05001-23-31-000-2007-00534-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2007-00534-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-09-07

Ponente: Alberto Montaña Plata

Actor: Salamanca Alimentación Industrial S.A·Demandado: Municipio De Medellín, Francisco Alirio Gómez Gómez Y José A. Y Gerardo E. Zuluaga Ltda. (Integrantes Del Consorcio Gómez Y Zuluaga)

De qué trata

Síntesis: La Sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar: (1) se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la adjudicataria del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006; (2) se declarará la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución No. 20 de 2006, exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006; (3) se declarará la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones y; (4) se negarán las demás pretensiones de la demanda (…) porque: (1) la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 era ineficaz de pleno derecho, de conformidad con el literal b) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993; (2) por consiguiente, Salamanca Alimentación Industrial S.A. presentó la mejor propuesta respecto del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y; (3) no obstante lo anterior, la demanda se interpuso por fuera del término previsto en el artículo 87 del CCA para solicitar el restablecimiento del derecho.PRETENSIONES RESARCITORIAS / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO PRECONTRACTUAL / ACTO PREVIO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO ESTATAL / ENTE TERRITORIAL / MUNICIPIO / MUNICIPIO DE MEDELLÍN / CONTRATO DE SERVICIO ESPECIALIZADO DE ATENCIÓN ALIMENTARIA / PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA / LICITACIÓN PÚBLICA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE COMPONENTE / PLIEGO DE CONDICIONES / PROPUESTA DEL PROPONENTE / EVALIUACIÓN DE LA PROPUESTA / EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL[L]as pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Salamanca Alimentación Industrial S.A. han de ser negadas, puesto que para el momento en que interpuso la presente demanda, ya había vencido la oportunidad para hacerlo: La acción procedente para demandar los actos previos a la celebración del contrato, de acuerdo con el artículo 87 del CCA, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía ser promovida dentro de los 30 días siguientes a su notificación, comunicación o publicación. Sin embargo, una vez celebrado el contrato sin que se hubieran enjuiciado los actos previos, estos sólo eran demandables en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en la cual debía pretenderse además la nulidad absoluta del contrato celebrado, con fundamento en la nulidad de los actos administrativos demandados. Lo anterior condujo a que la jurisprudencia determinara que, en casos como el que ocupa la atención de la Sala, la prosperidad de las pretensiones de restablecimiento del derecho dependa de que la demanda se haya formulado dentro del término de 30 días arriba anotado. (…) En el presente asunto, Salamanca Alimentación Industrial S.A. fue notificada de la Resolución No. 20 de 2006 en audiencia de adjudicación de 17 de marzo de 2006. En ese sentido, la fecha límite con que contaba la parte demandante para interponer la acción era el 4 de mayo de 2006. Comoquiera que la respectiva demanda apenas fue presentada el 29 de marzo de 2007, la Sala concluye que la acción fue incoada por fuera del término legalmente establecido.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente actos administrativos precontractuales, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de febrero de 2010, exp. 16.540; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de junio de 2011, exp. 19.936; Consejo de Estado; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 30.250; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2015, exp. 30.695 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 28 de septiembre de 2015, exp. 32.749, Sentencia de 10 de febrero de 2005, exp. 25.765; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 26.869; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de mayo de 2015, exp. 29.657 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. 32.433.NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / DESCALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / ELIMINACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / OBSERVACIÓN A LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / PROPUESTA DEL PROPONENTE / RECHAZO DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / REDUCCIÓN DE CALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE - Si la sanción era ilegal por falta de competencia, no podía reducirse el puntaje / NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / RESTITUCIONES MUTUAS - Improcedentes por haberse ejecutado el contrato[L]a estipulación del pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 según la cual a aquellos proponentes que hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme, durante los tres (3) últimos años, anteriores al cierre de la licitación, se le[s] restar[ían] cinco (5) puntos al puntaje total de la evaluación”, era una regla injusta y, por consiguiente, en los términos del inciso final del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, ineficaz de pleno derecho.. Lo anterior, en la medida en que esta regla generaba que la calificación de proponentes como Salamanca Alimentación Industrial S.A. se viera afectada por haber sido sancionados mediante actos administrativos manifiestamente ilegales -expedidos sin competencia para ello, como lo había establecido la jurisprudencia vigente para la fecha de la licitación pública No. 70001367 de 2006-, conclusión que se ve reforzada por el hecho de que, mediante Sentencia de 4 de junio de 2019, esta Subsección declaró la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Medellín multó a Salamanca Alimentación Industrial S.A., precisamente debido a la falta de competencia de la entidad para expedirlos. Así las cosas, y al margen de la evaluación que el municipio de Medellín hizo de los índices de endeudamiento y de liquidez del Consorcio Gómez y Zuluaga, para la Sala es claro que, de no haberse tenido en cuenta la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006, Salamanca Alimentación Industrial S.A. debió haber ocupado el primer lugar del orden de elegibilidad para la adjudicación del componente No. 3 y debió haber sido adjudicataria del mismo. En consecuencia, se revocará la Sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la adjudicataria del ítem No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006, y se declarará la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución No. 20 de 2006, exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones, de conformidad con el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. No habrá lugar al reconocimiento de restituciones mutuas, en la medida en que contrato No. 4700023782 de 2006 ya fue ejecutado y, en todo caso, no se encuentra acreditado que esté pendiente el pago de prestaciones ejecutadas por el Consorcio Gómez y Zuluaga.NOTA DE RELATORÍA: Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de febrero de 2005, exp. 25.765; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 26.869; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de mayo de 2015, exp. 29.657 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. 32.433.NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del honorable Consejero Martín Bermúdez Muñoz. Con aclaración de voto del honorable Consejero Ramiro Pazos Guerrero.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO ESTATAL / ENTE TERRITORIAL / MUNICIPIO / MUNICIPIO DE MEDELLÍN / CONTRATO DE SERVICIO ESPECIALIZADO DE ATENCIÓN ALIMENTARIA / PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA / LICITACIÓN PÚBLICA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE COMPONENTE / PLIEGO DE CONDICIONES / PROPUESTA DEL PROPONENTE / EVALIUACIÓN DE LA PROPUESTA / EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE La Sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar: (1) se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la adjudicataria del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006;

