11001-03-15-000-2020-00941-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / INTERESES MORATORIOS CON OCASIÓN AL PAGO TARDÍO DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL Como se observa, el asunto sub judice gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter económico, pues la inconformidad de la señora Tapias Álvarez se limita al pago de un derecho patrimonial –intereses moratorios–, más allá de estar orientado a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario” y por ello el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

(…) Es así, como el alto tribunal constitucional indicó que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económica deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite (…) En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 23 de octubre de 2020, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que el reclamo solicitado por la parte actora carece de relevancia constitucional en atención a que se limita a la interpretación y aplicación de un derecho de contenido económico, el cual tiene connotaciones particulares o privadas(…).

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00941-01 (AC) Actor: FABIOLA DE JESÚS TAPIAS ÁLVAREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – Reconocimiento y pago de intereses moratorios a docentes por pago tardío de homologación y nivelación salarial Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante, contra el fallo del 23 de octubre de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que decidió: “PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Fabiola de Jesús Tapias Álvarez, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia. (…)” I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo La señora Fabiola de Jesús Tapias Álvarez, a través de apoderado, ejerció acción de tutela[1] con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones de igualdad y al mínimo vital y al principio de favorabilidad laboral, los cuales estimó vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 2 de octubre de 2019, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decisión por medio de la cual se confirmó la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que negó las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

El proceso mencionado estaba identificado con el número de radicación 660012333000201600456. En consecuencia, la demandante solicitó: “1. AMPARAR los derechos AL DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAHO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL, del (la) Señor(a) FABIOLA DE JESUS (sic) TAPIAS ALVAREZ (sic). 2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 02 de Octubre de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados. 3.

Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.” 2. Hechos Señaló que la Nación – Ministerio de Educación – Departamento de Risaralda le reconoció un retroactivo por homologación y nivelación salarial, por el tiempo de servicio prestado entre los años 1996 a 2009, mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012.

El pago correspondiente se efectuó en enero de 2013. Manifestó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que fue radicado ante el Tribunal Administrativo de Risaralda y se le asignó el número de radicación 660012333000201600456, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios derivados del pago tardío del referido retroactivo salarial.

Sostuvo que el 22 de mayo de 2018 el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda. La autoridad judicial consideró que no se incurrió en mora en el reconocimiento del retroactivo reconocido, toda vez que el pago se presentó una vez la administración llevó a cabo todas las etapas necesarias para hacer efectiva la obligación. Explicó que interpuso el correspondiente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el cual fue tramitado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que mediante sentencia del 2 de octubre de 2019 confirmó la decisión recurrida, bajo el argumento de que la entidad demanda no incurrió en dilación en el pago porque durante el trámite se surtieron diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida. 3.

Sustento de la petición A juicio de la parte actora, la petición de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial porque contra la decisión de primera instancia interpuso el correspondiente recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Advirtió que se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia de segunda instancia se dictó el 2 de octubre de 2019, luego no han transcurrido más de 6 meses. Agregó que no se trata de tutela contra tutela y que el asunto reviste relevancia constitucional, por cuanto se vulneró el debido proceso de la parte actora, con una interpretación caprichosa e irrazonable de las normas jurídicas aplicables al caso.

Precisó que la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados porque no se realizó una valoración juiciosa de las pruebas documentales aportadas con el escrito de demanda. Explicó que, pese a que existieron elementos probatorios suficientes, esto es, los actos administrativos de reconocimiento de la homologación y la nivelación salarial, el pago del retroactivo y los certificados de los valores generados anualmente y la fecha de pago, el juez del proceso ordinario consideró de manera injustificada que la homologación y la nivelación salarial del personal administrativo afectó el servicio educativo tras el proceso de descentralización, que se surtió un trámite de un proceso que debía desarrollarse por etapas y, con base en dichas conclusiones, justificó de manera arbitraria que si bien el retroactivo adeudado desde el año 1997 y hasta el año 2009 fue cancelado en la vigencia 2013 – 2014, no les asiste razón al reconocimiento de intereses moratorios porque no existe mora en el pago de dichas acreencias.

