25000-23-15-000-2020-01377-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SOBREVINIENTE / PANDEMIA / COVID 19 / REPATRIACIÓN DE COLOMBIANO EN EL EXTERIOR – Se dio por sus propios medios dentro del trámite de la acción de tutela [L]as razones que motivaron al actor a presentar la acción de tutela consisten en que el 10 de marzo de 2020 viajó a Perú por motivos personales y que, por razón de la pandemia generada por el COVID-19, no había podido regresar a Colombia, hecho que lo ponía en una situación desfavorable, al no contar con los recursos necesarios para subsistir en el vecino país, aunado a su estado de salud, el cual se vio afectado con ocasión del clima, para lo cual solicitó ser incluido en un vuelo humanitario.

Así las cosas, el Ministerio de Relaciones Exteriores informó que aun cuando en conjunto con el Consulado General de Colombia en Lima, se desplegaron todas las actuaciones tendientes a conseguir la repatriación del accionante en el vuelo comercial autorizado por razones humanitarias que operaba la ruta Lima - Bogotá, el [actor] mediante correo electrónico informó sobre su regresó al país el 20 de mayo de 2020, ingresando por vía terrestre a la ciudad de Ipiales, Nariño. Lo anterior, trae consigo que, si bien el Ministerio de Relaciones Exteriores ejecutó todas las actuaciones tendientes a garantizar de forma efectiva el derecho a retornar al país del [actor], lo cierto es que durante el trámite de la acción de tutela el accionante consiguió hacerlo por sus propios medios, con lo cual se materializan las demás garantías constitucionales, como lo son el derecho a la salud, a la seguridad social y la unidad familiar.

En consecuencia, en el sub examine operó la carencia actual de objeto por situación sobreviniente pues cesó la presunta vulneración de los derechos fundamentales del tutelante con ocasión del obrar del actor, quien para la fecha en que se adopta esta decisión se encuentra en el país. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 / LEY 489 DE 1998 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 3355 DE 2009 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 806 DE 2020 / RESOLUCIÓN 1032 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01377-01(AC) Actor: LUIS GERMÁN GUTIÉRREZ LUGO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Tutela de fondo – Carencia actual de objeto por situación sobreviniente – Garantía del derecho de repatriación de connacionales que se encuentran en el exterior SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 22 de mayo de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, que amparó los derechos fundamentales de la parte actora a la libre movilidad y circulación, a la vida digna, integridad personal, a la salud y al mínimo vital y móvil.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito, remitido por correo electrónico a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la ciudadana Luz Nelly Aguirre Fino, actuando como agente oficiosa de su cónyuge, el señor Luis Germán Gutiérrez Lugo, ejerció acción de tutela contra la Presidencia de la República de Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y la aerolínea Viva Air, con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales “a la libre movilidad y circulación, (sic) la vida digna, integridad personal, (sic) la salud, al mínimo vital y móvil y (sic) unidad familiar”. 2.

El accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la situación fáctica consistente en encontrarse actualmente en la ciudad de Juliaca – Perú, desde el mes de marzo del año 2019, sin que haya podido retornar al país, como consecuencia de las medidas de cierre adoptadas por la pandemia del COVID-19, declarada por la Organización Mundial de la Salud[1]. 1.2.

Pretensiones 3. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: “PRIMERO: DECLARAR procedente el amparo constitucional solicitado por violación a los derechos fundamentales invocados y TUTELAR los derechos a la libre movilidad y circulación, (sic) la vida digna, (sic) integridad personal, (sic) la salud, al mínimo vital y móvil y (sic) unidad familiar del señor LUIS GERMAN (sic) GUTIÉRREZ LUGO.

SEGUNDO: ORDENAR a todas las autoridades colombianas tuteladas y las demás que resulten competentes que en un plazo máximo de (48) horas realicen las gestiones necesarias para coordinar, ordenar y autorizar el procedimiento que permita habilitar el transporte aéreo con fines humanitarios para repatriar del (sic) señor LUIS GERMAN (sic) GUTIÉRREZ LUGO identificado con cédula de ciudadanía 13.991.762 desde Perú a su país de residencia – Colombia.

TERCERO: ORDENAR que en el proceso de repatriación del señor LUIS GERMAN (sic) GUTIÉRREZ LUGO se garantice que el vuelo cumpla los protocolos de salubridad establecidos por los organismos nacionales e internacionales frente al coronavirus (Covid-19).

CUARTO: DISPONER que en el proceso de repatriación aquí solicitado no se cause ninguna erogación a cargo del señor LUIS GERMAN (sic) GUTIÉRREZ LUGO o sus familiares, haciendo valer en caso de ser necesario los pasajes que éste había adquirido con la Aerolínea VivaAir sin tener que pagar un nuevo tiquete aéreo para su retorno a su país natal.

QUINTO: ADVERTIR a las accionadas del cabal cumplimiento de la presente acción so pena de las sanciones establecidas en el decreto 2591 de 1991”. 4. Por otra parte, el señor Gutiérrez Lugo pidió: “(…) solicito se sirva ordenar de manera urgente y permanente hasta la decisión de fondo del presente asunto, que las entidades aquí tuteladas establezcan comunicación inmediata con el señor LUIS GERMAN (sic) GUTIERREZ (sic) LUGO a fin de enterarse, entre otras, de sus condiciones actuales tanto sociales, económicas y de salud y de esta manera facilitar las ayudas pertinentes para garantizar su derecho a la vida digna.

Así mismo, desde ya se solicita se libre orden a las tuteladas para que adelanten las gestiones administrativas que permitan concretar la repatriación del tutelante dado que en Perú no tiene acceso a sistema de salud, comida, alimentación, vivienda ni recursos económicos para su mínima subsistencia requiriéndose acciones urgentes e inmediata (sic) por las autoridades colombianas (…)”. 1.3.

Hechos probados y/o admitidos 5. El actor sustentó la pretensión de amparo constitucional en los hechos que expuso, así: 6. El 8 de marzo de 2020, tomó una ruta intermunicipal de la empresa de transporte Brasilia desde el municipio de Pelaya, Cesar, con destino a la ciudad de Bogotá. 7. El 10 de marzo del mismo año, abordó con fines personales el vuelo con destino a la ciudad de Lima “N.LA4407 tiquete 0352128126623 hora Colombia 13:00 de la aerolínea Latam”. 8.

El 11 de marzo de 2020, continuó con el itinerario programado con la misma empresa, hacia la ciudad de Cusco. El mismo día, tomó un bus de la empresa Libertadores con destino a la ciudad de Puno, ubicada al sur del país, cuyo desplazamiento duró 12 horas. 9. Una vez en la ciudad de Puno, se hospedó en un hotel ubicado en la avenida Simón Bolívar desde el 11 hasta el 16 de marzo de 2020. 10.