(2) se declarará la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución No. 20 de 2006, exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006; (3) se declarará la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones y; (4) se negarán las demás pretensiones de la demanda (…) porque: (1) la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 era ineficaz de pleno derecho, de conformidad con el literal b) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993;

(2) por consiguiente, Salamanca Alimentación Industrial S.A. presentó la mejor propuesta respecto del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y; (3) no obstante lo anterior, la demanda se interpuso por fuera del término previsto en el artículo 87 del CCA para solicitar el restablecimiento del derecho. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 5 LITERAL B / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 PRETENSIONES RESARCITORIAS / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO PRECONTRACTUAL / ACTO PREVIO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO ESTATAL / ENTE TERRITORIAL / MUNICIPIO / MUNICIPIO DE MEDELLÍN / CONTRATO DE SERVICIO ESPECIALIZADO DE ATENCIÓN ALIMENTARIA / PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA / LICITACIÓN PÚBLICA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / ADJUDICACIÓN DE COMPONENTE / PLIEGO DE CONDICIONES / PROPUESTA DEL PROPONENTE / EVALIUACIÓN DE LA PROPUESTA / EVALUACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL [L]as pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Salamanca Alimentación Industrial S.A. han de ser negadas, puesto que para el momento en que interpuso la presente demanda, ya había vencido la oportunidad para hacerlo: La acción procedente para demandar los actos previos a la celebración del contrato, de acuerdo con el artículo 87 del CCA, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía ser promovida dentro de los 30 días siguientes a su notificación, comunicación o publicación. Sin embargo, una vez celebrado el contrato sin que se hubieran enjuiciado los actos previos, estos sólo eran demandables en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en la cual debía pretenderse además la nulidad absoluta del contrato celebrado, con fundamento en la nulidad de los actos administrativos demandados.

Lo anterior condujo a que la jurisprudencia determinara que, en casos como el que ocupa la atención de la Sala, la prosperidad de las pretensiones de restablecimiento del derecho dependa de que la demanda se haya formulado dentro del término de 30 días arriba anotado. (…) En el presente asunto, Salamanca Alimentación Industrial S.A. fue notificada de la Resolución No. 20 de 2006 en audiencia de adjudicación de 17 de marzo de 2006.