Argumentó que, tales elementos de convicción resultaban suficientes para acreditar que la administración incurrió en mora injustificada en el reconocimiento y pago de la prestación, en aproximadamente 16 años e indicó que el debate jurídico se centró en la procedencia del pago de los intereses de mora desde que nació la obligación, lo cual ocurrió cuando los funcionarios fueron transferidos e incorporados en la planta de personal de la entidad territorial, de tal manera que las pruebas daban cuenta que el reconocimiento que se debía efectuar correspondía la fecha de causación del derecho y no aquella en la que se ordenó el pago, en los años 2012-2013, por lo que no le era dable al operador jurídico concluir que fue cancelado en un tiempo prudencial.

Aclaró que con las omisiones de la autoridad judicial demandada frente al hecho de que se demostró que la mora en el reconocimiento y pago de la homologación y la nivelación salarial no fue justificada implicaron que la decisión atacada se dictó en contra de la evidencia probatoria. Aseveró que el proveído objeto de tutela adolece de defecto sustantivo por cuanto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado prescindió dentro de su interpretación de lo previsto en la Ley 43 de 1975[2], la Ley 60 de 1993[3], las Leyes 443 de 1998 y 715 de 2001[4], el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011[5], y los artículos 1608 y 1617 del Código Civil[6], normas de las cuales se desprende que el Estado por regla general debe asumir los “intereses moratorios” por no pagar oportunamente sus deudas, en este caso lo debido desde el momento en que se causó el derecho al pago por homologación y nivelación salarial.

En su criterio, la colegiatura demandada no tuvo en cuenta que el incumplimiento en el pago de la obligación de pagar oportunamente los salarios acarrea el pago de intereses de mora sin que sea necesario que el juez así lo declare, esto con base en las normas del Código Civil y la Ley 446 de 1998. Explicó el proceso de descentralización de la educación y el consecuente traslado de personal a la planta de personal de la Nación a la de las entidades territoriales e indicó que en aquellos casos en que la incorporación implicara que el funcionario proveniente de la Nación tuviera una remuneración mayor en la respectiva entidad territorial debía realizarse el pago de los salarios y prestaciones sociales, debidamente homologados y, de ser el caso, nivelados, a partir de la primera nómina percibida por el funcionario, es decir, a partir del momento en que se trasladó e incorporó al personal de la planta de la entidad territorial.

Señaló que, sin embargo, en el caso en estudio se evidenció que el pago de los salarios homologados y nivelados se recibió a partir del año 2010 y el retroactivo adeudado para el periodo comprendido entre 1996 y 2009, se canceló en el año 2013, con lo cual era claro que las entidades demandadas sí incurrieron en una demora injustificada en el pago de sus obligaciones laborales y que no podían alegar el cumplimiento oportuno por los procesos administrativos y burocráticos, toda vez que el trabajador no debe soportar las consecuencias del actuar retardado del Estado.

Concluyó que pese a que el derecho a la homologación y nivelación salarial era una actividad que debía adelantarse previa a la incorporación del personal a la planta de personal, lo cierto es que fue tramitada en forma posterior y cancelada 16 años después de su causación, de manera que, contrario a lo afirmado por la autoridad judicial demandada, el pago del salario ajustado a derecho no se suspendió con las Resoluciones 1853 y 1858 de 2012, pues claramente la administración ya había reconocido el derecho al dicho pago, y el reconocimiento del retroactivo por homologación y nivelación salarial sí tenía un connotación de pago tardío de la administración, pese a que se causó en el año 1996 y se canceló hasta el año 2013. 4.

Actuación procesal en primera instancia Mediante auto del 16 de marzo de 2020, la magistrada ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esa decisión a los magistrado que integran la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, como autoridad judicial demandada y, por tener interés en el resultado de la presente tutela, dispuso vincular al Tribunal Administrativo de Risaralda, a la ministra de Educación Nacional, a la directora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Ministerio, FOMAG y al gobernador de Risaralda. 5.

