11001-03-15-000-2019-05282-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA - La accionante no intervino en la acción popular ni en el trámite incidental / ACTUAR COMO REPRESENTANTE DE LA SOCIEDAD CIVIL – No la legitima para la acción de tutela / INTERVENCIÓN DEL COADYUVANTE - La accionante estuvo facultada para actuar en la acción popular y no lo hizo [N]o se observa en el plenario que la [actora] haya sido parte o coadyuvante en la acción popular o que se le hubiere vinculado al incidente de desacato respecto de la orden No. 4.18, como si lo fueron los concejales de Bogotá y el Alcalde Mayor de Bogotá, luego no puede alegarse la vulneración a su derecho fundamental al debido proceso, pues no se advierte de que forma se le amenaza directamente con la expedición de las referidas providencias.

En ese orden, quienes se encuentran legitimados para acudir en tutela solicitando la protección del derecho fundamental al debido proceso lo serían, entre otros, los concejales de Bogotá, quienes fueron vinculados al incidente y se declaró respecto de ellos el incumplimiento de la orden No. 4.18, decisión que dio origen a la presente solicitud de amparo, de forma directa o por intermedio de apoderado judicial, circunstancia que no se presenta en el sub examine.

Asimismo, el hecho de que supuestamente la decisión trascienda el ámbito de las consideraciones judiciales o que se actúe desde la sociedad civil, como lo indica la actora, no otorga a cualquier ciudadano la posibilidad de acudir al trámite de tutela cuando no ha sido vinculado, ni intervino en el proceso donde se dictaron las providencias objeto de reproche, pues precisamente son los sujetos procesales (partes, terceros) los titulares del derecho fundamental al debido proceso y a quienes eventualmente se les puede vulnerar o amenazar tal prerrogativa con las actuaciones surtidas dentro del trámite procesal.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 49 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05282-01(AC) Actor: LUISA FERNANDA DEL SOCORRO VARGAS HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B TEMAS: Tutela contra providencia que resuelve incidente de desacato.

Falta de legitimación en la causa por activa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández, contra la sentencia de 20 de febrero de 2020, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación en la causa por activa. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud La señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández mediante escrito radicado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 16 de diciembre de 2019, presentó acción de tutela para que se ampare su derecho fundamental al debido proceso. Tal garantía constitucional la consideró vulnerada por la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda y por el secretario de la Sección Cuarta, el señor Héctor Rodríguez, con ocasión de las providencias del 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2019, dictadas dentro del incidente de desacato No. 11 de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2014, aclarada con providencia del 17 de julio de 2014, en la acción popular con radicado No. 25000-23-27-000-2001-90479-01. 2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital, se advierten los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: - Mediante fallo de 28 de marzo de 2014, aclarado por auto del 17 de julio del mismo año, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó parcialmente la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” dentro de la acción popular identificada con el número 25000-23-27-000-2001-90497-01. - En la mencionada sentencia se impartieron, entre otras, la orden contenida en el numeral 4.18 que dispone: «ORDENASE al Distrito capital y a los demás entes territoriales aferentes a la cuenca hidrográfica del Río Bogotá que en el término perentorio e improrrogable de doce (12) meses contados a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica — POMCA por parte de la Corporación Regional de Cundinamarca — CAR, modifiquen y actualicen los Planes de Ordenamiento Territorial POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial-PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial — EOT ajustándolos con los contenidos del mismo.». - Con el fin de verificar el cumplimiento de dicha orden la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, integrante de la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dio apertura al incidente No. 11, vinculando mediante auto de 5 de noviembre de 2019 a los miembros del Concejo Distrital de Bogotá. - Finalmente, mediante auto 26 de noviembre de 2019, la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, declaró incumplida la orden contenida en el numeral 4.18 por los concejales del actual Concejo Distrital, ordenando que se continuara con el primer y segundo debate de la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, y con auto del 29 del mismo mes y año lo adicionó en aspectos de ajustes del POT.

