ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / SECRETARÍA DE PLANEACIÓN / SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS / SERVICIOS PÚBLICOS / EXPEDICIÓN DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / TERRENO / PROPIEDAD DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / PROYECTO DE VIVIENDA / VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL / CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / CELEBRACIÓN DE CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ACUEDUCTO MUNICIPAL / RED LOCAL DE ACUEDUCTO / VENTA DE BIEN INMUEBLE / TRANSFERENCIA DEL DOMINIO / PERSONA NATURAL [M]ediante Resolución (…), expedida por la Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos (…), el municipio concedió a Socovive una licencia de construcción para el desarrollo, en el lote (…) de su propiedad, (…) del proyecto “de urbanismo y construcción de una agrupación de vivienda de interés social.

(…) [E]l municipio (…) y Socovive celebraron el “convenio de cooperación y coordinación técnica” del mismo año, con el objeto de aunar esfuerzos para optimizar la red de acueducto municipal (…). [M]ediante Escritura Pública (…), Socovive vendió el lote (…) y transfirió el derecho de dominio sobre el mismo a[l] (…) [señor] (…) y; que mediante Resolución (…) el municipio concedió (…) una licencia de “urbanismo y construcción” para el desarrollo, en el lote (…) del proyecto de “vivienda de interés social subsidiable”.

CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN – El municipio no expidió el permiso de intervención bajo la línea férrea / INSTALACIÓN DE REDES DE ACUEDUCTO / JUSTIFICACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / COOPERATIVA MULTIACTIVA – No pagó el valor del permiso de intervención porque el Municipio no lo expidió Con relación al supuesto incumplimiento de Socovive consistente en no pagar a Fenoco el valor del “permiso de intervención o cruce bajo la línea férrea”, conviene precisar que, de conformidad con el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007, esta obligación únicamente se hacía exigible para Socovive una vez el municipio (…) hubiese realizado los trámites correspondientes para la expedición del referido “permiso de intervención o cruce”.

Como se explicará con posterioridad, el municipio (…) no adelantó los trámites que le correspondía para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto, razón por la cual la obligación de pagar a Fenoco el valor del “permiso de intervención o cruce bajo la línea férrea” no era exigible a Socovive. CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO / COOPERATIVA MULTIACTIVA / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / RECONOCIMIENTO DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / PAGO DE LA FACTURA / CONSIGNACIÓN BANCARIA / PÓLIZA DE SEGURO / GARANTÍAS DEL CONTRATISTA / GARANTÍAS EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / GARANTÍAS EN EL CONTRATO ESTATAL / VIGENCIA DE LA PÓLIZA DEL CONTRATO DE SEGURO En lo que tiene que ver con el aparente incumplimiento de Socovive de su obligación de pagar a Fenoco el “costo de la interventoría de la ejecución de la perforación dirigida”, (…) está probado que esta obligación sí fue cumplida.

(…) [O]bran en el expediente: la comunicación (…) mediante la cual Fenoco remitió al municipio (…) la factura (…); el comprobante de una consignación (…) y; la certificación (…) por medio de la cual Fenoco certificó que la factura. (…) Además de lo anterior, Socovive cumplió con la otra obligación emanada del “convenio de cooperación y coordinación técnica” (…) que le era exigible, mediante la obtención de la póliza de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales (…), garantía que fue aprobada por el municipio.

CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / / INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN – El municipio no expidió el permiso de intervención bajo la línea férrea / INSTALACIÓN DE REDES DE ACUEDUCTO / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO / OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – Incumplimiento [S]e encuentra debidamente acreditado que el municipio (…) incumplió la obligación de adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto (…).