El 16 de marzo de 2020, “se dio por enterado en horas de la mañana de las medidas de cierre total de fronteras y aislamiento preventivo en la república del Perú debido a la emergencia sanitaria por COVID-19” y que, con ocasión de ello, entregó la habitación en la que se encontraba hospedado para emprender el rumbo a Cuzco, “con el fin de tomar el vuelo de regreso cuyo tiquete había adquirido previamente (…) con la aerolínea Viva Air.

(Número de reserva C7SY9J programado para el día 20 de marzo del 2020 a las 15:32 Cusco – Lima N. Vuelo VV755 con conexión en la ciudad de Lima a las 19:14 N. Vuelo VH317 con destino a la ciudad de Bogotá (Colombia)”. 11. El mismo día, tomó un bus intermunicipal desde la ciudad de Juliaca con el fin de emprender rumbo a la ciudad de Lima, pero le fue imposible debido a que son 25 horas de trayecto por vía terrestre y ya se habían adoptado restricciones Nacionales. 12.

Aseguró que no tiene a quién recurrir en busca de apoyo, hospedaje y alimentación en la ciudad de Juliaca. No cuenta con recursos económicos para hospedarse en un hotel y, como consecuencia de ello, se vio obligado a pedir ayuda en una iglesia cristiana de la región y, de esa manera, “ha logrado suplir dificultosamente sus necesidades básicas únicamente en lo que tiene que ver con la alimentación y techo, viviendo prácticamente de la caridad de la gente”. 13.

Con el fin de regresar a Colombia, ha solicitado la ayuda de los diferentes entes gubernamentales, sin embargo, tales esfuerzos han sido infructuosos. 14. La urgencia de regresar a Colombia se fundamenta en que no tiene los recursos necesarios para subsistir en Perú durante la emergencia sanitaria, aunado a su condición desfavorable de salud, debido al clima del sector en donde se encuentra y la ausencia de condiciones de vestimenta, vivienda y alimentación. 15.

Advirtió que en Colombia se dedica a prestar sus servicios como pastor designado a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, ubicada en el municipio de Pelaya, Cesar y que, es el proveedor de los ingresos económicos de su familia, compuesta por su esposa, dos (2) hijos y su suegro (adulto mayor). 16. Resaltó que, aunado a las necesidades que está pasando su familia con ocasión de su ausencia, su cónyuge requiere cuidados y atención especializada, pues actualmente se encuentra en chequeos médicos para descartar un posible cáncer de tiroides.

Por otro lado, indicó que su esposa, además de lidiar con su enfermedad, debe cuidar a su padre, quien tiene problemas de corazón y a su hijo menor de 4 años[2]. 17. Se inscribió en la plataforma de migrantes afectados por la pandemia COVID-19 y presentó una solicitud de repatriación ante la Cancillería Colombiana, sin que a la fecha le hayan suministrado una solución efectiva a su situación. 18.

Por todo lo anterior, solicitó con urgencia que se amparen sus derechos fundamentales y que, de esa manera, pueda retornar a la mayor brevedad a Colombia pues la situación actual no solo afecta su condición humana, sino también la de su entorno familiar. 4. Trámite de la acción de tutela 19. Mediante auto del 5 de mayo de 2020, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B” admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación de las autoridades públicas demandadas con el fin de que allegaran informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción y, finalmente, accedió a la medida cautelar solicitada, “ordenándole al Ministerio de Relaciones Exteriores que, estableciera comunicación con el señor Luís Germán Gutiérrez Lugo en dicho país, con el fin de evaluar su estado actual en los aspectos social, económico y físico, y si es posible brindarle la ayuda correspondiente, hasta tanto, se decida lo pertinente acerca de una eventual repatriación; para lo anterior, se le solicita a la parte demandante suministrarle al Ministerio demandado número de teléfono y/o dirección de correo electrónico en los cuales se pueda establecer esa comunicación”. 1.4.2.

Intervenciones 1.4.2.1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 20. A través de apoderada judicial presentó escrito de contestación manifestando, en síntesis, lo siguiente: 21. En primera medida, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva del presidente de la República por no ser representante legal ni judicial de ninguna entidad, incluyendo la Presidencia de la República que tiene su propio representante legal y se pronuncia judicialmente a través de la Secretaría Jurídica. 22.

Por otro lado, manifestó con fundamento en la sentencia T-433 de 2013 de la Corte Constitucional que no es posible conceder el amparo deprecado, a partir de hechos futuros y la hipotética vulneración de sus derechos fundamentales, toda vez que se debe probar la existencia actual del daño. 23. Igualmente, aseguró que ninguna de las circunstancias señaladas por el accionante en su escrito de tutela, dan a entender que su situación y carga sea distinta a la que la mayoría de colombianos, sin distinción de su condición social, están soportando en mayor o menor medida y que, independientemente de que se encuentren por fuera del país, están asumiendo el costo social, familiar, económico y laboral que traen consigo las medidas tomadas para hacerle frente al COVID-19. 24.

Explicó que, en este momento, el Estado sólo debe ocuparse de las personas golpeadas por el hambre y, en ese sentido, tiene que reactivar la economía para garantizar el trabajo y alimento de todos y, ante todo, fortalecer la red pública de salud y prepararla para lo que viene. 25. Así las cosas, indicó que si no existe soporte probatorio que demuestre un riesgo inminente, no se debe otorgar el amparo deprecado pues, la situación debe manejarse a través de apoyos familiares, solidarios y gestión diplomática que le permitan permanecer en el lugar donde se encuentra, esperando a que se resuelva su solicitud de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 1032 del 8 de abril de 2020 que, en todo caso, no solo obliga al beneficiario a sufragar los gastos de transporte, sino también los derivados de las medidas de autoaislamiento obligatorio en la primera ciudad colombiana a la que arribe el vuelo internacional. 1.4.2.2.

Aerolínea Viva Air 26. A través de la apoderada general de Fast Colombia S.A.S., aseguró que el accionante ya había interpuesto una acción de tutela en contra de los actores pasivos de la presente petición, toda vez que el 6 de mayo de 2020 les fue notificado el auto admisorio de la referida acción constitucional, identificado con el radicado Nº 2020-0375-00, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué. 27.

En ese sentido, precisó que no es posible que el despacho estudie esta tutela, pues el presente caso cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia para ser considerada como una acción temeraria, esto es, identidad de partes, hechos y pretensiones y, ausencia de justificación en la presentación de la nueva tutela. 1.4.2.3. Unidad Administrativa Especial Migración Colombia - UAEMC 28.

