63001-23-31-000-2006-00010-01 — Consejo de Estado

63001-23-31-000-2006-00010-01Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN ASentencia2020-09-24

Ponente: José Roberto Sáchica Méndez

Actor: Cooperativa De Transportadores El Centenario De Armenia Ltda. –Cootranscien–·Demandado: Nación – Ministerio De Transporte

De qué trata

Síntesis: [E]sta Corporación ha reiterado que, en virtud de la naturaleza jurídica de los permisos y de la potestad estatal de intervención en los servicios públicos, los mismos son revocables, siempre que exista una justificación lógica y razonable para ello; (…) [E]l carácter revocable del permiso, para la prestación del servicio público de transporte, hace parte del núcleo central de este instrumento, pues, por expreso mandato legal y ratificación constitucional, así lo impone nuestro ordenamiento jurídico, de cara a las normas especiales expedidas en la materia. Tal característica, además, parte de un consideración adicional, y es que la revocabilidad de los actos administrativos en conjunto con su carácter ejecutorio son rasgos propios de este tipo de expresiones de la función administrativa, los que de cara a la necesaria protección de los derechos subjetivos e individuales se someten a específicos regímenes, como por ejemplo, tratándose de la regulación de la revocatoria directa en el CCA, a la necesidad de obtener autorización o permiso del titular del derecho que resulte afectado, por citar entre otras varias tantas regulaciones, existentes en la materia. Ahora bien, en lo que atañe al proceso de selección de los posibles adjudicatarios de este tipo de permisos en materia del servicio de transporte de pasajeros por carretera, la ley establece dos fases plenamente identificadas; una, en la que los interesados deben acreditar que se encuentran habilitados para la prestación del servicio -esto es, que hayan logrado demostrar, ante la autoridad de transporte competente, la capacidad administrativa, técnica y financiera que conduzca a su habilitación-. Y, una segunda etapa que se adelanta a través de concurso público, donde los sujetos habilitados participan con el fin de obtener el permiso para prestar el servicio de transporte en una ruta determinada, como lo establece el artículo 19 de la Ley 366 de 1996 (…) En otras palabras, con base en los estudios técnicos relacionados con la demanda insatisfecha de transporte en una ruta específica, el Ministerio de Transporte abre una licitación o concurso, indicando el número de permisos que adjudicará, donde solo podrán participar las empresas que hayan sido habilitadas previamente. Por ende, se impone precisar, que el objeto del proceso de selección bajo esta modalidad, corresponde a la adjudicación de permisos para la prestación del servicio en una determinada ruta. (…) La Sala precisa que la distinción entre los dos mecanismos indicados -permiso o contrato de concesión- está presente en la reglamentación contenida en el Decreto 171 de 2001 y, entre otros aspectos, allí se replica y afirma el principio de revocabilidad que asiste a la figura del permiso (…) vale aclarar, que la referencia a la licitación pública acabada de mencionar no se relaciona con el proceso de selección previsto en la Ley 80 de 1993, toda vez que el Decreto 171 de 2001 consagró, en sus artículo 27 a 29, un procedimiento puntual para la adjudicación del mencionado permiso, el cual se compone, en resumen, por la presentación de la solicitud, acompañada del estudio de oferta y demanda, la determinación de las necesidades del servicio, la apertura de la licitación pública y la adjudicación de servicios, es decir, el Gobierno estableció para la regulación de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera un proceso licitatorio especial y propio en el Decreto 171 de 2001.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Sentencia C - 043 de 1998, Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 2 de abril de 2009, radicación 11001-03-24-000-2003-00132-01, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 19 de mayo de 2016, radicación 17001-23-31-000-2003-00719-01, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso.PERMISO / ACTO ADMINISTRATIVO DE PERMISO / PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / PERMISO PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS / REVOCATORIA DEL PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / ASIGNACIÓN DE RUTAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LICITACIÓN PÚBLICA / REVOCABILIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / INEXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATALAnalizados todos los insumos probatorios acabados de mencionar y en atención al régimen normativo que es aplicable a asuntos como el de la referencia, es evidente que la actuación de la Administración se enmarcó en las competencias que la ley expresamente le confiere, toda vez que su decisión se ajustó a la normativa especial que regula la materia. (…) es posible advertir que la Resolución (…) es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, antecedido de una acción administrativa, pues es una decisión unilateral de la Administración en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos relacionados con la actividad del servicio público de transporte que, por lo mismo, siguió el procedimiento establecido en el Decreto 171 de 2001, de cara a la adjudicación de una ruta para prestar el servicio de transporte público. Ciertamente, de la sola lectura se advierte que con la referida resolución no se adjudicó un contrato de concesión, lo que se asignó fue el permiso para prestar el servicio de transporte dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la Resolución (…) y por un plazo máximo de 5 años; por tanto, no existe ningún acuerdo contractual, ni la determinación de contraprestación alguna a favor del Estado, porque, se reitera, lo adjudicado fue una licencia o autorización para la prestación de un servicio público esencial, que está sujeto a vigilancia y control por parte de la Administración. Sumado a lo anterior, la referida autorización fue el resultado de una licitación pública, como lo prevé el artículo 24 del Decreto 171 de 2001; sin embargo, como se dijo en párrafos previos, esto no debe conducir a asimilar dicho proceso a las previsiones que sobre licitaciones establece la Ley 80 de 1993, toda vez que el procedimiento al que aquí se hace mención, es específico para la prestación del servicio de transporte, el cual, a diferencia del regulado en la referida ley, no culmina con la suscripción de un contrato, sino con el otorgamiento de una licencia o permiso; en adición a lo dicho, hay que señalar que el contenido de los términos que dieron lugar al proceso de selección, en todo caso, escapa a la configuración, elementos y naturaleza de una estructura concesional, así que, ni por el proceso de selección adelantado, ni por su naturaleza y contenido, podría afirmarse que el objeto a adjudicar correspondería a un contrato de concesión.NOTA DE RELATORÍA: En providencia del 10 de junio de 2008, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estudió un asunto similar al de la referencia, radicación 11001 - 03-15-000-2007-01080-00, Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio HincapiéINEXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / ASIGNACIÓN DE RUTAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LICITACIÓN PÚBLICA / PERMISO PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS / REVOCATORIA DEL PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / TÉRMINOS DE REFERENCIA / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / NORMA ESPECIAL / PREVALENCIA DE LA NORMA ESPECIAL[S]e precisa que si bien en los términos de referencia de la licitación se consignó que la normatividad aplicable estaba integrada por “los principios y procedimientos dispuestos en la Ley 80 de 1993, demás normas concordantes y según el Decreto 171 del 5 de febrero de 2001”, ello no significa que exista un orden de prelación o preferencia en la aplicación de las citadas normas, a partir del modo en que se efectúe su redacción, puesto que la aplicación de la ley no depende del orden que establezca una licitación, ni ello podría conducir a desconocer que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. En esa medida, la remisión que los términos de referencia hacen a la Ley 80 de 1993 debe entenderse sobre aquellos aspectos que no riñen o contrarían la regulación específica, es decir, la contenida en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y en el Decreto 171 de 2001. De hecho, resulta palmario que no son aplicables a la licitación pública (…) todas las previsiones del Estatuto General de la Contratación Pública, como lo pretende la demandante, puesto que dicha normativa rige los contratos de las entidades estatales y, en el sub lite, como se explicó, no se adjudicó contrato alguno, sino un permiso para la prestación de un servicio público. Por ende, las previsiones del Estatuto General de la Contratación Pública aplicables a la licitación (…) son aquellas que, como norma de principios, complementan el trámite del proceso de selección relativas a las reglas de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva; pero no permiten integrar aspectos que sean contradictorios a las normas especiales, como ocurre en este caso, pues la Ley 336 de 1996 y el Decreto 171 de 2001, establecen que en materia de permisos se aplica el criterio de revocabilidad, mientras que el apelante en su censura insiste en que habiendo “licitación” debía entonces aplicarse el inciso 2° del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 que establecía, para la época de los hechos, que “[e]l acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario”. (…) Aunado a lo expuesto, tratándose del permiso otorgado para la prestación del servicio de transporte en una ruta determinada, no es cierto, como lo afirma el censor, que éste pueda ser otorgado únicamente en situaciones excepcionales, como lo es que el adjudicatario no preste el servicio en el plazo señalado en el acto correspondiente, pues, como se dijo previamente, la legislación expresamente le otorga a la Administración, en atención a las necesidades del servicio, dos posibilidades para autorizar la prestación del servicio público esencial de transporte: (i) la expedición de un permiso o (ii) la celebración de un contrato de concesión; por tanto, la utilización del permiso, como mecanismo de autorización, no está limitada a ese asunto específico reseñado por el recurrente.DERECHO DE PETICIÓN / ASIGNACIÓN DE RUTAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LICITACIÓN PÚBLICA / PERMISO PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS / REVOCATORIA DEL PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVOEn atención al marco normativo y jurisprudencial referido, resulta evidente la facultad que ostenta la Administración para revocar el permiso de prestación del servicio de transporte, pues, se reitera, dicha potestad está expresamente consagrada en los artículos 18 de la Ley 336 de 1996 y 23 del Decreto 171 de 2001. Ahora bien, es importante señalar que, como este régimen especial tiene en la facultad revocatoria uno de sus elementos esenciales, tal atribución no solo se predica en función de revocar el permiso ya otorgado, sino que es regla de principio de todo este procedimiento especial, pues abarca también el proceso de selección; en este sentido, siendo posible revocar un permiso conferido, también lo es revocar uno de los actos para llegar a ese destino. (…) Al lado de lo anterior, vale decir, que el acto de adjudicación proferido por el Ministerio demandado, en todo caso, no quedó en firme (…) Lo anterior no obsta para que la Sala advierta, que el ejercicio de dicha facultad no significa que la autoridad competente esté autorizada a modificar o revocar el permiso otorgado por mero capricho o liberalidad, ya que las decisiones que emita en relación con la prestación de un servicio público, siempre deben estar dirigidas en función del interés general y deben ser razonables y proporcionales a los fundamentos que le sirven de causa. En este orden de ideas, no comparte la Sala uno de los dos motivos esbozados como sustento en la Resolución (…) objeto de censura, esto es, el relacionado con la supuesta trasgresión del artículo 12 del CCA, el cual reglamentó, en conjunto con otras normas, el ejercicio del derecho de petición (…) para la Sala no es admisible que la Administración concluya que las solicitudes que ella misma le hizo al peticionario del trámite, en orden a (i) pedirle que adecuara su petición a los parámetros del recién expedido, para la época, Decreto 171 de 2001; y (ii) hacer observaciones al estudio de demanda entregada, previo a la apertura del proceso de selección -pues éste debía ser su insumo, conforme a la ley-, luego fuesen razón para que la Administración considerara que estas dos peticiones suyas vulneraban el artículo 12 del CCA. La obviedad de este yerro se evidencia en que la regulación del derecho de petición no tiene por finalidad teñir de irregular la actuación administrativa en contra del peticionario, cuando sea la entidad quien pida por más de una vez documentos al solicitante; la órbita de protección de este derecho, justamente se encauza en evitar que se deje de decidir al ciudadano, en un tiempo razonable, bajo la conducta omisiva de la administración de pedir por una sola vez los documentos necesarios para atender la petición. Por manera que, aducir como fundamento de la revocatoria del acto de adjudicación la vulneración del artículo 12 del CCA, por haber solicitado la misma entidad, en dos oportunidades, documentos al demandante, no se puede enervar como un motivo válido para revocar el permiso de prestación del servicio del transporte, pues, se insiste, su causa fue originada en la propia conducta de la Administración. (…) En relación con los demás motivos esgrimidos en la Resolución (…), en particular, el referente a los denominados “aspectos técnicos”, observa la Sala que sí asiste fundamento a tal motivación (…)

