CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite ante el Consejo de Estado / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO [P]or virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 -compilatorio del reglamento del Consejo de Estado- que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Finalmente, de acuerdo con lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1 de abril de 2020, a las salas especiales de decisión se les asignó la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, en aplicación del artículo 29 del reglamento de esta Corporación. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 23 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, únicamente tienen un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, siempre y cuando provengan de autoridades nacionales.

No todos estos requisitos los satisface la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN / PROGRAMA DE REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DEL DESMOVILIZADO / PROGRAMA PARA LA REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS / REINCORPORACIÓN DE GRUPOS ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY / REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / REINCORPORACIÓN DE GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO DEL ORDEN NACIONAL / PERSONERÍA JURÍDICA / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA / AUTONOMÍA PATRIMONIAL / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA / ESTRUCTURA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA / ENTIDAD DESCENTRALIZADA / RAMA EJECUTIVA La Agencia para la Reincorporación y la Normalización es una autoridad nacional, puesto que fue creada por el Decreto 4138 de 2011 como una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, características que permiten clasificarla como una entidad descentralizada de la rama ejecutiva del poder público, en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4138 DE 2011 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 38 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN / PROGRAMA DE REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DEL DESMOVILIZADO / PROGRAMA PARA LA REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS / REINCORPORACIÓN DE GRUPOS ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY / REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / REINCORPORACIÓN DE GRUPO AL MARGEN DE LA LEY / FUERZAS ARMADAS REVOLUCIONARIAS DE COLOMBIA EJERCITO DEL PUEBLO / ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA / ACUERDO DE PAZ / EFECTOS DEL ACUERDO DE PAZ / SEGURIDAD NACIONAL / CONVIVENCIA PACÍFICA Las medidas contenidas en la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 constituyen ejercicio de función administrativa, pues materializan las funciones del objeto misional de la entidad, circunscrito a la gestión, implementación, coordinación y evaluación, de forma articulada con las instancias competentes, la política, los planes, programas y proyectos de reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la política de reintegración de personas y grupos alzados en armas, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia. DESMOVILIZACIÓN DE GRUPO ARMADO / CONDICIÓN DE DESMOVILIZADO / DESMOVILIZACIÓN DE MIEMBRO AL MARGEN DE LA LEY / ETAPAS DEL PLAN NACIONAL DE DESMOVILIZACIÓN / FORMAS DE DESMOVILIZACIÓN DE GRUPO ARMADO / PROCESO DE DESMOVILIZACIÓN DE GRUPO ARMADO / PROGRAMA DE REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DEL DESMOVILIZADO / REINSERCIÓN DE GRUPO ARMADO DESMOVILIZADO / PROGRAMA DE REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DEL DESMOVILIZADO / PROGRAMA PARA LA REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE GRUPOS ALZADOS EN ARMAS / REINCORPORACIÓN DE GRUPOS ARMADOS ORGANIZADOS AL MARGEN DE LA LEY / AYUDA HUMANITARIA AL DESMOVILIZADO / BENEFICIOS SOCIOECONÓMICOS A DESMOVILIZADO En este punto cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 5.2 del Decreto 4138 de 2011, una de las funciones de la referida entidad es la de “Implementar, diseñar, ejecutar y evaluar en el marco de la Política de Desarme Desmovilización y Reintegración los beneficios sociales, económicos y jurídicos otorgados a la población desmovilizada de los grupos armados al margen de la ley”.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4138 DE 2011 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 2 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No tiene carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - Dirigido a un grupo determinado de personas / CONDICIÓN DE DESMOVILIZADO / DESMOVILIZACIÓN DE MIEMBRO AL MARGEN DE LA LEY / REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DEL DESMOVILIZADO / REINSERCIÓN DE GRUPO ARMADO DESMOVILIZADO / AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN / Las medidas contenidas en la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 no son de carácter general, en la medida en que afectan a todas las personas han venido cumpliendo con el proceso de reintegración, circunstancia que supone la existencia de un grupo de personas plenamente identificado por parte de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, en la medida en que se trata de individuos que para el momento en que se profirió dicho acto ya hacían parte de dicho proceso.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No desarrolla decretos legislativos proferidos en virtud de un estado de excepción / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARATORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN Para la Sala además de que es claro que la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 no implica en el plano normativo un desarrollo strictu sensu de un decreto legislativo, aquella tampoco se sirvió de los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de un decreto de esa naturaleza, específicamente los del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / LIMITACIÓN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PANDEMIA / COVID 19 / DECRETO LEGISLATIVO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No desarrolla decretos legislativos proferidos en virtud de un estado de excepción La referida resolución justificó las medidas que adoptó en las restricciones de locomoción de la población que afecta el desarrollo normal de las actividades del proceso de reintegración, punto en el cual la Sala advierte que, más allá de que el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 anunció un paquete de medidas que propendían, entre otras cosas, por el distanciamiento social, no fue aquel ni tampoco ninguna norma de esa misma naturaleza los que impusieron la medida restrictiva a la locomoción consistente en el aislamiento obligatorio en el territorio nacional.