Por intermedio de la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, explicó que Migración Colombia es la encargada de ejercer las funciones como autoridad de vigilancia y control migratorio, verificación y extranjería del Estado colombiano y que, en ese sentido, deben implementar los mecanismos de facilitación relacionados con el proceso tanto de regreso como de salida del país de los ciudadanos nacionales y extranjeros. 29.

En ese contexto, adujo que, conforme a las funciones y competencias de la entidad, solicitaron a la Regional Andina de la UAEMC, copia de los movimientos migratorios del ciudadano colombiano Luis Germán Gutiérrez Lugo, información que se recibió a través del correo electrónico institucional en los siguientes términos: “Ref. ACCIÓN DE TUTELA Consultado el módulo de registro migratorio del Sistema de Información Misional desde el 01 de enero de 2019 al 07 de mayo de 2020 a nombre de LUIS GERMÁN GUTIERREZ (sic) LUGO No (sic) identificado con Cédula de Ciudadanía No. 13991762, registra un (1) movimiento migratorio (…)”. 30.

Mencionó que a partir de la declaratoria de la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por COVID-19, se han gestionado 24 vuelos humanitarios, los cuales han sido recibidos por Migración Colombia desde el 23 de marzo hasta el 4 de mayo del 2020 y que, en el caso de Perú, salieron los días 10 y 13 de abril de 2020 desde las ciudades de Lima y Cuzco, con destino a Bogotá. 31.

Así las cosas, expresó que el accionante migró a Perú desde el 10 de marzo de 2020 y, según las pruebas aportadas en la acción constitucional, fue hasta el 19 de abril del mismo año que realizó los trámites para ponerse en contacto con el Consulado de Colombia por lo que, si su situación hubiera sido precaria como expone, debió preverlo y comunicarse con anterioridad para, de esa manera, tomar los vuelos citados en el párrafo anterior. 32.

Conforme a lo anterior, señaló que el señor Gutiérrez Lugo no ha retornado al país por su falta de diligencia, asegurando igualmente que al coordinar el retorno de los nacionales que se encuentran en el extranjero, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe dar prioridad a aquellas personas que se encuentren en una situación de debilidad y mayor necesidad. 33.

También recordó que, de acuerdo con el protocolo establecido, los vuelos humanitarios son operados por aerolíneas comerciales y que el costo del tiquete de traslado debe asumirlo el viajero o interesado, quienes deben estar inscritos en el Registro Consular para poder acceder a ellos. 1.4.2.4. Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores 34.

Por intermedio de la directora de Asuntos Consulares, Migratorios y Servicio al Ciudadano, la entidad informó que a través de auto del 5 de mayo de 2020, notificado por correo electrónico de la misma fecha, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Tolima, avocó conocimiento de la acción de tutela radicada con el Nº 73001- 22-04-000-2020-00375-00 interpuesta por la señora Luz Nelly Aguirre Fino, quien actúa como agente oficiosa del señor Gutiérrez Lugo. 35.

Así las cosas y, dado que el presente asunto se encuentra en trámite ante tribunales, cuya competencia y jurisdicción es distinta, solicitó evaluar si en el caso sub examine se está ante una actuación temeraria por parte del accionante, en aras de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. 36. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, pese a que fue debidamente vinculada y notificada del auto admisorio de la demanda, guardó silencio. 1.4.3.

Sentencia de primera instancia 37. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B” dictó sentencia del 22 de mayo 2020, en la que adoptó las siguientes decisiones: “1º) Tutélase al señor Luís (sic) Germán Gutiérrez Lugo los derechos fundamentales a la libre movilidad y circulación, vida digna, integridad personal, salud y mínimo vital y móvil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Ordénase al Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el exterior adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores que, si aún no lo ha hecho, en coordinación con las Unidades Administrativas Especiales Migración Colombia y de la Aeronáutica Civil y el Consulado de Colombia en Lima (Perú), examine y decida de fondo en el término de las cuarenta (sic) (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, la petición de repatriación humanitaria del señor Luis Germán Gutiérrez Lugo.

La respuesta deberá contener como mínimo: (i) una explicación y orientación puntual sobre el procedimiento que se debe surtir para el reconocimiento de su derecho a la repatriación humanitaria; y (ii) la indicación de un término razonable y perentorio en el cual se adoptará la decisión sobre la autorización o no del vuelo humanitario a Colombia. 3º) Ordénase al Consulado de Colombia con sede en Lima (Perú) brindar la ayuda humanitaria que requiere el señor Luis Germán Gutiérrez Lugo durante su estadía forzosa en la ciudad de Juliaca hasta tanto se defina y materialice su traslado por razones humanitarias al territorio nacional. 4º) Levántese la medida cautelar decretada mediante auto de 5 de mayo de 2020. 5º) Notifíquese esta decisión personalmente a la parte actora y a todas las autoridades nacionales vinculadas al proceso mediante telegrama, telefónica (sic), electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz (…)”. 38.

En primera medida, resolvió los argumentos expuestos por la aerolínea Viva Air y el Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en relación con la presunta temeridad de la acción de tutela. 39. Al respecto, indicó que previo a requerir al Tribunal Superior de Ibagué para que informara sobre el proceso radicado con el Nº 73001-22-04- 000-2020-00375-00, iniciado por la señora Luz Nelly Aguirre Fino, como agente oficiosa del señor Gutiérrez Lugo, se observa que la referida autoridad judicial, mediante auto del 13 de mayo de 2020, ordenó el archivo del expediente en aras de evitar que se presentara la figura de la temeridad, motivo por el cual aseguró que no había lugar a declarar la ocurrencia de la conducta temeraria por parte del accionante. 40.

Superado lo anterior, y para arribar a la citada resolutiva, realizó un recuento de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, por parte del Gobierno Nacional y desarrolló ampliamente el contenido de la Resolución No. 1032 del 8 de abril de 2020, por medio de la cual el director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia adoptó el protocolo de repatriación para el retorno e ingreso de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes en Colombia, que se encuentren en el exterior y deseen regresar al país. 41.

Así las cosas, advirtió que las Unidades Administrativas Especiales de Migración Colombia y Aeronáutica Civil, junto con el Ministerio de Salud y Protección Social, al regular el procedimiento para el transporte aéreo con fines humanitarios de repatriación, señalaron que dicho procedimiento debe ser coordinado con el Consulado Colombiano del país de origen del vuelo. 42.