PERMISO / ACTO ADMINISTRATIVO DE PERMISO / PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / PERMISO PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS / REVOCATORIA DEL PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / ASIGNACIÓN DE RUTAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LICITACIÓN PÚBLICA / REVOCABILIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA [E]sta Corporación ha reiterado que, en virtud de la naturaleza jurídica de los permisos y de la potestad estatal de intervención en los servicios públicos, los mismos son revocables, siempre que exista una justificación lógica y razonable para ello;

(…) [E]l carácter revocable del permiso, para la prestación del servicio público de transporte, hace parte del núcleo central de este instrumento, pues, por expreso mandato legal y ratificación constitucional, así lo impone nuestro ordenamiento jurídico, de cara a las normas especiales expedidas en la materia. Tal característica, además, parte de un consideración adicional, y es que la revocabilidad de los actos administrativos en conjunto con su carácter ejecutorio son rasgos propios de este tipo de expresiones de la función administrativa, los que de cara a la necesaria protección de los derechos subjetivos e individuales se someten a específicos regímenes, como por ejemplo, tratándose de la regulación de la revocatoria directa en el CCA, a la necesidad de obtener autorización o permiso del titular del derecho que resulte afectado, por citar entre otras varias tantas regulaciones, existentes en la materia.

Ahora bien, en lo que atañe al proceso de selección de los posibles adjudicatarios de este tipo de permisos en materia del servicio de transporte de pasajeros por carretera, la ley establece dos fases plenamente identificadas; una, en la que los interesados deben acreditar que se encuentran habilitados para la prestación del servicio –esto es, que hayan logrado demostrar, ante la autoridad de transporte competente, la capacidad administrativa, técnica y financiera que conduzca a su habilitación–.

Y, una segunda etapa que se adelanta a través de concurso público, donde los sujetos habilitados participan con el fin de obtener el permiso para prestar el servicio de transporte en una ruta determinada, como lo establece el artículo 19 de la Ley 366 de 1996 (…) En otras palabras, con base en los estudios técnicos relacionados con la demanda insatisfecha de transporte en una ruta específica, el Ministerio de Transporte abre una licitación o concurso, indicando el número de permisos que adjudicará, donde solo podrán participar las empresas que hayan sido habilitadas previamente.

Por ende, se impone precisar, que el objeto del proceso de selección bajo esta modalidad, corresponde a la adjudicación de permisos para la prestación del servicio en una determinada ruta. (…) La Sala precisa que la distinción entre los dos mecanismos indicados –permiso o contrato de concesión– está presente en la reglamentación contenida en el Decreto 171 de 2001 y, entre otros aspectos, allí se replica y afirma el principio de revocabilidad que asiste a la figura del permiso (…) vale aclarar, que la referencia a la licitación pública acabada de mencionar no se relaciona con el proceso de selección previsto en la Ley 80 de 1993, toda vez que el Decreto 171 de 2001 consagró, en sus artículo 27 a 29, un procedimiento puntual para la adjudicación del mencionado permiso, el cual se compone, en resumen, por la presentación de la solicitud, acompañada del estudio de oferta y demanda, la determinación de las necesidades del servicio, la apertura de la licitación pública y la adjudicación de servicios, es decir, el Gobierno estableció para la regulación de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera un proceso licitatorio especial y propio en el Decreto 171 de 2001.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 365 / LEY 80 DE 1993 / LEY 366 DE 1996 - ARTÍCULO 19 / DECRETO 171 DE 2001- ARTÍCULO 26 / LEY 366 DE 1996 – ARTÍCULO 21 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Sentencia C-043 de 1998, Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 2 de abril de 2009, radicación 11001-03-24-000-2003-00132-01, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 19 de mayo de 2016, radicación 17001-23-31-000-2003-00719-01, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso.

PERMISO / ACTO ADMINISTRATIVO DE PERMISO / PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / PERMISO PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS / REVOCATORIA DEL PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / ASIGNACIÓN DE RUTAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LICITACIÓN PÚBLICA / REVOCABILIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / INEXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL Analizados todos los insumos probatorios acabados de mencionar y en atención al régimen normativo que es aplicable a asuntos como el de la referencia, es evidente que la actuación de la Administración se enmarcó en las competencias que la ley expresamente le confiere, toda vez que su decisión se ajustó a la normativa especial que regula la materia.

(…) es posible advertir que la Resolución (…) es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, antecedido de una acción administrativa, pues es una decisión unilateral de la Administración en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos relacionados con la actividad del servicio público de transporte que, por lo mismo, siguió el procedimiento establecido en el Decreto 171 de 2001, de cara a la adjudicación de una ruta para prestar el servicio de transporte público.

Ciertamente, de la sola lectura se advierte que con la referida resolución no se adjudicó un contrato de concesión, lo que se asignó fue el permiso para prestar el servicio de transporte dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la Resolución (…) y por un plazo máximo de 5 años; por tanto, no existe ningún acuerdo contractual, ni la determinación de contraprestación alguna a favor del Estado, porque, se reitera, lo adjudicado fue una licencia o autorización para la prestación de un servicio público esencial, que está sujeto a vigilancia y control por parte de la Administración. Sumado a lo anterior, la referida autorización fue el resultado de una licitación pública, como lo prevé el artículo 24 del Decreto 171 de 2001; sin embargo, como se dijo en párrafos previos, esto no debe conducir a asimilar dicho proceso a las previsiones que sobre licitaciones establece la Ley 80 de 1993, toda vez que el procedimiento al que aquí se hace mención, es específico para la prestación del servicio de transporte, el cual, a diferencia del regulado en la referida ley, no culmina con la suscripción de un contrato, sino con el otorgamiento de una licencia o permiso; en adición a lo dicho, hay que señalar que el contenido de los términos que dieron lugar al proceso de selección, en todo caso, escapa a la configuración, elementos y naturaleza de una estructura concesional, así que, ni por el proceso de selección adelantado, ni por su naturaleza y contenido, podría afirmarse que el objeto a adjudicar correspondería a un contrato de concesión. FUENTE FORMAL: DECRETO 171 DE 2001 - ARTÍCULO 24 NOTA DE RELATORÍA: En providencia del 10 de junio de 2008, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estudió un asunto similar al de la referencia, radicación 11001-03-15-000-2007-01080-00, Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié INEXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / ASIGNACIÓN DE RUTAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LICITACIÓN PÚBLICA / PERMISO PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS / REVOCATORIA DEL PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / TÉRMINOS DE REFERENCIA / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / NORMA ESPECIAL / PREVALENCIA DE LA NORMA ESPECIAL [S]e precisa que si bien en los términos de referencia de la licitación se consignó que la normatividad aplicable estaba integrada por “los principios y procedimientos dispuestos en la Ley 80 de 1993, demás normas concordantes y según el Decreto 171 del 5 de febrero de 2001”, ello no significa que exista un orden de prelación o preferencia en la aplicación de las citadas normas, a partir del modo en que se efectúe su redacción, puesto que la aplicación de la ley no depende del orden que establezca una licitación, ni ello podría conducir a desconocer que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.