Contestaciones e intervenciones 5.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B La magistrada ponente de la decisión atacada rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Precisó que la sentencia enjuiciada no incurrió en ninguno de los defectos señalados por la demandante, en tanto la decisión de negar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios pretendidos obedeció al estudio de las normas constitucionales y legales que regularon el proceso de descentralización de la educación y las distintas etapas que se deben llevar a cabo para homologar y nivelar cargos y salarios del personal docente administrativo, las cuales, como se evidenció en las pruebas relacionadas en el fallo, requirieron de varios ajustes y modificaciones, en atención a las diferentes reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios del mencionado proceso.

Añadió que, así mismo, no se encontró acreditado, como lo pretende hacer valer la actora, la mora de la administración en el pago del aludido retroactivo, pues de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, una vez se llevaron a cabo todas las etapas necesarias para el proceso de homologación y nivelación salarial, la cancelación del referido concepto junto con la respectiva indexación de las sumas liquidadas, se realizó aproximadamente un mes después de su reconocimiento por parte de la administración, es decir, dentro de un término razonable.

A su vez, se indicó a la demandante que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que la indexación y los intereses moratorios pretendidos, son conceptos disímiles y que los intereses moratorios al ser de carácter sancionatorio deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, lo que no se acredito en el caso en estudio, por lo que no se tiene derecho a los mismos.

Concluyó que lo que pretende la señora Tapias Álvarez con la solicitud de amparo es plantear, nuevamente, las inconformidades ya resueltas dentro del proceso ordinario, lo que cual resulta improcedente en sede de tutela, por cuanto dichos argumentos no pueden ser utilizados como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas y probatorias ya resueltas por el juez natural del asunto y mucho menos como una instancia de casación o de recurso extraordinario para revisar el criterio interpretativo del ad quem.

Solicitó que, en consecuencia, se declare improcedente la acción de tutela interpuesta o, en su defecto, se denieguen las pretensiones de la demanda. 5.2. Fiduciaria La Previsora S.A. La Coordinación de Tutelas de la Dirección Gestión Judicial de la entidad rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Explicó que lo pretendido por la parte actora es improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho actuaron de conformidad con las normas establecidas, puesto que las actuaciones correspondientes fueron adelantadas en debida forma y en atención a los procedimientos legales. 5.3.

Ministerio de Educación Nacional El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la cartera ministerial solicitó que se desvinculara al Ministerio de Educación Nacional del trámite de la presente acción toda vez que, en su sentir, no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y las pretensiones elevadas por la tutelante debido a que “los conflictos de competencia deben ser dirimidos de acuerdo a lo establecido en las normas que así lo dispone y una vez revisada la misma, es claro que este Ministerio no tiene injerencia en la decisión que se tome al respecto.” Precisó que la solicitud de amparo presentada por la demandante es improcedente porque la cartera ministerial no ha vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la señora Tapias Álvarez. 5.4.

Gobernación de Risaralda – Secretaría Departamental de Educación El secretario de Educación Departamental se pronunció sobre los hechos y las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: Advirtió que la entidad territorial no ha vulnerado los derechos de la demandante, por lo que solicitó que se negara cualquier pretensión en contra de la Gobernación de Risaralda.

Manifestó que la demandante cuenta con otro medio de defensa judicial para alegar sus pretensiones, lo que lleva consigo que la tutela se torne improcedente y, en consecuencia, indicó que así debía declararse. 6. Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de octubre de 2020, declaró improcedente el amparo con base en el siguiente análisis: Señaló que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional porque se ejerce para convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Explicó que, de la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso interpuesto contra la providencia del 22 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y los propuestos en la demanda de la referencia, se evidencia que los vicios en que supuestamente incurrió la autoridad judicial demandada fueron invocados para continuar con un debate jurídico ya decidido.