Refirió que el artículo 70 de la Resolución Nº 9709 de 2017[3] expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, dispone que el Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el Exterior, adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano de dicha cartera ministerial, es el encargado de atender, asesorar y resolver las solicitudes de los usuarios en los temas a cargo del grupo, así como estudiar y tramitar las peticiones formuladas por las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de Colombia acreditadas en el exterior sobre asuntos de su competencia, de conformidad con los numerales 5º y 7º. 43.

Como consecuencia de lo anterior, aseguró que las peticiones de repatriación de nacionales colombianos por razones de carácter humanitario, deben ser tramitadas por el mencionado grupo interno de trabajo y que, la posterior evaluación de procedencia del ingreso o no de los nacionales al territorio colombiano, corresponde realizarla al consulado colombiano, con apoyo de Migración Colombia y la Aeronáutica Civil. 44.

En atención a lo expuesto, indicó la necesidad de amparar el derecho de petición del accionante y, para el efecto, señaló que las referidas entidades tienen la obligación de responder las peticiones y realizar las evaluaciones solicitadas de manera oportuna, eficaz y de fondo, toda vez que la atención adecuada de los derechos de petición de los connacionales hace parte del mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes tienen tal condición, ya que integra el derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente a la dignidad humana. 45.

Finalmente, afirmó que en el caso sub examine, también procedía el amparo de las garantías de libertad de locomoción, a la vida en condiciones dignas y a la seguridad social en salud, en atención a la grave situación en que se encuentra el señor Gutiérrez Lugo. 1.4.4. Impugnación 1.4.4.1. Unidad Administrativa Especial Migración Colombia 46.

Mediante escrito remitido por correo electrónico, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica impugnó el fallo de tutela y, solicitó al juez de segunda instancia que modificara el numeral 2º de la parte resolutiva o que, en su defecto, denegara las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente: 47. Afirmó que el actor no interpuso ningún derecho de petición ante la Unidad y que, en tal sentido, no puede alegarse dicha vulneración. Aseguró que el encargado de brindar una respuesta relacionada con la consecución y trámite de los vuelos humanitarios es el Ministerio de Relaciones Exteriores, toda vez que su competencia se ciñe estrictamente a las funciones de vigilancia y control migratorio de extranjería del Estado colombiano. 48.

Por otro lado, explicó que tampoco es competente para otorgar ayudas o auxilios a los colombianos que se encuentran en el exterior, toda vez que ello no hace parte del marco funcional como autoridad migratoria, ni se encuentra dentro de su presupuesto la obligación de girar recursos para la atención de la pandemia causada por el COVID-19. 49.

Así las cosas, adujo que “aun cuando Migración Colombia debe apoyar a la Cancillería, frente al número de personas a repatriar en el marco de sus funciones y competencias congregadas en el Decreto 4062 de 2011, no es la entidad autorizada para abanderar, gestionar y avalar esta labor, ya que estas funciones hacen parte de la órbita funcional del Ministerio de Relaciones Exteriores” y que, en el evento en que el Ministerio de Relaciones Exteriores adelante los trámites de retorno del señor Gutiérrez Lugo, la entidad “(…) podrá brindar el apoyo para el ingreso al país del accionante como lo establecen las Resoluciones 1032 y 1230 de 2020”. 50.

Por todo lo anterior, indicó que de conformidad con el artículo 121 superior que establece la prohibición de que las entidades del Estado ejerzan funciones distintas a las atribuidas por la Constitución y la Ley, “NO es posible que vía tutela se ordene a la UAEMC cumplir con funciones que atendiendo a la órbita legal corresponden a otra entidad.

Por lo tanto, NO es posible dar cumplimiento a un fallo que a todas luces va en contravía de la ley y que además impone a la entidad invadir las competencias y funciones propias de otras entidades”. 51. No obstante lo anterior, explicó que la Cancillería, el Ministerio de Transporte y Migración Colombia continúan trabajando de manera articulada de acuerdo con las funciones y competencias de cada institución en la gestión de vuelos humanitarios que permitan el retorno al país de aquellos colombianos que no han podido retornar al país, con ocasión de la pandemia generada por el COVID-19. 52.

Finalmente, destacó que, de acuerdo con el protocolo establecido los vuelos humanitarios son operados por aerolíneas comerciales y, en consecuencia, el costo del tiquete debe ser asumido por los viajeros quienes, previamente deben haberse inscrito en el Registro Consular. 1.4.4.2. Ministerio de Relaciones Exteriores – Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano 53.

Mediante escrito remitido por correo electrónico, la directora de la dependencia impugnó el fallo de tutela, recurso que fue concedido según auto del 3 de junio de 2020 por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”. 54. Reiteró que, conforme con las normas jurídicas vigentes, corresponde a ese Ministerio dar respuesta y ejercer el derecho de defensa de Consulados y Embajadas, toda vez que la representación legal de los mismos es ejercida por la ministra de Relaciones Exteriores. 55.

Hizo referencia a la declaratoria, por parte del Gobierno Nacional, de la emergencia económica, social y ecológica y a los principales decretos expedidos en desarrollo del Estado de excepción, en especial aquellos relacionados con la suspensión de los vuelos nacionales e internacionales, así como a la Resolución No. 1032 de 2020 dictada por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia. 56.

Precisó que, a la fecha existen pronunciamientos de los despachos judiciales de todo el país que reconocen los esfuerzos desplegados por el Gobierno para atender la situación de los connacionales que, por cuenta de las medidas decretadas para contener la propagación del COVID-19, no han podido retornar al territorio nacional. 57. A manera de ejemplo, trajo a colación el análisis de la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo del 16 de abril de 2020, dictado en el marco de la acción de tutela iniciada por el señor René Velásquez Cortés[4], en la que solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la libertad de locomoción, a la vida, a la seguridad social, a la salud, a la dignidad humana, al trabajo y a la igualdad. 58.

En dicha ocasión, la autoridad judicial al referirse a la garantía de libertad de locomoción, indicó que si bien se trata de un derecho reconocido por diferentes convenios y pactos internacionales dentro de los que se encuentran la Declaración Universal de los Derechos Humanos, lo cierto es que no tiene un carácter absoluto pues, tal como lo ha indicado la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, puede ser restringida, siempre y cuando la medida cumpla con los requisitos de legalidad, necesidad y proporcionalidad; para aplicarlo al caso concreto, indicó: “si bien las medidas adoptadas en el Decreto 439 del 2020 limitan el derecho a la libre circulación, las mismas, a juicio de la Sala, resultan válidas pues se encaminan a garantizar la seguridad y la salubridad públicas de los demás colombianos que se encuentran en el territorio nacional, protegiendo así la vida de las personas, y siendo un medio idóneo para prevenir un contagio masivo y una proliferación desmedida del COVID- 19, y que por demás, atiende los principios de necesidad y proporcionalidad”. 59.