En ese sentido, la fecha límite con que contaba la parte demandante para interponer la acción era el 4 de mayo de 2006. Comoquiera que la respectiva demanda apenas fue presentada el 29 de marzo de 2007, la Sala concluye que la acción fue incoada por fuera del término legalmente establecido. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente actos administrativos precontractuales, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de febrero de 2010, exp. 16.540;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de junio de 2011, exp. 19.936; Consejo de Estado; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 30.250; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2015, exp. 30.695 y;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 28 de septiembre de 2015, exp. 32.749, Sentencia de 10 de febrero de 2005, exp. 25.765; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 26.869; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de mayo de 2015, exp. 29.657 y;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. 32.433. NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / DESCALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / ELIMINACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / OBSERVACIÓN A LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / PROPUESTA DEL PROPONENTE / RECHAZO DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / REDUCCIÓN DE CALIFICACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / SELECCIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE / VALORACIÓN DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE – Si la sanción era ilegal por falta de competencia, no podía reducirse el puntaje / NULIDAD PARCIAL DEL CONTRATO ESTATAL / RESTITUCIONES MUTUAS – Improcedentes por haberse ejecutado el contrato [L]a estipulación del pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 según la cual a aquellos proponentes que hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme, durante los tres (3) últimos años, anteriores al cierre de la licitación, se le[s] restar[ían] cinco (5) puntos al puntaje total de la evaluación”, era una regla injusta y, por consiguiente, en los términos del inciso final del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, ineficaz de pleno derecho..

Lo anterior, en la medida en que esta regla generaba que la calificación de proponentes como Salamanca Alimentación Industrial S.A. se viera afectada por haber sido sancionados mediante actos administrativos manifiestamente ilegales –expedidos sin competencia para ello, como lo había establecido la jurisprudencia vigente para la fecha de la licitación pública No. 70001367 de 2006–, conclusión que se ve reforzada por el hecho de que, mediante Sentencia de 4 de junio de 2019, esta Subsección declaró la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Medellín multó a Salamanca Alimentación Industrial S.A., precisamente debido a la falta de competencia de la entidad para expedirlos.

Así las cosas, y al margen de la evaluación que el municipio de Medellín hizo de los índices de endeudamiento y de liquidez del Consorcio Gómez y Zuluaga, para la Sala es claro que, de no haberse tenido en cuenta la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006, Salamanca Alimentación Industrial S.A. debió haber ocupado el primer lugar del orden de elegibilidad para la adjudicación del componente No. 3 y debió haber sido adjudicataria del mismo.

En consecuencia, se revocará la Sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la adjudicataria del ítem No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006, y se declarará la nulidad parcial del artículo 1 de la Resolución No. 20 de 2006, exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones, de conformidad con el numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.

No habrá lugar al reconocimiento de restituciones mutuas, en la medida en que contrato No. 4700023782 de 2006 ya fue ejecutado y, en todo caso, no se encuentra acreditado que esté pendiente el pago de prestaciones ejecutadas por el Consorcio Gómez y Zuluaga. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 5 INCISO FINAL / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 NUMERAL 4 NOTA DE RELATORÍA: Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de febrero de 2005, exp. 25.765;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 26.869; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de mayo de 2015, exp. 29.657 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. 32.433.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del honorable Consejero Martín Bermúdez Muñoz. Con aclaración de voto del honorable Consejero Ramiro Pazos Guerrero. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veinte (2020 Radicación número: 05001-23-31-000-2007-00534-01 (54905) Actor: SALAMANCA ALIMENTACIÓN INDUSTRIAL S.A Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN, FRANCISCO ALIRIO GÓMEZ GÓMEZ Y JOSÉ A. Y GERARDO E. ZULUAGA LTDA. (INTEGRANTES DEL CONSORCIO GÓMEZ Y ZULUAGA) Referencia: Controversias contractuales Temas: controversias contractuales – actividad precontractual – caducidad de la acción – nulidad del acto de adjudicación – ineficacia de pleno derecho – nulidad absoluta del contrato.

