ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - No se demandó la nulidad de los de los actos administrativos con los que el contrato fue liquidado unilateralmente / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA SÍNTESIS DEL CASO: La contratante no reconoció, en los actos administrativos de liquidación unilateral de un contrato de obra, el pago de mayores cantidades de obra y de obras adicionales que el contratista afirmaba haber ejecutado, bien por déficit en la planeación relativa a la determinación del área de la obra contratada, o bien con ocasión del cumplimiento de las instrucciones de la interventora.

Aduce el contratista que la desestimación de esos pagos constituye incumplimiento contractual, funge como causa del rompimiento de la conmutatividad, o en su defecto, configura enriquecimiento sin justa causa de la Administración. No demandó, sin embargo, la nulidad de los actos administrativos con los que el contrato fue liquidado unilateralmente por la contratante, por lo que las pretensiones fueron desestimadas en primera instancia. PROBLEMAS JURÍDICOS: Conforme a los argumentos expuestos por Varela Fiholl para dar sustento al recurso de apelación sometido a consideración de la Sala ésta, atendiendo a los lineamientos trazados por la Sección Tercera en la sentencia de unificación del 6 de abril de 2018 (exp. 56005), dará respuesta a los siguientes problemas jurídicos: ¿La actio in rem verso por enriquecimiento sin causa, invocada como título subsidiario de imputación por la demandante, es procedente para el reconocimiento del pago de obras que el contratista ejecutó de buena fe, en actitud de acatamiento frente a instrucciones que impartió la interventoría? ¿A la luz del criterio que observó la Sección Tercera en auto que profirió el 29 de febrero de 2004 dentro del expediente radicado al número 24027, procede la condena al pago de los perjuicios ocasionados por un incumplimiento contractual, aunque no se haya formulado por el demandante pretensión declarativa de nulidad del acto que liquidó unilateralmente el contrato? ¿Procede la modificación de los actos administrativos con los que Bogotá DC-Secretaría de Educación liquidó el Contrato de Obra 142 de 2005, a través de una revisión de su aspecto económico, para ordenar pagos superiores a los que en estos se reconoció a favor de la contratante?.

ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ACTIO IN REM VERSO - Es subsidiaria / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD / OBJETO DE LA ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DEL ACTIO IN REM VERSO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL El enriquecimiento sin causa de la administración estatal debe apreciarse, a la luz de la preceptiva del artículo 90 de la Constitución Política colombiana y a tono con el perfil que de ella ha hecho la doctrina, como un título jurídico que presta causa a la imputación del daño consistente en el traslado injustificado de una parte de un patrimonio al erario, y en cuya virtud el ordenamiento jurídico se activa en función del principio de equidad para conferir al afectado la actio in rem verso como cauce legítimo para reclamar, en ausencia de cualquier otra vía procesal, su compensación con cargo al patrimonio de la administración favorecida.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de 14 de abril de 1937 y de 30 de julio de 2001. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 IMPROCEDENCIA DE LA ACTIO IN REM VERSO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En el caso sub lite, como se observa en la exposición de los argumentos planteados por las partes a lo largo de este proceso y se abordará con mayor detenimiento más adelante, la discusión que el accionante y actual recurrente plantea gravita inequívocamente sobre el alcance del objeto del Contrato de Obra 142 de 2005, alcance que, por contraste con la pruebas que obran en el expediente, le permite predicar incumplimiento contractual del lado de la contratante, controversia esta que fue planteada y decidida en vía gubernativa con las Resoluciones 019 del 6 de enero de 2009[ ] y 1169 del 15 de mayo de 2009[ ].

Ese tipo de litigio se encauza típicamente a través de la acción de controversias contractuales. Por tanto, habilitada como se encuentra una vía procesal específica para encauzar la pretensión así develada, resulta claro que este asunto no reviste el carácter subsidiario requerido para que proceda la actio in rem verso, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia invocada por el actor.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / FACTOR OBJETIVO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES [E]ncuentra esta Subsección que el presente asunto es del resorte de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto el actor plantea una controversia sobre el cumplimiento de un contrato estatal, suscrito por una entidad pública, como lo es Bogotá DC, y esta Subsección es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón a su cuantía, conforme al artículo 132.5 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 5 LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / El artículo 136 numeral 10 literal d) del CCA prevé que tratándose de contratos que requieren liquidación, cuando ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, la demanda debe ser presentada, a más tardar, dentro de dos (2) años siguientes a la fecha de la ejecutoria del acto que la apruebe.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de unificación de 01 de agosto de 2019, Exp. 62009, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 LITERAL D LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL POR MUTUO ACUERDO / EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL [H]a de tomarse en consideración la evolución que ha experimentado la jurisprudencia de la Sección en punto del término en que ha de llevarse a término la liquidación del contrato.

En principio, y desde 1989[ ], la jurisprudencia de esta Sección sostuvo que el término para la liquidación contractual unilateral o por mutuo acuerdo no es perentorio, “ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes”, pero advirtió que esa facultad no puede ejercerse allende el término de caducidad de la acción. Luego, en la sentencia del 13 de julio de 2000[ ], ya bajo el imperio de la Ley 446 de 1998 —aplicable a este asunto— precisó que en los casos en los que el contratista no hubiere incoado demanda contencioso-administrativa, la Administración podría liquidar el contrato dentro del término de vigencia de la acción, al tanto que, en los asuntos en que el contratista hubiera acudido a la jurisdicción, aquella estaría facultada para liquidar el contrato hasta el día anterior al de la notificación del auto admisorio de la demanda.

A estas consideraciones atendió el legislador, como lo advirtió esta Sección en la providencia de unificación del 1º de agosto de 2019[ ], con las modificaciones legislativas que introdujo en materia de caducidad mediante la Ley 80 de 1993 y la Ley 446 de 1998. Esta adhesión legislativa a los lineamientos trazados en el jurisprudencia contencioso-administrativa, se aprecia también en el artículo 11 de Ley 1150 de 2007, de conformidad con el cual el contrato puede ser liquidado, por mutuo acuerdo o unilateralmente, dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del término inicialmente previsto de seis (6) meses (…) La Ley 1150 de 2007 fue publicada en el Diario Oficial del dieciséis (16) de julio de dos mil siete (2007), por lo que, conforme a su artículo 33[ ], entró a regir el 16 de enero de dos mil ocho (2008), cuando no había trascurrido aún el periodo bienal para la liquidación oportuna del Contrato de Obra 142 de 2005, conforme a la jurisprudencia de la época.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 11 de diciembre de 1989, Exp. 5334 y auto de unificación de 01 de agosto de 2019, Exp. 62009, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 446 DE 1998 / LEY 1150 DE 2007 -ARTÍCULO 11 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 33 LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL Al punto debe tenerse en cuenta que la liquidación del contrato, cuando se decide unilateralmente por la administración, es un acto por medio del cual esta, servida para el efecto de un corte de cuentas de la relación negocial, determina el estado de dicha relación, y determina, en función de dicho estado, con carácter definitivo, las obligaciones remanentes a cargo de cada una de las partes, o en su defecto, el estado recíproco de paz y salvo entre ellas, de forma tal que produce efectos en el universo jurídico ya sea porque cree, porque modifique o porque extinga situaciones jurídicas.

El acto unilateral de liquidación es, entonces, un acto administrativo que, en cuanto tal, goza de los atributos que son propios de ellos, a saber: presunción de legalidad, obligatoriedad, ejecutividad y agregan algunos, ejecutoriedad. Significa lo anterior que al amparo de la presunción de legalidad, el acto administrativo, una vez ha alcanzado firmeza, produce efectos obligatorios aún en contra de la voluntad de los interesados, y es suficiente, por sí mismo, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

En virtud de la presunción de legalidad, quien pretenda derivar consecuencias adversas al acto protestando transgresión del principio de legalidad en su expedición, debe demandar y obtener de la jurisdicción contencioso administrativo decisión declarativa de la nulidad del acto, previa honra de la carga de abatir la presunción de legalidad que lo ampara.

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL [C]omo existen unos actos administrativos que definieron el estado final de la relación contractual trabada con el contrato de obra 142 de 2005, cuyos fundamentos contradicen la validez o niegan la existencia de los que expuso la contratista a la administración en procura de una decisión favorable a sus intereses; y dado que la contratista ha venido a esta jurisdicción para demandar resarcimiento de perjuicios protestando los mismos motivos que la administración contratante desestimó en aquellos actos, se impone concluir que, tal y como lo sostuvo el a quo, la pretensión o pretensiones que este último ha formulado ante la jurisdicción contenciosa con fundamento en esa realidad contraria a la declarada por la administración no pueden prosperar mientras tales actos gocen del amparo de la presunción de legalidad.