Por consiguiente, la Sala (…) declarará que el municipio (…) incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” (…), al no adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto. PROYECTO DE VIVIENDA – No guardó relación con el convenio de cooperación / PROGRAMAS DEL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL / GASTOS / COOPERATIVA MULTIACTIVA / INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - El municipio no expidió el permiso de intervención bajo la línea férrea / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN – No generó un perjuicio patrimonial a la Cooperativa / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO / OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – Incumplimiento / IMPROCEDENCIA DEL RECONOCIMIENTO DEL DAÑO EMERGENTE / NEGACIÓN DEL DAÑO EMERGENTE / NIEGA EL RECONOCIMIENTO DE PERJUICIOS MATERIALES EN LA MODALIDAD DE DAÑO EMERGENTE En lo que tiene que ver con los gastos en que Socovive incurrió para desarrollar el proyecto (…), para la Sala es claro que los mismos no corresponden a un daño emergente –entendido este, según el artículo 1614 del Código Civil, como “la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento”– sino, sencillamente, a erogaciones que Socovive realizó en el marco de un proyecto suyo, que en nada se relacionan con el “convenio de cooperación y coordinación técnica” (…) o con el incumplimiento del municipio (…) de su obligación de adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1614 INEXISTENCIA DE ELEMENTOS PARA ESTABLECER LA UTILIDAD PROYECTADA PARA EL CONTRATISTA / COOPERATIVA MULTIACTIVA / PROYECTO DE VIVIENDA / PROGRAMAS DEL ACCESO A LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - El municipio no expidió el permiso de intervención bajo la línea férrea / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN – No generó un perjuicio patrimonial a la Cooperativa Algo similar ocurre con la utilidad dejada de percibir por Socovive por el hecho de no haber podido desarrollar el proyecto de vivienda de interés social (…).

En efecto, que el municipio (…) incumpliera su obligación de adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto no produjo como consecuencia directa o inmediata que Socovive dejara de recibir una utilidad por la venta del proyecto. INEXISTENCIA DE ELEMENTOS PARA ESTABLECER LA UTILIDAD PROYECTADA PARA EL CONTRATISTA / PROYECTO DE VIVIENDA – No se ejecutó porque la Cooperativa transfirió el lote a una persona natural / PLAN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL / TERRENO – El lote donde se ejecutaría el proyecto de vivienda fue usado para otro fin por parte de su nuevo propietario / INVERSIÓN EN TERRENO / DAÑO ANTIJURÍDICO / INEXISTENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD Si Socovive no desarrolló el proyecto (…), esto no se debió al incumplimiento del municipio (…), sino a que la entidad de economía solidaria transfirió el lote (…) a[l] (…) [señor] (…) quien, a su turno, decidió desarrollar allí otro proyecto (…).

En ese sentido, independientemente de si Socovive sufrió o no este perjuicio, lo cierto es que el mismo no corresponde a la “ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación, o cumplido imperfectamente, o retardado su cumplimiento”, que es como el artículo 1614 del Código Civil define el concepto de lucro cesante.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1614 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00261-01(53889) Actor: SOCIEDAD COOPERATIVA MULTIACTIVA DE VIVIENDA (SOCOVIVE) Demandado: MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: controversias contractuales – incumplimiento – perjuicios derivados del incumplimiento.

Síntesis: Un municipio celebró con una entidad de economía solidaria un convenio de asociación para el mejoramiento de su red de acueducto. En la demanda, se solicita declarar que el municipio incumplió el convenio de asociación y condenarlo a indemnizar perjuicios. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 29 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA)[1]. Contenido: 1. Antecedentes – 2.

Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta por la Sociedad Cooperativa Multiactiva de Vivienda (Socovive) el 5 de mayo de 2010, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, y se dirigió en contra del municipio de Gachancipá[2].

Socovive solicitó: (1) declarar que el municipio de Gachancipá incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 31 de octubre de 2007 y; (2) condenar al municipio de Gachancipá a indemnizar perjuicios. Para ello, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “1. Que se declare el incumplimiento por parte del MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ del ‘Convenio de cooperación y coordinación técnica celebrado entre la Alcaldía Municipal de Gachancipá y la sociedad Cooperativa Multiactiva de Vivienda –SOCOVIVE–‘, celebrado el 31 de octubre de 2007. 2.

Que como consecuencia de la anterior declaración se condene al MUNICIPIO DE GACHANCIPA a pagar a la Sociedad Cooperativa Multiactiva de Vivienda –SOCOVIVE– la suma de tres mil ciento dieciocho millones ciento setenta y siete mil setecientos diecinueve pesos ($3.118.177.719), debidamente actualizada, por concepto de indemnización de los perjuicios que se le ocasionaron a la sociedad convocante con el mencionado incumplimiento. 3.

La anterior suma se actualizará, aplicando los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, entre el 7 de marzo de 2008 y la fecha en que se profiera sentencia y sobre ella se liquidarán intereses a la tasa establecida en el artículo 1617 del Código Civil, entre las mismas fechas. 4. Que se condene al MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ a pagar las costas procesales y las agencias en derecho. 5.

Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo”. 2. En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) El 31 de octubre de 2007, el municipio de Gachancipá y Socovive celebraron un “convenio de cooperación y coordinación técnica”, cuyo objeto era “optimizar la red de acueducto urbano, principalmente en el sector del barrio Asivag, en lo que correspond[ía] a la red matriz de distribución de agua potable”. 4. 2) Según se afirmó en la demanda, “el mencionado convenio asociativo [se celebró] teniendo en cuenta la necesidad de ampliación de la red y además que el ente territorial demandado no contaba con los recursos presupuestales suficientes para realizarlo.

Sumado a lo anterior, se buscaba que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB– pudiera también suministrar agua al proyecto de vivienda de interés social [de Socovive] denominado ‘Villa Helena’”. 5. 3) “Socovive cumplió con las obligaciones que le correspondían según el convenio[3], al tiempo que la Alcaldía de Gachancipá incumplió con las suyas”[4].

Específicamente, el municipio de Gachancipá “nunca tramitó los permisos que le correspondía ante el INCO [Instituto Nacional de Concesiones] y FENOCO [Ferrocarriles del Norte S.A.], pese a que SOCOVIVE sí canceló a FENOCO oportunamente el valor del concepto de viabilidad técnica”. 6. 4) Como consecuencia del incumplimiento del municipio de Gachancipá, Socovive no pudo desarrollar el proyecto de vivienda de interés social denominado “Villa Helena”, por lo que sufrió “graves perjuicios económicos”, a saber, “los gastos en que tuvo que incurrir para el desarrollo del frustrado proyecto” ($1.118.177.719,oo) y “la utilidad [dejada de percibir] que esperaba en caso de haber podido desarrollar el proyecto” ($2.000.000.000,oo). 1.2.

Posición de la parte demandada 7. El 14 de febrero de 2011, el municipio de Gachancipá contestó la demanda[5]. Propuso las excepciones que denominó “incumplimiento exclusivo de la demandante”, “enriquecimiento sin causa”, “contrato o convenio sin el lleno de los requisitos legales” e “inexistencia de beneficio para la comunidad o para el municipio”. 8.

En desarrollo de la excepción titulada “incumplimiento exclusivo de la demandante”, el municipio de Gachancipá se limitó a indicar que Socovive incumplió su obligación de pagar a Ferrocarriles del Norte S.A. (Fenoco) una suma de dinero por concepto de la prestación del “servicio de viabilidad técnica”. 9. En cuanto a la excepción de “enriquecimiento sin causa”, la entidad señaló que Socovive no sufrió los perjuicios reclamados en la demanda y agregó que la demandante “busca[ba] un beneficio sin que exist[iera] justa causa para ello, toda vez que las obligaciones contractuales que derivaban del convenio materia de la presente demanda fueron incumplidas por la parte actora, pues no canceló los derechos a favor de Fenoco, para la intervención de dicha vía férrea, y sin que cancelara dicha suma de dinero, lógicamente que no existe el permiso de Fenoco”. 10.

En lo que tiene que ver con la excepción denominada “contrato o convenio sin el lleno de los requisitos legales”, el municipio de Gachancipá manifestó que el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 era nulo, comoquiera que: (1) el Alcalde del municipio no estaba facultado por el Concejo Municipal para celebrarlo; (2) en su celebración no se observaron los principios de la Ley 80 de 1993 y;

(3) se celebró el convenio sin contar previamente con “el permiso de Fenoco”. 11. Por último, en relación con la excepción titulada “inexistencia de beneficio para la comunidad o para el municipio”, la entidad demandada sostuvo que el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 únicamente favorecía a Socovive. 1.3. Sentencia de primera instancia 12.

El 29 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, profirió Sentencia de primera instancia[6], en la que negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal adoptó esta decisión por los siguientes motivos: 13. 1) Socovive no acreditó el cumplimiento de las obligaciones a su cargo –puntualmente, las de “cancelar a Fenoco lo atinente i) al permiso de intervención o cruce bajo la línea férrea y ii) al costo de la interventoría de la ejecución de la perforación dirigida”–, situación que, a juicio del Tribunal, traía consigo la imposibilidad de declarar que el municipio de Gachancipá incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007. 14. 2) No existía ninguna “conexión o relación causal” entre el incumplimiento del “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 y la frustración del proyecto de vivienda de interés social denominado “Villa Helena”. 1.4.

