis respecto a los bienes de propiedad del Estado, resulta improcedente el derecho a la renovación del contrato de arrendamiento, teniendo en cuenta que se opone a los principios de planeación de la hacienda pública, la gestión de los bienes y recursos públicos, y a los principios propios del servicio público que se presta con determinados bienes.
En ese orden de ideas, afirmó que las entidades públicas no pueden pactar ni se les puede imponer una renovación obligatoria a favor del arrendatario particular, toda vez que esto configuraría un evento de permanencia más allá del plazo del contrato estatal, que se opone a la planeación de la gestión pública sobre los bienes. 16. Señaló que la omisión de restitución del inmueble arrendado no da lugar a que se prorrogue el término pactado en el negocio jurídico, toda vez que este se extingue así subsistan algunas de las obligaciones que se originaron en él. 17.
El Tribunal frente a la supuesta afectación del principio de moralidad administrativa, señaló lo siguiente: “[…] Lo anterior indica que, para determinar si el derecho a la moralidad administrativa se encuentra vulnerado o amenazado se debe verificar, en primer término, si los funcionarios de la administración han actuado conforme a los deberes que le imponen las normas o principios generales del derecho y, en segundo lugar, si dicha actuación se ha ceñido al cumplimiento del interés general o se desvió para satisfacer fines personales o favorecer los intereses de terceros, en todo caso de carácter privado, con desconocimiento de los fines o intereses públicos que animan a la administración. El extremo pasivo de la litis alega que (i) si la señora Helena Salas ha actuado de buena fe, “no se entiende como la administración, (…) ha negado la posibilidad de renovar el contrato” (f.368) y (ii) el rector de la institución desconoció los acuerdos verbales respecto de la renovación contractual y de la misma manera reiteró su posición frente a la negativa de reconocer algún derecho por las mejoras necesarias y la continuidad de renovación del contrato desde el año 2012.
Adicionalmente, solicita en el recurso que se indagara “respecto de la destinación posterior del inmueble. Es decir, que se aclare si el lote va a continuar arrendándose, o si la administración va a efectuar otra destinación o construcción”. Lo primero que dirá la Sala es que, como ya se advirtió en líneas anteriores, en el plenario no reposan pruebas que demuestren los aludidos acuerdos verbales respecto de la renovación contractual y el reconocimiento de las mejoras necesarias, dada la relación contractual existente desde 2012.
En segundo lugar, frente a la destinación que se le dio al inmueble después de haber fenecido el contrato de arrendamiento con la aquí demandada, bastará decir que correspondía a una carga probatoria que debía adelantar la parte interesada pues, no era suficiente aducir las afirmaciones relacionadas con la falta de presupuesto para adelantar las obras que se tenían proyectadas en ese inmueble; era necesario que se demostrara que la terminación del contrato obedeció a artimañas o actividades amañadas que perseguían un interés particular […]”. 18.
En ese orden de ideas, si la señora Helena de Jesús Abril Salas consideraba que la decisión de no renovar el contrato obedecía a fines particulares, “[…] tenía la carga de allegar los elementos probatorios necesarios, sin estarse únicamente a su parecer […]”. La solicitud de tutela Pretensiones 19. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] En consideración a lo discurrido y con base en los postulados legales y jurisprudenciales invocados, ruego al señor Juez Constitucional de Tutela se sirva declarar:
PRIMERO: que se conceda la acción invocada para que se tutele la protección del derecho fundamental al debido proceso, contradicción, igualdad y los demás que pudieren estar siendo vulnerados, en favor de mi representada HELENA DE JESUS (SIC) ABRIL SALAS dentro de las actuaciones surtidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA (SIC), Sala de Decisión No. 3, Magistrada Ponente CLARA ELlSA CIFUENTES ORTIZ particularmente en la decisión de segunda instancia proferida por el accionado el 10 de octubre de 2019, dentro del expediente No. 15001-33- 33-010-2016-00079-01, por haberse configurado el defecto fáctico en esta sentencia.
SEGUNDO: Ordenar al Tribunal Administrativo de Boyacá manifestarse adjetivamente sobre el recurso de apelación interpuesto por el suscrito apoderado de la señora HELENA DE JESUS (sic) ABRIL, sobre el auto proferido en audiencia de 20 de febrero de 2019, mediante el cual se niega el decreto de pruebas testimoniales, dentro del proceso con radicación 15001 333301020160007900.
