IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS JUDICIALES POR PANDEMIA POR COVID 19 – No aplicó a procesos de tutela [E]l municipio de Belén (Nariño) pretende que se deje sin efectos la providencia proferida el 16 de septiembre de 2019, por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, dentro del proceso ejecutivo con radicación No. 52-001-33-33-005-2016-00277; decisión que se notificó por estado fijado el 17 de septiembre de 2019.
(…) Y se tiene que la demanda de tutela se radicó ante el Tribunal Administrativo de Nariño el 16 de octubre de 2020. Lo anterior significa que, entre la notificación de la providencia cuestionada y la presentación de la acción de tutela de la referencia, transcurrieron 1 año y 29 días, plazo que supera el que fijó la jurisprudencia constitucional como término razonable para cuestionar providencias judiciales mediante este mecanismo constitucional.
(…) Incluso, revisadas las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo, advierte la Sala que realmente la decisión que decretó las medidas cautelares fue la providencia del 5 de julio de 2018 en la que se dispuso el embargo de recursos del Municipio de Belén depositados en unas cuentas de la entidad territorial ( ) De manera que incluso, era a partir de esa providencia que se habría causado la presunta trasgresión de los derechos fundamentales a la parte actora, pues fue la que definió el decreto de medidas cautelares en su contra, contando incluso con la posibilidad de haber recurrido la decisión en apelación conforme lo indica el artículo 321 del CGP, lo que tampoco ocurrió, pues se advierte que quien recurrió tal decisión en su momento fue la parte ejecutante, decisión en segunda instancia que correspondió resolver al Tribunal Administrativo de Nariño en providencia del 8 de agosto de 2018, en la que confirmó el proveído del 5 de julio de 2018, aspecto que reafirma aún más que la situación de decreto de medidas cautelares se consolidó con esta decisión. (…) [L]a providencia del 16 de septiembre de 2019 lo que hizo fue ratificar la medida cautelar inicialmente adoptada en el auto del 5 de julio de 2018 y aún así, tomando como fecha esta última decisión que es la que se cuestiona a través de la presente acción, no cumple como se dijo en precedencia, con el requisito de procedibilidad de la inmediatez (…) [L]o que pretende justificar la parte actora es la tardanza en la presentación de la tutela por el paso que debió darse a la virtualidad por las medidas de aislamiento que buscan evitar la propagación y contagio de la Covid-19, basta indicar que para la fecha en que se decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 -, justamente se cumplía el término de seis meses estimado como razonable para la presentación de la presente acción. Adicionalmente, como lo ha reiterado esta Sala, la suspensión de términos ordenada por motivo de la pandemia por COVID-19 no puede justificar la demora en la interposición de la demanda de tutela, puesto que no incluyó el trámite de la tutela.
(…) Así las cosas, se declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, específicamente, el de la inmediatez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04479-00 (AC) Actor: MUNICIPIO DE BELÉN – NARIÑO Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE PASTO Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad. La Inmediatez. Acción ejecutiva. Defecto sustantivo. Inembargabilidad cuentas del municipio. No vulneración en el tiempo ni conexidad con el decreto de emergencia económica decretada por el Gobierno Nacional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el Municipio de Belén – Nariño, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de octubre de 2020, el Municipio de Belén – Nariño, por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y la prevalencia de lo sustancial sobre las formalidades.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primera.- Se tutelen los derechos fundamentales antes relacionados, principalmente al debido proceso, a la igualdad, prevalencia de lo sustancial sobre formalidades, vulnerados por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, a través de pronunciamiento del 16 de septiembre de 2019, dentro del proceso ejecutivo No. 2016-00277, adelantado contra el Municipio de Belén Nariño por la señora Teodolinda Bolaños.