(…) [E]n este caso es claro que la referida medida contenida en la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020, se sirvió de una norma de inferior jerarquía, el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020. Teniendo en cuenta que la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 no satisface dos de los requisitos formales contenidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, su control inmediato de legalidad se declarará improcedente.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sentencia de aclaración de voto de los honorables consejeros Nubia Margoth Peña Garzó y César Palomino Cortés y salvamento de voto del honorable consejero Julio Roberto Piza Rodríguez. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0842 DE 2020 (30 de marzo) AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTICINCO Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01741-00 Actor: AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y LA NORMALIZACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN 0842 DEL 30 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Temas: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / análisis de cada uno de los requisitos Procede la Sala Especial de Decisión Núm. 25 a decidir el medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020, proferida por el Director General de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, “Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de los beneficios económicos del Proceso de Reintegración”.

I.

ANTECEDENTES

1. ACTO OBJETO DE CONTROL La Agencia para la Reincorporación y la Normalización, en cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 del CPACA, remitió a esta Corporación, en medio magnético, la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020, cuyo texto es del siguiente tenor (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “

CONSIDERANDO

Que mediante el Decreto Ley 4138 de 2011, se creó la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas (ACR), como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. “Que mediante Decreto Ley 897 de 29 de mayo de 2017, ´Por el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones´, se modificó la denominación de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, por Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN).

“Que el Decreto 1391 de 2011, compilado en el Decreto 1081 de 2015, reglamenta los beneficios económicos de los programas de reintegración de la población desmovilizada y dispone que la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, luego denominada Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), fijará mediante Resolución de carácter general los requisitos, características, condiciones y obligaciones necesarios para el acceso a los beneficios socioeconómicos reconocidos a la población desmovilizada, así como los montos de conformidad con los límites establecidos en el referido decreto.

“Que de conformidad con la facultad otorgada por el artículo 2 del Decreto 1391 de 2011, compilado en el artículo 2.3.2.1.4.11 del Decreto 1081 de 2015, la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), expidió la Resolución 754 de 2013, ´Por la cual se reglamentan requisitos, características, condiciones y obligaciones para el acceso y otorgamiento de los beneficios sociales y económicos del proceso de reintegración…´, modificada por las resoluciones 1356 de 2016 y 1915 de 2017.

“Que el artículo 16 de la Resolución 754 de 2013, establece que para el acceso al apoyo económico a la reintegración, la persona en proceso de reintegración deberá cumplir mensualmente mínimo con el 90% de los compromisos señalados de acuerdo con su ruta de reintegración, dentro de los Beneficios de Acompañamiento Psicosocial, Gestión en Educación y de Formación para el Trabajo.

“Que el artículo 17 de la Resolución 754 de 2013, modificado por el artículo 3 de la Resolución 1356 de 2016, establece que la persona en Proceso de Reintegración, podrá recibir mensualmente la suma de ciento sesenta mil pesos ($160.000) por el cumplimiento de los compromisos en cada uno de los beneficios relacionados en el artículo 16 de la Resolución 754 de 2013, sin que el valor a desembolsar supere la suma de cuatrocientos ochenta mil pesos ($480.000) mensuales.

“Que el inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 17 de la Resolución 754 de 2013 modificado por el artículo 3 de la Resolución 1356 de 2016, establece para las personas en proceso de reintegración que tengan un acompañamiento psicológico con componente específico, bajo las modalidades allí establecidas, ´…podrá recibir por concepto de apoyo económico a la reintegración el valor de trescientos veinte mil pesos ($320.000), por un periodo de hasta setenta y ocho (78) meses contados a partir de la fecha de ingreso al proceso de reintegración; siempre y cuando esté cumpliendo con los compromisos de su ruta de reintegración…”.