Asimismo, en providencia del 12 de diciembre de 2019 se resolvió la solicitud de aclaración y los recursos de reposición y apelación presentados contra el referido proveído. 3. Fundamentos de la solicitud La señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández señaló que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda de la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al expedir las providencias del 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2019 incurrió en desconocimiento de precedente, «Desconocimiento de la constitución (sic) y de los principios que la orientan” y “Grave desconocimiento de las normas procedimentales».

Lo anterior, al afirmar que: «22.- Esta tutela se presenta desde la sociedad civil como parte del equipo organizador del cabildo de defensa de la ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL de la ciudad, de la cual soy miembro según consta en documento radicado ante la Registraduria Nacional del Estado Civil y aceptado el once (11) de septiembre del presente año, cuya copia aporto.

De esta misma organización hace parte la señora LILIANA NOVOA, quien aportó dos mil firmas informándole sobre las amenazas a la ESTRUCTURA ECOLOGICA PRINCIPAL que contenía el proyecto de acuerdo sobre la revisión del POT en treinta y siete (37) artículos, a la Magistrada Nelly Villamizar, el seis (6) de noviembre del presente año, sin que hasta la fecha, dicha solicitud de información haya merecido algún pronunciamiento de parte de la funcionaria judicial».

Frente al primer defecto indicó que se desconoció la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018, dictada por el Consejo de Estado dentro del expediente No. 25000-23-15-000-2002-02704-01, en la cual se fijó el criterio frente a la imposibilidad de que los operadores judiciales puedan en el marco de una acción popular declarar la nulidad de actos administrativos, así como de la necesidad de disponer ordenes claras y de posible cumplimiento, lo cual no ocurrió en el presente caso, por lo que la orden impartida vulnera el debido proceso.

Manifestó igualmente que: «La Constitución Nacional de 1991 estableció que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática y pluralista. En el art. 287 se dice que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses según las pautas establecidas por el legislador, indicando que tienen derecho a gobernase por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, a administrar sus recursos y establecer algunos tributos y a participar de las rentas nacionales.

Funciones que deben desarrollar y ejecutar dentro del marco que establece la ley, ya que es únicamente el legislador el que puede asignar las competencias que cada funcionario público (…)». En ese orden, precisó que la decisión sobre el POT que presentó el entonces alcalde Enrique Peñalosa se adoptó de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Bogotá, D. C., y con apego al reglamento interno del Concejo Distrital, tanto para su trámite como en las deliberaciones y estudio, encontrándose en firme y por lo tanto gozando de presunción de legalidad, por lo que no se entiende la orden impartida en el incidente de desacato de continuar con el primer y segundo debate, dado que los mismos ya se surtieron en la oportunidad debida conforme al trámite señalado en la ley, no siendo posible su cumplimiento.

Indicó que la magistrada ponente «En los considerandos de su orden impartida en auto del veintiséis (26) de noviembre, no indica ni muestra que en el trámite de estudio y debate del proyecto 388 de 2019 se hubiera incurrido en algún desconocimiento de la normatividad. Pese a que la providencia cuenta con más de 300 folios, en ninguna parte indica que se hubiera incurrido en alguna irregularidad de tipo legal en el trámite, lo que denota que se cumplió con lo reglado de la función que pregona y en cuanto a la decisión de negar el proyecto, es una decisión innegable del todo política y responde a la voluntad de quienes representan a los electores manifestar su intención sobre la misma, no siendo aceptable que la señora magistrada trate de direccionar la decisión a tomar».

Así, concluyó que la mentada orden también desconoce la estructura de la organización territorial que prevé la Constitución Política, así como lo dispuesto en el artículo 108 constitucional sobre las decisiones por medio de bancadas y la facultad de los concejos distritales o municipales de reglamentar los usos del suelo, sin ninguna injerencia, de conformidad con el artículo 313 de la carta política.