Síntesis: La parte demandante solicita que se declare la nulidad del acto de adjudicación y del contrato celebrado con ocasión de una licitación pública y que se le reconozca el correspondiente restablecimiento del derecho, al considerar que fue privada del derecho a ser la adjudicataria de la licitación. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida el 15 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA)[1]. Contenido: 1. Antecedentes – 2.

Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 29 de marzo de 2007[2] por Salamanca Alimentación Industrial S.A., en ejercicio de la acción de controversias contractuales, y se dirigió en contra del municipio de Medellín y de Francisco Alirio Gómez Gómez y José A. y Gerardo E. Zuluaga Ltda[3].

La parte demandante solicitó declarar que tenía derecho a ser la adjudicataria del componente (“ítem”) No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006, y declarar la nulidad del acto administrativo mediante el cual el municipio de Medellín adjudicó la licitación pública No. 70001367 de 2006 –únicamente en lo atinente al componente No. 3 de la misma–, así como la nulidad del contrato No. 4700023782 de 2006, celebrado por la entidad con el Consorcio Gómez y Zuluaga.

Igualmente, solicitó condenar al municipio de Medellín a indemnizarle los perjuicios ocasionados al haber sido privada de su derecho a ser la adjudicataria del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006. Para ello, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERO: Se declare la nulidad parcial del artículo 1 de la resolución de adjudicación número 020 de marzo 17 de 2006 expedida por la Secretaría de Bienestar Social del Municipio de Medellín, en cuanto adjudicó el ítem No. 3 de la licitación pública 70001367 al CONSORCIO GOMEZ & ZULUAGA.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad se declare la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 (…) celebrado entre el MUNICIPIO DE MEDELLIN y el CONSORCIO GOMEZ & ZULUAGA, cuyo objeto fue(…). Así mismo la prorroga # 1 (…)

TERCERO. Que se declare que SALAMANCA ALIMENTACION INDUSTRIA S.A. tenía derecho a la adjudicación del ítem No. 3 de la licitación pública 70001367 de 2006 abierta por el MUNICIPIO DE MEDELLIN (…)

CUARTO: Que como consecuencia de la anulación del acto administrativo impugnado y de la declaratoria anterior, se condene al MUNICIPIO DE MEDELLIN a pagar a SALAMANCA ALIMENTACION INDUSTRIAL S.A. la suma de QUINIENTOS VEINTIUN MILLONES TRECE MIL DOCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M.L. ($521.013.268) por concepto de indemnización de perjuicios originado por el lucro cesante derivado de las utilidades dejadas de percibir como consecuencia de la no adjudicación y de la no ejecución del ítem 3 de la licitación pública 70001367 de 2006, mas lo correspondiente a las utilidades dejadas de percibir por la prorroga # 1 cuyo valor asciende a la suma de ciento once millones setecientos ochenta mil pesos ($111.780.000).

Este cifra se calculó a valores del mes de febrero del año 2006, pero deberá ser actualizada a valores del mes en el cual se dicte la sentencia. QUINTA: INDEXACION: Las sumas anteriores y las que se demuestren en el proceso deberán ser debidamente actualizadas a la fecha del pago. SEXTA: Adicionalmente el demandado será condenado a pagar al demandante los intereses moratorios comerciales que se corran por las sumas debidas, desde el momento de la adjudicación del contrato.

SEPTIMA: Así mismo de acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, la entidad demandada también deberá los intereses que se corran desde la fecha de la sentencia hasta el momento del pago. OCTAVA: Se condenará a la entidad demandada a pagar las costas del proceso”. 2. En el escrito de demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) Mediante Resolución No. 7 de 6 de enero de 2006, el municipio de Medellín ordenó la apertura de la licitación pública No. 70001367 de 2006, con el fin de contratar “la prestación del servicio especializado de atención alimentaria, nutricional y de apoyo social, para propender por la seguridad alimentaria y nutricional de los escolares, de la primera infancia y de las mujeres gestantes de la ciudad de Medellín”.