APLICACIÓN DE LA ANALOGÍA - Improcedente por cuanto el caso citado por el actor no guarda semejanza con los problemas jurídicos resueltos en la providencia aquí recurrida / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Ruptura del principio de equidad / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Desestimó reproches del contratista Restaría, en el iter que se propuso la Sala, el estudio de la pertinencia de la aplicación analógica al caso, de la ratio de la decisión que adoptó la Sección Tercera de esta Corporación en auto del 29 de febrero de 2004, dentro del expediente 24027.

En tal sentido, la revisión de dicha providencia permite apreciar que en ella la Sección Tercera dio solución a una controversia que la parte demandante encauzó a través de la acción de reparación directa con el objeto de reclamar la indemnización de perjuicios que supondría la limitación a la edificabilidad de unos predios, declarados como de “amenaza volcánica media” en un Plan de Ordenamiento Territorial.

(…) Bastan (…) para advertir que el asunto que allí resolvió la Sección tercera no guarda semejanza con los problemas jurídicos resueltos en la providencia aquí recurrida. En aquella oportunidad el demandante incoó acción de reparación directa, sino la propia para la solución de controversias contractuales, y lo hizo en armonía con la causa petendi, no otra que la mera invocación de la ruptura del principio de equidad que habría ocurrido con ocasión de la expedición por la administración, de un acto lícito que, pese a dicha licitud, trajo consigo un menoscabo a un interés jurídico, que por su singularidad y excepcionalidad, daba lugar a un rompimiento del equilibrio ante las cargas públicas -.

En este caso, como ha quedado visto, el actor puso en ejercicio la acción contractual y lo hizo en armonía con una causa petendi que gravitó sobre el reproche a la falta de planeación de la administración, reproche que la administración desestimó fáctica y jurídicamente al liquidar el contrato. Por tanto, el razonamiento expuesto por la Sección Tercera en tal providencia no presta fundamento para la resolución de este caso; y, en consecuencia, este cargo de la alzada no está destinado a prosperar.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 29 de febrero de 2004, Exp. 24027, C.P. Germán Rodríguez Villamizar. PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNDAMENTOS DE DERECHO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA / FUNDAMENTOS DE LA VIOLACIÓN DIRECTA DE LA NORMA SUSTANCIAL / ALCANCE DE LA SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL La preceptiva del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto prescribe que las demandas deben incluir los fundamentos de derecho de las pretensiones, y que, si de la impugnación de un acto administrativo se treta, deben indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación, fue objeto de estudio por la Corte Constitucional, y ésta, oficiando como juez de la constitucionalidad de la ley, la encontró justificada.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional de 07 de abril de 1999, Exp. C-197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 INDICACIÓN DE LA VIOLACIÓN DE LA NORMA - No acreditada / SUSTENTACIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA NORMA - Inexistente / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / DERECHO AL DEBIDO PROCESO [L]a ratio de este fallo de constitucionalidad se aviene bien para desestimar el juicio de reproche por adhesión a un criterio puramente formal que la recurrente hace a la providencia de primera instancia. Y ello es así, porque la demanda que presentó Varela Fiholl no cumple con el requisito de señalar las normas violadas con la expedición de los actos liquidatorios del contrato, como tampoco, por supuesto, con la debida exposición del concepto de la violación, y estas son cargas impuestas al actor por el legislador, que no pueden ser suplida por el juzgador sin comprometer su objetividad, ni puede ser obviada por el juez sin trasgredir el principio de congruencia que ha sido entendido como un elemento constitutivo del derecho fundamental al debido proceso.

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO - Se requiere demandar la nulidad de los actos administrativos con los que el contrato fue liquidado unilateralmente por la contratante No procede pues, en este asunto, el análisis de las pretensiones de formuladas por Varela Fiholl, debido a que su eventual prosperidad requeriría la nulidad —y no la mera revisión económica— de las Resoluciones 019 del 6 de enero de 2009 y 1169 del 15 de mayo de 2009, con las que Bogotá DC-Secretaría de Educación liquidó unilateralmente el Contrato de Obra 142 de 2005; nulidad que no fue deprecada en la demanda, conforme a las reglas previstas en el ordenamiento adjetivo de lo contencioso- administrativo.

En consecuencia, la sentencia recurrida será confirmada. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición No hay condena en costas, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 y en el parágrafo 3º del artículo 75 de la Ley 80, sólo hay lugar a su imposición cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso no se vislumbra que se hubiese actuado de esa manera, no se hará condena alguna en ese sentido.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 75 PARÁGRAFO 3 NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo tiene aclaración de voto del honorable Consejero Guillermo Sánchez Luque. Las razones de su aclaración pueden consultarse dentro de Exp. 48812-16 y Voto disidente Exp. 62.009-19. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., primero (01) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00467-01(48668) Actor: VARELA FIHOLL & COMPAÑÍA LTDA Demandado: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Tema 1: Actio in rem verso.

Subtema: obras ejecutadas por instrucciones de la interventoría. Tema 2: Acto administrativo de liquidación unilateral del contrato. Subtema 1: Revisión económica. Subtema 2: Pretensión declarativa de nulidad del acto unilateral de liquidación del contrato como presupuesto de las condenas deprecadas por causa de incumplimiento contractual y el rompimiento de la conmutatividad.

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de junio de dos mil trece (2013) por la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I. SÍNTESIS DEL CASO: La contratante no reconoció, en los actos administrativos de liquidación unilateral de un contrato de obra, el pago de mayores cantidades de obra y de obras adicionales que el contratista afirmaba haber ejecutado, bien por déficit en la planeación relativa a la determinación del área de la obra contratada, o bien con ocasión del cumplimiento de las instrucciones de la interventora.

Aduce el contratista que la desestimación de esos pagos constituye incumplimiento contractual, funge como causa del rompimiento de la conmutatividad, o en su defecto, configura enriquecimiento sin justa causa de la Administración. No demandó, sin embargo, la nulidad de los actos administrativos con los que el contrato fue liquidado unilateralmente por la contratante, por lo que las pretensiones fueron desestimadas en primera instancia. II.

ANTECEDENTES: 2.1. El doce (12) de mayo de dos mil once (2011)[1], Varela Fiholl & Compañía Limitada (en adelante, “Varela Fiholl Ltda.” o “Varela Fiholl”) presentó demanda, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, contra Bogotá Distrito Capital-Secretaría de Educación (en adelante, “Bogotá DC-Secretaría de Educación” o “Bogotá DC” o “SED”), con las siguientes pretensiones declarativas: “1.- Se ordene la revisión en sede judicial de la liquidación del contrato de obra 142 del 2005, practicada de forma unilateral por la SED el día 6 de [e]nero de 2009. 2.- Se declare patrimonialmente responsable a la entidad pública demandada de los perjuicios causados a la firma VERLA FIHOLL & COMPAÑÍA LTDA., porque incumplió el contrato de obra pública No. 142 de 2005, particularmente lo relativo al mayor valor de la obra por mayor área construida por el [sic] indebida planeación del proyecto y el mayor valor del contrato por modificaciones a los diseños; 3.- Se declare que la entidad es responsable del reconocimiento y pago del pago del saldo insoluto del valor del contrato, que dada la conmutatividad del contrato estatal no debe quedar sin retribución económica. 4.- Se declare que la entidad demandada es responsable del reconocimiento y pago de la ejecución de obras adicionales no canceladas; que dada la conmutatividad del contrato estatal no deben quedar sin retribución económica alguna. 5.- Que se declare que la entidad es responsable de los perjuicios pretendidos bajo los títulos de imputación desarrollados y en última, en virtud del título de imputación del no enriquecimiento sin justa causa contractual por parte de la SED”.

Como consecuencia de lo anterior, pretende la condena de la demandada al pago de $2.614’847.930 debidamente actualizados, suma esta que resulta de sumar los siguientes conceptos: $1.827’836.205 corresponden al costo de 1.836,61 m2 de área construida mayor a la prevista en los “planos record”, $654’311.633 a saldos insolutos a favor del contratista y $132’700.092 a mayores valores por modificación del diseño. 2.1.1.