Así las cosas, el Ministerio aseguró que “la Cancillería ha realizado las gestiones que tiene a su alcance para procurar el regreso de los ciudadanos al territorio colombiano, pues se deben agotar unos protocolos y es claro también que tales soluciones deben hallarse en consonancia con las órdenes internas del país en el cual se hallan en este momento, lo que desprende que no es un capricho de los Gobiernos o sus funcionarios el actuar de determinada manera, pues como se demostró en anteriores párrafos, se está constantemente bajo estudio la situación actual, con el fin de buscar salidas prontas y reales para muchos casos. 60.

En ese contexto, resaltó que el señor Gutiérrez Lugo manifestó haber viajado a Perú el 10 de marzo, es decir, en una fecha posterior a la declaratoria de la emergencia sanitaria por parte de la Organización Mundial de la Salud, y se mantuvo en territorio peruano en fecha posterior al 11 de marzo de 2020, cuando se declaró la pandemia global por el COVID- 19.

Así mismo, el 12 de marzo del mismo año el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria y, posteriormente, el 17 del mismo mes y año, Perú y Colombia decretaron el cierre de fronteras. 61. De acuerdo con los hechos relatados, explicó que el amparo deprecado debe negarse, toda vez que en el caso sub examine, se advierte que el señor Gutiérrez Lugo hizo caso omiso a los anuncios relacionados con la pandemia y las diferentes medidas adoptadas por los Estados, “lo cual configura una acción imprudente y voluntaria por parte del connacional, quien se expuso discrecionalmente al riesgo de contagio y a la situación de vulnerabilidad, misma que ahora se atañe a las instituciones colombianas”. 62.

Por otro lado, adujo que en el sub lite el accionante plantea una situación de presunta amenaza a sus derechos fundamentales comoquiera que, encontrándose en Perú, le fue imposible retornar a territorio colombiano en la fecha en que tenía contemplado hacerlo, con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 439 de 2020, sin que de aquella situación se derive una vulneración efectiva pues dicha restricción fue establecida con ocasión de una emergencia internacional de salud pública. 63.

En esos términos, manifestó que no existe soporte probatorio que permita advertir que la salud, la vida digna, la seguridad social y la libre locomoción del accionante se encuentren en un riesgo superior o diferente a aquel que sufre la población colombiana en general por cuenta de la pandemia COVID-19 y que justifique que se otorgue una protección especial o un amparo urgente e inmediato. 64.

Agregó que de los hechos relatados por el señor Gutiérrez Lugo no se desprende una situación que le impidiera acudir a los diferentes medios ordinarios con los que cuenta para permanecer en Perú, mientras el Gobierno Nacional reanuda los vuelos con destino a territorio colombiano o; para realizar las gestiones tendientes a garantizar la puesta en marcha del procedimiento plasmado en la Resolución 1032 de 2020 “Por la cual se establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones”. 65.

Sin perjuicio de lo anterior, señaló que, en cumplimiento de la orden dictada en primera instancia el Ministerio de Relaciones Exteriores ha adelantado las siguientes actuaciones: 66. En relación con el numeral primero: “1º) Tutélase al señor Luís (sic) Germán Gutiérrez Lugo los derechos fundamentales a la libre movilidad y circulación, vida digna, integridad personal, salud y mínimo vital y móvil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. - Desde el 26 de abril de 2020, el Consulado General de Colombia en Lima, adelantó el registro de migrantes varados en Perú desde la fecha. - Consultado dicho censo, evidenció que el señor Luis Germán Gutiérrez Lugo se encuentra en dicho registro. - Como medida de apoyo, el Consulado intercedió ante el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú para obtener las autorizaciones necesarias para su desplazamiento a la ciudad de Lima, pues existe una mayor oferta de hoteles, servicios de salud y de alimentación, aunado a que es la única ciudad desde la cual el Gobierno Peruano permite la realización de vuelos comerciales por razones humanitarias. 67.

Frente al numeral segundo, “ 2º) Ordénase al Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el exterior adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores que, si aún no lo ha hecho, en coordinación con las Unidades Administrativas Especiales Migración Colombia y de la Aeronáutica Civil y el Consulado de Colombia en Lima (Perú), examine y decida de fondo en el término de las cuarenta (sic) (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, la petición de repatriación humanitaria del señor Luis Germán Gutiérrez Lugo (…)”, informó sobre las siguientes acciones: - Se programó un vuelo comercial por razones humanitarias, cuyos criterios de priorización, condiciones y requisitos han sido de pública difusión desde el 20 de mayo a través de la página web del Consulado General de Colombia en Lima https://lima.consulado.gov.co/newsroom/news/2020-05-21/22914. - Lo anterior se remitió por correo electrónico al accionante y demás connacionales registrados en el Consulado por la emergencia, con las instrucciones y criterios de priorización. - El Consulado General de Colombia en Lima remitió comunicación al señor Gutiérrez Lugo el día 26 de mayo de 2020, informando sobre el vuelo e indagando por las razones para no haberse registrado. - El Ministerio de Relaciones Exteriores dispuso la priorización del accionante para el vuelo del 1 de junio, sin embargo, no ha recibido respuesta por parte del mismo hasta el momento. 68.

Finalmente, en relación con el numeral tercero, “3º) Ordénase al Consulado de Colombia con sede en Lima (Perú) brindar la ayuda humanitaria que requiere el señor Luis Germán Gutiérrez Lugo durante su estadía forzosa en la ciudad de Juliaca hasta tanto se defina y materialice su traslado por razones humanitarias al territorio nacional”, explicó que una vez el connacional responda la comunicación enviada el 26 de mayo, se coordinará lo correspondiente para el apoyo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. 1.5.

Trámite en segunda instancia 69. Con el fin de incorporar al proceso elementos de convicción adicionales para adoptar la decisión y, a efectos de verificar si el actor se halla en estado de vulnerabilidad, mediante proveído del 17 de junio de 2020, se decretó de oficio la práctica de las siguientes pruebas: 1) Oficiar al Ministerio de Relaciones Exteriores, para que informe si el ciudadano Luis Germán Gutiérrez Lugo, quien se encuentra en la ciudad de Juliaca - Perú cumple con los requisitos establecidos en la Resolución No. 1032 de 2020, para ser incluido en el listado de personas a repatriar a través de un vuelo humanitario operado por una aerolínea comercial.