Recurso de apelación 15. El 23 de febrero de 2015, Socovive presentó recurso de apelación en contra de la Sentencia de 29 de enero de 2015[7]. En el escrito de apelación, la parte demandante sostuvo que en el proceso sí estaba acreditado que cumplió sus obligaciones y que el municipio de Gachancipá incumplió las suyas. 16. Adicionalmente, señaló que “[l]a relación de causalidad que extraña[ba] el Tribunal e[ra] obvia: sin la ampliación de la red de acueducto al sector del barrio Asivag, donde iba a ser construido el proyecto Villa Helena, no se podía contar con un suministro suficiente de agua y por tanto el proyecto no podía construirse ni venderse”. 2.- CONSIDERACIONES Contenido: 2.1.

Objeto del litigio – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Sobre la condena en costas 2.1. Objeto del litigio 17. A partir de los motivos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, deberá la Sala establecer: (1) si el Tribunal erró al considerar que no era posible declarar que el municipio de Gachancipá incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 porque Socovive no acreditó el cumplimiento de las obligaciones a su cargo y;

(2) si el Tribunal acertó al señalar que no existía ninguna “conexión o relación causal” entre el incumplimiento del “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 y la frustración del proyecto de vivienda de interés social denominado “Villa Helena”. 2.2. Análisis sustantivo 18. Está probado en el expediente que, mediante Resolución No. 1 de 8 de junio de 2007[8], expedida por la Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos de Gachancipá, el municipio concedió a Socovive una licencia de construcción para el desarrollo, en el lote “Villa Cristina” de su propiedad, identificado con matrícula inmobiliaria No. 176-94207 y cédula catastral No. 01-00-0008-0030-000[9], del proyecto “de urbanismo y construcción de una agrupación de vivienda de interés social tipo 2” denominado “Villa Helena”. 19.

De otra parte, está acreditado que, el 31 de octubre de 2007, el municipio de Gachancipá y Socovive celebraron el “convenio de cooperación y coordinación técnica” del mismo año, con el objeto de aunar esfuerzos para optimizar la red de acueducto municipal, principalmente en el barrio Asivag[10]. También está probado que, de conformidad con la condición cuarta del mencionado convenio, las partes del mismo asumieron las siguientes obligaciones (se trascribe): |municipio de Gachancipá |Socovive | | |Construir la ampliación de la | |Ejecutar las obras |red correspondiente al diámetro | |correspondientes a la ejecución |de 8’, que consiste | |de la totalidad del tramo a |principalmente en el suministro | |ampliar en diámetro de 6’, que |e instalación de la tubería, con| |consiste principalmente en el |la totalidad de válvulas y | |suministro e instalación de la |accesorios que se requieran en | |tubería, con la totalidad de |este tramo, además de las | |válvulas y accesorios que se |excavaciones y movimiento de | |requieran en este tramo, además |tierra correspondientes.

Este | |de las excavaciones y movimiento|tramo comprende la instalación | |de tierra correspondientes. |de la red bajo la actual Troncal| | |del Norte así como de la línea | | |férrea. | |Teniendo en cuenta que la EAAB, | | |requiere de la interventoría, de|Cancelar el costo de la | |las obras a ejecutarse El |Interventoría de la ejecución de| |Municipio de Gachancipá |la perforación dirigida, que | |cancelará los costos |requiere y exige la firma | |correspondientes al valor total |concesionaria de la línea férrea| |de lo definido por la EAAB, |FENOCO; costo que asciende a la | |costo que se estima en la suma |suma de TRES MILLONES | |de TRES MILLONES DE PESOS MONEDA|SEISCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL | |CORRIENTE; en caso que el valor |PESOS moneda corriente | |exceda lo definido, este será |($3.675.000). | |cancelado por EL ASOCIADO. | | |Cancelar las pólizas de |Presentar las pólizas de amparo,| |estabilidad que exige el INCO, |principalmente la de estabilidad| |que garantizan y respaldan la |de las obras, que corresponden a| |buena ejecución de las obras de |la perforación dirigida e | |perforación dirigida, bajo la |instalación de la tubería bajo | |actual TRONCAL DEL NORTE. |la actual Troncal del Norte y la| | |Línea Férrea. | |Adelantar los trámites |Cancelar lo correspondiente al | |correspondientes ante el INCO, y|permiso de intervención o cruce | |los concesionarios respectivos |bajo la línea férrea, costo que | |para obtener la autorización de |se estima será del orden de DOS | |paso de la nueva red de |MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS | |acueducto. |moneda corriente ($2.500.000). | |No obstante que la EAAB hará la | | |interventoría respectiva de la |Realizar la dirección y | |totalidad de la obra; el |supervisión de técnica de las | |MUNICIPIO a través de la |obras correspondientes al tramo | |Secretaría de Planeación, Obras |definido a ejecutarse por EL | |y Servicios Públicos, en el |ASOCIADO. | |tramo en el cual EL ASOCIADO, | | |hará las obras, también se | | |realizará la respectiva | | |interventoría. | | 20.