En apoyo de sus pretensiones, expuso los hechos que, por su relevancia, son resumidos a continuación: 2.1.1.1. El 31 de octubre de 2005, Varela Fiholl Ltda. y Bogotá DC- Secretaría de Educación suscribieron el contrato de obra pública núm. 142, para la construcción de un colegio para 1410 alumnos, con un “área aproximada de 7.199 m2, “de acuerdo a los planeos, especificaciones y cantidades de obra entregados por la SED” (Contrato de Obra 142 de 2005). 2.1.1.2.

El acta de inicio del contrato fue suscrita el 11 de enero de 2006 y, el plazo de ejecución de 11 meses fue ampliado en 67 y 22 días, con los acuerdos modificatorios 3 y 5. 2.1.1.3. El 6 de enero de 2009, luego de que fueran suscritas 15 actas parciales, Bogotá DC-Secretaría de Educación profirió acto de liquidación unilateral, “aduciendo que se terminó el tiempo estipulado sin que se hubiese completado el objeto contractual”, conforme a lo manifestado por la interventora del contrato, la Universidad Nacional. 2.1.1.4.

La resolución de liquidación unilateral fue recurrida en reposición por Varela Fiholl, con el objeto de que se pagaran: (i) elementos de la ventanería, de la carpintería de madera y de aluminio, además de algunas rejas de corredores, porque, principalmente, correspondían a lo indicado por la interventora, tenían mejores especificaciones que las previstas inicialmente, su cambio no se había solicitado o no se habían formulado observaciones sobre tales elementos al momento de su entrega;

(ii) los gabinetes de incendio, bombas eyectoras, el costo de las modificaciones en las pendientes de algunos pisos, la red de incendio, las válvulas y la red de gas de los laboratorios, lámparas de cocina, así como tubos eléctricos y de suministro, debido fundamentalmente a que habían sido construidos conforme a las especificaciones del diseño y a las directrices de la interventoría o con su supervisión, habían sido modificados por orden suya, se habían ajustado para evitar anegamientos, habían sido averiados por otra contratista o se habían hecho las correcciones indicadas; y que, en consecuencia con el principio de conmutatividad, (iii) se pagara el área adicional de obra construida, debido a que la planeación técnica del proyecto había sido un fracaso, por lo que se había especificado un área menor a la real. 2.1.1.5.

El recurso fue denegado a través del acto administrativo núm. 1169 del 15 de mayo de 2009. 2.1.1.6. Bogotá DC-Secretaría de Educación debe a Varela Fiholl Ltda. “[…] no solo el mayor valor de la obra por mayor área construida sino a su vez un saldo del contrato, un mayor valor del contrato por el cambio de diseño y obras adicionales ejecutadas que la entidad hoy disfruta sin que a la fecha haya hecho el reconocimiento equivalente”. 2.1.2.

Como fundamentos de su reclamación, la actora adujo, en el escrito de demanda, que Bogotá DC-Secretaría de Educación se había equivocado en la estimación del área a construir o intervenir, “[…] tomando como base lo previsto en el contrato para el proyecto arquitectónico Ciudadela El Recreo en 7.199 m2”. Tal estimación, que la considera inexplicable, pues en “los mismos documentos técnicos se [sic] abre un proyecto cuyas dimensiones de ejecución desbordan cualquier previsión”, “hizo que el presupuesto oficial asignado al proyecto sencillamente se tornara en irrisorio”.

Agregó que la licencia de construcción, que les “fue entregada […] el día que se firmó el acta de inicio de obra, el 11 de enero de 2006,” “tiene como fecha de ejecutoria el 27 de diciembre de 2005, fecha posterior a la firma del contrato”, circunstancia que indica que al momento de la licitación no se pudo tener como referencia el área de construcción expresada en la licencia de construcción”.

A causa del errático proceder de la Secretaría de educación, Varela Fiholl construyó o intervino 1.838,61 m2 adicionales a los 7.199 m2 convenidos, y sufrió con ello un detrimento patrimonial que la demandante imputa a la demandada por causa del quebrantamiento del principio orientador de planeación que produjo la ausencia de “un estudio serio, completo, detallado y sensato sobre la extensión del área donde se ejecutaría el proyecto”.

Manifestó que el contrato de obra es bilateral, oneroso y conmutativo, lo que implica el conocimiento de las prestaciones debidas por cada contratante en su verdadero alcance, de forma tal que tales prestaciones puedan considerarse equivalentes, y su estimación resulte conforme a los principios de conmutatividad, buena fe e igualdad contractual.

Tales principios, dijo, resultaron comprometidos con la desestimación que hizo la Secretaría de Educación de la solicitud de pago de la mayor área construida, y de los saldos insolutos y obras adicionales que hubo de ejecutar con ocasión de las diferencias existentes entre los planes estructurales y los de la licitación, y del cambio de las placas macizas por placas ligeras en las áreas de circulación. Con lo anterior —aseveró la actora—, se configura la responsabilidad contractual, pero en el evento en el que el juzgador “[…] considere insuficiente el desarrollo de los títulos de imputación en que se basa la demanda […] bajo el principio de conmutatividad y de incumplimiento por el de la SED por violar el principio de planeación, me permito sustentar las reclamaciones patrimoniales en que la entidad no tiene justificación alguna para enriquecerse a costa del empobrecimiento o lesión del patrimonio” de Varela Fiholl Ltda. Resulta además relevante que en algunas situaciones la Administración “induce o motiva al particular a ejecutar una obra sin la claridad suficiente del negocio jurídico, pues este basa su comportamiento en la buena fe contractual o confianza legítima sobre el comportamiento igual de la entidad”.

Este enriquecimiento injustificado —añade— debe establecerse a partir de una ponderación como la realizado por la Sección Tercera en la sentencia del 22 de julio de 2009 (exp. 35026), mostrándose, en todo caso, una evidente desproporción al presentarse una diferencia de más de mil millones de pesos. 2.2. La demanda fue admitida[2] y de ello se notificó[3] a la entidad demanda. 2.3.

El Secretario de Educación Distrital de Bogotá[4] —por delegación del Alcalde Mayor de Bogotá Distrito Capital[5]— (en adelante, “Bogotá DC- Secretaría de Educación” o “Bogotá DC”) contestó la demanda[6], a través[7] del jefe de la Oficina Jurídica[8] de dicho órgano[9]. En su defensa, sostuvo principalmente que: (i) en este y otros contratos se indicó un área aproximada de 7.199 m2, pero en los adjuntos se precisaba que el área contratada diseñada era de 8.688,61 m2, la cual correspondía a la de la licencia, y que el área de los planos record o de obra, que comprendía las zonas libres descubiertas, era de 9.037,61 m2;

(ii) el contratista tenía la obligación de revisar las áreas planteadas en los pliegos de condiciones, obtener y revisar el archivo magnético, y plantear las discrepancias o errores que pudieran encontrarse, lo que incumplió; (iii) las partes contratantes aceptaron que el diseño se modificara únicamente por razones técnicas de fuerza mayor, conforme al procedimiento definido por la interventoría;

(iv) no hay pagos pendientes, ya que “[l]os actos administrativos que liquidan y resuelven el recurso de reposición de la misma, se encuentran en firme”, sin que haya fundamento para un pago adicional; (v) se acordó que el pago se realizaría cuando las obras fueran entregadas a entera satisfacción de la contratante, lo que no ocurrió; (vi) no se realizaron reclamaciones económicas durante el tiempo de ejecución; y que (vii) no se acreditaron los perjuicios. 2.4.

El Tribunal abrió a pruebas el proceso a través de auto del 13 de octubre de 2011[[10]]. La entidad demandada[11] formuló solicitud de aclaración del dictamen presentado; solicitud a la que accedió el a quo[12] y que el perito presentó en su oportunidad[13]. 2.5. Se corrió traslado[14] a las partes para que formularan alegatos de primera instancia y al Ministerio Público para que emitiera concepto. 2.5.1.