La licitación se dividió en 17 componentes. 4. 2) El 20 de febrero de 2006, al cierre de la licitación, se habían recibido dos propuestas para el componente No. 3: la de Salamanca Alimentación Industrial S.A. y la del Consorcio Gómez y Zuluaga (conformado por Francisco Alirio Gómez Gómez y José A. y Gerardo E. Zuluaga Ltda.). 5. 3) El 7 de marzo de 2006, el municipio de Medellín dio a conocer a los proponentes del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 el resultado del informe de evaluación, el cual ubicó al Consorcio Gómez y Zuluaga S.A. en el primer lugar del orden de elegibilidad y a Salamanca Alimentación Industrial S.A. en el segundo. 6. 4) El 13 de marzo de 2006, en la oportunidad pertinente para ello, Salamanca Alimentación Industrial S.A. realizó observaciones a la propuesta presentada por el Consorcio Gómez y Zuluaga.

En el escrito de observaciones, entre otras manifestaciones, solicitó que la propuesta del Consorcio Gómez y Zuluaga fuera eliminada, puesto que su índice de endeudamiento era superior al 70%, e indicó que la entidad evaluó incorrectamente el índice de liquidez de su contrincante. 7. 5) El 17 de marzo de 2006, mediante Resolución No. 20 de la misma fecha, el municipio de Medellín adjudicó el componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 al Consorcio Gómez y Zuluaga. 8.

Según Salamanca Alimentación Industrial S.A., la Resolución No. 20 de 2006 es nula por los siguientes motivos: 9. En primer lugar, recordó que, en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006, se estableció que en la evaluación de aquellos proponentes que en los 5 años anteriores al cierre de la misma hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme” se restarían puntos, así: 10 puntos si la sanción había sido impuesta entre febrero de 2005 y febrero de 2006 y 5 puntos si la sanción había sido impuesta entre febrero de 2003 y febrero de 2005. 10.

Por último, está acreditado: (1) que mediante Resolución No. 20 de 17 de marzo de 2006[15], el municipio de Medellín adjudicó el componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 al Consorcio Gómez y Zuluaga; (2) que el 17 de marzo de 2006, el municipio de Medellín y el Consorcio Gómez y Zuluaga celebraron el contrato No. 4700023782[16] de la misma fecha y;

(3) que el contrato No. 4700023782 de 2006 fue prorrogado el 3 de agosto[17] y el 13 de diciembre[18] de 2006 y el 14 de febrero[19], el 23 de marzo[20] y el 8 de mayo[21] de 2007. 28. La Sentencia de primera instancia será revocada y, en su lugar: (1) se declarará que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser la adjudicataria del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006;

Esta decisión será adoptada porque: (1) la regla de disminución de puntos prevista en el pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 era ineficaz de pleno derecho, de conformidad con el literal b) del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993; (2) por consiguiente, Salamanca Alimentación Industrial S.A. presentó la mejor propuesta respecto del componente No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006 y;

(3) no obstante lo anterior, la demanda se interpuso por fuera del término previsto en el artículo 87 del CCA para solicitar el restablecimiento del derecho. 30. De entrada debe decirse que las pretensiones de restablecimiento del derecho formuladas por Salamanca Alimentación Industrial S.A. han de ser negadas, puesto que para el momento en que interpuso la presente demanda, ya había vencido la oportunidad para hacerlo: 31.

La acción procedente para demandar los actos previos a la celebración del contrato, de acuerdo con el artículo 87 del CCA, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debía ser promovida dentro de los 30 días siguientes a su notificación, comunicación o publicación. Sin embargo, una vez celebrado el contrato sin que se hubieran enjuiciado los actos previos, estos sólo eran demandables en ejercicio de la acción de controversias contractuales, en la cual debía pretenderse además la nulidad absoluta del contrato celebrado, con fundamento en la nulidad de los actos administrativos demandados. 32.

Lo anterior condujo a que la jurisprudencia determinara que, en casos como el que ocupa la atención de la Sala, la prosperidad de las pretensiones de restablecimiento del derecho dependa de que la demanda se haya formulado dentro del término de 30 días arriba anotado[22]. 33. En el presente asunto, Salamanca Alimentación Industrial S.A. fue notificada de la Resolución No. 20 de 2006 en audiencia de adjudicación de 17 de marzo de 2006.