Por último, está probado: (1) que mediante Escritura Pública No. 1756 de 13 de mayo de 2008, otorgada ante la Notaría 48 del Círculo de Bogotá D.C.[11] e inscrita el 15 de mayo de 2008 ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá[12], Socovive vendió el lote “Villa Cristina” y transfirió el derecho de dominio sobre el mismo a Víctor Manuel Barrero Rodríguez;

(2) que mediante Resolución No. 36 de 22 de agosto de 2008[13], expedida por la Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos de Gachancipá, el municipio modificó la licencia de construcción No. 1 de 2007, en el sentido de indicar que su nuevo titular era Víctor Manuel Barrero Rodríguez, propietario del lote “Villa Cristina” y; (3) que mediante Resolución No. 27 de 8 de abril de 2011[14], expedida por la Secretaría de Planeación, Obras y Servicios Públicos de Gachancipá, el municipio concedió a Víctor Manuel Barrera Rodríguez una licencia de “urbanismo y construcción” para el desarrollo, en el lote “Villa Cristina” de su propiedad[15], del proyecto de “vivienda de interés social subsidiable” denominado “Cerro Fuerte Gachancipá”. 21.

La Sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar: (1) se declarará que el municipio de Gachancipá incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007, al no adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto y; (2) se negarán las demás pretensiones de la demanda. 22.

Esta decisión será adoptada porque: (1) está probado que Socovive cumplió las obligaciones a su cargo que le eran exigibles; (2) se encuentra debidamente acreditado que el municipio de Gachancipá incumplió su obligación de adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto y; (3) los perjuicios reclamados en la demanda como consecuencia del incumplimiento del convenio de asociación no deben ser resarcidos por el municipio de Gachancipá. 23.

La Sala se referirá primero al cumplimiento de las obligaciones de Socovive y el incumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio de Gachancipá. Posteriormente, se pronunciará sobre los perjuicios derivados del incumplimiento reclamados en la demanda. A.-Cumplimiento de Socovive e incumplimiento del municipio de Gachancipá 24. Para el Tribunal, al no estar acreditado que Socovive cumplió sus obligaciones de “cancelar a Fenoco lo atinente [1] al permiso de intervención o cruce bajo la línea férrea y [2] al costo de la interventoría de la ejecución de la perforación dirigida”, no era posible declarar que el municipio de Gachancipá incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007.

Sin embargo, la Sala se aparta de esta conclusión, por las razones que a continuación se exponen: 25. Con relación al supuesto incumplimiento de Socovive consistente en no pagar a Fenoco el valor del “permiso de intervención o cruce bajo la línea férrea”, conviene precisar que, de conformidad con el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007, esta obligación únicamente se hacía exigible para Socovive una vez el municipio de Gaganchipá hubiese realizado los trámites correspondientes para la expedición del referido “permiso de intervención o cruce”.

Como se explicará con posterioridad, el municipio de Gachancipá no adelantó los trámites que le correspondía para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto, razón por la cual la obligación de pagar a Fenoco el valor del “permiso de intervención o cruce bajo la línea férrea” no era exigible a Socovive. 26. En lo que tiene que ver con el aparente incumplimiento de Socovive de su obligación de pagar a Fenoco el “costo de la interventoría de la ejecución de la perforación dirigida”[16], contrario a lo sostenido por el Tribunal y por el municipio de Gachancipá, está probado que esta obligación sí fue cumplida.