Agregó que, en el escenario propuesto por la demandante, la Sala tendría que examinar nuevamente lo dicho en el recurso interpuesto en el trámite del proceso ordinario, esto es, i) que el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó tardíamente y, por tanto, se incurrió en una mora injustificada en el pago del retroactivo, situación que le permite a la demandante obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios; y ii) que no existe incompatibilidad entre indexación e intereses de mora porque la naturaleza de ambos es distinta.

Una vez analizada la providencia atacada, consideró que es claro que la solicitud de amparo deviene en improcedente porque busca revivir la discusión planteada y decidida razonablemente por los jueces de la causa, relacionada con la procedencia del reconocimiento y pago de los intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo, asunto que fue analizado y definido en las instancias respectivas.

Precisó que, tanto el Tribunal Administrativo de Risaralda como la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyeron que el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Risaralda no incurrieron en dilación en el pago, toda vez que se surtieron las múltiples etapas necesarias para pagar la suma reconocida a la demandante y, además, señalaron que si bien se le reconoció a la señora Fabiola de Jesús Tapias Álvarez la deuda retroactiva con su correspondiente indexación, esta última era incompatible con los intereses moratorios solicitados, dado que obedecen a una misma causa, esta es, la devaluación del dinero, conforme a los criterios precisados por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Concluyó que esos argumentos eran razonables y no merecían reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la señora Tapias Álvarez no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 7. Impugnación Por escrito radicado el 6 de noviembre de 2020[7], la parte actora impugnó el proveído de primera instancia en los siguientes términos: Indicó que no es cierto, como lo plantea el juez constitucional de primera instancia, que los mismos fundamentos que sirvieron de base en la actuación administrativa son ahora utilizados para fundamentar la presenta acción constitucional, pues en la demanda presentada en ejercicio de la acción de tutela es posible evidenciar la sustentación de cada derecho fundamental invocado y, por ende, la relevancia constitucional de la misma.

Aclaró que no puede considerarse que no existen serios y fuertes argumentos en contra de la providencia atacada, dado que los mismos fueron debidamente sustentados y probador y que el hecho de mencionar argumentos jurídicos planteados en el proceso ordinario no quiere decir que estos sean únicamente los fundamentos de la acción constitucional.

Precisó que de los fundamentos jurídicos expuestos en el proceso ordinario se conforma la esencia de la acción de tutela, pues precisamente fue la inadecuada aplicación e interpretación de estos la que generó la vulneración de los derechos fundamentales. Sostuvo que la solicitud de amparo presentada sí cuenta con relevancia constitucional porque, en el presente caso, está demostrado que el juzgador al interpretar y aplicar la norma de manera contraria a los postulados y principios constitucionales que cobijan al trabajador, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, pues es deber de este impartir justicia con sus decisiones, la cual solo puede tener como fundamento los hechos y las pruebas que se presenten en el trámite, las normas aplicables y existentes en el sistema jurídico y los criterios auxiliares de la actividad judicial.

Explicó que, específicamente, la vulneración del derecho al debido proceso se encuentra debidamente demostrado porque la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al expediente, dado que, pese a existir elementos probatorios suficientes, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró de manera injustificada que la homologación y la nivelación salarial del personal administrativo afectó el servicio educativo tras el proceso de descentralización, que dicho proceso debía surtirse a través de diferentes etapas y, por ello, se encuentra justificado que el retroactivo adeudado desde el año 1996 y hasta el año 2009, fuera cancelado hasta el año 2013, por lo que a la demandante no le asiste el derecho a un reconocimiento de intereses moratorios dado que no existe mora en el pago de dichas acreencias laborales.

Reiteró que la autoridad judicial demandada valoró de manera defectuosa las pruebas arrimadas al proceso y que no tuvo en cuenta los hechos debidamente acreditados de los cuales se demostraba que la administración incurrió en una mora injustificada en el reconocimiento y pago de la deuda por homologación y nivelación salarial. Señaló que la providencia atacada vulneró sus derechos fundamentales pues, pese a tener derecho al pago de los intereses de mora por la tardanza en el reconocimiento y pago de sus acreencias laborales, no fueron ordenadas por el juez, con base en una interpretación contraria a derecho y a los fines del estado social de derecho.