Segunda.- Que con base en la anterior declaración y a los principios de la sana crítica y la persuasión racional, a los principios supralegales, del derecho sustancial sobre el formal, se REVOQUE la decisión de imponer la medida cautelar de embargo y secuestro de recursos públicos depositados en las cuentas No. (…) por la suma de $65.950.080 del BANCOLOMBIA, destinados a la construcción de un Centro de Integración Ciudadana – CIC – adelantado en el Corregimiento de Santa Rosa Municipio de Belén y sobre los cuales se creó la Disponibilidad Presupuestal No. (…) de 4 de octubre de 2019 su consiguiente Registro No. (…) del 20 de noviembre de 2019.
De igual manera sobre la cuenta corriente No. (…) por la suma de $69.720.000 depositados en BANCOLOMBIA destinados a la adquisición de una moderna ambulancia para la ESE Centro de Salud de Belén y sobre los cuales se creó la Disponibilidad Presupuestal No. (…) y Registro No. (…), que se constituye como vía de hecho, al desconocer la normatividad y posición jurisprudencial de la Corte Constitucional y Consejo de Estado en pronunciamientos que nos permitiremos exponer en su correspondiente acápite.
Tercera.- Que consecuencialmente, se ordene al Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, proceda a levantar las medidas cautelares que pesan sobre los recursos públicos en mención. Cuarta.- Que la orden impartida por el señor Juez, sea de inmediato cumplimiento. Quinta.- Que se disponga que el cumplimiento de la sentencia de tutela queda bajo responsabilidad directa de la operadora judicial de la institución demandada.
Sexta.- Hacer la advertencia que el desacato a lo ordenado se sancionará en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991”. 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Teodolinda Bolaños de Morcillo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del municipio de Belén, pretendiendo la nulidad del acto administrativo que le negó la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su esposo.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de tal prestación a su favor. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, mediante sentencia del 26 de marzo de 2015 accedió a las pretensiones y ordenó al Municipio de Belén (Nariño) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante, con los respectivos ajustes y actualizaciones.
El Municipio de Belén (Nariño) reconoció a favor de la demandante la pensión de sobrevivientes ordenada en el fallo judicial, y la actora fue incluida en nómina de pensionados a partir del 1º de noviembre de 2015. Sin embargo, el retroactivo pensional causado desde el 7 de febrero de 2007 hasta el 1º de noviembre de 2015 quedó pendiente de pago. 2.2.
Por lo anterior, la señora Teodolinda Bolaños presentó demanda ejecutiva en contra del Municipio de Belén, con el fin de que le fueran cancelados los saldos pendientes de pago, tomando como título ejecutivo la sentencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. El Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, en auto del 5 de diciembre de 2016, libró mandamiento de pago en contra del municipio por valor de $73.970.284, por concepto de las mesadas pensionales adeudadas; y por $2.306.601 correspondiente a costas procesales.
El Municipio de Belén interpuso recurso de reposición contra el mandamiento de pago, el cual fue resuelto por auto del 30 de enero de 2017, así: (i) tener notificado por conducta concluyente al municipio del mandamiento de pago emitido en su contra, y (ii) no reponer la providencia recurrida. 2.3. El 25 de mayo de 2018, la parte ejecutante solicitó el decreto de medidas cautelares, a lo cual se accedió mediante auto del 5 de julio de 2018, en el que se dispuso el embargo de recursos a nombre del municipio que estaban depositados en unas cuentas bancarias “aplicando la excepción a la regla general de inembargabilidad que cobija los recursos incorporados al presupuesto general de la Nación, por estar configurado el título ejecutivo en una sentencia judicial en la que al actor le fueron reconocidos derechos de naturaleza pensional”. 2.4.
El 10 de julio de 2018, la ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, pues consideró que no solo debía decretarse el embargo de recursos propios o de libre destinación, sino también debían incluirse a su juicio los recursos (incluidos los del SGP) que el municipio tuviera en sus cuentas, sin restricción alguna. 2.5.
El Tribunal Administrativo de Nariño en providencia del 8 de agosto de 2018, confirmó la decisión del 5 de julio de 2018 de decreto de medidas cautelares en los términos en los que se había emitido la orden por parte del juzgado. 2.6. En atención a la negativa por parte de Bancolombia de dar cumplimiento a la orden de embargo impartida por el “carácter de inembargabilidad” que según la entidad bancaria tenían las cuentas del municipio, el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto en providencia del 16 de septiembre de 2019 ratificó la medida cautelar ordenada y ordenó dar inmediato cumplimiento a la orden, so pena de las sanciones por desacato a que hubiera lugar. 2.7.