En esta oportunidad procesal, Bogotá DC-Secretaría de Educación presentó escrito[15] en el que iteró lo manifestado en la constatación de la demanda. Recalcó además que las pretensiones carecían de sustento fáctico y que, como contratante, había respetado el principio de planeación, así como el de publicidad. 2.5.2. Varela Fiholl Ltda., aparte de reiterar lo argumentado en la demanda, alegó[16] que: (i) conforme al dictamen, quedaba probado que ella había construido un área de 8.400 m2, lo que implicaba una diferencia de 1.201 m2; y además, que había ejecutado ítems que no le fueron pagados y había asumido incremento de costos por cambios en el diseño;

(ii) en los documentos precontractuales se aprecia que el área estimada y presupuestada por la entidad era de 7.199 m2; (iii) el objeto contractual tenía un área específica de 7.199 m2 y los plano no contenían ningún cuadro de áreas, lo que indujo a error a varios proponentes, incluido el contratista; y que (iv) el origen de su reclamación por mayor área construida “[…] no radica en la recta ejecución de las obligaciones a cargo de la contratista, sino indudablemente en la pésima, errada y frágil planeación del proyecto por parte de la SED, empezando por la errada estimación de área en varios de los documentos de la licitación, entre ellos el área estimada por el diseñador, y sobre la cual la SED edificó el presupuesto oficial, siendo su obligación legal previo a la selección del contratista que contara con planos, diseños, presupuestos serios y definitivos que diera garantía al contratista una vez escogido”. 2.5.3.

El Ministerio Público[17] solicitó que las pretensiones fueran denegadas, porque, en su concepto: (i) no se demostró que los saldos insolutos correspondieran a obras ejecutadas y recibidas a satisfacción por el contratista, ni que el contratante hubiera autorizado un cambio del diseño, suscribiéndose en consecuencia un acuerdo modificatorio, que permitiera el pago de las obras;

(ii) el actor solicitó la revisión del acto con el que se produjo la liquidación unilateral, “[…] sin que se determine de forma precisa los puntos en que no se está de acuerdo, lo que imposibilita al Juez entrar a realizar pronunciamiento alguno al respecto”; y (iii) no se probó que el contratista ejecutara una mayor cantidad de obra y que no se no se hubiera pagado. 2.6.

La Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia el veintisiete (27) de junio de dos mil trece (2013)[18], en la que negó las pretensiones, no condenó en costas, y ordenó liquidar los gastos del proceso, así como devolver los remanentes al interesado.

Consideró que —conforme a la jurisprudencia[19]— el acto administrativo con el que fue liquidado el Contrato de Obra 142 de 2005 goza de presunción de legalidad, y de fuerza ejecutoria y ejecutiva que deben ser abatidas como presupuesto del análisis jurisdiccional del incumplimiento contractual. El actor, sin embargo, no pretendió la nulidad del acto ni desarrolló el concepto de la violación, en los términos del artículo 137.4 del CCA, lo que no puede inferirse de la solicitud de revisión de la liquidación. Además, que si “[…] en gracia de discusión se aceptara que el demandante deprecó la nulidad de las Resoluciones No. 0019 del 6 de enero de 2009 y No. 1169 del 15 de mayo de 2009, tampoco sería posible abordar el estudio de la misma dado que no invocó causal de nulidad alguna, ni se sometió tal pretensión a la audiencia de conciliación del 22 de febrero de 2012, razón por la cual respecto de la misma no se habría agotado el requisito de procedibilidad establecido en Ley 1285 de 2009”.

Por lo tanto, juzgó el Tribunal que no era posible adentrarse en el análisis del fondo de las pretensiones. 2.7. La actora interpuso recurso de apelación[20] contra la anterior providencia, cuya revocación solicitó, para que fuera proferido fallo de fondo que accediera a las súplicas de la demanda. Como sustento de la alzada, argumentó que: (i) no pretendió la nulidad del acto de liquidación —contra el que presentó recurso de apelación con reparos que aún subsisten—, sino su eventual modificación, a partir de una revisión de su aspecto económico para que fuera compensado por el área construida en exceso a la erróneamente prevista inicialmente, y se pactara el saldo del contrato, así como los mayores costos derivados del cambio de diseño;

(ii) no es necesario invocar la nulidad del acto para reclamar la condena de reparación de os perjuicios que tal acto ocasione, como lo sostuvo la Sala en auto del 29 de febrero de 2004 (exp. 24027); y que (iii) ella había invocado subsidiariamente el enriquecimiento sin causa de la demandada, que es fuente reconocida de obligaciones, ya que ejecutó de buena fe las obras cuyo pago pretende, por instrucciones de la interventoría que, al representar a la contratante, conlleva su anuencia. 2.8.

El recurso fue concedido[21], admitido[22] y se corrió traslado a las tardes para que formularan sus alegatos de segunda instancia, y al Ministerio Público, para que rindiera concepto. 2.8.1. Bogotá DC-Secretaría de Educación presentó escrito[23], en el que alegó que no se había acreditado un rompimiento del equilibrio financiero del contrato, y que, a la contratista, quien tenía las capacidades técnicas, operativas y administrativas necesarias para evaluar el pliego de condiciones y formular una propuesta, le correspondía asumir ciertos riesgos de la contratación. 2.8.2.

El Ministerio Público y la actora guardaron silencio en esta oportunidad. III. PROBLEMAS JURÍDICOS: 3.1. Conforme a los argumentos expuestos por Varela Fiholl para dar sustento al recurso de apelación sometido a consideración de la Sala[24] ésta, atendiendo a los lineamientos trazados por la Sección Tercera en la sentencia de unificación del 6 de abril de 2018 (exp. 56005)[25], dará respuesta a los siguientes problemas jurídicos: 3.1.1.

¿La actio in rem verso por enriquecimiento sin causa, invocada como título subsidiario de imputación por la demandante, es procedente para el reconocimiento del pago de obras que el contratista ejecutó de buena fe, en actitud de acatamiento frente a instrucciones que impartió la interventoría? 3.1.2. ¿A la luz del criterio que observó la Sección Tercera en auto que profirió el 29 de febrero de 2004 dentro del expediente radicado al número 24027, procede la condena al pago de los perjuicios ocasionados por un incumplimiento contractual, aunque no se haya formulado por el demandante pretensión declarativa de nulidad del acto que liquidó unilateralmente el contrato? 3.1.3.

¿Procede la modificación de los actos administrativos con los que Bogotá DC-Secretaría de Educación liquidó el Contrato de Obra 142 de 2005, a través de una revisión de su aspecto económico, para ordenar pagos superiores a los que en estos se reconoció a favor de la contratante? 3.2. Esta Subsección dará respuesta a los anteriores problemas en ese orden.

El primer problema, al suponer un análisis de la procedencia de la actio in rem verso, será estudiado en el análisis de los presupuestos de la sentencia de mérito. Los demás problemas serán abordados posteriormente. IV. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO. 4.1. Por la incidencia que tiene sobre el análisis de los presupuestos de la sentencia de mérito, la Sala abordará en primer lugar la procedencia de la actio in rem verso para reclamar los perjuicios derivados, como contratista, por causa de la ejecución de obras en obedecimiento de instrucciones impartidas por la interventoría del Contrato de Obra 142 de 2005[[26]], que la administración contratante se niega a pagar. 4.1.1.

El enriquecimiento sin causa de la administración estatal debe apreciarse, a la luz de la preceptiva del artículo 90 de la Constitución Política colombiana y a tono con el perfil que de ella ha hecho la doctrina, como un título jurídico que presta causa a la imputación del daño consistente en el traslado injustificado de una parte de un patrimonio al erario, y en cuya virtud el ordenamiento jurídico se activa en función del principio de equidad para conferir al afectado la actio in rem verso como cauce legítimo para reclamar, en ausencia de cualquier otra vía procesal, su compensación con cargo al patrimonio de la administración favorecida. 4.1.2.

A partir de esa caracterización, desde antaño se ha dicho[27] que para que este título se configure es preciso que la víctima del “enriquecimiento no haya tenido ningún otro medio para obtener satisfacción, puesto que la acción in rem verso tiene un carácter esencialmente subsidiario”. Esta subsidiariedad implica “que la actio in rem verso no es un instrumento alternativo —o sucedáneo— para el ejercicio de un derecho, como tampoco una herramienta que permite o avale la desidia o inactividad de acreedor, o sirva para desconocer los indiscutidos efectos extintivos de la prescripción”[28]. 4.1.3.

En el caso sub lite, como se observa en la exposición de los argumentos planteados por las partes a lo largo de este proceso[29] y se abordará con mayor detenimiento más adelante[30], la discusión que el accionante y actual recurrente plantea gravita inequívocamente sobre el alcance del objeto del Contrato de Obra 142 de 2005, alcance que, por contraste con la pruebas que obran en el expediente, le permite predicar incumplimiento contractual del lado de la contratante, controversia esta que fue planteada y decidida en vía gubernativa con las Resoluciones 019 del 6 de enero de 2009[[31]] y 1169 del 15 de mayo de 2009[[32]].