En caso se ser afirmativa la respuesta, la entidad debía informar el estado actual de los trámites encaminados a su repatriación. 2) Por intermedio del Consulado de Colombia en la ciudad de Lima - Perú, se solicitó indagar por la edad, situación socioeconómica del actor, los recursos económicos con los que cuenta en la actualidad, su estado de salud, si tiene necesidad de lograr la unificación familiar y el acceso a la prestación de servicios médicos. 3) Oficiar a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, para que informe y conceptúe sobre los siguientes aspectos: 3.1) Qué se entiende por vuelo humanitario, a partir de las normas expedidas durante el Estado de excepción. 3.2) Cuáles son los requisitos establecidos para que un connacional acceda a un vuelo humanitario. 3.3) Si durante la vigencia de las medidas de cierre de las fronteras y aeropuertos se han programado y realizado vuelos humanitarios desde las ciudades de Lima y Cuzco - Perú, en caso afirmativo cuántos y si se encuentra alguno pendiente de realización. 1.5.1.

Informe del Ministerio de relaciones Exteriores 70. En respuesta al requerimiento efectuado en virtud del auto de mejor proveer, la directora de Asuntos Consulares, Migratorios y de Servicio al Ciudadano presentó informe del 25 de junio de 2020, en el que indicó que el señor Gutiérrez Lugo, mediante correo electrónico enviado el 31 de mayo de 2020, informó que el 20 del mismo mes y año regresó al país por vía terrestre a la ciudad de Ipiales, frente a lo cual aseguró que dicho ingreso se realizó de forma irregular, toda vez que, “como es de conocimiento público las fronteras terrestres, marítimas y fluviales están cerradas (…) como medida adoptada tanto por el Gobierno Nacional como por el Gobierno del Perú para mitigar la pandemia del Covid-19”. 71.

Aseguró que el accionante, no obstante haber interpuesto una acción de tutela con el fin de obtener la inclusión en un vuelo de carácter humanitario, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución 1032 del 8 de mayo de 2020, modificada por la Resolución 1230 del 21 del mismo mes y año, decidió por su propia iniciativa regresar a Colombia utilizando cualquier medio para ello, “lo que demuestra que activó el aparato judicial con propósito temerario, generando un desgaste administrativo”. 72.

En atención a los argumentos expuestos, solicitó que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado y que se desvincule al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Consulado de Colombia en Lima – Perú, “por cuanto no han incurrido por acción ni por omisión en la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte actora”. 1.5.2.

Informe de la Unidad Administrativa Migración Colombia 73. En cumplimiento del requerimiento elevado a través del auto del 17 de junio de 2020, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad, presentó informe en los siguientes términos: 74. Refirió que el presidente de la República, a través del Decreto 439 del 20 de marzo de 2020, suspendió la llegada de vuelos internaciones a partir del día 23 de marzo de 2020 por un periodo de 30 días en todos los aeropuertos del país, exceptuando el ingreso de vuelos en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito y fuerza mayor, prorrogando dicha medida mediante Decreto 569 de 2020 y demás normas que trataran la materia. 75.

En ese sentido, advirtió que los vuelos humanitarios son aquellos que buscan ayudar a los ciudadanos colombianos y extranjeros que por cuestiones turísticas o relacionados con temas laborales, decidieron salir del territorio colombiano siendo residentes en el país y con ocasión de la pandemia no han podido retornar pero que, para que esta ayuda se pueda llevar a cabo, “es necesario que se contacten con la respectiva representación consular, de conformidad con lo establecido en las Resoluciones 1032 y 1230 de 2020”, razón por la cual, “solo las personas que residan en territorio colombiano y que viajaron bajo las circunstancias antes descritas pueden acceder a este tipo de vuelos, previo cumplimiento de los requisitos señalados en las Resoluciones antes citadas”. 76.

Así las cosas, indicó que los requisitos y obligaciones para acceder a un vuelo humanitario están contenidos en el artículo 3° de la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020: “ARTÍCULO 3°. De las obligaciones del ciudadano nacional o extranjero residente a repatriar. Los nacionales y extranjeros residenciados en Colombia que pretendan ser objeto de la repatriación humanitaria, deberán brindar la siguiente información para que se evalué si es procedente o no su ingreso a territorio nacional: 3.1.

Para efectos de que se evalúe la posibilidad de establecer un canal humanitario que permita retorno al país, los ciudadanos nacionales y extranjeros residentes en Colombia deberán suministrar la siguiente información al consulado de Colombia con competencia jurisdiccional en la ciudad en la que se encuentre: a. Nombres completos. b. Documento de identidad colombiano y número de pasaporte. c. Para extranjeros residentes permanentes, incluir también nacionalidad y número de cédula de extranjería. d. Estado migratorio y tiempo en que se encuentra el connacional en el exterior (Residente, turismo, irregular, etc.). e. Eventuales condiciones especiales como discapacidad, condiciones médicas, menores de edad, entre otras. f. Tipo de parentesco, en caso de que aplique. g. Dirección en Colombia, correo electrónico y teléfono celular. h. Nombre y teléfono de contacto de un familiar en Colombia. 3.2.

Aportar de manera veraz la información que le sea requerida por el Consulado, informando su estado de salud y en especial si ha presentado síntomas afines a Covid-19. 3.3. Asumir los costos de transporte desde el exterior. 3.4. Cumplir con las medidas de autoaislamiento obligatorio en la primera ciudad colombiana donde arribe el vuelo. 3.5.

Asumir la totalidad de costos que se generen con ocasión del autoaislamiento en Colombia, como son transporte urbano hasta su domicilio, hospedaje para quienes no residan en la primera ciudad de arribo, alimentación, entre otros. 3.6. Previo a su llegada al territorio nacional, diligenciar de manera veraz, el formulario de declaración de estado de salud, que se encuentra en la página web de Migración Colombia, https://www.migracioncolombia.gov.co/controlpreventivocontraelcoronavirus. 3.7.

Suscribir el Acta de Compromiso que será entregada por el Consulado, según formato anexo No. 1. 3.8. Los ocupantes del vuelo, es decir pasajeros y tripulantes, deben cumplir con todas las medidas de seguridad biológica establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, como uso de tapabocas, guantes, gel antibacterial, aislamiento social y lavado de manos, entre otros.