“Que el artículo 66 de la Ley 975 de 2005 modificado por el artículo 35 de la Ley 1592 de 2012, establece de forma obligatoria el ingreso de los desmovilizados postulados objeto de los beneficios jurídicos de Sustitución de la Medida de Aseguramiento o Libertad por Pena Cumplida, al proceso de reintegración particular y diferenciado, que diseñe e implemente la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN).

“Que la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas hoy Agencia para la Reincorporación y la Normalización, expidió la Resolución 1724 del 22 de octubre de 2014, ´Por la cual se reglamentan requisitos, características, condiciones y obligaciones para el acceso y otorgamiento de los beneficios sociales y económicos del Proceso de Reintegración dirigido a la población desmovilizada y postulada a la Ley 975 de 2005, modificada y adicionada por la Ley 1592 de 2012 y el Decreto Reglamentario 3011 de 2013´, la cual sería modificada por la Resolución 1962 de 2018.

“Que el artículo 22 de la Resolución 1724 de 2014, modificado por el artículo 12 de la Resolución 1962 de 2018, establece que la persona en Proceso de Reintegración Especial de Justicia y Paz, podrá recibir mensualmente la suma de ciento sesenta mil pesos ($160.000) por el cumplimiento de los compromisos en cada uno de los beneficios relacionados en el artículo 21 de la Resolución 1724 de 2014, de acuerdo a los objetivos y logros acordados en su Plan de Trabajo, sin que el valor a desembolsar supere la suma de cuatrocientos ochenta mil pesos ($480.000) mensuales.

“Que el parágrafo 5 del artículo 22 de la Resolución 1724 de 2014 modificado por el artículo 12 de la Resolución 1962 de 2018, establece para las personas en proceso de reintegración que tengan un acompañamiento psicológico con componente específico, bajo las modalidades allí establecidas, ´…podrá recibir por concepto de apoyo económico a la reintegración el valor de cuatrocientos ochenta mil pesos ($480.000), por un periodo de hasta setenta y dos (72) meses contados a partir de la fecha de finalización de la etapa de Estabilización, siempre y cuando esté cumpliendo con el 100% de los compromisos definidos de su plan de trabajo…´.

“Que ante la identificación del nuevo virus COVID-19, desde el pasado 7 de enero se declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) por parte de la Organización Mundial de la Salud. “Que el día 9 de marzo de 2020, el Director General de la OMS recomendó, en relación con COVID-19, que los países adapten sus respuestas a esta situación, de acuerdo al escenario en que se encuentre cada uno, asimismo invocó la adopción prematura de medidas con un objetivo común a todos los países: detener la transmisión y prevenir la propagación del virus para lo cual los países sin casos, con casos esporádicos y aquellos con casos agrupados deben centrarse en encontrar, probar, tratar y aislar casos individuales y hacer seguimiento a sus contactos.

“Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de Salud declaró que el brote de COVID-19 es una pandemia, e instó a los Estados a tomar acciones urgentes, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. “Que con ocasión de la declaración de la emergencia sanitaria establecida en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se deben adoptar medidas adicionales en materia de prevención y contención ante el COVID-19.

“Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento. “Que de acuerdo con la OMS, existe suficiente evidencia para indicar que el coronavirus (COVID-19), se transmite de persona a persona y puede desencadenar en una neumonía grave e incluso la muerte, siendo una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, el distanciamiento social y aislamiento.

“Que la Ley 1751 de 2015 regula el derecho fundamental a la salud y dispone en el artículo 5° que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo de este derecho fundamental, como uno de los elementos fundamentales del Estado Social de Derecho “Que mediante el Decreto 417 de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, con el fin de garantizar la atención en salud de la población afectada por causa de la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19.

“Que en virtud de lo anterior, el Gobierno nacional está legitimado para adoptar mediante decretos legislativos, todas aquellas medidas adicionales a las previstas en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con el propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. “Que el Decreto 457 expedido el 23 de marzo de 2020, estableció el aislamiento preventivo obligatorio a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 25 de marzo de 2020 hasta las cero horas (00:00 a.m.) el 13 de abril de 2020, con el fin de detener el contagio del virus COVID-19 y que comprende restricciones a la movilidad de los ciudadanos dentro del territorio nacional con fines de salud pública, lo cual impide el normal desarrollo de las actividades del proceso de reintegración, reintegración especial de justicia y paz, y de la ruta de reincorporación, así como la divulgación y definición de los acuerdos que comprenderán la Hoja de Ruta de esta última.