En efecto, verificada la comunicación No. FNC-1385 de 5 de octubre de 2007[17] que Fenoco dirigió al municipio de Gachancipá, allí se lee lo siguiente (se trascribe): “[L]es comunicamos que el importe que se precisa cancelar a Fenoco S.A., por el concepto de la supervisión, corresponde a: |Cruce |Monto (Sin IVA) | |Supervisión Pk 29+120 |$3’675.000 | |Bogotá – Belencito | | Los trabajos de supervisión comprenden la revisión de la documentación y las visitas técnicas de inspección a realizar por parte del Ingeniero Seccional de Fenoco S.A. Durante las visitas se diligenciará la ficha técnica de supervisión donde se registran las características técnicas de la obra verificando que estas avancen conforme lo autorizado”. 27.

Así mismo, obran en el expediente: la comunicación No. FNC-CON-SANTA MARTA-1051-2007 de 28 de diciembre 2007[18], mediante la cual Fenoco remitió al municipio de Gachancipá la factura No. FEOC-03222 de la misma fecha[19], por un valor total de $4.263.000,oo (subtotal de $3.675.000,oo + IVA de $588.000,oo); el comprobante de una consignación por valor de $4.263.000,oo[20], realizada el 28 de diciembre de 2007 en la cuenta corriente del Banco de Occidente No. 27008325-6 de titularidad de Fenoco –consignación soportada en los libros de comercio de Socovive que fueron debidamente allegados al proceso[21]– y; la certificación No. FNC-TES-0298- 2013 de 28 de enero de 2014[22], por medio de la cual Fenoco certificó que la factura No. FEOC-03222 de 2008 “fue cancelada en su totalidad a través de consignación en la cuenta corriente de Banco de Occidente No. 27008325-6 de Fenoco S.A. el día 28 de diciembre de 2007”. 28.

Además de lo anterior, Socovive cumplió con la otra obligación emanada del “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 que le era exigible, mediante la obtención de la póliza de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales No. 300012743, expedida por Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales el 6 de diciembre de 2007[23], así como la de su anexo No. 1, expedido el 7 de diciembre de 2007[24], garantía que fue aprobada por el municipio de Gachancipá el 7 de diciembre de 2007[25]. 29.

De otra parte, para la Sala se encuentra debidamente acreditado que el municipio de Gachancipá incumplió la obligación de adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto, así: 30. 1) En la demanda presentada por Socovive, la parte demandante aseveró que el municipio de Gachancipá “nunca tramitó los permisos que le correspondía ante el INCO y FENOCO”, negación indefinida que no fue desvirtuada por la entidad. 31. 2) En la comunicación AMG-SPOSP No. 377 de 19 de agosto de 2008[26], dirigida por la Secretaria de Planeación, Obras y Servicios Públicos de Gachancipá al Inco, se evidencia que para la fecha no se habían obtenido los respectivos permisos[27]. 32.

Por consiguiente, la Sala revocará la Sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará que el municipio de Gachancipá incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007, al no adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto. B.- Perjuicios derivados del incumplimiento reclamados en la demanda 33.

Socovive solicitó en su demanda que, como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento del “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007, se condenara al municipio de Gachancipá a pagar “los gastos en que tuvo que incurrir para el desarrollo del frustrado proyecto” ($1.118.177.719,oo) y “la utilidad [dejada de percibir] que esperaba en caso de haber podido desarrollar el proyecto” ($2.000.000.000,oo). 34.

En la Sentencia de primera instancia, el Tribunal manifestó que no existía ninguna “conexión o relación causal” entre el incumplimiento del “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 y la frustración del proyecto de vivienda de interés social denominado “Villa Helena”. La Sala comparte esta conclusión alcanzada por el Tribunal y, en esa medida, no condenará al municipio de Gachancipá a indemnizar perjuicios: 35.

En lo que tiene que ver con los gastos en que Socovive incurrió para desarrollar el proyecto denominado “Villa Helena”, para la Sala es claro que los mismos no corresponden a un daño emergente –entendido este, según el artículo 1614 del Código Civil, como “la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento”– sino, sencillamente, a erogaciones que Socovive realizó en el marco de un proyecto suyo, que en nada se relacionan con el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 2007 o con el incumplimiento del municipio de Gachancipá de su obligación de adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto. 36.