De acuerdo con la consulta hecha al sistema Siglo XXI de Consulta de Procesos de la Rama Judicial, obra anotación de auto que aprueba liquidación del crédito de fecha 6 de febrero de 2020 y anotación de auto que ordena entregar títulos del 17 de febrero de 2020. 2.8. Posteriormente y en atención a una nueva solicitud de la parte ejecutante de decreto de medidas cautelares frente a un saldo pendiente producto de la última liquidación efectuada, el juzgado accionado se pronunció en auto del 22 de octubre de 2020, en el que (i) ordenó la medida cautelar de embargo de los recursos propios y/o de libre destinación del Municipio de Belén de unas cuentas de Bancolombia y (ii) limitó la medida por valor de $18.776.958 correspondiente al saldo respecto de la última actualización del crédito.
Contra esa decisión el ejecutado –municipio de Belén–, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. El juzgado en providencia del 18 de noviembre de 2020 confirmó la decisión y concedió el recurso de apelación. 3. Fundamentos de la acción El Municipio de Belén (Nariño) considera vulnerados sus derechos fundamentales con el auto del 16 de septiembre de 2019, por el que el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto ratificó la medida cautelar de embargo de cuentas bancarias ordenada en auto del 5 de julio de 2018, pues considera que se incurrió en defecto sustantivo. 3.1.
Se refirió a la regla de inembargabilidad del presupuesto general de la Nación conforme al Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto) y a la orientación que se ha dado en torno a la protección de los recursos del Estado en los casos en que la administración pública es deudora, para concluir que sus rentas son inembargables al igual que los recursos del Sistema General de Participaciones, implementadas en el artículo 21 del Decreto-Ley No. 028 de 2008 artículos 18 y 91 así como en la Ley 715 de 2001 y del Sistema General de Regalías (Ley 1530 de 2012, artículo 70), desarrollado igualmente en el artículo 594 del Código General del Proceso que hace referencia a los bienes inembargables. 3.2.
Sostuvo que la Corte Constitucional mencionó unas excepciones frente a la regla de inembargabilidad (Sentencia C-1154 de 2008), sin embargo, la posición de la jurisprudencia ha sido la de considerar que dichas excepciones relacionadas con aspectos laborales, sentencias y obligaciones claras, expresas y exigibles de la misma índole, no podrían contravenir aspectos importantes como el de los recursos comprometidos en la contratación pública.
Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B del 21 de julio de 2017, expediente No. 08001-23-31-000-2007-00112-02 (3679-2014), con ponencia del doctor Carmelo Perdomo Cuéter. 3.3. Precisó que la vía de hecho se configuraba porque si bien el juzgado explicó ampliamente que la embargabilidad recaía sobre los recursos propios y de libre destinación, desatendió su propia posición y la de la jurisprudencia, al ordenar la cautela de bienes estatales que si bien corresponden a las excepciones de inembargabilidad, esto es provenir de una sentencia judicial, ser producto de un proceso de carácter laboral (pensión de sobreviviente y los pagos retroactivos por este concepto) y constituir una obligación clara, expresa y exigible, se encuentra en la hipótesis de exclusión, pues los recursos que le fueron embargados al municipio tienen destinación específica producto de contratos de carácter público.
Indicó que prueba de ello es el perfeccionamiento y ejecución de los mismos al contar con los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal y registros presupuestales que comprometen dichos recursos para ese propósito y ningún otro, al punto que esa disponibilidad presupuestal está dispuesta tanto para la contratación de consultores como de la compra de un vehículo destinado a la atención de salud pública del municipio, ya que los existentes no cuentan con las condiciones para una adecuada movilización en una época neurálgica por los efectos del coronavirus, quedando entonces expuestos a futuras demandas indemnizatorias por posibles incumplimientos que pensaban ser cubiertos con ese dinero comprometido y ahora embargado. 3.4.