En ese sentido, la fecha límite con que contaba la parte demandante para interponer la acción era el 4 de mayo de 2006. Comoquiera que la respectiva demanda apenas fue presentada el 29 de marzo de 2007, la Sala concluye que la acción fue incoada por fuera del término legalmente establecido. 34. En consecuencia, las pretensiones de restablecimiento del derecho de la demanda serán negadas. 35.

En lo que tiene que ver con las pretensiones de declaratoria de nulidad de la Resolución No. 20 de 2006 y del contrato No. 4700023782 de 2006, la Sala considera que la estipulación del pliego de condiciones de la licitación pública No. 70001367 de 2006 según la cual a aquellos proponentes que hubiesen “sido objeto de declaratorias de incumplimiento o de multas contractuales, por actos administrativos en firme, durante los tres (3) últimos años, anteriores al cierre de la licitación, se le[s] restar[ían] cinco (5) puntos al puntaje total de la evaluación”, era una regla injusta y, por consiguiente, en los términos del inciso final del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, ineficaz de pleno derecho. 36.

Lo anterior, en la medida en que esta regla generaba que la calificación de proponentes como Salamanca Alimentación Industrial S.A. se viera afectada por haber sido sancionados mediante actos administrativos manifiestamente ilegales –expedidos sin competencia para ello, como lo había establecido la jurisprudencia vigente[23] para la fecha de la licitación pública No. 70001367 de 2006–, conclusión que se ve reforzada por el hecho de que, mediante Sentencia de 4 de junio de 2019[24], esta Subsección declaró la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el municipio de Medellín multó a Salamanca Alimentación Industrial S.A., precisamente debido a la falta de competencia de la entidad para expedirlos. 37.

No habrá lugar al reconocimiento de restituciones mutuas, en la medida en que contrato No. 4700023782 de 2006 ya fue ejecutado y, en todo caso, no se encuentra acreditado que esté pendiente el pago de prestaciones ejecutadas por el Consorcio Gómez y Zuluaga. 2.2. Sobre la condena en costas 39. La Sala se abstendrá de condenar en costas porque no se dan los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos. 3.

DECISIÓN 40. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE REVOCAR la Sentencia de 15 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, resolver lo siguiente:

PRIMERO: DECLARAR que Salamanca Alimentación Industrial S.A. tenía derecho a ser adjudicataria del ítem No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución No. 20 de 17 de marzo de 2006, exclusivamente en lo atinente a la adjudicación del ítem No. 3 de la licitación pública No. 70001367 de 2006.

TERCERO: DECLARAR la nulidad absoluta del contrato No. 4700023782 de 2006 y de sus prórrogas, adiciones y modificaciones.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ aclaración de voto salvamento de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 129: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. [2] Folios 256-283 del cuaderno 2. [3] Integrantes del Consorcio Gómez y Zuluaga. [4] En este punto, señaló que “[l]a cláusula de los pliegos que prev[ió] la disminución de puntos por la existencia de multas impuestas por entidades estatales deb[ía] inaplicarse en ejercicio de la excepción de ilegalidad”. [5] Folios 310-361 del cuaderno 2. [6] Folios 411-413 del cuaderno 2. [7] Folios 584-595 del cuaderno principal. [8] Folios 597-605 del cuaderno principal. [9] Folios 9-107 del cuaderno 2. [10] Folios 108-112 del cuaderno 2. [11] Cuaderno 4. [12] Cuadernos 3 y 5. [13] Folios 36 del cuaderno 3 y 36 del cuaderno 5. [14] Folios 115-163 del cuaderno 2. [15] Folios 164-177 del cuaderno 2. [16] Folios 287-293 y 456-459 del cuaderno 2. [17] Folio 460 del cuaderno 2. [18] Folio 461 del cuaderno 2. [19] Folio 462 del cuaderno 2. [20] Folio 463 del cuaderno 2. [21] Folio 464 del cuaderno 2. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de febrero de 2010, exp. 16.540;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 28 de septiembre de 2015, exp. 32.749. [23] Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de febrero de 2005, exp. 25.765; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de enero de 2014, exp. 26.869;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de mayo de 2015, exp. 29.657 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 14 de octubre de 2015, exp. 32.433. [24] Folios 628-645 del cuaderno principal. [25] Artículo 44: “Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: (…) 4.

Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten (…)”.