En esa medida, la remisión que los términos de referencia hacen a la Ley 80 de 1993 debe entenderse sobre aquellos aspectos que no riñen o contrarían la regulación específica, es decir, la contenida en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y en el Decreto 171 de 2001. De hecho, resulta palmario que no son aplicables a la licitación pública (…) todas las previsiones del Estatuto General de la Contratación Pública, como lo pretende la demandante, puesto que dicha normativa rige los contratos de las entidades estatales y, en el sub lite, como se explicó, no se adjudicó contrato alguno, sino un permiso para la prestación de un servicio público.

Por ende, las previsiones del Estatuto General de la Contratación Pública aplicables a la licitación (…) son aquellas que, como norma de principios, complementan el trámite del proceso de selección relativas a las reglas de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva; pero no permiten integrar aspectos que sean contradictorios a las normas especiales, como ocurre en este caso, pues la Ley 336 de 1996 y el Decreto 171 de 2001, establecen que en materia de permisos se aplica el criterio de revocabilidad, mientras que el apelante en su censura insiste en que habiendo “licitación” debía entonces aplicarse el inciso 2° del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 que establecía, para la época de los hechos, que “[e]l acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario”.

(…) Aunado a lo expuesto, tratándose del permiso otorgado para la prestación del servicio de transporte en una ruta determinada, no es cierto, como lo afirma el censor, que éste pueda ser otorgado únicamente en situaciones excepcionales, como lo es que el adjudicatario no preste el servicio en el plazo señalado en el acto correspondiente, pues, como se dijo previamente, la legislación expresamente le otorga a la Administración, en atención a las necesidades del servicio, dos posibilidades para autorizar la prestación del servicio público esencial de transporte: (i) la expedición de un permiso o (ii) la celebración de un contrato de concesión; por tanto, la utilización del permiso, como mecanismo de autorización, no está limitada a ese asunto específico reseñado por el recurrente.

FUENTE FORMAL: LEY 57 DE 1887 - ARTÍCULO 5 DERECHO DE PETICIÓN / ASIGNACIÓN DE RUTAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / LICITACIÓN PÚBLICA / PERMISO PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS / REVOCATORIA DEL PERMISO PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO En atención al marco normativo y jurisprudencial referido, resulta evidente la facultad que ostenta la Administración para revocar el permiso de prestación del servicio de transporte, pues, se reitera, dicha potestad está expresamente consagrada en los artículos 18 de la Ley 336 de 1996 y 23 del Decreto 171 de 2001.

Ahora bien, es importante señalar que, como este régimen especial tiene en la facultad revocatoria uno de sus elementos esenciales, tal atribución no solo se predica en función de revocar el permiso ya otorgado, sino que es regla de principio de todo este procedimiento especial, pues abarca también el proceso de selección; en este sentido, siendo posible revocar un permiso conferido, también lo es revocar uno de los actos para llegar a ese destino. (…) Al lado de lo anterior, vale decir, que el acto de adjudicación proferido por el Ministerio demandado, en todo caso, no quedó en firme (…) Lo anterior no obsta para que la Sala advierta, que el ejercicio de dicha facultad no significa que la autoridad competente esté autorizada a modificar o revocar el permiso otorgado por mero capricho o liberalidad, ya que las decisiones que emita en relación con la prestación de un servicio público, siempre deben estar dirigidas en función del interés general y deben ser razonables y proporcionales a los fundamentos que le sirven de causa.

En este orden de ideas, no comparte la Sala uno de los dos motivos esbozados como sustento en la Resolución (…) objeto de censura, esto es, el relacionado con la supuesta trasgresión del artículo 12 del CCA, el cual reglamentó, en conjunto con otras normas, el ejercicio del derecho de petición (…) para la Sala no es admisible que la Administración concluya que las solicitudes que ella misma le hizo al peticionario del trámite, en orden a (i) pedirle que adecuara su petición a los parámetros del recién expedido, para la época, Decreto 171 de 2001; y (ii) hacer observaciones al estudio de demanda entregada, previo a la apertura del proceso de selección –pues éste debía ser su insumo, conforme a la ley–, luego fuesen razón para que la Administración considerara que estas dos peticiones suyas vulneraban el artículo 12 del CCA.

La obviedad de este yerro se evidencia en que la regulación del derecho de petición no tiene por finalidad teñir de irregular la actuación administrativa en contra del peticionario, cuando sea la entidad quien pida por más de una vez documentos al solicitante; la órbita de protección de este derecho, justamente se encauza en evitar que se deje de decidir al ciudadano, en un tiempo razonable, bajo la conducta omisiva de la administración de pedir por una sola vez los documentos necesarios para atender la petición. Por manera que, aducir como fundamento de la revocatoria del acto de adjudicación la vulneración del artículo 12 del CCA, por haber solicitado la misma entidad, en dos oportunidades, documentos al demandante, no se puede enervar como un motivo válido para revocar el permiso de prestación del servicio del transporte, pues, se insiste, su causa fue originada en la propia conducta de la Administración. (…) En relación con los demás motivos esgrimidos en la Resolución (…), en particular, el referente a los denominados “aspectos técnicos”, observa la Sala que sí asiste fundamento a tal motivación (…) FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 12 LEY 336 DE 1996 - ARTÍCULO 18 / DECRETO 171 DE 2001- ARTÍCULO 23 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 63001-23-31-000-2006-00010-01(54487) Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES EL CENTENARIO DE ARMENIA Ltda. –COOTRANSCIEN– Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (APELACIÓN SENTENCIA) Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera1 a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 15 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

El objeto de la controversia tiene por fin determinar si es revocable el acto mediante el cual la Administración le adjudicó a la sociedad actora una ruta para el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera; para el a quo, la respuesta a ese cuestionamiento fue afirmativa, al considerar que existe norma especial que otorga dicha potestad.

Por su parte, la apelante afirma que es obligatoria la aplicación del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, que establece la irrevocabilidad del acto de adjudicación, toda vez que los términos de referencia del proceso de selección adelantado y la Ley 336 de 1996 remitieron a los procedimientos y a las condiciones señaladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1.1. Corresponde a la providencia del 15 de abril de 2010, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío dispuso lo siguiente: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda. “SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas al no encontrar una conducta dilatoria o de mala fe dentro del trámite del presente proceso y en atención a los previsto en el Art. 55 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del Art. 171 del C.C.A. “TERCERO: En firme esta providencia, a costa de las partes expídanse las copias de esta providencia. Déjese las notas respectivas en el programa infórmatico ‘Justicia Siglo XXI’”2. 1.2.

El anterior proveído decidió la demanda cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos son los siguientes: 1.2.1. El 11 de enero de 20063, la Cooperativa de Transportes El Centenario de Armenia Ltda. –COOTRANSCIEN–, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pidió que se pronunciaran las siguientes declaraciones y condenas: “1.

Que se declare la nulidad de la resolución 1720 del día 5 de julio de 2.005 a través de la cual el Ministerio de Transporte decide revocar la adjudicación en la licitación pública No. LC-DGTTA-001 de 2002, cuyo objeto fue seleccionar la concesión de la ruta PEREIRA – QUIMBAYA – (VÍA ALCALÁ – SAN JOAQUÍN – LA ESTRELLA) Y VICEVERSA, adjudicación realizada a la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES EL CENTENARIO DE ARMENIA LTDA. ‘COOTRANSCIEN LTDA’ “2.

Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE al pago de la utilidad esperada por valor de $1.294’672.282,oo. “3. La anterior sentencia se cumplirá en los términos señalados en los artículos 177 y 178 del código administrativo (sic)”4. 1.2.2. Como supuestos fácticos, en síntesis, se afirmó que a través de escrito del 23 de abril de 2001, COOTRANSCIEN le presentó al Ministerio de Transporte un estudio de la demanda insatisfecha en la movilización de pasajeros en el trayecto que de Pereira conduce a Quimbaya.