“Que el acceso al beneficio económico de apoyo a la reintegración en los procesos de Reintegración y Reintegración Especial de Justicia y Paz, exige el cumplimiento de unos compromisos y actividades, los cuales no podrán llevarse a cabo por las medidas decretadas por el Gobierno Nacional para contener el avance de la pandemia COVID-19, entre las cuales se encuentran las restricciones de locomoción de la población que afecta el desarrollo normal de las actividades de la ruta de reintegración. “Que el objetivo de las medidas económicas en los procesos de reintegración es proporcionar al exintegrante del grupo armado organizado al margen de la ley, apoyos monetarios para la estabilización y la satisfacción de las necesidades básicas brindando medidas para el sostenimiento, mientras se logra volver a la vida civil y de esta manera poder ejercer todos los derechos como ciudadano. “Que en virtud de lo anterior se considera necesario establecer unas medidas transitorias para que los exintegrantes de grupos armados organizados al margen de la ley que han venido cumpliendo con su proceso de reintegración puedan acceder a los apoyos económicos en medio de la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-19.

“En mérito de lo expuesto, “

RESUELVE

“CAPÍTULO I “DISPOSICIONES GENERALES “ARTÍCULO 1. OBJETO. El presente acto administrativo tiene por objeto establecer medidas transitorias para que las personas del proceso de reintegración y del proceso de reintegración especial de justicia y paz, puedan acceder de forma excepcional al apoyo económico para la reintegración, conforme las disposiciones de la presente resolución. “CAPÍTULO II “DISPOSICIONES ESPECÍFICAS “ARTÍCULO

2. OTORGAMIENTO EXCEPCIONAL DEL APOYO ECONÓMICO A LA REINTEGRACIÓN EN EL PROCESO DE REINTEGRACION REGULAR. La persona en proceso de reintegración regular recibirá el apoyo económico a la reintegración dispuesto en el artículo 16 de la Resolución 0754 de 2013 modificada por la Resolución 1356 de 2016, de forma excepcional bajo las siguientes condiciones.

“1. Para las personas que registran actividades en el proceso de reintegración en el primer trimestre de 2020, haber asistido a una actividad, presencial o no presencial, registrada durante los meses de enero, febrero o marzo de 2020, para el desembolso en los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2020. La suma a desembolsar, corresponderá al mayor valor desembolsado entre los meses de enero a marzo de la presente anualidad.

“2. Para las personas que no registran actividades en el proceso de reintegración en el primer trimestre de 2020 deberán como mínimo: “a) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de abril de 2020 para desembolso en mayo de 2020. “b) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de mayo de 2020 para desembolso en junio de 2020.

“c) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de junio de 2020 para desembolso en los meses de julio y agosto de 2020. “La suma a desembolsar corresponderá al valor determinado en la liquidación de conformidad con la Resolución 754 de 2013 modificada por la Resolución 1356 de 2016. “ARTÍCULO

3. OTORGAMIENTO EXCEPCIONAL DEL APOYO ECONÓMICO A LA REINTEGRACIÓN EN EL PROCESO ESPECIAL DE JUSTICIA Y PAZ. La persona en proceso de reintegración especial de justicia y paz recibirá el apoyo económico a la reintegración dispuesto en el artículo 22 de la Resolución 1724 de 2014 modificada por la Resolución 1962 de 2018, de forma excepcional bajo las siguientes condiciones.

“1. Para las personas que registran actividades en el proceso de reintegración en el primer trimestre de 2020, haber asistido a una actividad, presencial o no presencial, registrada durante los meses de enero, febrero o marzo de 2020, para el desembolso en los meses de mayo, junio, julio y agosto de 2020. La suma a desembolsar, corresponderá al mayor valor desembolsado entre los meses de enero a marzo de la presente anualidad.

“2. Para las personas que no registran actividades en el proceso de reintegración en el primer trimestre de 2020 deberán como mínimo: “a) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de abril de 2020 para desembolso en mayo de 2020. “b) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de mayo de 2020 para desembolso en junio de 2020.

“c) Registrar una actividad presencial o no presencial durante el mes de junio de 2020 para desembolso en los meses de julio y agosto de 2020. “La suma a desembolsar corresponderá al valor determinado en la liquidación de conformidad con la Resolución 1724 de 2014 modificada por la Resolución 1962 de 2018. “ARTICULO 4. REQUISITOS DESEMBOLSO.