Finalmente, alegó que se presenta un desconocimiento de las normas tanto del Código General del Proceso como del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cual fue justificado y convalidado por el auto del 12 de diciembre de 2019, pues faltando un día de la fijación en lista de los recursos de reposición y apelación, la magistrada ordenó el ingreso al despacho del proceso en esa misma fecha, evidenciando un injustificado y desmesurado afán de impartir celeridad y finalizar el asunto. 4.

Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: «1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por la Doctora NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA, Magistrada sustanciadora y encargada del cumplimiento de las ordenes impuestas en la sentencia conocida como "Descontaminación del Rio (sic) Bogotá, calendada 28 de marzo del 2014 y aclarada 17 de julio del mismo año proferida por el Honorable Consejo de Estado, cuyo radicado es 25000232700020010047901, (sic) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección "B", y por el señor HECTOR RODRIGUEZ, secretario de la sección cuarta del mismo despacho judicial, al haber incurrido en vías de hecho por defectos procedimentales, sustantivo y desconocimiento de la Constitución Nacional y de los precedentes, en el trámite surtido en este incidente No. 011 desde que se profirió el auto del cinco (5) de noviembre anterior y sus actuaciones posteriores, en especial los autos calendados veintiséis (26) y veintinueve (299 (sic) de noviembre y doce (12) de diciembre del presente año, proferidos dentro del incidente No. 11 que verifica el cumplimiento de la orden No. 4.18. 2.

En consecuencia, dejar sin valor ni efectos las mencionadas providencias y ordenar rehacer la actuación viciada de tal manera que se ajuste a lo indicado en el Código General del Proceso y a la ley de accione (sic) populares. 3. Ordenar a los servidores judiciales accionados que ajuste (sic) el trámite procesal y tornen la decisión que en derecho corresponda teniendo en cuenta que el término concedido por el Honorable Consejo de Estado para ajustar el POT del Distrito Capital a las nuevas regulaciones y determinantes ambientales del POMCA del Rio (sic) Bogotá no ha vencido.

Así mismo, se tengan en cuentan las directrices trazadas últimamente tanto por la Honorable Corte Constitucional como por el Honorable Consejo de Estado en lo que a la autonomía de las entidades territoriales se refiere y los demás aspectos que estima el juez constitucional sean del caso.» 5. Trámite de la acción Mediante auto de 15 de enero de 2020, el Magistrado Ponente de la primera instancia admitió la acción de tutela y denegó las medidas cautelares solicitadas.

Asimismo, ordenó notificar a la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda integrante de la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al secretario de esta sección, el señor Héctor Rodríguez. Como terceros con interés, dispuso vincular a los integrantes del Concejo Distrital de Bogotá, a la señora Alcaldesa Mayor de Bogotá, al señor Gustavo Moya Ángel quien ostenta la calidad de demandante en la acción popular y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.

Contestaciones Librados los oficios correspondientes, solo se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” La magistrada ponente de las decisiones bajo controversia solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, al considerar, en primer lugar, que no se acreditó la causación de un perjuicio irremediable, en tanto la vulneración alegada se fundamenta en presuntas irregularidades procesales, las cuales no fueron alegadas dentro del trámite incidental por la accionante, quien además nunca estuvo vinculada como parte.

Señaló, que dentro del incidente de desacato actuó la doctora Alba Rocío Ávila como representante del Ministerio Público, quien si bien puso de presente las presuntas irregularidades invocadas lo hizo de forma tardía, pese a participar tanto en las audiencias como en las diligencias de inspección judicial en las cuales a los funcionarios de la Oficina de Planeación, de las secretarías de Ambiente y Movilidad y de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá se les dio respuesta con fundamento en la ley.

Advirtió que las únicas personas legitimadas para actuar en tutela son aquellas que fueron vinculadas como partes del proceso, que para el caso lo son el Alcalde Mayor de Bogotá y los concejales del Distrito Capital, a quienes está dirigida la orden 4.18, no así los demás funcionarios, peritos y personas que las partes llamaron para apoyarlos, ni mucho menos los 8 millones de habitantes de Bogotá, quienes no están obligados al cumplimiento de la mentada orden de la sentencia de la acción popular.