Indicó que “Los jueces en sus decisiones les asiste el deber de tener en cuenta, en la razonabilidad y ponderación de su pronunciamiento, los efectos que puede generar en las personas y en las instituciones como acontece en este caso donde a pesar que se atiende a unas razones de justicia esgrimidas por la demandante y que necesariamente serán atendidas por la administración a mi cargo, pese a tratarse de decisiones equivocadas de mis predecesores, no es justificable cuando debe atender el deber de pronunciamiento que le exige el artículo 594 del CGP.
En efecto el despacho estaba obligado a pronunciarse dentro de los tres días siguientes con sustento de la excepción a la regla de inembargabilidad y al no hacerlo configura con su omisión, la revocación tácita de la decisión proferida con antelación. Esta omisión y efectos equivalen a una genuina vía de hecho por defecto sustantivo”. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. El presente asunto fue repartido inicialmente al Tribunal Administrativo de Nariño, que por auto del 20 de octubre de 2020 lo remitió por competencia, al considerar que existían actuaciones del tribunal dentro del proceso en el que se profirieron las decisiones acusadas, por lo que no podría conocer de la presente acción. 4.2.
Asignado el asunto a esta Corporación, mediante auto del 28 de octubre de 2020, se inadmitió la demanda de tutela para que se allegara la documentación que acreditara al alcalde del municipio, y para que se indicara si se estaba discutiendo alguna providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y de ser así los defectos especiales de los que adolecía, así como la mención de las pretensiones contra esta autoridad. 4.3.
Posteriormente por auto del 11 de noviembre de 2020, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se dispuso vincular a la señora Teodolinda Bolaños de Morcillo quien fue demandante dentro del proceso ejecutivo y al Tribunal Administrativo de Nariño. 4.4. El Tribunal Administrativo de Nariño, consideró que la decisión objeto de la presente tutela había sido emitida conforme a las normas y la jurisprudencia y que no podía tomarse esta acción constitucional como una instancia adicional.
En su sentir, si bien existe la posibilidad de presentar una tutela contra providencia judicial, esto obedece a unas específicas circunstancias y no a la simple inconformidad del solicitante con lo decidido en sede judicial. 4.5. La señora Teodolinda Bolaños de Morcillo, en su calidad de tercero con interés, manifestó que la presente acción es improcedente, ya que el municipio presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión del 22 de octubre de 2020 que resolvió decretar unas medidas cautelares y mediante auto del 18 de noviembre de 2020 se resolvió por el juzgado no reponer la decisión y conceder el recurso de apelación, de tal manera que está aún en trámite la situación. Precisó que desde el auto del 16 de septiembre de 2019 el juzgado viene reiterando la procedencia de las medidas cautelares decretadas, haciendo expresa mención a la inembargabilidad de las cuentas del municipio y a las excepciones aplicables, como en su caso, que se trató de una sentencia incumplida, relativa a temas de carácter pensional.
Que el municipio contó con los mecanismos para atacar esa decisión y que, en relación con las recientes medidas cautelares decretadas el 22 de octubre de 2020, el juzgado ampliamente se refirió a la inembargabilidad y a la procedencia de las medidas de manera excepcional, quedando pendiente de resolverse como mencionó, el recurso de apelación. 4.6.
El Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, allegó escrito en el que acredita la notificación hecha a la señora Teodolinda Bolaños de Morcillo. No se pronunció en relación con el objeto de la presente acción. 4.7. El Municipio de Belén (Nariño), allegó escrito en el que se pronunció en relación con la manifestación hecha por la señora Teodolinda Bolaños en el informe rendido dentro de la presente acción. Manifestó que la mencionada señora hace alusión a un tema diferente al planteado en el escrito de tutela, pues indica que contra la decisión del 18 de noviembre de 2020 proferida dentro del proceso ejecutivo se presentó recurso de apelación y que está pendiente de resolver, cuando lo que se discute es lo relacionado con la decisión de 16 de diciembre de 2019 en cuanto a la embargabilidad que se hizo a unas cuentas del municipio que insiste, tenían una destinación específica: la adquisición de una ambulancia y la construcción de un centro de integración ciudadana, dineros sobre los que incluso, había apropiación al haberse emitido certificados de disponibilidad y de registro presupuestal para iniciar los procesos de contratación respectivos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19911, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción. Es por lo anterior, que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
En consecuencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional4 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor so pena de desconocer la autonomía judicial y los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico En consideración a los antecedentes expuestos, y como quiera que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala determinar de manera preliminar, si en el presente caso se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad, específicamente el de la inmediatez.