Añadió que el juez a quem del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho valoró de forma defectuosa los elementos allegados al proceso, esto es, los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, las resoluciones que reconocieron el pago del retroactivo generado, los certificados de los valores generados anualmente y las fechas de pago, los oficios de certificación de la deuda, entre otros.

Precisó que, lo anterior, llevó consigo que se distorsionara la realidad y, por tanto, se negara el derecho reclamado y es allí donde el juez constitucional debe intervenir para subsanar el error, dado que dicha decisión judicial no solo es contraria a derecho, sino que vulneró los derechos fundamentales invocados. Alegó que, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dio por probado, sin estarlo, que el Estado no incurrió en una mora en el pago de las acreencias laborales y, con ello, se desconoció el derecho del actor al pago de dicha sanción. Esto, porque justificó que el largo proceso de homologación y nivelación salarial se dio en atención a las etapas administrativas que debían surtirse y que el pago realizado fue debidamente indexado, sin que esto estuviese debidamente acreditado en el proceso.

Indicó que el derecho a la homologación y nivelación de salarios emerge a partir del derecho que tienen los trabajadores a recibir salarios en condiciones de igualdad, es decir, respecto del personal que desempeña el mismo cargo y función debe devengar la misma asignación salarial. No obstante, el personal transferido e incorporado a una entidad territorial durante los años 1996 a 2009 estuvo sometido a devengar un salario inferior y solo hasta el año 2013 tuvo acceso al pago retroactivo de las diferencias salariales dejadas de percibir por ese periodo.

Advirtió que, por lo tanto, el juzgado en su decisión transgredió el derecho fundamental a la igualdad al no acceder a la reparación del daño sufrido consistente en devengar por cerca de 14 años un salario inferior al que legalmente le correspondía y permanecer cerca de 16 años a la espera de un retroactivo salarial, pese a la posición de inequidad en material laboral.

Sostuvo que, igualmente, el traslado y la incorporación del personal de una planta a otra no se realizó con el lleno de las exigencias legales y constitucional, pues dichos servidores fueron sometidos a recibir una asignación salarial debajo de las legalmente establecidas y, además, tuvieron que esperar hasta el año 2013 para recibir de manera retroactiva las diferencias salariales dejadas de percibir por dicho periodo, circunstancia que acarrea una violación clara al derecho “a percibir puntualmente la remuneración fijada o convenida para el respectivo cargo”.

Añadió que en el presente caso la posición dominante del Estado, a través de la rama judicial, desconoció la debilidad del trabajador frente al empleador al negarle los derechos reclamados, en tanto la misma Constitución prevé favorecer al trabajo en caso de duda en la aplicación de las fuentes formales del derecho, por lo que era claro que era deber de la administración adelantar el proceso de homologación y nivelación de cargos previo al traslado del personal, tarea que no se cumplió y que, en consecuencia, llevaba consigo el deber del Estado de resarcir los daños sufridos a los trabajadores.

Concluyó que, con base en lo expuesto, es claro que se cumple el requisito de relevancia constitucional y demostrar que la autoridad judicial demandada vulneró derechos fundamentales al no valorar en debida forma las pruebas documentales aportadas con la demanda. Solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en consecuencia, se ampararan los derechos fundamentales invocados.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia proferida el 23 de octubre de 2020, por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y con el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, de conformidad con los argumentos planteados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo. Para ello deberá determinarse, inicialmente, si la solicitud de tutela cumple con los requisitos adjetivos de procedibilidad y, en caso afirmativo, deberá analizarse si la autoridad judicial demandada no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el pago de los intereses moratorios derivados de la presunta tardanza en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial de la señora Fabiola de Jesús Tapias Álvarez.