Indicó igualmente, que “En cuanto al argumento de violación que se describe en el numeral 7 de los hechos de la demanda, relativo al término de traslado de los recursos interpuestos por las partes contra los autos de los días 26 y 29 de noviembre de 2019, se informa que la fijación en lista fue realizada el día 9 de diciembre de esa anualidad, por los siguientes 10, 11 y 12, tal y como consta en el expediente y en el sistema de información SIGLO XXI, sin que tenga asidero el argumento de la actora referente a que el 10 de ese mes y año " no corrieron términos por que el Tribunal estaba cerrado por paro nacional ", pues para esa data no hubo cese de actividades por parte de esta Corporación”.

Manifestó, que en efecto la orden 4.18 debe cumplirse en el término de 12 meses, contados a partir de la aprobación y declaración de modificación y actualización del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Bogotá, situación que se materializó con la expedición de la Resolución No. 957 de 2 de abril de 2019, por parte de la CAR, razón por la cual el Distrito Capital y los demás entes territoriales de la cuenca hidrográfica del río Bogotá deben modificar y actualizar sus Planes de Ordenamiento Territorial y Esquemas de Ordenamiento Territorial, en los términos ordenados en la sentencia del Consejo de Estado objeto de desacato.

Por último, precisó que hasta el actual momento procesal solo se ha declarado el incumplimiento de la orden 4.18 sin que se haya impuesto sanción alguna, razón por la cual dicha decisión no es susceptible de consulta ante el superior ni del recurso de apelación. 1.6.2. Secretario de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca En su escrito de contestación se limitó a realizar un recuento de todo el trámite procesal adelantado dentro de incidente de cumplimiento No. 11, desde la expedición del auto del 5 de noviembre de 2019, que dispuso la vinculación de los concejales de Bogotá, para concluir que se dieron todas las oportunidades procesales para que las partes conocieran y ejercieran su derecho de contradicción. 1.6.3.

Alcaldía Mayor de Bogotá La Directora Distrital de Gestión Judicial de la Secretaría Jurídica Distrital señaló que de conformidad con los hechos y las pretensiones de la acción de tutela le corresponde a la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda integrante de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al secretario de la misma debatir de fondo el asunto, como quiera que la entidad ha venido realizando todas actuaciones respectivas para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en la sentencia de la acción popular 2001-90479, y en tal sentido no se ha vulnerado ningún derecho fundamental. 1.6.4.

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó en el escrito de contestación que se desvincule a la entidad de la presente acción constitucional, en atención a que la sola notificación que se le haga de los procesos judiciales adelantados contra las entidades públicas no la hace parte sustancial de los mismos. 1.6.5.

Manuel Sarmiento Argüello, Concejal de Bogotá Manifestó que en atención a que con la Resolución No. 957 del 2 de abril de 2019 se aprobó el ajuste y actualización del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Bogotá, carece de motivación y sustento fáctico y jurídico la decisión que resuelve el incidente de desacato, en tanto de conformidad con los tiempos señalados por el Consejo de Estado, el Distrito Capital tendría hasta el 2 de abril de 2020 para acoplar su POT a lo establecido en la modificación y ajuste del POMCA.

Aseguró que luego de comparar la orden 4.18 de la sentencia dela Sección Primera del Consejo de Estado y la parte resolutiva del auto de 26 de noviembre de 2019 expedido por la magistrada demandada, en su sentir, se puede concluir que nada tiene que ver una decisión con la otra, en tanto en la primera providencia se ordenó al Distrito Capital acoplar su Plan de Ordenamiento Territorial a las modificaciones del POMCA aprobadas el 2 de abril de 2019, y la segunda le ordena al Concejo Distrital de Bogotá aprobar el proyecto de acuerdo 338 de 2019, una revisión general del POT presentada por el ex alcalde Enrique Peñalosa, es decir, corresponde a una orden totalmente independiente.