TERCERO: en consecuencia de lo anterior se deje sin valor ni efecto la decisión de segunda instancia proferida por el accionado el 10 de octubre de 2019, dentro del expediente No. 15001-33-33-010-2016-00079-01, hasta que se haga pronunciamiento expreso sobre el decreto de pruebas solicitado por la parte demandada […]”. 20. Ahora bien, la Sala al revisar los argumentos jurídicos expuestos por la actora, evidencia que señaló la posible configuración de un defecto fáctico; sin embargo, al analizar detalladamente el escrito de la tutela y la situación fáctica del caso, considera que estructuró un verdadero cargo por defecto procedimental, al sostener que el Tribunal Administrativo de Boyacá no resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 20 de febrero de 2019 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, por medio del cual se negó el decreto de las pruebas testimoniales y pericial.
En ese orden de ideas, señaló que: “[…] Al examinar la sentencia del Tribunal Administrativo se advierte que en la parte motiva no se mencionó ningún argumento respecto de la apelación al auto que denegó las pruebas testimoniales, ni tampoco se abordó en la parte resolutiva. 15. Contrario a lo indicado en el numeral anterior, se indicó en la providencia del Tribunal que la parte demandada no probó el supuesto compromiso verbal de renovación del contrato de arrendamiento que fuera alegado en la contestación de la demanda y en los recursos interpuestos (página 25, Párrafo 1 y 6, página 26, párrafo 1, de la Sentencia proferida por el Tribunal).
El Honorable Tribunal Administrativo evidentemente no encontró las pruebas que sustentaban el acuerdo verbal suscrito entre mi mandante y las directivas de la Institución educativa Julio Florez, como quiera que no se decretó, ni se decidió sobre el posible decreto de los testimoniales del señor Pedro Pablo Bautista Raba (ex rector de la institución) y los demás que daban cuenta de los hechos aducidos en la contestación de la demanda. […] “[…] Estimo que la actuación del Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, en lo (sic) respecta a la falta de pronunciamiento frente a la apelación del auto que decretó pruebas y en la que se negó el decreto y la práctica de las testimoniales solicitadas por la parte demandada, constituye una manifiesta violación al derecho fundamental al debido proceso […]”.
Actuación 21.La Sección Quinta del Consejo de Estado, por auto de 12 de febrero de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá y iii) vinculó al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, al Departamento de Boyacá, a la Institución Educativa técnico Industrial Julio Florez de Chiquinquirá y al Ministerio Público en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Informes de la parte demandada y de las partes vinculadas 22. El Departamento de Boyacá, señaló que: “[…] Nos vinculamos a la presente acción de tutela ya que la decisión que se adopte nos puede resultar afectados, no obstante, nos acogemos a la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Boyacá sala de decisión número 3 que se observa actuó bajo su criterio legal, como se observa es pacífico el criterio de las altas cortes frente al deber que le asite (sic) al arrendatario en la entrega del bien que le fue dado en tenencia, en ese orden de ideas no podrá ser otra la conclusión que la señora Helena Abril Salas, debía restituir el inmueble el 31 de diciembre de 2015, maxime (sic) si no contesto (sic) el oficio remitido por el rector de la institución el 1 de diciembre de 2015 en la cual le propuso la suscripción de un contrato adicional hasta el 15 de enero de 2016.
En conclusión, ante la existencia de las clausulas (sic) pactadas libremente por las partes, inevitablemente se producía la terminación de la relación contractual con la llegada de la fecha fijada para su finalización, es decir que el plazo extintivo operaba de pleno derecho y es que la señora Helena de Jesús Abril estaba interesada en la renovación del contrato, resultaba indispensable que así lo comunicara por escrito a la otra parte para que esta, a su vez, lo aprobara, sin embargo de esto también es huérfano el plenario […]”. 23.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, señaló que: “[…] En ese orden de ideas, comoquiera que en el caso bajo análisis la parte actora no hizo uso de los recursos procedentes en el trámite de la segunda instancia y tampoco solicitó adición de la sentencia, la acción de tutela deviene improcedente, en tanto no se cumple el requisito de subsidiariedad […]”. 24.