Ese tipo de litigio se encauza típicamente a través de la acción de controversias contractuales. 4.1.4. Por tanto, habilitada como se encuentra una vía procesal específica para encauzar la pretensión así develada, resulta claro que este asunto no reviste el carácter subsidiario requerido para que proceda la actio in rem verso, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia invocada por el actor. 4.2.

Establecido lo anterior, encuentra esta Subsección que el presente asunto es del resorte de la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto el actor plantea una controversia sobre el cumplimiento de un contrato estatal[33], suscrito por una entidad pública[34], como lo es Bogotá DC[35], y esta Subsección es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia[36], en razón a su cuantía[37], conforme al artículo 132.5 del Código Contencioso Administrativo (“CCA”)[38]. 4.3.

En el sub judice, la sociedad actora pretende, principalmente, que se “ordene la revisión en sede judicial” de la liquidación unilateral del Contrato 142 de 2005, que se produjo con las Resoluciones 019 del seis (6) de enero y 1169 del quince (15) de mayo, ambas de dos mil nueve (2009), las cuales quedaron ejecutoriados el primero (1º) de junio de dos mil nueve (2009), conforme a la certificación suscrita por el jefe de la Oficina de Contratos de la Secretaría de Educación de Bogotá[39].

El artículo 136 numeral 10 literal d) del CCA prevé que tratándose de contratos que requieren liquidación, cuando ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, la demanda debe ser presentada, a más tardar, dentro de dos (2) años siguientes a la fecha de la ejecutoria del acto que la apruebe. La jurisprudencia unificada de la Sección Tercera, a su vez, ha dicho que, conforme a la disposición análoga establecida en el artículo 164 aptado. iii lit. j del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA): “[…] el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales […] debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato, conforme al ap. iii del literal j. del numeral 2 del artículo 164 del CPACA”.

Esta regla aplica, por supuesto, siempre que se haya liquidado oportunamente el contrato[40]. Por tanto, procede esta Subsección, a verificar si en el asunto de autos, el Contrato de Obra 142 de 2005 fue liquidado oportunamente por la SED. Para el efecto, ha de tomarse en consideración la evolución que ha experimentado la jurisprudencia de la Sección en punto del término en que ha de llevarse a término la liquidación del contrato.

En principio, y desde 1989[[41]], la jurisprudencia de esta Sección sostuvo que el término para la liquidación contractual unilateral o por mutuo acuerdo no es perentorio, “ya que el fin último es que el contrato se liquide y se definan las prestaciones a cargo de las partes”, pero advirtió que esa facultad no puede ejercerse allende el término de caducidad de la acción. Luego, en la sentencia del 13 de julio de 2000[[42]], ya bajo el imperio de la Ley 446 de 1998 —aplicable a este asunto— precisó que en los casos en los que el contratista no hubiere incoado demanda contencioso-administrativa, la Administración podría liquidar el contrato dentro del término de vigencia de la acción, al tanto que, en los asuntos en que el contratista hubiera acudido a la jurisdicción, aquella estaría facultada para liquidar el contrato hasta el día anterior al de la notificación del auto admisorio de la demanda.

A estas consideraciones atendió el legislador, como lo advirtió esta Sección en la providencia de unificación del 1º de agosto de 2019[[43]], con las modificaciones legislativas que introdujo en materia de caducidad mediante la Ley 80 de 1993 y la Ley 446 de 1998. Esta adhesión legislativa a los lineamientos trazados en el jurisprudencia contencioso- administrativa, se aprecia también en el artículo 11 de Ley 1150 de 2007, de conformidad con el cual el contrato puede ser liquidado, por mutuo acuerdo o unilateralmente, dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del término inicialmente previsto de seis (6) meses, al prever que: “La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto.

De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.C.A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”.

La Ley 1150 de 2007 fue publicada en el Diario Oficial del dieciséis (16) de julio de dos mil siete (2007)[44], por lo que, conforme a su artículo 33[[45]], entró a regir el 16 de enero de dos mil ocho (2008), cuando no había trascurrido aún el periodo bienal para la liquidación oportuna del Contrato de Obra 142 de 2005, conforme a la jurisprudencia de la época.

En este negocio jurídico[46] se estipuló un plazo de once (11) meses, para la “entrega física de la obra a entera satisfacción de la SED” (cláusula 6ª), con la obligación de Varela Fiholl de suscribir el acta de inicio a los tres (3) días de la entrega de las licencias por la SED y de “dar comienzo a los trabajos materia del Contrato dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la entrega de las licencias”.

Por medio de los acuerdos modificatorios suscritos el 31 de octubre de 2005[[47]] y el 15 de febrero de 2007[[48]], el plazo fue prorrogado en sesenta y siete (67) y veintidós (22) días. Y conforme a lo consignado en el acta de iniciación, suscrita el once (11) de enero de dos mil seis (2006)[49], ese día “se le dio inicio real a las obras contratadas”.

Por lo tanto, el plazo de ejecución del Contrato de Obra 142 de 2005 concluía el diez (10) de marzo de dos mil siete (2007), y no el diez (10) de abril de la misma anualidad, como se indicó en el acta de terminación[50] suscrita por los representantes de la interventoría. La Ley 1150 de 2007 entró así a regir cuando habían trascurrido diez (10) meses y seis (6) días desde la terminación del Contrato de Obra 142 de 2005 y trascurría aún el término para liquidarlo, por lo que, al no existir una situación jurídica consolidada, el precitado artículo 11 de la Ley 1105 de 2007 se aplica al sub judice.

La Secretaría de Educación del Distrito liquidó unilateralmente el Contrato de Obra 142 de 2005 a través del Resolución 019 del seis (6) de enero de dos mil nueve (2009), cuando había pasado un (1) año, nueve (9) meses y veintidós (22) días contados desde el momento en el que se cumplió el plazo de ejecución del contrato. Por lo tanto, el Contrato 142 de 2005, liquidado como fue dentro del término previsto en el penúltimo inciso del artículo 11 de la ley 1150 de 2007, ha de entenderse liquidado en tiempo.

El acto de liquidación del Contrato 142 de 2005 quedó ejecutoriado el primero (1º) de junio de dos mil nueve (2009), como consta en la certificación suscrita por el jefe de la Oficina de Contratos de la Secretaría de Educación de Bogotá[51]. Entre ese momento y el doce (12) de mayo de dos mil once (2011)[52] no había trascurrido el término de caducidad bienal de las pretensiones contractuales.

Además, se suspendió[53] el cómputo de la caducidad por dos (2) meses y seis (6) días, entre el dieciséis (16) de diciembre de dos mil diez (2010), cuando fue presentada la solicitud de conciliación, y el veintidós (22) de febrero de dos mil once (2011), cuando se realizó la audiencia que se declaró fallida, tal y como consta en el acta de la conciliación[54] y en la constancia expedida por la Procuraduría 146 Judicial II Administrativa[55].

Por lo tanto, Varela Fiholl Ltda. acudió oportunamente a la jurisdicción para plantear sus pretensiones de responsabilidad contractual. 4.4. Varela Fiholl Ltda. y Bogotá DC-Secretaría de Educación se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, ya que suscribieron el Contrato de Obra 142 de 1995[[56]] liquidado con las Resoluciones 019 y 1169 de 2009[[57]], cuya revisión se pretende.

V. SOBRE LA NECESIDAD DE DEMANDAR LA NULIDAD DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO Y SU EVENTUAL REVISIÓN ECONÓMICA 5.1. Como ha quedado reseñado, líneas atrás, la Subsección C de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se abstuvo de abordar el estudio del fondo de la litis por cuanto la demandante no demandó la nulidad de las Resoluciones No. 0019 del 6 de enero de 2009 y No. 1169 del 15 de mayo de 2009.

La demandante, por su lado, ha planteado en esta segunda instancia que la pretensión declarativa de nulidad del acto con el que se liquidó unilateralmente el Contrato de Obra 142 de 2005 no es presupuesto necesario para que el juez contencioso se pronuncie sobre el fondo del asunto que considera, sólo implica una revisión de aspectos económicos de actos administrativos con los que Bogotá DC-Secretaría de Educación liquidó dicho contrato.