En respuesta, la administración le comunicó que debía ajustar dicho documento a los requerimientos del Decreto 171 de 2001, razón por la cual la cooperativa de transportadores aportó, el 4 de enero de 2002, un estudio avalado por la firma Consultoría de Transporte y Tránsito Ltda., a la vez que modificó la petición de horarios en la mencionada ruta, la clase vehículos a utilizar y el nivel de servicio. 1.2.3.

En desarrollo de esta actuación, el 21 de mayo de 2002, el Subdirector Operativo de Transporte Automotor del Ministerio manifestó algunas observaciones a la cooperativa otorgándole dos meses para atender su requerimiento, frente a lo cual COOTRANSCIEN, el 19 de junio siguiente, dio respuesta a las inquietudes formuladas. 1.2.4. Mediante Resolución 14627 del 30 de septiembre de 2002, la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor ordenó la apertura de la licitación pública LC-DGTTA-001 de 2002, cuyo objeto era “… seleccionar la(s) propuesta(s) con el fin de concesionar la ruta PEREIRA – QUIMBAYA – (VÍA ALCALÁ – SAN JOAQUÍN – LA ESTRELLA) Y VICEVERSA, solicitada por la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES EL CENTENARIO DE ARMENIA LTDA. COOTRANSCIEN LTDA’”5. 1.2.5.

A dicha licitación, presentaron propuestas las empresas Transportes de Madrid Juan XXIII S.A., Transportes Urbanos Ciudad Milagro S.A. y COOTRANSCIEN y, a través de la Resolución 3717 del 16 de junio de 2003, el Director General de Transporte y Tránsito adjudicó la ruta Pereira – Quimbaya (vía Alcalá – San Joaquín – La Estrella y viceversa) a las empresas Transportes Urbanos Ciudad Milagro S.A. y COOTRANSCIEN Ltda. 1.2.6.

La empresa Expreso Alcalá S.A., quien no hizo parte de la licitación pública, recurrió el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto por el Ministerio de Transporte mediante la Resolución 1720 del 5 de julio de 2005, la cual fue notificada personalmente a COOTRANSCIEN el 2 de septiembre de 2005, en el sentido de revocar el acto de adjudicación, por considerar que el mismo trasgredió el artículo 12 del Decreto 01 de 1984 y como sustento argumentó que el requerimiento de nuevos documentos y correcciones, sólo se puede hacer por una vez y no por tres ocasiones, como ocurrió respecto de COOTRANSCIEN. 1.2.7.

En los fundamentos de derecho, la parte actora sostuvo que la resolución cuestionada transgredió los artículos 1, 2, 6 y 121 de la Constitución Nacional, el numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 21 de la Ley 336 de 1996. 1.2.8. Explicó que, en el acto demandado, es manifiesta la “INFRACCION DIRECTA DE LA LEY POR ERROR DE DERECHO”6, por cuanto el Ministerio de Transporte desconoció el numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, que determina que el acto de adjudicación es irrevocable. 1.2.9.

Afirmó que, en el pliego de condiciones de la licitación, se indicó que la normatividad aplicable era la de la Ley 80 de 1993 y que a pesar de que la prestación del servicio público de transporte tiene una legislación especial, la Ley 336 de 1996, esta última no excluye ni hace improcedente los principios y las orientaciones del Estatuto General de la Contratación Pública. 1.2.10.

Precisó que, ante la intangibilidad y firmeza del acto de adjudicación, la única alternativa, en garantía de los principios de legalidad y seguridad jurídica, con la que contaba la Administración, era la de demandar su propio acto, actuación que no llevó a cabo el organismo demandado. 1.3. En su determinación, el Tribunal no recogió los argumentos relativos a la contestación efectuada por la Nación – Ministerio de Transporte, comoquiera que mediante providencia del 5 de junio de 20077 decidió tener por no contestada la demanda, dado que el Ministerio allegó sus manifestaciones de forma extemporánea8. 1.4.

En curso de la actuación judicial, se presentó solicitud de acumulación del sub examine al proceso 63001233100020060009, seguido por Transportes Urbanos Ciudad Milagro S.A.9 contra la Nación – Ministerio de Transporte, el cual fue negado por el a quo mediante providencia del 2 de marzo de 2007, al afirmar que no se configuró ninguno de los supuestos del tercer inciso del artículo 82 del C. de P.C. 1.5.

En proveído del 4 de julio de 2007, el Tribunal de primera instancia corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para alegar de conclusión y para emitir concepto, respectivamente. 1.5.1. En esta oportunidad, la parte demandada adujo que los cargos referentes al desconocimiento del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 no tienen sustento fáctico ni jurídico, puesto que lo que se adjudicó fue un permiso no un contrato de concesión, lo cual hace improcedente la normativa del Estatuto General de la Contratación Pública, dada “la inexistencia de la Adjudicación (sic) de un Contrato (sic) Estatal (sic)”.

Manifestó que el procedimiento aplicable para la adjudicación de rutas es el contenido en la norma especial y expresa, esto es, el Decreto 171 de 2002, a partir de lo cual coligió que la tesis de la demandante es arbitraria y contraria a la regulación vigente. Agregó que la actora no demostró las razones por las cuales, a su juicio, el acto de demandado carece de motivos, dado que no desvirtuó los aspectos jurídicos y técnicos que lo fundamentaron. 1.5.2.

La parte actora y el Ministerio Público no se pronunciaron. 1.6. Fundamentos de la providencia recurrida: 1.6.1. En sentencia del 15 de abril de 201010, el Tribunal Administrativo del Quindío negó las súplicas de la demanda, al considerar que la actuación administrativa que culminó con la revocación del permiso o autorización para operar la ruta de transporte terrestre de pasajeros se ajustó a la legislación especial que le es aplicable. 1.6.2.

Como sustento de lo anterior, señaló que el Decreto 171 de 2001 dispone que es posible otorgar la prestación del servicio público de transporte mediante contratos o autorizaciones y que, a través de la Resolución 3717 de 2003, la Administración optó por la segunda opción, es decir, concedió la ruta de operación de transporte mediante un acto administrativo particular motivado –autorización o permiso-, lo cual significa que “en ningún momento el proceso licitatorio estuvo sujeto a la suscripción de un contrato estatal, solamente permaneció subordinado a la manifestación unilateral del Estado, con la finalidad de crear una relación jurídica”11. 1.6.3.

Anotó que, en los términos de referencia de la licitación LC-DGTTA-001 de 2002, se estableció que el proceso de selección se regiría por los principios y procedimientos de la Ley 80 de 1993 y por el Decreto 171 de 2001, norma especial que regula, en gran medida, el procedimiento de licitación de rutas de transporte terrestre de pasajeros. 1.6.4.

Explicó que la remisión a la Ley 80 de 1993 no puede aplicarse de forma integral, toda vez que el Decreto 171 de 2001 define aspectos especiales que son contrarios a la regulación general, como ocurre con el artículo 23 de dicha norma que prevé que el permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable, a diferencia de lo establecido en el numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, relativo a la irrevocabilidad del acto de adjudicación. 1.6.5.

Consideró que, como el permiso “surge ínsito con el acto de adjudicación”, lo cual significa que los dos conforman un solo acto, es viable interpretar que el acto de adjudicación que contiene el permiso otorgado es revocable. 1.6.6. Por último, añadió que las normas de la Ley 80 de 1993, aplicables al proceso de selección antes mencionado, son las que aluden a los principios de selección objetiva de los proponentes y aquellas que no estén específicamente reguladas en normas especiales, razón por la cual no es aplicable el principio de irrevocabilidad del acto de adjudicación, por existir regla especial sobre dicha materia en el Decreto 171 de 2001.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 2.1. Síntesis del recurso de apelación: 2.1.1. La parte actora formuló recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, con el fin de que ésta sea revocada en su integridad. Para el efecto, afirmó que el Ministerio de Transporte, al revocar el acto de adjudicación, se arrogó una potestad no reconocida en la ley y que, además, no existía un motivo válido que justificara la revocatoria del mencionado acto. 2.1.2.

Expuso que si bien la Ley 336 de 1996 –Estatuto General de Transporte– es una norma especial y posterior a la Ley 80 de 1993, lo cierto es que la primera de las nombradas no derogó los principios y orientaciones de la última, pues el artículo 21 de la Ley 336 de 1996 consagra que la prestación del servicio público de transporte puede convenirse mediante la celebración de contratos de concesión, en atención a los procedimientos contenidos en el Estatuto General para la Contratación Pública. 2.1.3.