El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, solicitó que se declarara improcedente el amparo, toda vez que la actora contaba con otros medios de defensa judicial, como lo era alegar una nulidad procesal en los términos del artículo 134 del Código General del Proceso. 25. La Institución Educativa técnico Industrial Julio Florez de Chiquinquirá y el Ministerio Público, guardaron silencio, en esta oportunidad procesal.
La sentencia impugnada 26. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 12 de marzo de 2020, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del amparo solicitado por la señora Helena de Jesús Abril Salas, según lo señalado en precedencia […]”. 27. Consideró que: “[…] En cuanto a los requisitos adjetivos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el presente caso merece especial atención la subsidiariedad, pues la parte actora alega una vulneración a su derecho fundamental al debido proceso por parte de la autoridad judicial accionada, por no resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 20 de febrero de 2019 mediante el cual se negó el decreto de las pruebas testimoniales y pericial solicitadas en la contestación de la demanda de controversias contractuales. 46.
Al respecto, se advierte que de conformidad con el numeral segundo del artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, el pretermitir una instancia es causal de nulidad. “ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:(…) 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.” 47.
Así las cosas, para que la acción de tutela de la referencia sea procedente, la tutelante debió agotar el mecanismo judicial de la nulidad, conforme a la norma antes expuesta, pues lo cierto es que, según afirma en el escrito de tutela, el Tribunal Administrativo de Boyacá no resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la negativa en el decreto de las pruebas testimoniales y pericial solicitadas en la contestación de la demanda, lo que implica que frente a dicha decisión no se garantizó la doble instancia, sino que por el contrario, la misma se pretermitió […]”. 28.
Adicionalmente, indicó que tampoco se cumplía con el requisito de la subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela, toda vez que la señora Helena de Jesús Abril Salas no interpuso el respectivo recurso extraordinario de revisión para alegar el posible desconocimiento del principio de congruencia, por no haberse resuelto todos los extremos de la litis.
La impugnación 29. La actora impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, indicó que: “[…] En este caso particular no es posible alegar por otro medio judicial la defensa del derecho al debido proceso, en primer lugar porque la sentencia de segunda instancia, proferida por el colegiado del Tribunal Administrativo de Boyacá, en los términos en que se pronunció, produce efectos negativos inmediatos sobre el patrimonio de mi prohijada y en segundo lugar porque tal decisión solo es susceptible del recurso extraordinario de revisión, y en vista que en el trámite de desatarse tal recurso, considerando que estos trámites procesales pueden demorarse 2 y hasta 3 años o más, en este lapso se podrían conculcar indefectiblemente los derechos de mi representada en la causa, el suscrito apoderado irrumpió en la decisión del colegiado administrativo por medio de la presente acción de tutela con el fin de que de forma expedita se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá, manifestarse adjetivamente sobre las pruebas que deben ser decretadas, practicadas y tenidas en cuenta dentro de la sentencia y con base en estas, evidenciar los derechos que se alegan por la pasiva en la acción administrativa […]”. […] “[…] Considerando adicionalmente que estamos ante una evidente carga laboral para los Jueces Administrativos, Tribunales y Altas Cortes, lo cual resulta un hecho notorio ante la constante demora en las decisiones judiciales, el suscrito apoderado consideró que la acción de tutela de la referencia era la solución más célebre y garantista de los derechos fundamentales de mi mandante, ante el protuberante yerro procesal que se endilga - y el cual no se niega en el pronunciamiento del accionado – al Tribunal Administrativo de Boyacá. El suscrito apoderado no niega que existe el recurso extraordinario de revisión, e incluso que aún es posible proponerlo en los términos del código de procedimiento administrativo vigente (Ley 1437 de 2011), es más, esta solución ya fue prevista por el suscrito en el fundamento de la acción de Tutela (sic), sin embargo, es menester indicar que esta acción constitucional es necesaria en aras de evitar que se sigan conculcando los derechos de mi representada, no sólo al saltarse el debido proceso por parte del accionado, sino que adicionalmente por este mismo hecho se generan los efectos nocivos a la situación económica de mi representada, derivados de un fallo notoriamente viciado por defecto fáctico […]”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 30. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 31. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 32. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la subsidiariedad. 33.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso procediendo posteriormente a iv) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales, y finalmente las v) conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 34.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[2], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 35. Esta Sección adoptó[3] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[4], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 36. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 37.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[5] que encaje en dichos parámetros. 38.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 39.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 40. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Acerca del requisito de agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales 41. La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6.º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991[7], indica que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 42.