Para fundamentar su tesis, la recurrente hizo referencia al auto que profirió la Sección Tercera de esta Corporación, el 29 de febrero de 2004, dentro del expediente 24027. 5.2. Para resolver esta discrepancia, la Sala analizará el fundamento de las pretensiones de la parte demandante con el fin de verificar si, como lo sostiene en su impugnación, este se incardina a la procura de una mera revisión de aspectos económicos de la liquidación. Definido lo anterior, en función de las resultas de esas indagaciones, despejará la Sala las inquietudes que se plantean en la impugnación sobre la validez del motivo que adujo el tribunal para abstenerse del estudio del fondo del asunto.

Y, finalmente, estudiará la pertinencia de la aplicación analógica al caso, que pretende la recurrente, de la ratio de la decisión que adoptó la Sección Tercera de esta Corporación en auto del 29 de febrero de 2004, dentro del expediente 24027. 5.2.1. En esa línea de propósito, la Sala encuentra que el hecho central que presta fundamento a las pretensiones de la demanda reside, fundamentalmente, en la diferencia que habría existido entre la cantidad de obra que Varela Fiholl se obligó a ejecutar según el área definida en el Contrato de Obra 142 de 2005, y la cantidad de obra que finalmente entregó en razón de las mayores cantidades de obra u obras adicionales que hubo de ejecutar; y que la ratio jurídica que sustenta sus pretensiones gravita sobre el reproche a la administración contratante por falta de planeación en la estimación del área a contratar, y sobre el impacto que esta falencia habría tenido sobre la conmutatividad del contrato.

Sin embargo, advierte, también, que los hechos de la demanda dan cuenta de la prolija y abundante correspondencia que cruzaron las partes del contrato en procura de la definición de los términos de la liquidación de la relación negocial; de la exposición que hizo la contratista, en esas comunicaciones, de los motivos que le asistían para pedir de la administración contratante el reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra y obras adicionales que habría ejecutado; y de la desestimación que hizo la administración contratante de tales razones al momento de liquidar el contrato.

Salta entonces a la vista que, si bien la solución de esta litis demanda una revisión de la cantidad de obra realmente ejecutada por la contratista, y una contrastación de dicha obra ejecutada con la cantidad de obra contratada, ello no bastaría para zanjar el debate, pues quedarían de por medio aspectos conflictivos, eminentemente jurídicos, por desatar, tales como, y sólo a guisa de ejemplo, la determinación de la causa determinante de la diferencia que pudiere resultar de esa primera revisión por comparación, pues habría de decidir la jurisdicción, si ella residió en una falta de debida planeación, como lo sostiene la demandante, o si, por el contrario y como ha dicho la demandada, obedeció a falta de una debida diligencia del contratista en lo que atañe a la lectura y estudio de la plenitud de los documentos que forman parte del contrato.

Luego, no puede tener buen recibo la manifestación de la recurrente en relación con el plano puramente económico en el que se desenvolvería el estudio del fondo del asunto. 5.2.2. Pero lo que es aún mas relevante aún para desestimar dicha tesis, es que las razones de facto y de derecho que adujo Varela Fiholl para sustentar las pretensiones de su demanda en este contencioso son, al menos parcialmente, las mismas que expuso en sede administrativa dentro de las actuaciones antecedentes a la liquidación del contrato, las mismas que la administración desestimó al momento de la liquidación y en las que la contratista insistió al momento de recurrir esa decisión. 5.2.2.1.

Al punto debe tenerse en cuenta que la liquidación del contrato, cuando se decide unilateralmente por la administración, es un acto por medio del cual esta, servida para el efecto de un corte de cuentas de la relación negocial, determina el estado de dicha relación, y determina, en función de dicho estado, con carácter definitivo, las obligaciones remanentes a cargo de cada una de las partes, o en su defecto, el estado recíproco de paz y salvo entre ellas, de forma tal que produce efectos en el universo jurídico ya sea porque cree, porque modifique o porque extinga situaciones jurídicas. 5.2.2.2.

El acto unilateral de liquidación es, entonces, un acto administrativo que, en cuanto tal, goza de los atributos que son propios de ellos, a saber: presunción de legalidad, obligatoriedad, ejecutividad y agregan algunos, ejecutoriedad[58]. Significa lo anterior que al amparo de la presunción de legalidad, el acto administrativo, una vez ha alcanzado firmeza, produce efectos obligatorios aún en contra de la voluntad de los interesados, y es suficiente, por sí mismo, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

En virtud de la presunción de legalidad, quien pretenda derivar consecuencias adversas al acto protestando transgresión del principio de legalidad en su expedición, debe demandar y obtener de la jurisdicción contencioso administrativo decisión declarativa de la nulidad del acto, previa honra de la carga de abatir la presunción de legalidad que lo ampara. 5.2.2.3.

En línea con lo anterior, los actos administrativos unilaterales que dieron liquidación al contrato de Obra 142 de 2005, por medio de los cuales la Secretaría de Educación Distrital decidió, previo corte de cuentas de la ejecución contractual, cuál era el estado final de esa relación, y conforme a ese estado resolvió desestimar las reclamaciones que en múltiples comunicaciones le había planteado su contratista Varela Fiholl gozan de una legalidad presunta; y en cuanto están en firme, empezaron a producir efectos obligatorios. 5.2.2.4.

Tal firmeza sólo fue alcanzada, a términos del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, una vez la contratante resolvió el recurso de reposición que la contratista interpuso contra la Resolución No. 0019 del 6 de enero de 2009[[59]], recurso que sustentó[60], entre otras razones, con la protesta de la falsa motivación que dicho acto acusaba en atención a que: (i) la interventoría habría exigido la terminación de trabajos de carpintería de aluminio en las condiciones en que se estaban ejecutando, como si se estuvieran cumpliendo así las especificaciones;

(ii) los diseñadores habrían determinado que se cambiara las rejas en el corredor R-1, pero no en el R-2, por lo que esta última debería ajustarse a lo requerido; (iii) en la primera fase de entrega, efectuada en octubre de 2006, se había instalado hojas de madera, sobre las cuales tan solo se habría hecho observaciones referentes a la pintura, resultando así incomprensible que luego no fuera aceptada la muestra análoga para las puertas;

(iv) los gabinetes de incendio, las bombas eyectoras, las pendientes de los pisos, la red de incendios, los tubos eléctricos, y las válvulas T así como la red de gas de los laboratorios habrían sido ejecutadas, siguiendo los lineamientos de los planos y de la interventoría; y que (v) la defectuosa planeación de Bogotá DC-Secretaría de Educación había llevado a que el contratista ejecutara una obra cuyo costo se incrementó en $1.827’386.305, debido a que se presentaba una diferencia en el área de 1.838,61 m2. 5.2.2.5.

El recurso de reposición que interpuso la contratista fue, a su vez, resuelto mediante la Resolución No. 1169 del 15 de mayo de 2009[[61]], que confirmó el acto impugnado en su integridad con exposición de motivos para la desestimación de los argumentos que Varela Fiholl propuso para sustentar el cargo por falsa motivación del acto. En efecto, la contratante expuso, entre tales motivos, que: (i) la interventoría no solicitó el cambio de especificaciones de la ventanería de aluminio, de la carpintería en madera ni de las rejas de los corredores, sino que, por el contrario, insistió reiteradamente en mantener el diseño original, como consta en múltiples anotaciones en actas de comité, libros de obra y oficios que se relacionan, pese a lo cual el contratista ejecutó las obras desconociendo los procedimientos pactados para la modificación del diseño o sin la calidad requerida;

(ii) Varela Fiholl no tuvo en cuenta las recomendaciones de la interventoría y la consultoría sobre los gabinetes de incendio, mientras el cambio de los vidrios fue aceptado y compensado; (iii) no se hizo entrega formal de las bombas eyectoras, cuyo mal funcionamiento se evidenció en visitas, por lo que no fueron aprobadas; (iv) la interventoría advirtió que debían modificarse las pendientes de los pisos, debido a que seguían presentándose anegamientos;

(v) la entrega de la red de incendios no fue posible, debido a fugas en la válvula de acometida de los equipos, y tampoco se realizaron las pruebas de la red de incendios y el encendido de bombas requeridas para su entrega; (vi) pese a que la interventoría advirtió la necesidad de las válvulas T fueran instaladas con ajuste a la normativa, no se siguieron los procedimientos para su revisión y entrega, así como el de la red de gas de los laboratorios, cuya entrega a Gas Natural tampoco se acreditó;

(vii) las lámparas de la cocina estaban rotas y, pese a que esto fue advertido, no fueron cambiadas; (viii) no se hizo entrega formal del tubo eléctrico ni del tubo de suministro instalado en el exterior del edificio; (ix) el contratista no entregó a tiempo la documentación requerida para la liquidación del contrato, como se muestra en múltiples comunicaciones, por lo que no es cierto que haya estado dispuesta a hacer entrega y liquidación de la obra; y que (x) no se presentaron variaciones en la áreas del proyecto, cuya forma de pago se pactó en la modalidad de precio global sin reajustes, por lo que, conforme al artículo 2060 del Código Civil (“CC”), corresponden al contratista los por mayores cantidades de obras, resultando así improcedente la reclamación por mayor área construida. 5.2.2.6.