Para abordar el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y ii) el fondo del reclamo. 3. Cuestión Previa Previo a resolver el fondo del asunto, observa la Sala que el Ministerio de Educación Nacional indicó que no están legitimados en la causa por pasiva, con el propósito de que se desvinculen del presente trámite de tutela.

Al respecto, se advierte que dicha petición no procede teniendo en cuenta que su vinculación se hizo en atención al interés que les asiste en las resultas del trámite de la referencia debido a que actuó como parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la providencia judicial controvertida, mas no como autoridades contra las cuales se encuentra dirigida la solicitud de amparo. 4.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[8], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[9], y en ella concluyó: “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[10] (Negrilla fuera de texto).

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[11] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Por tanto, bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia, así: 5. Examen de los requisitos de procedencia adjetiva Para la Sala resulta necesario precisar que el a quo declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Tapias Álvarez frente al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional.

Por su parte, la parte actora, en su escrito de impugnación, indicó que la solicitud de amparo sí cumple el requisito de relevancia constitucional porque la indebida valoración probatoria llevó consigo la vulneración de derechos fundamentales al concluir que la demora en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial fue justificada y, por tanto, a la demandante no le asiste el derecho del pago de los intereses derivados de la tardanza de más de 16 años en el pago de su acreencia laboral. 5.1.

Relevancia constitucional Para la Sala es necesario indicar que, si bien en casos similares al que nos ocupa se superó el presupuesto de la relevancia constitucional, lo cierto es que en providencia de 28 de mayo de 2020[12] se replanteó la postura en atención al criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, debido a que en esa oportunidad se estableció “una regla proveniente de una alta corte en su condición de corporación de cierre en materia de derechos fundamentales, que no puede desconocerse, toda vez que tiene carácter vinculante para los demás funcionarios judiciales en sus decisiones[13] y así garantizar el principio de seguridad jurídica”.

En tales condiciones, al revisar el escrito que dio origen a la presente acción de tutela, se evidencia que la controversia planteada por la parte actora versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales. Esto, en la medida que la demandante considera que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia de 2 de octubre de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital invocados tras confirmar la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por esta, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo.

Como se observa, el asunto sub judice gira en torno a una cuestión meramente legal y de carácter económico, pues la inconformidad de la señora Tapias Álvarez se limita al pago de un derecho patrimonial –intereses moratorios–, más allá de estar orientado a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, de modo que la situación descrita es “de competencia exclusiva del juez ordinario[14]” y por ello el juez de tutela no le corresponde zanjar aspectos como el que aquí se trata.

Sobre el particular, cabe señalar que la Corte Constitucional precisó que la acreditación de este requisito “supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” y que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[15] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[16];

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[17] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[18]”. Es así, como el alto tribunal constitucional indicó que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico”[19] y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económica[20] deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite[21], comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”[22], so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones[23]”.

En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 23 de octubre de 2020, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que el reclamo solicitado por la parte actora carece de relevancia constitucional en atención a que se limita a la interpretación y aplicación de un derecho de contenido económico, el cual tiene connotaciones particulares o privadas “que no represent[a]n un interés general[24]”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Niégase la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación Nacional, por los motivos descritos anteriormente.

SEGUNDO: Confírmase la sentencia del 23 de octubre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada Salva el voto CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” SALVAMENTO DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Por tratarse de la vulneración de derechos fundamentales Al realizar el análisis sobre la particularidad del caso, se evidencia que el escrito de la acción de tutela cuestiona la razonabilidad de la providencia judicial, señalando la configuración de alguno o todos los defectos avalados por la Corte Constitucional en la sentencia de 2005 ya citada; asimismo, y en consonancia con lo esgrimido en el párrafo anterior, no puede entenderse que accionar el mecanismo constitucional verse sobre un debate exclusivamente legal, pues la parte actora delimita el o los derechos fundamentales que consideró transgredidos con la decisión que pretende atacar sin que esto implique que se esté abriendo nuevamente el debate ordinario.