Aseguró que el a quo confundió los alcances y efectos del permiso establecido en el Decreto 171 de 2001, toda vez que esa autorización o permiso solo se presenta, en los términos del artículo 27 del referido decreto, cuando quien gana la licitación no presta el servicio, circunstancia en la cual la administración autoriza al proponente calificado en el segundo lugar, siempre que su propuesta sea igual de favorable. 2.1.4.

Sostuvo que, la anterior, es la interpretación lógica y razonable de la norma, puesto que no tiene sentido que se adelante un proceso de licitación, para que la culminación de la misma se traduzca, según el Tribunal, en un permiso, que en cualquier momento se puede revocar. 2.1.5. Agregó que, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, “LA MISMA LEY LE ESTA (sic) DANDO UN EFECTO AL PROCESO DE LICITACION (sic) QUE SE ABRE EN EL TRANSPORTE PUBLICO (sic), que consiste en la suscripción de un contrato de concesión, (sic) y no un simple permisito revocable, como lo dice el Tribunal”12 (mayúsculas y negrillas del texto original). 2.1.6.

Indicó que en la licitación pública LC-DGTTA-001 de 2002 se expresó que la normatividad aplicable era la Ley 80 de 1993, razón por la cual los principios generales enunciados en esta norma no pueden vulnerarse, entre ellos, que el acto de adjudicación en un acto definitivo, respecto del cual no proceden recursos y que obliga a las partes conforme a los criterios mencionados en los pliegos de condiciones. 2.1.7.

Añadió que el ente demandado incurrió en una desviación de poder, pues no obra evidencia de que la empresa beneficiaria hubiere utilizado algún documento falso en su propuesta o hubiere ejecutado alguna maniobra durante el proceso de selección que justificara la decisión de revocar el acto administrativo. 2.2. El 20 de mayo de 2010, el Tribunal Administrativo del Quindío concedió el recurso de apelación13, el cual fue admitido el 15 de septiembre siguiente por esta Corporación14.

Luego, el 26 de noviembre de 2012, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto15. 2.2.1. La parte actora reiteró que el Tribunal no observó lo previsto en el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, ni en el pliego de condiciones de la licitación que expresamente estableció que la normatividad aplicable era la Ley 80 de 1993.

Asimismo, insistió en el carácter irrevocable del acto de adjudicación y en la ausencia de un motivo que legitimara la decisión de revocatoria. 2.2.2. El Ministerio de Transporte aseveró que la actuación administrativa se ajustó a la legalidad, por cuanto no era aplicable el artículo 30, numeral 11, de la Ley 80 de 1993, dado que existe norma especial que prevé que el permiso para operar una ruta de transporte terrestre de pasajeros es revocable –artículo 23 del Decreto 171 de 2001-.

Mencionó que “lo que se otorgaría al finalizar el proceso licitatorio, sería un permiso y no la suscripción de un contrato de concesión u operación, al igual al ser recurrido (sic) la resolución de adjudicación del permiso era solo una mera expectativa, más no un derecho cierto, por ello no es procedente que el demandante pretenda que se le reconozcan unos perjuicios que jamás se le causaron, y que además que no probo (sic) en la primera instancia”16. 2.2.3.

El Ministerio Público guardó silencio. 2.3. Encontrándose el proceso para fallo, mediante proveído del 13 de febrero de 2015, la Sección Primera de esta Corporación remitió por competencia el asunto de la referencia a la Sección Tercera17, quien avocó el conocimiento de este proceso, según se observa en auto del 24 de junio de 201518. III.

CONSIDERACIONES 3.1. El objeto de la apelación 3.1.1. En atención a los argumentos planteados en el recurso de alzada, esta Sala procede a estudiar si el Ministerio de Transporte podía o no revocar la decisión por medio de la cual le adjudicó a la parte actora la ruta Pereira – Quimbaya y viceversa. 3.1.2. Para los efectos, la Sala pasa a analizar, si comparte la tesis esgrimida por el a quo, que sostiene que el principio de “irrevocabilidad del acto de adjudicación” no es aplicable respecto de las autorizaciones para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera o si, por el contrario, el criterio esbozado por el demandante, promotor a su vez de la censura, es el llamado a imperar, resultando ineludible la aplicación del numeral 11, del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, relativo al principio de irrevocabilidad, también en estos casos. 3.2.

Motivación de la sentencia 3.2.1. Marco normativo de la adjudicación de rutas, en la modalidad de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera Un primer análisis que emerge como factor desencadenante en la resolución de la controversia sub examine, impone verificar el alcance que tiene el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, frente a las normas especiales que rigen en materia de adjudicación de rutas en la modalidad de servicio público de transporte automotor por carretera.

Para ello, vale la pena recordar, que la Ley 80 de 1993 descendió a la escena legal, como norma precursora de significativos cambios en el sistema de contratación de las entidades públicas que, en términos generales, tuvo el propósito de estructurar el marco normativo de la actividad estatal, plantando principios y reglas básicas aplicables a la gestión contractual de todo ente de carácter público, de cara al imperativo constitucional señalado en el inciso final del artículo 150 de la Carta Política19.

De esta manera y poniéndose a tono con las exigencias que trajo consigo el plan de apertura económica implantado en 199120, la Ley 80 de 1993 vino a ser instrumento receptor de una nueva visión en materia de contratación pública, en la que esta actividad quedó dotada de un marco de actuación más eficiente y dinámico –que hizo prevalente la autonomía de la voluntad– sin perder de vista, a través de la regulación uniforme de sus procedimientos de selección y de sus principios, la protección del interés general y la salvaguarda de los principios que rigen las actuaciones administrativas21.

La exposición de motivos del denominado Estatuto General de Contratación de la Administración Pública es elocuente en esta revelación y exhibe el propósito de establecer un régimen de principios que tuviera el anhelado carácter general que su mismo nombre sugiere22. Sin abandonar este designio, el legislador ha establecido casos en los cuales no es suficiente, o no es aplicable, el marco general de contratación pública, dándose a la tarea de establecer reglas especiales para la gestión contractual de determinados asuntos que, por sus particulares connotaciones, requieren un tratamiento específico para la debida ejecución de las funciones que por esta vía se desarrollan.

Al lado de lo anterior, no podrá dejarse de lado que la contratación estatal es instrumental, y por ello, su régimen -principios, reglas y procedimiento- subsiste de manera transversal a otro cúmulo de actividades a su cargo, en cuanto resulte compatible con ellas y no contraríe las reglas especiales previstas en la materia; así, a manera de ejemplo, están los servicios públicos y privados, los cuales por mandato constitucional, se encuentran sujetos a la intervención estatal bajo la magistral fórmula que se enuncia en el artículo 334 de la Carta Política al tenor de la cual “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado.

Este intervendrá, por mandato de la ley, en (…) los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir ( ) el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (…)”. Concordante con lo anterior, tratándose de los servicios públicos, la Constitución Política le confirió al Congreso de la República, en los artículos 150, numeral 2323, y 36524, la función de regular de manera particular su prestación, con el propósito de garantizar que la misma se desarrolle de forma permanente, adecuada, eficiente y continua, entre otras calidades y principios que informan esta actividad.

Bajo este imperativo, fueron expedidas las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, que fijaron el régimen jurídico del transporte público, catalogándolo como un servicio de carácter esencial25, por cuya virtud se procura el bienestar y desarrollo social de la Nación, a la vez que se garantizan los derechos a la libertad de movimiento y circulación de sus asociados.

En atención a estas especiales condiciones, la Ley 105 de 1993 establece y reconoce, entre otros aspectos, que la intervención del Estado en materia de transporte es fundamental, pues por esta vía se protege a los usuarios y se procura una prestación del servicio en condiciones óptimas de seguridad, comodidad y accesibilidad, lo que explica y justifica, a su turno, las facultades de la Administración de planear, controlar, vigilar y regular el servicio.

Ahora bien, en punto a los mecanismos a través de los cuales la Administración puede autorizar la prestación de este servicio público esencial, el artículo 3 de la mencionada Ley 105 de 1993 distinguió dos instrumentos: (i) el otorgamiento de un permiso; y (ii) la celebración de un contrato de concesión –siempre de conformidad con los requerimientos y alcance de las necesidades de interés general que pretende suplir la Administración–.

Estas dos modalidades siguieron presentes en la Ley 336 de 1996, cuerpo normativo que afirmó que la autorización del Estado para la prestación del referido servicio puede otorgarse a través de un permiso o la suscripción de un contrato de concesión, indicando que, en ambos escenarios, es necesario que la empresa legalmente constituida cuente con la habilitación previa para poder prestar el servicio, requisito en el cual se examinan los aspectos subjetivos del empresario, tales como la capacidad administrativa, financiera y técnica.

Esta última ley desarrolló de forma más amplia los mecanismos para acceder a la prestación del servicio público de transporte, al establecer las características propias de cada uno. En efecto, en relación con los permisos, adujo que el establecimiento de las áreas, rutas de operación y sus horarios estaría sujeta a las condiciones que establezcan los reglamentos correspondientes.