Como puede apreciarse, los argumentos que Varela Fiholl propuso en sede administrativa para sustentar el cargo que por falsa motivación propuso contra la Resolución No. 0019 del 6 de enero de 2009, y que la administración contratante desestimó, no sólo coinciden con los que ha traído a esta jurisdicción para dar fundamento a sus pretensiones, sino que entrañan una protesta contra la legalidad de los actos de liquidación unilateral y trascienden los alcances de la mera revisión de su aspecto económico que dijo el recurrente haber planteado en la demanda. 5.2.2.7.

Por tanto, como existen unos actos administrativos que definieron el estado final de la relación contractual trabada con el contrato de obra 142 de 2005, cuyos fundamentos contradicen la validez o niegan la existencia de los que expuso la contratista a la administración en procura de una decisión favorable a sus intereses; y dado que la contratista ha venido a esta jurisdicción para demandar resarcimiento de perjuicios protestando los mismos motivos que la administración contratante desestimó en aquellos actos, se impone concluir que, tal y como lo sostuvo el a quo, la pretensión o pretensiones que este último ha formulado ante la jurisdicción contenciosa con fundamento en esa realidad contraria a la declarada por la administración no pueden prosperar mientras tales actos gocen del amparo de la presunción de legalidad. 5.2.3.

Restaría, en el iter que se propuso la Sala, el estudio de la pertinencia de la aplicación analógica al caso, de la ratio de la decisión que adoptó la Sección Tercera de esta Corporación en auto del 29 de febrero de 2004, dentro del expediente 24027. 5.2.3.1. En tal sentido, la revisión de dicha providencia permite apreciar que en ella la Sección Tercera dio solución a una controversia que la parte demandante encauzó a través de la acción de reparación directa con el objeto de reclamar la indemnización de perjuicios que supondría la limitación a la edificabilidad de unos predios, declarados como de “amenaza volcánica media” en un Plan de Ordenamiento Territorial. 5.2.3.2.

Para tomar decisión, la Sección tercera consideró que, en ese caso en concreto[62], el daño por el que se deprecaba la condena en reparación había venido directamente consecuencial a una actuación legítima de la Administración, que le imponía “una carga excepcional o un sacrifico mayor que romp[ía] la igualdad frente a las cargas públicas, cuyo resarcimiento es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa”. 5.2.3.3.

Bastan estas dos características de la litis, referida por Varela Fiholl, para advertir que el asunto que allí resolvió la Sección tercera no guarda semejanza con los problemas jurídicos resueltos en la providencia aquí recurrida. En aquella oportunidad el demandante incoó acción de reparación directa, sino la propia para la solución de controversias contractuales, y lo hizo en armonía con la causa petendi, no otra que la mera invocación de la ruptura del principio de equidad que habría ocurrido con ocasión de la expedición por la administración, de un acto lícito que, pese a dicha licitud, trajo consigo un menoscabo a un interés jurídico, que por su singularidad y excepcionalidad, daba lugar a un rompimiento del equilibrio ante las cargas públicas[63]-[64].

En este caso, como ha quedado visto, el actor puso en ejercicio la acción contractual y lo hizo en armonía con una causa petendi que gravitó sobre el reproche a la falta de planeación de la administración, reproche que la administración desestimó fáctica y jurídicamente al liquidar el contrato. Por tanto, el razonamiento expuesto por la Sección Tercera en tal providencia no presta fundamento para la resolución de este caso; y, en consecuencia, este cargo de la alzada no está destinado a prosperar. 5.2.4.

Finalmente, respecto de la protesta que hace la recurrente por la falta de una debida interpretación de la demanda por el a quo, observa la Sala que ella se hace residir en la calificación del criterio del fallador con el adjetivo de “formalista”. Tal calificación carece, a juicio de esta Sala, de fundamento. 5.2.4.1. En efecto, la preceptiva del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto prescribe que las demandas deben incluir los fundamentos de derecho de las pretensiones, y que, si de la impugnación de un acto administrativo se treta, deben indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación, fue objeto de estudio por la Corte Constitucional, y ésta, oficiando como juez de la constitucionalidad de la ley, la encontró justificada.

De su pronunciamiento, viene pertinente la siguiente cita: La exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación. Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación[65]. 5.2.4.2.

Como puede apreciarse, sin dificultad, la ratio de este fallo de constitucionalidad se aviene bien para desestimar el juicio de reproche por adhesión a un criterio puramente formal que la recurrente hace a la providencia de primera instancia. Y ello es así, porque la demanda que presentó Varela Fiholl no cumple con el requisito de señalar las normas violadas con la expedición de los actos liquidatorios del contrato, como tampoco, por supuesto, con la debida exposición del concepto de la violación, y estas son cargas impuestas al actor por el legislador, que no pueden ser suplida por el juzgador sin comprometer su objetividad, ni puede ser obviada por el juez sin trasgredir el principio de congruencia[66] que ha sido entendido como un elemento constitutivo del derecho fundamental al debido proceso, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”[67]. 5.2.4.3.

Es por ello que, como lo consideró el a quo y lo ha sostenido la jurisprudencia constante y de vieja data de esta Corporación: “El acto administrativo contractual (el de terminación es típico) debe repugnarse dentro de la controversia contractual, en especial cuando es el causante del perjuicio para el contratista; impugnación que puede hacerse en forma aislada o acumulada con otras pretensiones como las de incumplimiento con indemnización de perjuicios.

Se ha insistido en que debe pedirse la nulidad del acto contractual porque sólo así podrán estudiarse las pretensiones que partan del supuesto de que dicho acto ya no forma parte del ordenamiento. Cuando la administración no logra acuerdo de liquidación con el contratista o éste no interviene en esa operación, debe hacerlo unilateralmente mediante acto administrativo debidamente motivado, contra el cual, luego de su notificación, podrá agotarse la vía gubernativa.

Acto administrativo, que, como tal, tendrá que impugnarse cuando la pretensión del contratista parta de realidades diferentes”[68] (subrayado de la Sala). En este orden de idea, como lo ha considerado asimismo esta Sección: “[…] la obtención de un fallo favorable depende, inexorablemente, de la declaratoria de nulidad del mismo pues, como es sabido, cuando el daño que se alega tiene origen en un acto administrativo ilegal, dicha declaratoria constituye un presupuesto obligado del restablecimiento del derecho desconocido, vulnerado o conculcado.

Mientras la nulidad no haya sido declarada, el acto administrativo de liquidación del contrato es válido y conserva su legitimidad, amparado en las mencionadas presunciones y, por ende, no es posible proferir condenas que, en últimas, implicarían desconocer lo allí determinado”[69] (énfasis añadido). 5.3. No procede pues, en este asunto, el análisis de las pretensiones de formuladas por Varela Fiholl, debido a que su eventual prosperidad requeriría la nulidad —y no la mera revisión económica— de las Resoluciones 019 del 6 de enero de 2009 y 1169 del 15 de mayo de 2009, con las que Bogotá DC-Secretaría de Educación liquidó unilateralmente el Contrato de Obra 142 de 2005; nulidad que no fue deprecada en la demanda, conforme a las reglas previstas en el ordenamiento adjetivo de lo contencioso- administrativo.

En consecuencia, la sentencia recurrida será confirmada. 6. No hay condena en costas, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 y en el parágrafo 3º del artículo 75 de la Ley 80, sólo hay lugar a su imposición cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso no se vislumbra que se hubiese actuado de esa manera, no se hará condena alguna en ese sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: |PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Subsección C de | |Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de | |Cundinamarca el veintisiete (27) de junio de dos mil trece (2013), por | |las razones expuestas en esa providencia. | | | |SEGUNDO: Sin condena en costas. | | | |Cópiese, notifíquese y cúmplase, | | | | | | | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE | |Presidente | |Aclaración de voto Cfr. Rad. 48.812-16 y Voto disidente Rad. 62.009-19 | | | | | | | | | | | | | |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] Folio 46 (reverso) del cuaderno 1. [2] Auto del 23 de junio de 2011.