Por tanto, las acciones de tutela contra providencia judicial se encuentran revestidas de importancia desde distintas ópticas, entre otras, la salvaguarda de la Constitución y su aplicación, la efectividad y garantía de los derechos fundamentales de quienes pretenden acceder a la administración de justicia para solicitar su protección, razón suficiente para que el análisis de relevancia constitucional se encuentre superado por lo ya descrito.(…) Conforme lo discurrido, no comparto el sentido de la decisión adoptada por la Sala, según la cual, la discusión del extremo accionante no gozaba de relevancia constitucional, por tratarse de una discusión de carácter patrimonial.

Lo anterior, dado que la acción de tutela contra providencias judiciales, tiene como finalidad verificar que las decisiones que son adoptadas en el marco de los procesos jurisdiccionales, se encuentren revestidas del respeto de las garantías constitucionales y los derechos que la Constitución reconoce. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00941-01 (AC) Actor: FABIOLA DE JESÚS TAPIAS ÁLVAREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Tema: Análisis del requisito adjetivo de relevancia constitucional.

SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto, manifiesto las razones por las cuales salvo el voto frente a la sentencia proferida el 3 de diciembre del año en curso, en la que se resolvió: “(…)

SEGUNDO: Confírmase la sentencia del 23 de octubre de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.” Para arribar a tal conclusión, la decisión mayoritaria consideró que el debate planteado en sede constitucional no satisfacía el requisito adjetivo de relevancia constitucional. En ese sentido, se precisó que: “En tales condiciones, al revisar el escrito que dio origen a la presente acción de tutela, se evidencia que la controversia planteada por la parte actora versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales.

Esto, en la medida que la demandante considera que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia de 2 de octubre de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital invocados tras confirmar la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por esta, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo.

Así entonces, el objeto del debate se centra en que, a juicio de la actora, el Estado por regla general debe asumir los “intereses moratorios” por no pagar oportunamente sus deudas, en este caso, lo debido desde el año 1996, cuando se causó el derecho al pago por homologación y nivelación salarial, sin que resulte necesaria la existencia de una norma que expresamente faculte el reconocimiento de dicha sanción en estos eventos.” Al respecto, respetuosamente, debo manifestar que no comparto dicha consideración, toda vez que la discusión planteada por la parte accionante trasciende del ámbito legal y económico, circunstancia que imponía a la Sala abordar el fondo del caso, analizando los cargos que en su momento fueron formulados contra la decisión judicial cuestionada. 1.

Antecedentes. 1.1. La señora Tapias Álvarez acudió a la acción de tutela por cuanto, desde su perspectiva, se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, presuntamente trasgredidos por el Tribunal Administrativo de Caldas. 1.2. Dicha trasgresión se materializó con ocasión del fallo de 2 de octubre de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decisión por medio de la cual se confirmó la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda promovida por la demandante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que se identificó con el radicado No. 66001-23-33-000-2016-00456. 1.3.

El objeto de dicho contencioso fue obtener el reconocimiento y pago de intereses moratorios derivados del pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, comprendido entre 1996 a 2009. 2. La solicitud de amparo constitucional. La parte actora invocó la configuración de los siguientes defectos: 2.1. Defecto Sustancial: Explicó que la decisión cuestionada había omitido aplicar normas que reconoce el derecho al pago de intereses de mora, por lo que consideró que hubo una omisión por parte de la autoridad judicial accionada. 2.2.

Defecto Fáctico: Precisó que en el proceso ordinario reposaban piezas procesales que daban cuenta de la tardanza en la que incurrió el ente territorial en realizar el pago, esto es los actos administrativos que reconocieron el derecho económico y los comprobantes de pago. 3. El criterio de relevancia constitucional. Tal como lo sostuvo esta Corporación en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, el criterio de relevancia constitucional debe ser entendido en los siguientes términos: “Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.” Al realizar el análisis sobre la particularidad del caso, se evidencia que el escrito de la acción de tutela cuestiona la razonabilidad de la providencia judicial, señalando la configuración de alguno o todos los defectos avalados por la Corte Constitucional en la sentencia de 2005 ya citada; asimismo, y en consonancia con lo esgrimido en el párrafo anterior, no puede entenderse que accionar el mecanismo constitucional verse sobre un debate exclusivamente legal, pues la parte actora delimita el o los derechos fundamentales que consideró transgredidos con la decisión que pretende atacar sin que esto implique que se esté abriendo nuevamente el debate ordinario.