Igualmente, determinó de forma expresa, y como norma especial en esta materia, que en tratándose de permisos, éstos tienen naturaleza de ser revocables e intransferibles, tal como lo dispone el artículo 18, así: “ARTÍCULO 18. El permiso para la prestación del servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas”.

Esta nota característica, atribuida a los permisos, fue analizada en sede constitucional, donde se afirmó que la prestación del servicio público de transporte, al involucrar intereses que superan los del particular beneficiario –empresa habilitada– y, dado que con éste se comprometen los derechos a la vida e integridad personal de los usuarios y el interés general de toda la sociedad, son razones que justifican que las prerrogativas de la Administración no estén limitadas a velar y vigilar el efectivo cumplimiento de la actividad, sino también a revocar y a reacondicionar el permiso cuando existan motivos suficientes y las condiciones del servicio así lo requieran.

Al respecto, el alto tribunal constitucional indicó: “Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la Administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general … “Así entonces, tratándose del servicio público de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios y, en general, el interés público, la autorización inicial de los organismos estatales de control no puede ser inmodificable.

En este caso, sin perjuicio del poder de revocación que le asiste (art. 18 de la ley 336/96), el Estado se encuentra más que facultado, obligado a actualizar, cuando las circunstancias así lo exijan, las condiciones de operación del servicio aun cuando con ello se afecten los derechos que, mediante el otorgamiento de licencias, se conceden a los particulares para la ejecución del mismo.

Tal actitud, si bien en apariencia rompe el principio de la intangibilidad de los actos administrativos derivado del precepto constitucional de la seguridad jurídica, encuentra sustento legítimo en la defensa de los derechos fundamentales de las personas y en la primacía del interés general sobre el particular, de consagración igualmente constitucional (arts. 1°, 2° de la C.P., entre otros) “(…) “En efecto, siguiendo los parámetros fijados en la sentencia antes citada y en otros pronunciamientos de esta Corporación, en un Estado Social de Derecho donde el Poder Público asume responsabilidades tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios públicos.

Es así como el propio artículo 333 de la Carta permite el desarrollo de dicha iniciativa privada, pero ‘ dentro de los límites del bien común’ y, a su vez, faculta a la ley para delimitar su alcance ‘ cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación’”26 (se resalta). En similares términos, esta Corporación ha reiterado que, en virtud de la naturaleza jurídica de los permisos y de la potestad estatal de intervención en los servicios públicos, los mismos son revocables, siempre que exista una justificación lógica y razonable para ello; como se expresa en el siguiente pronunciamiento: “En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés público, es deber de la Administración no solo velar por su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.

“Con esto no se pretende desconocer el derecho que la Administración otorga al particular para operar un servicio público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la Administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general”27 (se resalta).

En este sentido, el carácter revocable del permiso, para la prestación del servicio público de transporte, hace parte del núcleo central de este instrumento, pues, por expreso mandato legal y ratificación constitucional, así lo impone nuestro ordenamiento jurídico, de cara a las normas especiales expedidas en la materia. Tal característica, además, parte de un consideración adicional, y es que la revocabilidad de los actos administrativos en conjunto con su carácter ejecutorio son rasgos propios de este tipo de expresiones de la función administrativa, los que de cara a la necesaria protección de los derechos subjetivos e individuales se someten a específicos regímenes, como por ejemplo, tratándose de la regulación de la revocatoria directa en el CCA, a la necesidad de obtener autorización o permiso del titular del derecho que resulte afectado, por citar entre otras varias tantas regulaciones, existentes en la materia.

Y, una segunda etapa que se adelanta a través de concurso público, donde los sujetos habilitados participan con el fin de obtener el permiso para prestar el servicio de transporte en una ruta determinada, como lo establece el artículo 19 de la Ley 366 de 1996: “ARTÍCULO 19. El permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional”.

En otras palabras, con base en los estudios técnicos relacionados con la demanda insatisfecha de transporte en una ruta específica, el Ministerio de Transporte abre una licitación o concurso, indicando el número de permisos que adjudicará, donde solo podrán participar las empresas que hayan sido habilitadas previamente. Por ende, se impone precisar, que el objeto del proceso de selección bajo esta modalidad, corresponde a la adjudicación de permisos para la prestación del servicio en una determinada ruta.

Así lo ratifica el Decreto 171 de 200128, cuyo artículo 26 dispone: “ARTÍCULO 26- AUTORIZACIÓN DE NUEVOS SERVICIOS. A partir de la vigencia del presente Decreto las rutas y horarios a servir, se adjudicarán por un término no mayor de cinco (5) años. En los términos de referencia del concurso se establecerán objetivos de calidad y excelencia en el servicio (…)” (se resalta) Por otra parte, y para distinguirlo del concepto anterior, la Ley 336 de 1996 en su artículo 21, desarrolla otro de los mecanismos fijados para la prestación del servicio público de transporte, esto es, el contrato de concesión; al respecto señala que, para que proceda, es necesario acudir al trámite de la licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

En todo caso, no puede ordenarse la apertura de la licitación sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización; en este caso también se requiere cumplir el requisito previo de la habilitación por parte de los interesados. Así las cosas, la prestación del servicio de transporte está supeditada al cumplimiento de los siguientes supuestos: “i) la habilitación y, ii) a la expedición de un permiso, que se otorgará en todo caso mediante concurso, o a la celebración de un contrato de concesión u operación, adjudicado por licitación pública, llamando la atención que tal y como lo prevé el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, esta licitación estará sometida a los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública, contenidos en la Ley 80 de 1993”29 (se subraya).

La Sala precisa que la distinción entre los dos mecanismos indicados –permiso o contrato de concesión– está presente en la reglamentación contenida en el Decreto 171 de 2001 y, entre otros aspectos, allí se replica y afirma el principio de revocabilidad que asiste a la figura del permiso, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 23.- PERMISO.

La prestación de este servicio público de transporte estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación por parte del Ministerio de Transporte. “La continuidad de la prestación del servicio en las rutas y horarios autorizados a las empresas de transporte con licencia de funcionamiento vigente a la expedición de este Decreto estará sujeta a la obtención de la habilitación en los términos establecidos en el artículo 14 de la presente disposición. “PARAGRAFO.- El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable y obliga a su beneficiario a cumplir las condiciones establecidas en el acto que las concedió” (resaltado fuera de texto) Igualmente, este decreto reglamentario, reafirma, en su artículo 24, que la expedición del permiso debe estar precedida de un procedimiento reglado, al establecer que siempre debe ser el resultado de una licitación pública.

Sin embargo, vale aclarar, que la referencia a la licitación pública acabada de mencionar no se relaciona con el proceso de selección previsto en la Ley 80 de 1993, toda vez que el Decreto 171 de 2001 consagró, en sus artículo 27 a 29, un procedimiento puntual para la adjudicación del mencionado permiso, el cual se compone, en resumen, por la presentación de la solicitud, acompañada del estudio de oferta y demanda, la determinación de las necesidades del servicio, la apertura de la licitación pública y la adjudicación de servicios, es decir, el Gobierno estableció para la regulación de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera un proceso licitatorio especial y propio en el Decreto 171 de 2001. 3.2.2.

Aplicación del marco normativo al asunto de la referencia y examen sobre el supuesto desconocimiento del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 Los reproches del apelante se centran en que resulta irrazonable que el proceso de licitación LC-DGTTA-001 de 2002 culmine con la expedición de un simple permiso, y que le era vedado al Ministerio de Transporte revocar la resolución por medio de la cual adjudicó a COOTRANSCIEN la prestación del servicio de transporte en una ruta determinada, por cuanto la Ley 80 de 1993 establece, en su artículo 30, que es irrevocable el acto de adjudicación del contrato estatal y que esta última ley es la aplicable al asunto que se estudia, toda vez que el artículo 21 de la Ley 336 de 1996 y los términos de referencia de la citada licitación así lo determinan.

También alegó que el acto debatido carece de motivos que lo sustenten y que el permiso a que hace alusión el a quo solo se presenta en circunstancias específicas y no en la generalidad de los casos. En este orden de ideas, se estudiará lo acontecido en sede administrativa, en relación con la Resolución 1720 de 2005, aquí demandada, en aras de determinar, en aplicación de las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y su reglamentación correspondiente, si le asiste razón, o no, al recurrente.

Examinado el expediente, se observa que el 23 de abril de 2001 COOTRANSCIEN presentó, ante la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte y en cumplimiento del oficio 7110-2-004435, emitido por dicho ente, que le concedió 2 meses a partir del 27 de febrero de 2001 para continuar con el trámite de la ruta solicitada, un estudio técnico30, identificado con la radicación 01674, con el propósito de que le fuera otorgada la prestación del servicio de transporte en el trayecto Pereira – Quimbaya (vía Alcalá – La Estrella).