De superar dicho estudio corresponderá analizar si se configuró el defecto sustantivo propuesto por el municipio de Belén en el auto del 16 de septiembre de 2019 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, que ratificó la medida cautelar ordenada en providencia del 5 de julio de 2018 dentro del proceso ejecutivo No. 52001-33-33-005-2016-00277. 4.
La inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y su análisis en el caso concreto 4.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.
La Corte Constitucional5 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo, y por lo tanto, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”6. 4.2. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado7 fijó como plazo razonable para la interposición de la acción, un término de seis meses contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional8.
Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, indicando que “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto).
Sobre este punto, en la Sentencia SU–391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”9. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: i) la situación personal del peticionario; ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; iii) la naturaleza de la vulneración; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y v) los efectos de la tutela.
Dicho término razonable para ejercer la acción de tutela se estableció en consideración a “la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad”10.
En materia de tutela contra providencia judicial, la Corte aseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)11.
Así las cosas, tanto las reglas fijadas en la Sentencia SU–391 de 2016 como en la providencia del Consejo de Estado son válidas para estudiar el presupuesto de la inmediatez. Por esto, el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, de manera tal, que caso a caso se estudie el cumplimiento de este requisito, atendiendo a sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. 4.3.
El municipio de Belén (Nariño) pretende que se deje sin efectos la providencia proferida el 16 de septiembre de 2019, por el Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, dentro del proceso ejecutivo con radicación No. 52-001-33-33-005-2016-00277; decisión que se notificó por estado fijado el 17 de septiembre de 201912. Y se tiene que la demanda de tutela se radicó ante el Tribunal Administrativo de Nariño el 16 de octubre de 202013.
Lo anterior significa que, entre la notificación de la providencia cuestionada y la presentación de la acción de tutela de la referencia, transcurrieron 1 año y 29 días, plazo que supera el que fijó la jurisprudencia constitucional como término razonable para cuestionar providencias judiciales mediante este mecanismo constitucional. Esto permite inferir que la situación del municipio accionante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, porque si éste se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia, no hubiese permitido que pasara tanto tiempo, seguramente habría solicitado la protección tan pronto tuvo conocimiento de la trasgresión de los derechos, esto es, cuando conoció de la providencia que ahora cuestiona en este proceso. 4.4.
Incluso, revisadas las actuaciones surtidas dentro del proceso ejecutivo, advierte la Sala que realmente la decisión que decretó las medidas cautelares fue la providencia del 5 de julio de 2018 en la que se dispuso el embargo de recursos del Municipio de Belén depositados en unas cuentas de la entidad territorial y, sea de paso decir, se hizo mención a la aplicación de la excepción a la regla general de inembargabilidad que cobija los recursos incorporados al presupuesto general de la Nación “por estar configurado el título ejecutivo en una sentencia judicial en la que el actor le fueron reconocidos derechos de naturaleza pensional”.