Las personas repatriadas deberán utilizar tapabocas a su ingreso y durante la movilización hacia los sitios de alojamiento, así como cumplir con el aislamiento preventivo y las medidas instauradas por el Ministerio de Salud y Protección Social”. 77. En relación con lo anterior, aclaró que mediante Resolución 1230 de 2020, se modificó la Resolución 1032 del mismo año, en el sentido de informar a quienes sean objeto de repatriación que, el aislamiento obligatorio de que trata el numeral 3.4 del referido artículo, “lo hagan en la ciudad en que residen, lo anterior teniendo en cuenta que, inicialmente se les solicitaba que la cuarentena la cumplieran en la ciudad en la cual desembarcó el vuelo”. 78.

Finalmente, manifestó que desde que se decretó el cierre de fronteras se han realizado 5 vuelos humanitarios provenientes de Perú, de los cuales el 13 de abril se realizó desde la ciudad de Cuzco y que, a la fecha, se encuentran 4 vuelos programados desde ese país para los días 27 y 30 de junio, 3 y 8 de julio del presente año. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.

Competencia 79. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia en contra de la sentencia del 22 de mayo de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa 2.2.1. Declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y el levantamiento de la suspensión de términos judiciales 80. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional en razón de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social de cara al COVID-19.

Ello trajo como consecuencia, que el Gobierno Nacional ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictó otras disposiciones[5]. 81. En ese contexto, el Ministerio de Justicia y el Derecho, a través del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020 “por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, dispuso en su artículo 5º que los poderes especiales conferidos para cualquier actuación judicial, “no requerirán ninguna presentación personal o reconocimiento”. 82.

Por otra parte, el Consejo Superior de la Judicatura, profirió varios Acuerdos[6] mediante los cuales se ordenó la suspensión de los términos judiciales y se decretaron medidas transitorias para preservar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, exceptuando el trámite, decisión y notificación de la acción de tutela y los habeas corpus.

Sin embargo, el Acuerdo PCSJA20-11567[7] proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, dispuso en su artículo 1° que a partir del 1° de julio de 2020, se levantará la suspensión de términos judiciales y administrativos en todo el país, razón por la cual, el Consejo de Estado, tramitará todas las acciones que le sean presentadas. 2.2.3.

En relación con las solicitudes de desvinculación 83. En primera medida, la Sala advierte que, en el trámite de primera instancia el DAPRE alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva del presidente de la República por no ser representante legal ni judicial de ninguna entidad, sin que sobre ello se pronunciara el juez constitucional de primera instancia, por lo que resulta necesario resolverlo en esta sede. 84.

Al respecto, se tiene que el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone que la acción de tutela se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental, refiriéndose a aquellas que se encuentren facultadas por la Constitución y la Ley para ejercer un poder de decisión en nombre del Estado y cuyas actuaciones obliguen y afecten a los particulares. 85.

Frente al punto, la Corte Constitucional[8] ha dicho que la legitimación en la causa por pasiva se refiere a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la demanda, en el sentido de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, esto es, de ser la persona que con su acción u omisión causó la transgresión de los derechos. 86.

Así las cosas, se tiene que de conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política, el presidente de la República es el Jefe de Estado, del Gobierno y la suprema autoridad administrativa y, tal como afirmó el DAPRE en su escrito de intervención, aquel no es representante legal ni judicial de entidad alguna, incluida la presidencia de la República, por lo que no es posible confundirlos. 87.

En tal sentido, se observa que si bien el presidente, en el marco de la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica decretado con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, motivado en la preservación de la vida y la salud de los habitantes del territorio, adoptó medidas extraordinarias estrictas y urgentes, lo cierto es que esta acción de amparo no cuestiona ninguna de sus actuaciones ni la legalidad de los Decretos proferidos relacionados con la contención del COVID-19.

En tales condiciones, habrá de declararse la falta de legitimación por pasiva del presidente de la República en el presente trámite. 88. Por otro lado, la Sala destaca que el Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitó que se le desvincule del trámite, junto con el Consulado de Colombia en Lima – Perú, “por cuanto no han incurrido por acción ni por omisión en la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte actora”. 89.

Al respecto, se advierte que las referidas entidades públicas fueron vinculadas a la presente acción de tutela, como autoridades accionadas, precisamente debido a las funciones que les corresponde cumplir, relacionadas con la situación del actor y de muchos otros connacionales en el exterior, no solo en tiempos de excepción, sino como legislación ordinaria de carácter permanente. 90.

En efecto, de acuerdo con lo establecido en la Ley 489 de 1998[9] y el Decreto 3355 de 2009[10] al Ministerio de Relaciones Exteriores le corresponde, entre otras funciones: i) Formular, orientar, ejecutar y evaluar la política migratoria de Colombia y otorgar las autorizaciones de ingreso de extranjeros al país, en coordinación con el Departamento Administrativo de Seguridad (hoy las funciones de esta entidad pasaron a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia); y ii) Formular y ejecutar actividades de protección de los derechos de los colombianos en el exterior y ejercer las acciones pertinentes ante las autoridades del país donde se encuentren, en virtud de los principios y normas del Derecho Internacional. 91.

Adicionalmente, el Ministerio de Relaciones Exteriores tiene a su cargo la representación de los Consulados y Embajadas, que están bajo su exclusiva dependencia. 92. Tal legislación ordinaria sería suficiente para no ordenar la desvinculación, por cuanto definitivamente les corresponde velar por los derechos de los connacionales en países extranjeros, sin embargo, la Sala observa que, adicionalmente, durante la vigencia de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional, mediante el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, se expidió la Resolución No. 1032 de 2020 "Por la cual se establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones.” 93.

El referido protocolo asigna claras y precisas funciones, obligaciones y responsabilidades al Ministerio de Relaciones Exteriores y, por consiguiente, al Consulado en Lima – Perú, las cuales impiden que sean desvinculadas de esta acción y, por ende, se examinarán en esta sentencia, al resolver sobre los motivos de impugnación. 94. En consecuencia, la Sala negará la solicitud de desvinculación por encontrar que, analizado el contenido obligacional, tienen el deber de protección de los ciudadanos colombianos en el exterior y, a la vez, se encuentra a su cargo, de forma coordinada y solidaria, el cumplimiento de las actividades encaminadas a la efectiva repatriación de los colombianos durante la etapa de duración de la pandemia y de las restricciones en los vuelos internacionales. 2.3.

Problemas Jurídicos 95. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 22 de mayo de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección “B”, que amparó los derechos fundamentales de la parte actora a la libre movilidad y circulación, a la vida digna, integridad personal, a la salud y al mínimo vital y móvil. 96.

En consecuencia, de cara al examen de la situación fáctica expuesta por el tutelante, del material probatorio recaudado, de los argumentos señalados en el libelo introductorio y en la impugnación, así como del informe presentado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en respuesta al auto de pruebas decretadas en segunda instancia, el problema jurídico que subyace al sub examine consiste en analizar si procede en el caso concreto decretar la carencia actual de objeto por hecho superado, ante la certificación de su regreso al país. 2.4.