Luego, el 10 de diciembre de ese año, la autoridad administrativa le confirió el término de 2 meses para que ajustara su solicitud de conformidad con el Decreto 171 de 2001, en especial, en lo previsto en sus artículos 25, 50 y 5131. En respuesta a la anterior comunicación, el 4 de enero de 2002, COOTRANSCIEN aportó un estudio avalado por la firma Transconsulta Ltda. en relación con el cual, el 21 de mayo siguiente, el Subdirector Operativo de Transporte Automotor le otorgó un plazo de 2 meses para que corrigiera algunos aspectos32.

El 24 de junio de 2002, mediante el escrito con radicado 31115, la actora dio respuesta a las inquietudes formuladas por la Administración y, posteriormente, a través de la Resolución 14627 del 30 de septiembre de 2002, la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor ordenó la apertura de la licitación pública LC-DGTTA-001 de 2002, precedida del estudio de oferta y demanda de las necesidades de movilización presentada por COOTRANSCIEN33.

En los términos de referencia del mencionado proceso de selección34, se consignó que los adjudicatarios de dicha licitación obtendrían el derecho a prestar el servicio público de transporte de pasajeros en la ruta Pereira – Quimbaya (vía Alcalá – San Joaquín – La Estrella) y viceversa, por el término de 5 años, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que adjudicara el servicio.

Igualmente, se señaló que el proceso de selección se regiría por “los principios y procedimientos dispuestos en la Ley 80 de 1993, demás normas concordantes y según el Decreto 171 del 5 de febrero de 2001”35. A su vez, se indicó que se adjudicaría el servicio a la propuesta que cumpliera con los parámetros de evaluación allí dispuestos y que se consideraba que la propuesta era aceptada cuando se expidiera el acto de adjudicación del servicio y este cobrara ejecutoria36.

Luego de adelantarse el aludido proceso de selección, el Director General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte profirió la Resolución 3717 del 16 de junio de 2003, a través de la cual resolvió lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Adjudicar la ruta Pereira – Quimbaya (vía Alcalá – San Joaquín – La Estrella) y viceversa, a las empresas COOPERATIVA DE TRANSPORTES EL CENTENARIO DE ARMENIA LTDA. ‘COOTRANSCIEN’ Y TRANSPORTES URBANOS CIUDAD MILAGRO S.A. con los siguientes horarios y características del servicio … “(…) “ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo señalado en el numeral 9 del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, el servicio descrito en el artículo anterior se adjudica por un término no mayor a cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la presente resolución. “ARTÍCULO TERCERO: Los adjudicatarios del servicio autorizado en el artículo primero de la presente resolución, deberán entrar a prestar el servicio dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo.

“(…) “ARTÍCULO SÉPTIMO: Contra el presente Acto Administrativo procede el Recurso de Reposición ante el Director General de Transporte y Tránsito Automotor y subsidiario de apelación ante el señor Ministro de Transporte, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación o desfijación del Edicto, con los requisitos contemplados en el Código Contencioso Administrativo”37.

El anterior acto administrativo fue desfijado del edicto el 12 de agosto de 2003 –folio 76 del cuaderno 1- y el 13 de ese mismo mes y año la empresa Expreso Alcalá S.A.38 presentó recurso de reposición y en subsidio apelación39, por considerar que fueron transgredidos los artículos 12 y 13 del C.C.A.; que el Ministerio omitió verificar que otra empresa no estuviere prestando ese servicio con la debida autorización; y que no existe demanda insatisfecha, por cuanto es mayor el número de sillas ofrecidas que el número de pasajeros.

A través de la Resolución 1720 del 5 de julio de 200540 –acá cuestionada–, el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte resolvió el anterior recurso, en el sentido de revocar el acto debatido, al aseverar, en resumen, que (i) se desconoció el artículo 12 del C.C.A., que solo permite solicitar por una vez al interesado la información o documentación necesaria para adelantar la actuación administrativa, y en este caso se requirió en dos oportunidades; y (ii) que el estudio técnico presentado por COOTRANSCIEN presenta varias inconsistencias, lo cual no da cabida a tenerlo como soporte válido para determinar la disponibilidad de horarios en la ruta Pereira – Quimbaya.

Analizados todos los insumos probatorios acabados de mencionar y en atención al régimen normativo que es aplicable a asuntos como el de la referencia, es evidente que la actuación de la Administración se enmarcó en las competencias que la ley expresamente le confiere, toda vez que su decisión se ajustó a la normativa especial que regula la materia.

En efecto, de la lectura de la Resolución 3717 de 2003 se observa que la Administración optó por conceder la autorización de la ruta Pereira – Quimbaya, mediante el otorgamiento de un permiso, a favor de las empresas cuyas propuestas cumplieron todos los requisitos enunciados en los términos de referencia. Como se advirtió en párrafos previos, tanto la Ley 336 de 1996 como su Decreto reglamentario 171 de 2001 consagran que la prestación del servicio público de transporte está sujeta (i) a la expedición de un permiso, o (ii) a la suscripción de un contrato de concesión, lo cual significa que la autoridad administrativa tiene la facultad de optar entre alguna de estas dos posibilidades, en atención a las necesidades del servicio, para autorizar la adjudicación de una ruta de transporte.

De hecho, del estudio del artículo 21 de la Ley 336 de 1996 se corrobora que la Administración puede viabilizar la prestación del servicio de transporte, a través del otorgamiento de un permiso o la celebración de un contrato de concesión, toda vez que le otorgó la facultad expresa de optar por alguna de estas posibilidades, en atención al interés público que se busca proteger, al indicar expresamente que “la prestación del servicio público de transporte en los distintos niveles y modalidades podrá convenirse mediante la celebración de contratos de concesión adjudicados en Licitación Pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” (Negrilla añadida).

En esa medida y vistos los antecedentes de la mencionada Resolución 3717 de 2003, es evidente que no se adelantó, por no ser procedente, el proceso de licitación pública consagrado en la Ley 80 de 1993 para la escogencia de un contratista, sino que se aplicó el procedimiento especial establecido en el Decreto 171 de 2001, pues su objeto era adjudicar el permiso para la prestación del servicio de transporte de la ruta Pereira – Quimbaya, tal como se lee en el artículo primero de la mencionada Resolución, que dispuso “Adjudicar la ruta Pereira – Quimbaya (vía Alcalá – San Joaquín – La Estrella) y viceversa.

Así las cosas, es posible advertir que la Resolución 3717 de 2003 es un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado41, antecedido de una acción administrativa, pues es una decisión unilateral de la Administración en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos relacionados con la actividad del servicio público de transporte que, por lo mismo, siguió el procedimiento establecido en el Decreto 171 de 2001, de cara a la adjudicación de una ruta para prestar el servicio de transporte público.

Ciertamente, de la sola lectura se advierte que con la referida resolución no se adjudicó un contrato de concesión, lo que se asignó fue el permiso para prestar el servicio de transporte dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la Resolución 3717 de 2003 y por un plazo máximo de 5 años; por tanto, no existe ningún acuerdo contractual, ni la determinación de contraprestación alguna a favor del Estado, porque, se reitera, lo adjudicado fue una licencia o autorización para la prestación de un servicio público esencial, que está sujeto a vigilancia y control por parte de la Administración. Sumado a lo anterior, la referida autorización fue el resultado de una licitación pública, como lo prevé el artículo 24 del Decreto 171 de 2001; sin embargo, como se dijo en párrafos previos, esto no debe conducir a asimilar dicho proceso a las previsiones que sobre licitaciones establece la Ley 80 de 1993, toda vez que el procedimiento al que aquí se hace mención, es específico para la prestación del servicio de transporte, el cual, a diferencia del regulado en la referida ley, no culmina con la suscripción de un contrato, sino con el otorgamiento de una licencia o permiso; en adición a lo dicho, hay que señalar que el contenido de los términos que dieron lugar al proceso de selección, en todo caso, escapa a la configuración, elementos y naturaleza de una estructura concesional, así que, ni por el proceso de selección adelantado, ni por su naturaleza y contenido, podría afirmarse que el objeto a adjudicar correspondería a un contrato de concesión. Ahora, se precisa que si bien en los términos de referencia de la licitación se consignó que la normatividad aplicable estaba integrada por “los principios y procedimientos dispuestos en la Ley 80 de 1993, demás normas concordantes y según el Decreto 171 del 5 de febrero de 2001”, ello no significa que exista un orden de prelación o preferencia en la aplicación de las citadas normas, a partir del modo en que se efectúe su redacción, puesto que la aplicación de la ley no depende del orden que establezca una licitación, ni ello podría conducir a desconocer que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887, la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.

En esa medida, la remisión que los términos de referencia hacen a la Ley 80 de 1993 debe entenderse sobre aquellos aspectos que no riñen o contrarían la regulación específica, es decir, la contenida en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y en el Decreto 171 de 2001. De hecho, resulta palmario que no son aplicables a la licitación pública LC-DGTTA-001 de 2002 todas las previsiones del Estatuto General de la Contratación Pública, como lo pretende la demandante, puesto que dicha normativa rige los contratos de las entidades estatales y, en el sub lite, como se explicó, no se adjudicó contrato alguno, sino un permiso para la prestación de un servicio público.