Alegó que una providencia judicial no puede desconocer la “independencia parlamentaria” y mucho menos “violentar el voto” cuando este fue ejercido en pleno derecho y en uso de las funciones de los representantes, razón por la cual solicita se proteja su derecho fundamental al debido proceso y el de los demás vinculados a la tutela, vulnerado con la expedición de los autos del 26 y 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2019 y en consecuencia se dejen sin efectos y se declare que no se ha incumplido la orden 4.18 de la sentencia del Consejo de Estado. 1.6.6.

Luis Carlos Leal Angarita, concejal de Bogotá En su escrito de contestación solicitó que acceda a la solicitud de amparo, en atención a que la orden de reabrir el debate sobre un proyecto de acuerdo, desconoce toda la normatividad constitucional sobre la buena fe, el debido proceso, el ambiente sano, entre otras, y violenta el derecho fundamental de los concejales de expresar sus opiniones de acuerdo a su leal conocimiento sobre el alcance socio ambiental que genera una medida como la que se pretendía fuera aprobada.

Señaló que «Ordenar reabrir el debate para reestudiar el Proyecto de Acuerdo relacionado del POT para Bogotá, simplemente es violatorio del Articulo (sic) 6 de la Carta Fundamental, por extralimitación de las funciones y violatorio del debido proceso al asumir funciones de ente de control ambiental, indicando que el POT, no viola norma ambiental alguna, adicionalmente desconoce la libre expresión de los concejales, conculca la libertad de expresión y de opinión, porque desconoció el alcance de las opiniones allí emitidas, la providencia al emitir esta orden cualifica en forma negativa las opiniones emitidas en la sesión que archivo el proyecto objeto de la acción de Tutela». 1.6.7.

Susana María Muhamad González, María Fernanda Rojas Mantilla, y Heidy Lorena Sánchez Barreto, concejales de Bogotá Manifestaron en sus escritos presentar coadyuvancia a favor de la tutelante en atención a que las decisiones adoptadas por la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda afectan directamente las funciones que les corresponden ejercer como concejales de Bogotá, por lo cual solicitan se les tutele su derecho fundamental de petición y se dejen sin efectos los autos del 5, 26 y 29 de noviembre de 2019, proferidos dentro del incidente de desacato No. 11.

Indicaron, que la formulación, aprobación, revisión y modificación excepcional de los Planes de Ordenamiento Territorial corresponde por mandato constitucional, legal y reglamentario a los concejos municipales y distritales, para lo cual se debe surtir el trámite previsto en el Decreto Ley 1421 de 1994 y en el Acuerdo 741 de 2019. En ese orden, precisaron que el ex alcalde Enrique Peñalosa sometió a consideración del Concejo Distrital el proyecto de revisión del POT y en decisión de noviembre de 2019 no fue aprobado, motivo por el cual no podía pasar a segundo debate en plenaria y dada la finalización del periodo como alcalde en diciembre de ese año, no alcanzaba a presentarlo nuevamente.

Así, alegaron que las providencias dictadas por la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda son abiertamente contrarias a la Constitución y la ley, al pretender revivir unos términos y un procedimiento ya concluido conforme a la normatividad que establece las funciones del Consejo Distrital. 1.6.8. Andrea Padilla Villarraga, concejal de Bogotá Manifestó que fue elegida como concejal de Bogotá para el periodo 2020 – 2023, razón por la cual considera que no está vinculada por las providencias dicadas por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el trámite del incidente de desacato No. 11, en tanto fueron proferidas con anterioridad a la fecha en que asumió sus funciones en dicho cargo. 1.6.9.

Celio Nieves Herrera, concejal de Bogotá Indicó, después de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas desde la apertura del incidente de desacato, que a la fecha de notificación del auto de vinculación surtida el 6 de noviembre de 2019, la orden que la magistrada declaró como incumplida se encontraba vigente y en término de ejecución, no siendo posible hablar de un incumplimiento y en ese sentido de desacato, en tanto el plazo señalado por el Consejo de Estado en la orden 4.18 de la sentencia de la acción popular del río Bogotá, no se había vencido.

Así, precisó que «al no existir incumplimiento de orden judicial alguna, por sustracción de materia no puede haber consumación de desacato, por lo que la vinculación de mi poderdante y del Concejo de Bogotá como Corporación Pública de Elección Popular al incidente multicitado, el trámite incidental en sí mismo y los autos emitidos por el despacho de la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda del cinco (5), veintiséis (26) y veintinueve (29) de noviembre y del doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019), carecen de objeto».

En ese orden, manifestó apoyar las pretensiones de la tutelante en lo concerniente a las inconformidades alegadas frente a los autos del 5, 26 y 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2019, proferidos por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del incidente de desacato No. 11 tramitado al interior de la acción popular 2001-90479-01. 1.7.

Fallo impugnado[1] Mediante sentencia del 20 de febrero de 2020, la Sección Primera del Consejo de Estado, declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la demandante Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández. Señaló el a quo que de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela está prevista para que cualquier persona solicite la protección judicial de sus derechos fundamentales cuando considere que estén siendo vulnerados o amenazados por una autoridad pública, de forma directa o por su representante, por agente oficioso, por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.

Precisó que con la presente tutela se busca que se dejen sin efectos las providencias del 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2019, dictadas en el trámite del incidente de desacato No. 11, que se inició con el fin de verificar el cumplimiento de la sentencia dictada dentro de la acción popular que ordenó la protección del río Bogotá, en tanto, según la actora, vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, pues se dio cumplimiento al auto que ordenó la vinculación de los concejales de Bogotá sin encontrarse ejecutoriado, se declaró el incumplimiento de la orden 4.18 de la sentencia por parte de los concejales, se les ordenó continuar con el primer y segundo debate para la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá y se negaron las solicitudes de adición y aclaración de las providencias del 26 y 29 de noviembre de 2019.

En ese orden, manifestó que en el referido incidente de desacato se ordenó vincular a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, a las procuradurías delegadas para el río Bogotá, al Defensor del Pueblo y a los integrantes del Comité de Verificación, sin que se observe la vinculación de la tutelante como parte o coadyuvante.

Sumado a lo anterior, indicó que la accionante no acreditó la calidad de miembro del “equipo organizador del cabildo de Defensa de la Estructura Ecológica Principal de la ciudad”, del que dijo ser parte, ni explicó cómo se le vulneró a este ente el derecho fundamental al debido proceso dentro del trámite del incidente, en tanto no reposa actuación alguna que dé cuenta de la vinculación al mismo.

Aseveró que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional «quien promueva una acción de tutela con el propósito de buscar la protección del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado con ocasión de las providencias que se profieran o actuaciones que se surtan en el trámite de un proceso judicial, como en el presente caso, debe acreditar como presupuesto procesal, que es o fue parte en el mismo, o el interés que le asiste porque las providencias judiciales que acusan le afectan de manera directa, requisito que en este caso no se acredita ni se cumple».

Así, concluyó que en el sub examine la parte actora no acreditó que ella sea la directa afectada por la expedición de las providencias dictadas en el incidente de desacato, no siendo en consecuencia la titular del derecho fundamental al debido proceso cuya vulneración alega. 1.8. Impugnación Mediante escrito enviado por correo electrónico el 5 de marzo de 2020[2], la parte actora solicitó que se revise la decisión de primera instancia en tanto considera que la misma carece de congruencia, al no ajustare a los hechos y al derecho alegado en la tutela y al negarle a garantizar el pleno goce de sus derechos políticos previstos en el artículo 40 de la Constitución Política.

En ese orden, indicó que de acuerdo con la tesis del juez, «No le asiste legitimación en la causa por activa a la actora para controvertir varias decisiones proferidas por una Magistrada y un Secretario en el trámite de un incidente de desacato por medio del cual se verifica el cumplimiento de una sentencia proferida en una acción popular.

En ese orden de ideas desconoce el juez que al otorgar solamente a los actores intervinientes de la acción popular (entre ellos al demandante que ya murió) la posibilidad de controvertir las decisiones de la magistrada, pese a que estas decisiones excedan el ámbito de las decisiones judiciales». Señaló que: «Con este tipo de actuaciones la Magistrada impone decisiones que están ampliamente regladas por la Ley 388/97 donde los temas de Ordenamiento Territorial son facultades exclusivas de los concejos municipales de al menos los 42 municipios de la cuenca del Rio (sic) Bogotá. Con esta actuación se sentaría un precedente absolutamente inadecuado frente a la independencia de poderes y las decisiones del ordenamiento territorial.

Esta labor del ordenamiento territorial las otorgamos los votantes en las urnas, claramente reglado en el derecho electoral.». Asimismo, indicó que «Por esa vía el juez vulnera los derechos políticos de los ciudadanos que delegamos en nuestro voto el poder político a los concejales. La presente acción ha vulnerado su derecho fundamental al debido proceso en tanto no respetaron la separación de poderes que estable la Constitución de 1991, que prevé que ninguno de los poderes públicos puede extralimitarse en el ejercicio de sus funciones, lo cual sucede en este caso cuando la demandada obliga al Concejo Distrital a realizar una labor que estos ya hicieron, desconociendo el principio de autonomía de las entidades territoriales para autogobernarse y el principio de la descentralización, ambos pilares de nuestra constitución nacional.». 1.9.

Trámite de segunda instancia Previo a decidir la impugnación, el Magistrado Ponente profirió auto de 20 de mayo de 2020 en el que manifestó la existencia de una nulidad saneable ante la ausencia de vinculación de los señores Miguel Ángel Chávez García, Jorge E. Cuervo Ramírez, Humberto González Villanueva y Nicolás Díaz Roa como terceros con interés por haber sido demandantes en las acciones populares acumuladas a la identificada con el radicado No. 25000-23-27-000- 2001-90479-01, dentro de la cual se dictaron las providencias que se cuestionan en la presente tutela.

Sin embargo, pese a efectuarse la diligencia de notificación en la dirección señalada por el secretario de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y de la publicación del respectivo aviso por parte de la Secretaría General de esta Corporación, tal como se verifica en el aplicativo web SAMAI del Consejo de Estado, dichos terceros guardaron silencio.

Por otro lado, se precisa que debido a que la orden que origina el desacato objeto de esta tutela es la número 4.18, la cual concierne a los concejales de Bogotá y al Alcalde Mayor de Bogotá, razón por la cual no se hace necesario la vinculación en el presente trámite de quienes intervinieron respecto de las otras órdenes dispuestas en la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa Observa la Sala que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó su desvinculación de la presente acción constitucional. Al respecto, se advierte que dicha petición no procede teniendo en cuenta que su vinculación al proceso se hizo en virtud de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, mas no como autoridad contra la cual se encuentre dirigida la solicitud de amparo. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia del 20 de febrero de 2020, de la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual se declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la accionante Luisa Fernanda del Socorro Hernández. Para resolver este problema, y teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la impugnación, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) la legitimación en la causa por activa en la acción de tutela, y; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tute la contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[3] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[4].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.

La legitimación en la causa por activa en la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, obra como mecanismo que puede ser ejercido por toda persona «…por sí mismo o por quien actúe a su nombre…», que pretenda obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando éstos sean violados por la acción u omisión de cualquier autoridad estatal o eventualmente por una entidad particular.

En el mismo sentido el Decreto 2591 de 1991, «…Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política…», en los artículos 1°, 10°, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante;

(iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales[7]. De esa manera el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que «…Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto»[8].

El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la «…acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales…». La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 2003[9], manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre.

Por consiguiente, no se «…requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad…»[10].

En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: «…La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades[11], a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.

La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela.

(ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso…».

Es así que, la norma, aunada a la jurisprudencia vigente establece como uno de los requisitos de procedibilidad, el hecho de que quien invoque este mecanismo para la protección de sus derechos fundamentales, se encuentre «…legitimado en la causa por activa…», siendo exigible que el accionante sea quien detenta los derechos a proteger. En relación con la legitimación en la causa, ésta «…es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso…».[12] «…Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo…»[13] 2.6.

Caso concreto En el sub examine la señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” con el fin de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso. Tal garantía constitucional la consideró vulnerada por la referida autoridad judicial y por el secretario de la Sección Cuarta de dicha Corporación, señor Héctor Rodríguez, con ocasión de las providencias del 5, 26, 29 de noviembre y 12 de diciembre de 2019, dictadas dentro del incidente de desacato No. 11 de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2014, aclarada con providencia del 17 de julio de 2014, en la acción popular con radicado No. 25000-23-27-000-2001-90479-01.

En primera instancia, la Sección Primera de esta Corporación en fallo de 20 de enero de 2020 declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la demandante, al concluir que no era titular del derecho fundamental que alega como vulnerado por la autoridad judicial accionada. Por su parte la señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández impugnó dicha sentencia y solicitó su revisión, en tanto considera que no solo puede dársele a los actores que intervienen en la acción popular, el derecho de controvertir las decisiones cuando exceden el ámbito de las providencias judiciales.

Al respecto, se tiene que la tutelante considera vulnerado su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de las providencias dentro de la acción popular del río Bogotá, referidas a: (i) la vinculación al incidente de desacato No. 11 a los concejales de Bogotá, respecto del cumplimiento de la orden No. 4.18 de la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 28 de marzo de 2014, aclarada por auto del 17 de julio de la misma anualidad;

(ii) la declaración de incumplimiento de la orden N. 4.18 por parte de los concejales de Bogotá; (iii) la adición del proveído del 26 de noviembre de 2019; y (iii) la resolución de las solicitudes de aclaración y de los recursos de reposición y apelación presentados contra el auto del 26 de noviembre de 2019. Ahora bien, conforme a lo señaló el juez constitucional de primera instancia, no se observa en el plenario que la señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández haya sido parte o coadyuvante en la acción popular o que se le hubiere vinculado al incidente de desacato respecto de la orden No. 4.18, como si lo fueron los concejales de Bogotá y el Alcalde Mayor de Bogotá, luego no puede alegarse la vulneración a su derecho fundamental al debido proceso, pues no se advierte de que forma se le amenaza directamente con la expedición de las referidas providencias.

Al respecto, esta Sección Quinta se ha pronunciado en el sentido de precisar que «quien pretenda dejar sin efectos, vía acción de tutela una providencia judicial, deberá hacer parte del proceso en el que se dictó o, en su defecto, actuar como apoderado judicial de alguna de ellas.»[14] 2.7. Conclusión Así las cosas, esta Sala de Decisión arriba a la conclusión que, en el caso concreto, la tutelante no cuenta con legitimación en la causa por activa, razón por la cual se confirmará la sentencia de 20 de febrero de 2020, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por los motivos descritos en precedencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de febrero de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la señora Luisa Fernanda del Socorro Vargas Hernández.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012 ----------------------- [1] Sentencia notificada el 12 de febrero de 2020, como consta a folios 134 a 139. [2] El fallo fue notificado por correo electrónico el 3 de marzo de 2020 a las 11:06 a.m. [3] Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [4] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [5] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [6] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7]Corte Constitucional. Sentencia T-793 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [8]“Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez.” [9] M.P. Jaime Córdoba Triviño [10]“Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” [11]“Ver sentencia T-531 de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” [12] Sentencia T-411 de 2017. [13] T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;

T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández. [14] Ver fallo del 20 de marzo de 2019, expedientes No. 11001-03-15-000- 2018-02428-01.