Algo similar ocurre con la utilidad dejada de percibir por Socovive por el hecho de no haber podido desarrollar el proyecto de vivienda de interés social denominado “Villa Helena”. En efecto, que el municipio de Gachancipá incumpliera su obligación de adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto no produjo como consecuencia directa o inmediata que Socovive dejara de recibir una utilidad por la venta del proyecto denominado “Villa Helena”. 37.

Si Socovive no desarrolló el proyecto denominado “Villa Helena”, esto no se debió al incumplimiento del municipio de Gachancipá, sino a que la entidad de economía solidaria transfirió el lote “Villa Cristina” a Víctor Manuel Barrero Rodríguez quien, a su turno, decidió desarrollar allí otro proyecto denominado “Cerro Fuerte Gachancipá” –párrafo 20–.

En ese sentido, independientemente de si Socovive sufrió o no este perjuicio, lo cierto es que el mismo no corresponde a la “ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación, o cumplido imperfectamente, o retardado su cumplimiento”, que es como el artículo 1614 del Código Civil define el concepto de lucro cesante. 38.

En consecuencia, las pretensiones condenatorias de la demanda serán rechazadas. 2.3. Sobre la condena en costas 39. La Sala se abstendrá de condenar en costas porque no se dan los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos. 3. DECISIÓN 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE REVOCAR la Sentencia de 29 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y, en su lugar, resolver lo siguiente:

PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Gachancipá incumplió el “convenio de cooperación y coordinación técnica” de 31 de octubre de 2007, al no adelantar los trámites correspondientes para obtener la autorización de paso de la nueva red de acueducto.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ salvamento de voto parcial aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INEXISTENCIA DE DOLO / DEUDOR / APLICACIÓN DEL CÓDIGO CIVIL / PREVISIBILIDAD DEL DAÑO / RIESGO PREVISIBLE / DEMOSTRACIÓN DEL DOLO / RESPONSABILIDAD DEL DEUDOR / INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN En la sentencia que motiva esta aclaración se consideró que no era posible acceder a las pretensiones indemnizatorias porque los perjuicios pretendidos por la demandante no se enmarcaban en la definición del artículo 1614 de daño emergente y lucro cesante.

(…) Dichas pretensiones debían negarse en aplicación del artículo 1616 del Código Civil, según el cual “Si no se puede imputar dolo al deudor, solo es responsable de los perjuicios que se previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato; pero si hay dolo, es responsable de todos los perjuicios que fueron consecuencia inmediata o directa de no haberse cumplido la obligación o de haberse demorado su cumplimiento”.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1614 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1616 CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DE CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PROYECTO DE VIVIENDA / PLAN DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL / TERRENO / IMPREVISIBILIDAD / INEXISTENCIA DE ELEMENTOS PARA ESTABLECER LA UTILIDAD PROYECTADA PARA EL CONTRATISTA [N]o estaba probado que, para el momento de la celebración del convenio de coordinación y cooperación técnica, fuera previsible para el Municipio (…) que Socovive iba realizar proyectos inmobiliarios en los predios que se beneficiarían por las obras objeto del convenio.

Por lo tanto, no era previsible para la demandada que el incumplimiento del convenio podría generar a la demandante los perjuicios reclamados, consistentes en las sumas invertidas en la planificación del proyecto, a título de daño emergente, y la utilidad esperada del proyecto, a título de lucro cesante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00261-01(53889) Actor: SOCIEDAD COOPERATIVA MULTIACTIVA DE VIVIENDA (SOCOVIVE) Demandado: MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Controversias contractuales – Incumplimiento contractual – La previsibilidad de los perjuicios en la responsabilidad contractual (TR) Aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz Aunque comparto la decisión de negar las pretensiones indemnizatorias adoptada por la Sala el 3 de agosto de 2020, aclaro mi voto porque en mi concepto la decisión de negar los perjuicios pretendidos debía tomarse teniendo en cuenta el requisito de previsibilidad. 1.- En la sentencia que motiva esta aclaración se consideró que no era posible acceder a las pretensiones indemnizatorias porque los perjuicios pretendidos por la demandante no se enmarcaban en la definición del artículo 1614 de daño emergente y lucro cesante. 2.- Dichas pretensiones debían negarse en aplicación del artículo 1616 del Código Civil, según el cual <<Si no se puede imputar dolo al deudor, solo es responsable de los perjuicios que se previeron o pudieron preverse al tiempo del contrato; pero si hay dolo, es responsable de todos los perjuicios que fueron consecuencia inmediata o directa de no haberse cumplido la obligación o de haberse demorado su cumplimiento>>. 3.- En el presente caso no estaba probado que, para el momento de la celebración del convenio de coordinación y cooperación técnica, fuera previsible para el Municipio de Gachancipá que Socovive iba realizar proyectos inmobiliarios en los predios que se beneficiarían por las obras objeto del convenio.