Por ende, las previsiones del Estatuto General de la Contratación Pública aplicables a la licitación LC-DGTTA-001 de 2002 son aquellas que, como norma de principios, complementan el trámite del proceso de selección relativas a las reglas de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva; pero no permiten integrar aspectos que sean contradictorios a las normas especiales, como ocurre en este caso, pues la Ley 336 de 1996 y el Decreto 171 de 2001, establecen que en materia de permisos se aplica el criterio de revocabilidad, mientras que el apelante en su censura insiste en que habiendo “licitación” debía entonces aplicarse el inciso 2° del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 que establecía, para la época de los hechos, que “[e]l acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario”.

De manera que, una posición como la planteada por el recurrente no es admisible, pues desconoce las normas y procedimientos especiales que regentan la estructura del proceso de selección objeto del sub lite, sin que la mención de la Ley 80 de 1993 en los términos del proceso de selección, ni la denominación del mismo bajo el término licitación, sean factor que autorice desatender la correcta aplicación de la ley.

Aunado a lo expuesto, tratándose del permiso otorgado para la prestación del servicio de transporte en una ruta determinada, no es cierto, como lo afirma el censor, que éste pueda ser otorgado únicamente en situaciones excepcionales, como lo es que el adjudicatario no preste el servicio en el plazo señalado en el acto correspondiente, pues, como se dijo previamente, la legislación expresamente le otorga a la Administración, en atención a las necesidades del servicio, dos posibilidades para autorizar la prestación del servicio público esencial de transporte: (i) la expedición de un permiso o (ii) la celebración de un contrato de concesión; por tanto, la utilización del permiso, como mecanismo de autorización, no está limitada a ese asunto específico reseñado por el recurrente.

Por otra parte, cuestiona el apelante que no existía un motivo válido que justificara la revocatoria del mencionado acto por parte del Ministerio y, manifestó al respecto, que no utilizó documentos falsos, ni realizó alguna maniobra fraudulenta, con el fin de obtener la autorización en la prestación del servicio. La Sala, entonces, se detiene en esta causal, analizando la facultad revocatoria desplegada por la entidad y los límites al ejercicio de esta competencia. En atención al marco normativo y jurisprudencial referido, resulta evidente la facultad que ostenta la Administración para revocar el permiso de prestación del servicio de transporte, pues, se reitera, dicha potestad está expresamente consagrada en los artículos 18 de la Ley 336 de 1996 y 23 del Decreto 171 de 2001.

Ahora bien, es importante señalar que, como este régimen especial tiene en la facultad revocatoria uno de sus elementos esenciales, tal atribución no solo se predica en función de revocar el permiso ya otorgado, sino que es regla de principio de todo este procedimiento especial, pues abarca también el proceso de selección; en este sentido, siendo posible revocar un permiso conferido, también lo es revocar uno de los actos para llegar a ese destino. De manera que esta línea responde a las reglas que, bajo el principio de especialidad normativa, se implantaron para regular la particular dinámica de las autorizaciones en materia de prestación del servicio de transporte público; a la vez, comparte los fundamentos en que fue declarada la constitucionalidad de la facultad de revocación –basada en que los servicios públicos esenciales, por el interés vital que representan, justifican la intervención estatal, incluyendo la atribución revocatoria–; y por lo tanto, responde a la máxima del derecho que informa que donde existe la misma razón, se aplica la misma disposición - Ubi eadem est ratio, eadem est o debet esse juris dispositivo.

Al lado de lo anterior, vale decir, que el acto de adjudicación proferido por el Ministerio demandado, en todo caso, no quedó en firme, razón que suma en perspectiva estrictamente competencial, a la posibilidad legal de haber proferido el acto de revocatoria censurado. Lo anterior no obsta para que la Sala advierta, que el ejercicio de dicha facultad no significa que la autoridad competente esté autorizada a modificar o revocar el permiso otorgado por mero capricho o liberalidad, ya que las decisiones que emita en relación con la prestación de un servicio público, siempre deben estar dirigidas en función del interés general y deben ser razonables y proporcionales a los fundamentos que le sirven de causa.

En este orden de ideas, no comparte la Sala uno de los dos motivos esbozados como sustento en la Resolución 1720 de 2005 objeto de censura, esto es, el relacionado con la supuesta trasgresión del artículo 12 del CCA, el cual reglamentó, en conjunto con otras normas, el ejercicio del derecho de petición al disponer que, si “las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta …” Al respecto, dicho acto administrativo, adujo como primer fundamento de la revocatoria, lo siguiente: “(…) el impugnante tiene razón en su planteamiento sobre la violación a lo previsto en el artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que hasta ese punto se le requirió al solicitante de la adjudicación de la ruta, en dos oportunidades, y que al tenor de la normatividad transcrita, se incurre en una violación del citado precepto, por cuanto se le solicitó un ajuste o complemento de conformidad con la norma vigente que modifica el trámite; al no procederse de conformidad, la administración debió haber rechazado lo pedido por no ajustarse a derecho y no mantener un cruce de comunicaciones, que no debió darse y que además consintió que en cada respuesta se realizara una modificación de fondo sobre la solicitud inicialmente presentada, habiendo así transcurrido mucho más de los dos (2) meses que inicialmente le fueron concedidos al peticionario, por lo que habrá de revocarse la resolución impugnada”42.

Visto lo anterior, para la Sala no es admisible que la Administración concluya que las solicitudes que ella misma le hizo al peticionario del trámite, en orden a (i) pedirle que adecuara su petición a los parámetros del recién expedido, para la época, Decreto 171 de 2001; y (ii) hacer observaciones al estudio de demanda entregada, previo a la apertura del proceso de selección –pues éste debía ser su insumo, conforme a la ley–, luego fuesen razón para que la Administración considerara que estas dos peticiones suyas vulneraban el artículo 12 del CCA.

La obviedad de este yerro se evidencia en que la regulación del derecho de petición no tiene por finalidad teñir de irregular la actuación administrativa en contra del peticionario, cuando sea la entidad quien pida por más de una vez documentos al solicitante; la órbita de protección de este derecho, justamente se encauza en evitar que se deje de decidir al ciudadano, en un tiempo razonable, bajo la conducta omisiva de la administración de pedir por una sola vez los documentos necesarios para atender la petición. Por manera que, aducir como fundamento de la revocatoria del acto de adjudicación la vulneración del artículo 12 del CCA, por haber solicitado la misma entidad, en dos oportunidades, documentos al demandante, no se puede enervar como un motivo válido para revocar el permiso de prestación del servicio del transporte, pues, se insiste, su causa fue originada en la propia conducta de la Administración. En relación con los demás motivos esgrimidos en la Resolución 1720 de 2005, en particular, el referente a los denominados “aspectos técnicos”, observa la Sala que sí asiste fundamento a tal motivación, comoquiera que la demandada en este punto realizó un estudio pormenorizado y sopesado de la oferta de rutas existentes, en virtud del cual concluyó que el estudio aportado por COOTRANSCIEN no tuvo en cuenta la totalidad de los vehículos que transitaban por la ruta Pereira – Armenia, ni la movilización de pasajeros en la misma ruta, que cobijaba a los usuarios de la ruta Pereira – Quimbaya, motivo por el que concluyó, que “existe un error y que los horarios determinados no corresponden a la necesidad de movilización en la ruta”43.

Así las cosas, resulta forzoso concluir que, de una parte, sí le competía al Ministerio de Transporte revocar la adjudicación de la ruta Pereira – Quimbaya y viceversa, otorgada a la empresa COOTRANSCIEN, dado que, como se vio, la regulación especial sobre la materia le concede esta potestad; y de otra, que dicha decisión no devino de la mera liberalidad, sino de un estudio razonado orientado a optimizar la prestación del servicio de transporte, al advertir que no se demostró que la demanda de rutas estuviere insatisfecha.

Si bien en su recurso de alzada la actora manifestó que no utilizó documentos falsos, ni realizó alguna maniobra fraudulenta, con el fin de obtener la autorización en la prestación del servicio, lo cierto es que esa sola afirmación no resulta suficiente para desestimar las inconsistencias que la Administración observó en relación con el cálculo de disponibilidad de horarios y de rutas para el trayecto Pereira – Quimbaya, por lo que se aclara que tales observaciones no necesariamente deben tener génesis en un acto fraudulento, sino que, amparado en el principio de la buena fe, pueden provenir de yerros o inconsistencias en la información. Por consiguiente y dado que la parte demandante no logró desvirtuar los motivos que sustentaron el acto que acá se estudia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 3.3.

Costas En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes la sentencia del 15 de abril de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTHA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE44 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