Los desembolsos del Apoyo Económico para la Reintegración tanto en ruta regular y ruta especial de Justicia y Paz durante el periodo de otorgamiento excepcional, estarán sujetos a su aprobación, conforme a los requisitos administrativos que establezca la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN). “CAPÍTULO III “DISPOSICIONES FINALES “ARTICULO

5. CONTACTO DURANTE LA CONTINGENCIA. Las personas en proceso de reintegración deberán mantener contacto con la Entidad a través de los diferentes medios y canales institucionales dispuestos para tal fin atendiendo el marco de excepcionalidad regulado en la presente resolución. “ARTÍCULO

6. APLICACIÓN TRANSITORIA Y PREFERENTE. Las disposiciones establecidas en la presente resolución se aplicarán transitoriamente y de forma preferente a las consagradas en la Resolución 754 de 2013, modificada por las Resoluciones 1356 de 2016 y 1915 de 2017 y las establecidas en la Resolución 1724 de 2014, modificada por la Resolución 1962 de 2018.

“PARÁGRAFO. La Agencia para la Reincorporación y Normalización evaluará las medidas adoptadas en la presente resolución y definirá si existe los supuestos necesarios para su extensión o prórroga. “ARTÍCULO 7. VIGENCIA. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. “(…)”.

2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Por auto de 14 de mayo de 2020, la magistrada ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020, proferida por Agencia para la Reincorporación y la Normalización, por considerar que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA.

En el referido auto se ordenó la fijación, en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial, del aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran el acto objeto de control; así mismo, se dispuso requerir a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización para que, dentro de los diez días siguientes al recibo de la solicitud, enviara todos los antecedentes administrativos de aquel y, vencido este último término, se corrió traslado al Ministerio Público para que rindiera concepto, auto que fue notificado por aviso fijado el 18 de mayo y desfijado el 31 de mayo del mismo año.

3. INTERVENCIÓN DE LA AGENCIA PARA LA REINCORPORACIÓN Y NORMALIZACIÓN La Agencia para la Reincorporación y Normalización indicó que el beneficio económico de apoyo a la reintegración en los procesos de reintegración y reintegración especial de justicia y paz, exige el cumplimiento de unos compromisos y actividades que no podrían llevarse a cabo por las restricciones de locomoción de la población, las cuales afectan el desarrollo normal de las actividades de la ruta de integración. Agregó que, en ese contexto, es menester considerar que el objetivo de las medidas económicas en el proceso de reintegración es proporcionar al exintegrante del grupo armado organizado al margen de la ley, apoyos monetarios para la estabilización y la satisfacción de las necesidades básicas, brindando medidas para el sostenimiento, mientras se logra volver a la vida civil y de esta manera poder ejercer todos los derechos como ciudadano. Señaló también que es necesario establecer medidas transitorias para que las personas que han venido cumpliendo con su proceso de reintegración puedan acceder a los apoyos económicos en medio de la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia.

4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Cuarta Delegada ante esta corporación emitió concepto en el que solicitó que se emita decisión inhibitoria frente a la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020. Como fundamento de lo anterior señaló que el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 no contiene ningún elemento que habilite a instituciones nacionales o territoriales, mucho menos a la Dirección General de la Agencia para la Reincorporación y Normalización, para que establezca medidas transitorias en orden a que las personas del proceso de reintegración y del proceso de reintegración especial de justicia y paz puedan acceder de forma excepcional al apoyo económico para la reintegración, en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional con ocasión de la actual pandemia, toda vez que dicho decreto, luego realizar una amplia fundamentación, en su parte resolutiva se limita únicamente a declarar el estado de emergencia social, económica y ambiental en el territorio nacional.

Agregó que la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 se encuentra fundamentada en el Decreto ordinario 457 de 22 de marzo de 2020 y en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, en atención a las excepciones establecidas en cuanto al derecho de circulación y el aislamiento obligatorio. II. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA[1] y 20 de la Ley 137 de 1994[2], a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. Asimismo, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[3] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[4] -compilatorio del reglamento del Consejo de Estado- que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Finalmente, de acuerdo con lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, a las salas especiales de decisión se les asignó la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, en aplicación del artículo 29 del reglamento de esta Corporación. 2. La procedencia del control inmediato de legalidad ante el Consejo de Estado está subordinada a que las medidas remitidas o aprehendidas de oficio satisfagan determinados requisitos formales De acuerdo con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, únicamente tienen un control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, siempre y cuando provengan de autoridades nacionales.