En ese orden de ideas, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales. 43.
Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional[8]: “[…] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 2009[9] precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso.
En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”. Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.
Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.
Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 7. En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso.
La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 44. En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 45. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]” 46.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional[10] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Análisis del caso concreto 47. En el presente caso, se advierte que la parte actora pretende que se deje sin efectos jurídicos la sentencia de 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 15001-33-33-010-2016-00079-01. 48.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 49. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por la actora en la acción de tutela e impugnación. Acervo y análisis 50.
Dentro del expediente está plenamente acreditado que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 10 de octubre de 2019, resolvió confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, el 20 de febrero de 2019. 51. La actora en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental al sostener que el Tribunal Administrativo de Boyacá no resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 20 de febrero de 2019 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, por medio del cual se negó el decreto de las pruebas testimoniales y pericial. 52.
En ese orden de ideas, adujo que: “[…] Al examinar la sentencia del Tribunal Administrativo se advierte que en la parte motiva no se mencionó ningún argumento respecto de la apelación al auto que denegó las pruebas testimoniales, ni tampoco se abordó en la parte resolutiva. 15. Contrario a lo indicado en el numeral anterior, se indicó en la providencia del Tribunal que la parte demandada no probó el supuesto compromiso verbal de renovación del contrato de arrendamiento que fuera alegado en la contestación de la demanda y en los recursos interpuestos (página 25, Párrafo 1 y 6, página 26, párrafo 1, de la Sentencia proferida por el Tribunal).
El Honorable Tribunal Administrativo evidentemente no encontró las pruebas que sustentaban el acuerdo verbal suscrito entre mi mandante y las directivas de la Institución educativa Julio Florez, como quiera que no se decretó, ni se decidió sobre el posible decreto de los testimoniales del señor Pedro Pablo Bautista Raba (ex rector de la institución) y los demás que daban cuenta de los hechos aducidos en la contestación de la demanda. […] “[…] Estimo que la actuación del Honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, en lo (sic) respecta a la falta de pronunciamiento frente a la apelación del auto que decretó pruebas y en la que se negó el decreto y la práctica de las testimoniales solicitadas por la parte demandada, constituye una manifiesta violación al derecho fundamental al debido proceso […]”.
Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad 53. La Sala al revisar el caso sub examine, considera que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la actora contaba con otro medio de defensa judicial a través del cual podía alegar la irregularidad procesal invocada en su escrito de tutela como causa de vulneración de sus derechos fundamentales, como lo era la posibilidad de interponer un incidente de nulidad procesal, de conformidad con lo establecido en el Código General del Proceso. 54.
Visto el numeral 2 del artículo 133 del Código General del Proceso, que dispone lo siguiente: “[…] El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […]”. […] “[…] 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia […]”. 55.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra que en el caso concreto, existían otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos de la actora, como lo es el incidente de nulidad, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir las posibles irregularidades procesales que se presentaron al interior del proceso de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 15001-33-33-010-2016-00079-01, antes de acudir a la acción de tutela.
En esa medida, la Sala declarará la improcedencia de la tutela frente a este cargo como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Estudio del perjuicio irremediable 56. Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 57.
Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional[11]: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable[12][…]” 58.
Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 59.
Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que la parte actora debió haber presentado el respectivo incidente de nulidad. Conclusiones de la Sala 60. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala procederá a declarar improcedente la acción de tutela por falta del cumplimiento del requisito de agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que i) quedó plenamente acreditado en el presente caso, que la actora contaba con otro mecanismo para garantizar la protección de sus derechos, como lo era, el incidente de nulidad y, además, ii) la acción de tutela no procedía como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que no se configuró la existencia de un perjuicio irremediable.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 12 de marzo de 2020 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo.
SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 [4] Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [5] Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [7] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" [8] Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [9] Corte, Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. [10] Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [11] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.