Razones jurídicas de la decisión 2.4.1. Carencia actual de objeto 97. La Sala ha explicado en varias ocasiones[11] que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 98. No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 99.

En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) hecho superado; (ii) daño consumado; y, (iii) una situación sobreviniente. 100. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 2016[12], señaló que: “La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.

Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.

Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría al objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.[13] “A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: “La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.

Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original) “Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.

Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente[14]”. 101.

Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que la situación sobreviniente se configura “en aquellos casos en que tiene lugar una situación sobreviviente, que a diferencia del escenario anterior [hecho superado], no debe tener origen en una actuación de la accionada, y que hace que ya la protección solicitada no sea necesaria, ya sea porque el accionante asumió la carga que no le correspondía, o porque la nueva situación hizo innecesario conceder el derecho[15]”. 102.

Así las cosas, la Corte Constitucional ha dicho que el hecho superado se diferencia de la situación sobreviniente porque, el primero de ellos se da cuando, por ejemplo, dentro de una acción de amparo “una E.P.S. entrega los medicamentos que su afiliado demandaba” mientras que, en el segundo, se da “cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios”. 103.

En todo caso, para la aplicación del hecho superado o de la situación sobreviniente, resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 104.

En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal[16]. 105. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.

Así lo ha indicado la Corte Constitucional: “En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para la Corte en sede de Revisión,[17] incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.[18] Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado[19]”.[20] (Destacado fuera de texto). 106.

Entonces, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, con ocasión del obrar del actor o de un tercero distinto a la autoridad demandada. 107. La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: «[P]ara finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que como producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que no tiene origen en el obrar de la entidad accionada la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor mismo asumió la carga que no le correspondía, o porque a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis.

“Se tiene que, esta nueva y particular forma de clasificar las modalidades en que puede configurarse la carencia actual de objeto en una acción de tutela, parte de una diferenciación entre el concepto que usualmente la jurisprudencia ha otorgado a la figura del “hecho superado”[21] y limita su alcance únicamente a aquellos eventos en los que el factor a partir del cual se superó la vulneración está directamente relacionado con el accionar del sujeto pasivo del trámite tutelar.

De forma que es posible hacer referencia a un “hecho superado” cuando, por ejemplo, dentro del trámite tutelar una E.P.S. entrega los medicamentos que su afiliado demandaba, y una “situación sobreviniente” cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios.”[22]». 2.4.2.

Caso concreto 108. Tal como quedó plasmado en los hechos de esta demanda, las razones que motivaron al actor a presentar la acción de tutela consisten en que el 10 de marzo de 2020 viajó a Perú por motivos personales y que, por razón de la pandemia generada por el COVID-19, no había podido regresar a Colombia, hecho que lo ponía en una situación desfavorable, al no contar con los recursos necesarios para subsistir en el vecino país, aunado a su estado de salud, el cual se vio afectado con ocasión del clima, para lo cual solicitó ser incluido en un vuelo humanitario. 109.

Lo anterior, trae consigo que, si bien el Ministerio de Relaciones Exteriores ejecutó todas las actuaciones tendientes a garantizar de forma efectiva el derecho a retornar al país del señor Luis Germán Gutiérrez Lugo, lo cierto es que durante el trámite de la acción de tutela el accionante consiguió hacerlo por sus propios medios, con lo cual se materializan las demás garantías constitucionales, como lo son el derecho a la salud, a la seguridad social y la unidad familiar. 111.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación por pasiva del presidente de la República, de acuerdo con los argumentos presentados en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: REVOCAR la sentencia del 22 de mayo de 2020 proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por situación sobreviniente en la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Germán Gutiérrez Lugo.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991, por los medios electrónicos, con fundamento en las autorizaciones impartidas en los Decretos de declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, cuando se levanten los términos judiciales que actualmente se encuentran suspendidos para tal fin, según el Acuerdo 11581 de 2020 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] La parte actora no precisó en qué consistió la vulneración de cada uno de los derechos fundamentales que invoca. [2] Adjuntó para el efecto las historias clínicas de su esposa y su suegro. [3] “Por la cual se crean los Grupos Internos de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores”. [4] El accionante solicitó a las autoridades judiciales, entre ellas al Ministerio de Relaciones Exteriores, que realizaran las actuaciones tendientes a su traslado desde Houston – Texas – Estados Unidos con destino a Colombia, en el marco de la emergencia declarada por el COVID-19. [5] El Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. [6] Consejo Superior de la Judicatura, Acuerdos: i) PCSJA20-11517 del 15.3.2020; ii) PCSJA20-11518 del 16.3.2020; iii) PCSJA20-11526 del 22.3.2020; iv) PCSJA20-11532 del 11.4.2020; v) PCSJA20- 11546 del 25.4.2020; vi) PCSJA20-11549 del 7.5.2020; vii) PCSJA20-11556 del 22.5.2020 y; viii) PCSJA20-11567 del 5.6.2020. [7] “Por medio del cual se adoptan medidas para el levantamiento de los términos judiciales y se dictan otras disposiciones por motivos de salubridad pública y fuerza mayor” [8] Corte Constitucional, sentencia T-1015 del 30.11.2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [9] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. [10] “Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones.” [11] Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencias del 15.11.2017, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Exp. 2017-00085-01 y; del 19.10.2017, M.P. Rocío Araújo Oñate, Exp. 2017-2365-00 [12] Corte Constitucional, Sentencia T-481 1.09.2016, M.P. Carlos Bernal Pulido [13] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013;

T-317 de 2005”». [14] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”». [15] Corte Constitucional, sentencia T-038 del 1.2.2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [16] A manera de ejemplo, ver Corte Constitucional, sentencia T-662 del 29.11.2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [17] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita». [18] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009». [19] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T- 170/09». [20] «Corte Constitucional.

Sentencia T-112/2010, M.P. Mauricio González Cuervo». [21] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 8, la cual se transcribe literalmente: “Ya no entendido como la situación a partir de la cual los factores que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela fueron superados por cualquier motivo (Ver Sentencias: SU-225 de 2013;

T-630 de 2005; T-597 de 2008; T-170 de 2009; T-100 de 1995; T-570 de 1992; T-675 de 1996) sino que limita su campo de aplicación a aquellos eventos en los que dicha situación tuvo lugar con ocasión al obrar de la entidad accionada». [22] «Corte Constitucional. Sentencia T-481/2016».