No todos estos requisitos los satisface la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 expedida por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, por las siguientes razones: • La Agencia para la Reincorporación y la Normalización es una autoridad nacional, puesto que fue creada por el Decreto 4138 de 2011 como una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, características que permiten clasificarla como una entidad descentralizada de la rama ejecutiva del poder público, en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. • Las medidas contenidas en la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 constituyen ejercicio de función administrativa, pues materializan las funciones del objeto misional de la entidad, circunscrito a la gestión, implementación, coordinación y evaluación, de forma articulada con las instancias competentes, la política, los planes, programas y proyectos de reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC- EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la política de reintegración de personas y grupos alzados en armas, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia. En este punto cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 5.2 del Decreto 4138 de 2011, una de las funciones de la referida entidad es la de “Implementar, diseñar, ejecutar y evaluar en el marco de la Política de Desarme Desmovilización y Reintegración los beneficios sociales, económicos y jurídicos otorgados a la población desmovilizada de los grupos armados al margen de la ley”. • Las medidas contenidas en la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 no son de carácter general, en la medida en que afectan a todas las personas han venido cumpliendo con el proceso de reintegración, circunstancia que supone la existencia de un grupo de personas plenamente identificado por parte de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, en la medida en que se trata de individuos que para el momento en que se profirió dicho acto ya hacían parte de dicho proceso. • Para la Sala además de que es claro que la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 no implica en el plano normativo un desarrollo strictu sensu[5] de un decreto legislativo, aquella tampoco se sirvió de los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de un decreto de esa naturaleza, específicamente los del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020[6].

La referida resolución justificó las medidas que adoptó en las restricciones de locomoción de la población que afecta el desarrollo normal de las actividades del proceso de reintegración, punto en el cual la Sala advierte que, más allá de que el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 anunció un paquete de medidas que propendían, entre otras cosas, por el distanciamiento social, no fue aquel ni tampoco ninguna norma de esa misma naturaleza los que impusieron la medida restrictiva a la locomoción consistente en el aislamiento obligatorio en el territorio nacional.

Así las cosas, si bien no se opone al ordenamiento jurídico colombiano sostener que el requisito consistente en que la medida objeto del control inmediato de legalidad desarrolle un decreto legislativo expedido durante los estados de excepción, puede entenderse satisfecho si los presupuestos fácticos, valorativos y de justificación de dicho decreto sirven de fundamento para la expedición de aquella, en este caso es claro que la referida medida contenida en la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020, se sirvió de una norma de inferior jerarquía, el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020.

Teniendo en cuenta que la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 no satisface dos de los requisitos formales contenidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, su control inmediato de legalidad se declarará improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, “Por la cual se establecen medidas transitorias para el reconocimiento de los beneficios económicos del Proceso de Reintegración”.

SEGUNDO: ADVERTIR a la ciudadanía en general que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución 0842 del 30 de marzo de 2020 de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, pueda ser demandada en ejercicio del medio de control de simple nulidad.

TERCERO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial Decisión núm. 25 del Consejo de Estado, en sesión de la fecha. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Presidenta FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓ CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO ACLARACIÓN DE VOTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CÉSAR PALOMINO CORTÉS JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ACLARACIÓN DE VOTO SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] “CPACA.

Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [2] “Ley 137/94.

Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [3] “CPACA. Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: " # I J k l m n œ · ®¯°¹¾ÃÅÊËÕ×ë“1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [4] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [5] En general, que normas de mayor jerarquía o rango se desarrollen en el plano normativo implica que, para su materialización, principalmente regulatoria y/o reglamentaria, las normas de jerarquía inferior desciendan a las materias propias y específicas del contenido intrínseco de aquellas y lo especifiquen, precisen y/o pormenoricen, sin modificarlas.

Desarrollos de ese tipo no se discuten cuando las normas producen efectos jurídicos, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de contenido general o particular, pero el tema sí genera alguna resistencia cuando se trata de efectos no asimilables a los de dicha tríada, en la medida en que corresponden a normas no vinculantes u obligatorias, a las que la doctrina y la jurisprudencia nacional se refieren con la denominación de “soft law” o “derecho blando”. [6] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”.