Folio 49 del cuaderno 1. [3] Folio 51 del cuaderno 1. [4] Folio 73 (anverso) del cuaderno 1. [5] Artículo 17 del Decreto 581 del 18 de diciembre de 2007 (folios 74 a 81 del cuaderno 1). [6] Folios 52 a 65 del cuaderno 1. [7] Conforme al poder general a conferido con la escritura número 3274 de la Notaría 73 del Círculo de Bogotá, otorgada del 7 de julio de 2011, visible en copia auténtica a folios 68 a 71 del cuaderno 1. [8] Folio 72 (reverso) y 73 (anverso) del cuaderno 1. [9] Poder para el asunto: folio 67 del cuaderno 1. [10] Folio 86 del cuaderno 1. [11] Folios 107 y 108 del cuaderno 1. [12] Auto del 24 de mayo de 2012.

Folio 110 del cuaderno 1. [13] Folios 121 y 122 del cuaderno 1. [14] Auto del 19 de marzo de 2013. Folio 124 del cuaderno 1. [15] Folios 127 a 130 del cuaderno 1. [16] Folios 145 a 157 del cuaderno 1. [17] Folios 159 a 166 del cuaderno 1. [18] Folios 178 a 185 del cuaderno de 2ª instancia. [19] En concreto, citó el tribunal la sentencia de la Sección Tercera proferida el 11 de agosto de 2010 (exp. 16941). [20] Folios 187 a 200 del cuaderno de 2ª instancia. [21] Auto del 30 de julio de 2013.

Folio 202 del cuaderno de 2ª instancia. [22] Auto del 9 de octubre de 2013. Folio 206 del cuaderno de 2ª instancia. [23] Folios 209 a 211 del cuaderno de 2ª instancia. [24] Apartado 2. [25] “En tanto la parte demandada fue la única en apelar la decisión, la Sala se limitará a resolver –con plena observancia del principio de la non reformatio in pejus– sobre los argumentos expuestos en su medio de impugnación de conformidad con lo dispuesto por el artículo 357 del C.P.C. […] En relación con el alcance de esta disposición, la Sala ha acogido dos posturas que, en principio, parecen opuestas o contradictorias entre sí, pero que realmente no lo son porque ambas se sustentan en el principio de congruencia […].

Conforme a la primera postura, la competencia del ad quem está limitada a los aspectos que expresamente señale el recurrente […]. La segunda postura plantea que la competencia del juez de segunda instancia comprende los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone expresamente en su escrito de apelación, de manera que nada obsta para que el juez de segunda instancia corrija o modifique aquellos que, por su naturaleza, se encuentran comprendidos o son consustanciales a los asuntos mencionados. […] En ambos casos, la Sala buscó salvaguardar el principio de congruencia pues limitó la competencia del juez de segunda instancia a los aspectos que señale expresamente el recurrente o que se entiendan comprendidos dentro del marco del recurso, siempre que favorezcan al apelante único. […] Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.

Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”. [26] Apartado. 2.7 (iii). [27] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 14 de abril de 1937 [28] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 30 de julio de 2001 [29] Apartados 2.1, 2.3, 2.5, 2.7 y 2.8. [30] Apartado 5.2.1. [31] Folios 76 a 82 del cuaderno 23. [32] Folios 133 a 158 del cuaderno 23. [33] LEY 80 DE 1993.

Artículo 75. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa. […]”. [34] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 82, modificado por la Ley 1170 de 2006.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. […]”. [35] CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

Artículo 322 modificado por el acto legislativo 1º de 2000. “Bogotá, Capital de la República y el Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital. […]”. [36] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Artículo 129. “Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión”. [37] “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5.

De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [38] La mayor pretensión al momento de la presentación de las demandas ascendía a $1.827’836.205 (aptado. 2.1); suma superior a los 500 SMMLV exigidos por el artículo 132.5 del CCA para que este proceso tuviera vocación de segunda instancia, lo que en el año 2011 equivalía a $267’800.000, según el Decreto 033 de 2011. [39] Folio 161 del cuaderno 23. [40] auto de unificación del 1º de agosto de 2019 (Exp. 62009). [41] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 1989, exp. 5334. [42] Exp. 12513. [43] Exp. 62009, fundamentos jurídicos 2.4.2 y 2.4.4.2. [44] Año CXLIII, núm. 46691, p. 1. [45] LEY 1150 DE 2007.

“Artículo 33. La presente ley empieza a regir seis (6) meses después de su promulgación, con excepción del artículo 6° que entrará a regir a los dieciocho (18) meses de su promulgación”. [46] Copia auténtica visible a folios 1 a 18 del cuaderno 2. [47] Folios 24 a 27 del cuaderno 2. [48] Folios 19 a 21 del cuaderno 2. [49] Folio 371 del cuaderno 5. [50] Folios 15 y 16 del cuaderno 23. [51] Folio 161 del cuaderno 23. [52] Folio 46 (reverso) del cuaderno 1. [53] Ley 640 de 2001.

“Artículo 21. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. [54] Folios 147 y 148 del cuaderno 2. [55] Folio 146 del cuaderno 2. [56] Folios 1ª 14 del cuaderno 2. [57] Folios 126 a 158 del cuaderno 23. [58] Esto, por cuanto parece más válido afirmar que la ejecutoriedad es una atribución de la administración. [59] Folios 76 a 82 del cuaderno 23. [60] Folios 85 a 93 del cuaderno 23. [61] Folios 133 a 158 del cuaderno 23. [62] Que, como lo afirmó expresamente la Sala, se diferencia del resuelto previamente con el auto del 11 de octubre de 2002, en cuanto no adujo la ilegalidad del acto con el que se había declarado la afectación del bien como “de amenaza volcánica media”. [63] Sobre el concepto del daño especial en la jurisprudencia administrativa colombiana pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Plena del 29 de mayo de 1947 (Anales del Consejo de Estado, Tomo LVI, números, 357-361, pp. 448 y ss), del 4 de septiembre de 1947, del 4 de noviembre de 1949, la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 2 de noviembre de 1960 (exp. 298), y las sentencias de la Sección Tercera del 23 de mayo de 1973 (exp. 978), del 28 de octubre de 1976 (exp. 1482), del 11 de abril de 1978 (exp. 1567) y del 30 de enero de 1987 (exp. 4493), entre otras. [64] Sobre los elementos de los presupuestos del daño especial, además de las providencias relacionadas en la nota de pie de página precedente, puede consultarse: LONG, M., WEIL, P., BRAIBANT, G., DEVOLVÉ, PIERRE, y GENEVOIS, B., Las Grandes Sentencias de la Jurisprudencia Administrativa, 20ª edición, traducción de Katy Balan Somlo y Carlos Luengo Martín, Dalloz e INAP, Madrid, 2015, pp. 324 a 335;

GUECHA LÓPEZ, Carlos Alfonso, Análisis de los Grandes Fallos de la Jurisprudencia Administrativa Francesa (1873- 2018), Ibáñez, Bogotá, 2017, pp. 221-223; FAIRGRIEVE, Duncan, State Libaility in Tort, Oxford University Press, Nueva York, 2003, p. 148 a 149; MIR PUIGPELAT, Oriol, La Responsabilidad Patrimonial de la Administración: Hacia un nuevo sistema, Civitas, Madrid, 2002, p. 185; y GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, 8ª edición, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor (Navarra), 2016, pp. 420 y 421. [65] Corte Constitucional, Sentencia C-197/99. [66] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.

“Artículo 305. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. […]”. [67] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencias T455 de 2016, T-714 de 2013, T-773 de 2008, T-450 de 2001 y T-025 de 2002, entre otras. [68] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 1990, exp. 3351.

En el mismo sentido, ver las sentencias de la Sección Tercera del 20 de mayo de 2004 (exp. 14114), del 09 de junio de 2010 (exp. 16496), del 10 de marzo de 2011 (exp. 17963), del 28 de marzo de 2012, (exp. 20393) y del 1º de agosto de 2016 (exp. 30728), entre otras. [69] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 9 de octubre de 2014, exp. 28881.