Ahora bien, de la lectura de los hechos planteados en el escrito de tutela, la pretensión ventilada al interior del proceso ordinario, la solicitud de amparo deprecada, y la jurisprudencia citada; desde mi punto de vista, el asunto revestía de relevancia constitucional. Tal como quedó plasmado en líneas anteriores, la discusión, pese a tener un contenido patrimonial, como lo es el reconocimiento de los intereses moratorios sobre una suma de dinero reconocida en un acto administrativo, pone en evidencia, desde mi punto de vista, que el accionante explicó con suficiencia tanto los requisitos generales como especificos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por otro lado, considero pertinente indicar que, en una gran parte de los procesos que se someten al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se ventila un interés particular de las personas que son demandantes; en tales asuntos, por regla general, se plantean pretensiones de contenido patrimonial, como lo sería el pago de una indemnización de perjuicios o, como en el caso acá debatido, el valor por concepto de intereses moratorios derivados del no pago de una suma de dinero reconocida en un acto administrativo.

Dicha situación, no puede erigirse en impedimento para que la Sala analice de fondo los cargos que son planteados por una persona en sede de tutela, por cuanto, de avalarse dicha situación, el espectro de aplicación de la acción de tutela se vería restringido a unos escenarios específicos y, de esta forma, desnaturalizando el mecanismo constitucional. 4.

Conclusión Conforme lo discurrido, no comparto el sentido de la decisión adoptada por la Sala, según la cual, la discusión del extremo accionante no gozaba de relevancia constitucional, por tratarse de una discusión de carácter patrimonial. Lo anterior, dado que la acción de tutela contra providencias judiciales, tiene como finalidad verificar que las decisiones que son adoptadas en el marco de los procesos jurisdiccionales, se encuentren revestidas del respeto de las garantías constitucionales y los derechos que la Constitución reconoce.

En los anteriores términos dejo presentado mi salvamento de voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] La acción de tutela se presentó el 13 de marzo de 2020 ante la Secretaría General de esta Corporación. [2] Sobre la nacionalización de la educación primaria y secundaria. [3] Relacionada con la distribución de recursos de acuerdo con los artículos 356 y 357 de la Constitución. [4] Sobre organización de los servicios de educación y salud. [5] Por medio de la cual se define el Plan Nacional de Desarrollo. [6] Concernientes a los intereses legales. [7] El fallo de primera instancia fue notificado el 4 de noviembre de 2020 a las 5:53 p.m., por lo que la misma se entiende realizada el día hábil siguiente, esto es, el 5 del mismo mes y año, evidencia en los archivos digitalizados en el siguiente vínculo electrónico: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/Casos/list_procesos?guid =110010315000202000941011100103. [8] Sala Plena del Consejo de Estado.

Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [9] El recuento de esos criterios se encuentra de páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [10] Ibídem. [11] Entre otras en las T-949 del 16 de octubre de 2003, T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [12] Sentencia con ponencia de la magistrada ponente Rocío Araújo Oñate con radicación 11001-03-15-000-2020-01384-00. [13] Corte Constitucional, sentencia T-281 de 13 de mayo de 2015. [14] Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. [15] “Sentencia C-590 de 2005.” [16] “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. [17] “Sentencia C-590 de 2005.” [18] “Sentencia T-102 de 2006.” [19] Sentencia SU-439 de 2017. [20] “No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia.” [21] “Sentencia T-606 de 2000.” [22] “Ibid.2” [23] Sentencia T-173 de 1993. [24] Sentencia T-610 de 2015, reiterada en la providencia SU-573 de 2019.