De manera que incluso, era a partir de esa providencia que se habría causado la presunta trasgresión de los derechos fundamentales a la parte actora, pues fue la que definió el decreto de medidas cautelares en su contra, contando incluso con la posibilidad de haber recurrido la decisión en apelación conforme lo indica el artículo 321 del CGP, lo que tampoco ocurrió, pues se advierte que quien recurrió tal decisión en su momento fue la parte ejecutante, decisión en segunda instancia que correspondió resolver al Tribunal Administrativo de Nariño en providencia del 8 de agosto de 2018, en la que confirmó el proveído del 5 de julio de 2018, aspecto que reafirma aún más que la situación de decreto de medidas cautelares se consolidó con esta decisión. Sin embargo, la providencia del 16 de septiembre de 2019 lo que hizo fue ratificar la medida cautelar inicialmente adoptada en el auto del 5 de julio de 2018 y aún así, tomando como fecha esta última decisión que es la que se cuestiona a través de la presente acción, no cumple como se dijo en precedencia, con el requisito de procedibilidad de la inmediatez, pues como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, “la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a partir del hecho que generó la vulneración, en este caso, la adopción de la providencia judicial que se estima violatoria de derechos fundamentales”14. 4.5.
También es importante precisar, que posteriormente mediante auto del 22 de octubre de 202015, con ocasión de unas solicitudes presentadas por la ejecutante, el juzgado ordenó el decreto de medidas cautelares de recursos propios y/o de libre destinación que tuviera el municipio en unas cuentas de Bancolombia, pero esto fue con relación a un faltante que se advirtió luego de efectuar nuevamente la liquidación del crédito.
Dijo la providencia lo siguiente: “De la revisión de las peticiones se tiene que en la de fecha de 26 febrero se solicita hasta por la suma de $ 18.776.958, y la petición de fecha de 09 de septiembre de 2020, se solicita por la suma de $28.165.437. Dicho lo anterior, en desarrollo del proceso se tiene que desde el auto que resolvió decretar la medida cautelar de fecha 05 de julio de 2018, la secretaria del Despacho oficio a las diferentes entidades bancarias (folios 27 a 34 y 61), con la salvedad de abstenerse de aplicar la medida en caso de tratarse de una cuenta de destinación específica o que provenga del Sistema General de Participaciones.
Así mismo y en cumplimiento de lo ordenado por el Despacho, se constituyeron títulos a favor del ejecutante por los siguientes valores: […] Ahora bien, teniendo en cuenta los valores mencionados, mediante auto de 06 de febrero de 2020, se aprobó la liquidación del crédito efectuada por la parte ejecutante, la cual arrojo un total de $154.447.038.
(Cuaderno pdf 022 folios 124 a 126), por lo que, si tenemos en cuenta el pago de los títulos judiciales por valor de $135.670.080,00 queda un excedente de $18.776.958, tal y como se pide en la solicitud de medidas cautelares de fecha 26 de febrero de 2020. (subrayado fuera de texto). Mencionado lo anterior y al verificar que la segunda solicitud de medida cautelar rebasa el valor del saldo a partir de la última actualización, el Despacho procede a estudiar la viabilidad y procedencia de la petición de medida cautelar presentada por el apoderado de la parte ejecutante, contenida en el oficio de fecha 06 de febrero de 2020, por valor de $18.776.958. […] En virtud de lo anteriormente mencionado, el Despacho procede a acceder a la solicitud de medida cautelar contenida en el PDF. 030 de 26 de febrero de 2020, por valor de $18.776.958, sobre las cuentas tantas veces mencionadas y en virtud de ello se ordenará que por intermedio de secretaria se oficie a la entidad financiera BANCOLOMBIA para que so pena de aplicar las sanciones de ley proceda con la aplicación de la medida cautelar de embargo de los recursos propios y/o de libre destinación que posee el Municipio de Belén”.
Es claro entonces que esta decisión se pronunció sobre un decreto de medidas cautelares, pero frente a unos valores que resultaron de un saldo respecto de la última actualización del crédito que evidenció un faltante de $18.776.958 y no frente a las medidas que se habían decretado en el año 2018, ratificadas en 2019, que son las que discuten en el presente asunto y con respecto a las que se plantea la inconformidad y la solicitud de dejar sin efectos el auto de 16 de diciembre de 2019. 4.6.