Por lo tanto, no era previsible para la demandada que el incumplimiento del convenio podría generar a la demandante los perjuicios reclamados, consistentes en las sumas invertidas en la planificación del proyecto, a título de daño emergente, y la utilidad esperada del proyecto, a título de lucro cesante. Fecha ut supra, MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] Artículo 129.

“El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. [2] Folios 2-11 del cuaderno 2. [3] Según se afirmó en la demanda, estas consistían en (se trascribe): “1. Construir la ampliación de la red correspondiente al diámetro de 8’ que consiste principalmente en el suministro de la tubería, con la totalidad de válvulas y accesorios que se requieran en este tramo, además de las excavaciones y movimiento de tierra correspondiente.

Este tramo comprendía la instalación de la red bajo la actual Troncal del Norte así como de la línea férrea. 2. Cancelar el costo de la interventoría de la ejecución de la perforación dirigida a FENOCO. 3. Cancelar el permiso de intervención o cruce bajo la línea férrea. 4. Presentar la póliza de estabilidad de la obra correspondiente a la perforación dirigida e instalación de la tubería bajo la Troncal del Norte y la línea férrea”. [4] Según se afirmó en la demanda, estas últimas consistían en (se trascribe): “1.

Ejecutar las obras correspondientes a la ejecución de la totalidad del tramo a ampliar en diámetro de 6’. 2. Cancelar a la EAAB el valor de la interventoría de las obras. 3. Cancelar las pólizas exigidas por el INCO para garantizar la estabilidad de las obras de perforación dirigida bajo la Troncal del Norte. 4. Adelantar los trámites correspondientes ante el INCO y los concesionarios de esta entidad, para obtener la autorización de paso de la nueva red del acueducto”. [5] Folios 81-95 del cuaderno 2. [6] Folios 265-276 del cuaderno principal. [7] Folios 278-285 del cuaderno principal. [8] Folios 22-33 del cuaderno 17. [9] Folio 65 del cuaderno 17. [10] Folios 4-9 del cuaderno 3 y 3-8 del cuaderno 4. [11] Folios 16-19 del cuaderno 21. [12] Folio 17 del cuaderno 5. [13] Folios 102-104 del cuaderno 4. [14] Folios 40-54 del cuaderno 21. [15] Folios 20-23 del cuaderno 21. [16] Lo que Socovive y el municipio de Gachancipá denominan equivocadamente “servicio de viabilidad técnica”. [17] Folios 11 del cuaderno 3 y 2 del cuaderno 4. [18] Folio 12 del cuaderno 3. [19] Folios 13 del cuaderno 3 y 28-29 del cuaderno 4. [20] Folio 286 del cuaderno principal. [21] Folios 421 del cuaderno 7 y 719 del cuaderno 9. [22] Folios 206-208 del cuaderno 2. [23] Folio 22 del cuaderno 4. [24] Folio 27 del cuaderno 4. [25] Folios 10 del cuaderno 3 y 21 del cuaderno 4. [26] Folio 101 del cuaderno 4. [27] “Ref: Solicitud permiso ocupación de la zona derecho de vía para la construcción de un cruce de tubería de acueducto de 8’ de diámetro frente al sitio denominado Ciudadela Educativa en el Municipio de Gachancipá, a la altura del K 10+800 de trayecto 2, equivalente al PR 29+120 de la ruta 5501 Bogotá – la Caro-Tunja Resolución 714 de 8 de noviembre de 2007 - Proyecto Briceño - Tunja - Sogamoso.

(…) De acuerdo a su comunicado, me permito solicitarle se sirva aclararnos lo relacionado con la Resolución No. 714 de 8 de Noviembre de 2007; de igual forma sírvase informarnos si las pólizas ya fueron radicadas”.