En el escrito de tutela, el municipio de Belén frente a la acreditación del requisito de la inmediatez, en un acápite de la solicitud de amparo, lo siguiente: 4.6.1. Por una parte, precisó que pese al tiempo transcurrido desde que el juzgado ratificó su posición de no levantamiento de la medida cautelar “podría considerarse que la eventual vulneración de los derechos fundamentales esgrimidos como es el debido proceso, la igualdad y la prevalencia de lo sustancial sobre las formas, permanecería en el tiempo, por lo que la intervención del juez de tutela sería innecesaria a efectos de evitar la continua afectación de sus garantías fundamentales”.
Al respecto, la Sala destaca que la vulneración en el tiempo obedece a situaciones fácticas que no pueden ser equiparables a lo que sucede en el caso concreto, pues la situación que le causó un eventual perjuicio a la entidad territorial ocurrió en una etapa concreta, determinada y preclusiva del proceso, de manera que, una vez adoptada la decisión por el juez de la ejecución, seguían otras etapas procesales que implicaban la liquidación del crédito y finalmente, buscar el cumplimiento de la condena impuesta en una providencia judicial, tan es así que se ordenó la entrega de títulos por parte del juzgado en febrero de 2020, razón por la que, fue precisamente en ese momento en que se decidió sobre el decreto de medidas cautelares que el municipio debió actuar. 4.6.2.
Por otro lado, luego de citar un aparte de la sentencia SU-108 de 2018 en relación con la posibilidad de flexibilizar el término estimado como razonable para la interposición de la tutela, mencionó que en el caso concreto “se presenta la suspensión de actividades judiciales a partir de la emergencia sanitaria, económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional con el Decreto 475 de 2000, que trastocó todo el manejo presencial de los procesos que se adelantan en la justicia ordinaria y la contenciosa administrativa y la necesidad de adecuarse al expediente digital en los términos del Decreto Gubernamental 806 de 2020”, situación que dice es una razón atendible al presente caso.
Pues bien, por una parte, el decreto al que hace mención el municipio tutelante [Decreto 475 de 2000] se encargó de dictar medidas especiales relacionadas con el sector Cultura, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, lo que dista del caso objeto de examen. Sin embargo, considerando que lo que pretende justificar la parte actora es la tardanza en la presentación de la tutela por el paso que debió darse a la virtualidad por las medidas de aislamiento que buscan evitar la propagación y contagio de la Covid-19, basta indicar que para la fecha en que se decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 -, justamente se cumplía el término de seis meses estimado como razonable para la presentación de la presente acción. Adicionalmente, como lo ha reiterado esta Sala16, la suspensión de términos ordenada por motivo de la pandemia por COVID-19 no puede justificar la demora en la interposición de la demanda de tutela, puesto que no incluyó el trámite de la tutela.
En efecto, por la emergencia de salud pública que ha generado la COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales en todo el país entre el 16 y el 20 de marzo de 2020, excepto para el trámite, decisión y notificación de acciones de tutela y hábeas corpus.
Dicha suspensión de términos judiciales se prorrogó mediante los Acuerdos PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528, PCSJA20-11529, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546 y PCSJA20-11549, pero sin incluir las acciones de tutela. Por lo tanto, nada impedía que la demanda de tutela fuera presentada oportunamente.
En ese orden de ideas, las medidas adoptadas para el control de la pandemia no impedían que la parte actora interpusiera la demanda de tutela, pues como es de público conocimiento, las autoridades judiciales adoptaron planes para efecto de permitir el ejercicio del derecho de acción y, en ese sentido, permitieron que las tutelas fueran interpuestas mediante correo electrónico. 4.7.
Precisado lo anterior, y teniendo presente que en la acción de tutela no se evidenció que la situación de la parte actora se enmarque en alguno de los supuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional que puedan excusar su presentación por fuera del término establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado, se concluye que la solicitud de amparo constitucional se presentó por fuera de la pauta jurisprudencial de los seis meses que fijó la Sala Plena del Consejo de Estado como término razonable para cuestionar vía tutela providencias judiciales.
Así las cosas, se declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, específicamente, el de la inmediatez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el Municipio de Belén (Nariño), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página Web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero