ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / NORMATIVIDAD APLICABLE / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL De conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el C.C.A y en el C.P.C. Así las cosas, ante la evidencia de que la demanda se radicó el 8 de marzo de 2010, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones normativas contenidas en los referidos estatutos procesales.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 308 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / REGLAS DE COMPETENCIA / CRITERIO ORGÁNICO / RAMA JUDICIAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / Con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, y teniendo en cuenta que la entidad demandada en este proceso, a saber, la Rama Judicial, es de naturaleza pública, se confirma la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto.
Por su parte, el artículo 129 del CCA estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. Entretanto, el numeral 6 del artículo 132 del CCA dispuso que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia, entre otros asuntos, de “los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”.
En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa y, en la medida en que se pretende la revocatoria del fallo de primera instancia, en el que el Tribunal Administrativo de Córdoba denegó las pretensiones de la demanda, se concluye que la Sala es competente para conocer del asunto.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / CAUSA PETENDI A efectos de determinar la causa petendi, la Sala recurrirá a la posibilidad que tiene el juez de interpretar la demanda cuando carece de precisión, sin que ello genere el desconocimiento o variación de los factores esenciales en los que se sustentan las pretensiones, situación que implicaría la decisión de asuntos que no fueron planteados o la inclusión de hechos que no fueron debatidos.
(…) La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis y suplantar al demandante, pues su voluntad debe ser el marco de referencia para establecer el daño que se pide indemnizar y el hecho que lo habría generado, lo que no puede ser sustituido por el juez, dado que la invocación del supuesto correcto tiene efectos determinantes en el sentido de la sentencia, de ahí que se trate de una obligación radicada en quien acude a esta jurisdicción. NOTA DE RELATORÍA: Sobre este tema, ver sentencia de la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral, del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez.
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / SERVIDOR PÚBLICO / DESVINCULACIÓN DEL SERVICIO / CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA / ABANDONO DEL CARGO / SERVIDOR DE CARRERA / EMPLEADO DE CARRERA JUDICIAL / ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO la parte demandante pretende la indemnización de perjuicios ocasionados por la desvinculación de que fue objeto, la que, según expuso, se materializó con la calificación insatisfactoria, así como por el abandono del cargo que fue declarado por el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería, determinaciones que fueron tomadas en los siguientes actos administrativos: i) decisión del 22 de enero de 2009, confirmada por la providencia del 19 de febrero de ese año, la que a su vez fue modificada el 31 de marzo siguiente, y ii) decisión del 16 de abril de 2009.
(…) Conviene advertir que no tiene cabida el argumento del actor según el cual las decisiones enunciadas previamente como “hechos, omisiones y operaciones” no son actos administrativos por el hecho de que supuestamente no fueron notificadas debidamente, puesto que tal aspecto hace parte de los elementos de la eficacia de las declaraciones de la administración, por lo que no las torna en inexistentes o inválidas.
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver sentencia del 5 de diciembre de 2019, Exp. 25000-23-41-000-2019-00131-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS DEL EMPLEADO JUDICIAL / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO POR CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA / RETIRO DEL SERVICIO DEL EMPLEADO DE CARRERA JUDICIAL De otro lado, esta Corporación ha considerado que son actos de trámite aquellos que impulsan la actuación administrativa hasta la adopción de la decisión final, y definitivos los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto y, por ende, dan conclusión a la actuación administrativa, de ahí que en el sub lite es forzoso concluir que la decisión del 31 de marzo de 2009, por medio de la cual se dejó en firme la calificación insatisfactoria y se ordenó la desvinculación del actor era definitiva, pues concluyó el trámite de calificación insatisfactoria al haber dispuesto su retiro del cargo.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la determinación de los actos administrativos de trámite y los definitivos, ver providencia del 2 de agosto de 2018, radicado 11001-03-26-000-2015-00006-00 (53039). ACTO ADMINISTRATIVO DE CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA / CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA DE SERVICIOS / CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA DEL EMPLEADO / CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA DEL EMPLEADO DE CARRERA JUDICIAL / CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA DEL SERVICIO PÚBLICO Se resalta que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 171 y 173 de la Ley 270 de 1996, la calificación insatisfactoria de los servicios da lugar al retiro del empleado, lo que, en concordancia con el artículo 55 del Acuerdo número 1392 de 2002 se resolvía de manera directa en esa decisión, sin que fuera necesario adoptar tal determinación por separado.
Las anteriores consideraciones ponen en evidencia que, al margen de que el actor presentara como “hechos, omisiones y operaciones administrativas” las actuaciones que produjeron su desvinculación, lo cierto es que de la misma demanda se colige que esta tuvo como origen el acto administrativo del 31 de marzo de 2009 que concluyó la situación administrativa del actor, pues en tal actuación se resolvió “ordenar la desvinculación del cargo de oficial mayor” frente a la cual se alega un menoscabo.
(…) no es dable analizar la impugnación a la luz del concepto de “hechos, omisiones u operaciones administrativas”, pues de la misma interpretación de la demanda se deriva que lo que el actor controvirtió realmente fue el contenido de múltiples actos administrativos, sin que pueda llegar a entenderse que tales decisiones dejan de tener tal connotación por una supuesta indebida notificación o que todas son de trámite.
(…) como lo que realmente pretende la parte actora es la indemnización de los perjuicios que le habría causado la Rama Judicial con los actos administrativos identificados inicialmente, la Sala determinará si la reparación directa resulta procedente para tales efectos. FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 171 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 173 / ACUERDO 1392 DE 2002 – ARTÍCULO 55 INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / CAUSA PETENDI / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS DEL EMPLEADO JUDICIAL / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO POR CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA / RETIRO DEL SERVICIO DEL EMPLEADO DE CARRERA JUDICIAL / FINES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – No depende de la discrecionalidad del interesado sino de los fines de la acción Al operador judicial le corresponde determinar si el petitum es susceptible o no de ser tramitado mediante la vía judicial invocada por la parte actora, por tal razón, en los eventos en los que se ejerce formalmente una acción o medio de control, pero se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe establecer el medio procesal idóneo con observancia del segundo supuesto.
Se advierte que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. (…) En lo relativo a la reparación directa, se advierte que es la acción idónea para solicitar la indemnización de los perjuicios causados por un hecho, omisión, operación administrativa o acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 51. 534, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS DEL EMPLEADO JUDICIAL / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO POR CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA / RETIRO DEL SERVICIO DEL EMPLEADO DE CARRERA JUDICIAL / FINES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO En cuanto a decisiones de la administración, la reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado, con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón y sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Después de 4 meses para demandar / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Antes de 4 meses para demandar / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Se precisa que en los casos en los que la Administración ejerce la facultad de revocatoria directa frente a actos administrativos desfavorables a sus destinatarios, existen dos escenarios, a saber: i) cuando se revoca un acto administrativo particular después de los 4 meses para demandar, en cuyo caso la pretensión idónea es la nulidad y restablecimiento del derecho, pues, el hecho de que el demandante no la hubiese ejercido, en modo alguno lo habilita para demandar en reparación directa y ii) cuando se revoca un acto administrativo particular antes de los 4 meses para demandar, evento en el cual la pretensión idónea es la reparación directa, en cuyo caso la oportunidad se contabiliza desde la notificación de la actuación que resolvió tal situación. NOTA DE RELATORÍA: Ver, sentencia del 3 de julio de 2020, Exp. 54990.
ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Después de 4 meses para demandar / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Antes de 4 meses para demandar / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS DEL EMPLEADO JUDICIAL / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO POR CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA / RETIRO DEL SERVICIO DEL EMPLEADO DE CARRERA JUDICIAL Si bien la reparación directa, según las consideraciones antes expuestas, es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de un acto administrativo cuando este es revocado, con las particularidades ya indicadas, lo cierto es que en el sub lite las decisiones del 22 de enero, 19 de febrero y 31 de marzo de 2009 no fueron revocadas por la Rama Judicial, lo que basta para concluir que tales supuestos no se configuran en el sub lite.
Lo que se observa realmente es que el actor ejerció el derecho de acción para discutir la legalidad de múltiples actos administrativos, y alegó que dentro del trámite previo a su expedición se incurrió en múltiples “vías de hecho” y se afectó el debido proceso, elementos que hacen parte del objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues guardan relación con las causales de anulabilidad de las declaraciones de la administración. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INEXISTENCIA DE COSA JUZGADA / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA / NATURALEZA DE LA COSA JUZGADA / DEMANDA ANTERIOR / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMINTO DEL DERECHO / RECHAZO DE LA DEMANDA - No variaba la acción procedente La Sala precisa que la parte actora en la demanda de reparación directa en modo alguno cuestionó la providencia por medio de la cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, no argumentó que fuera contraria a derecho, por lo que no hay lugar a analizar ningún yerro en torno a tal decisión. En las condiciones analizadas, la Subsección advierte que la controversia planteada en esta oportunidad ya había sido puesta en consideración de la jurisdicción; sin embargo, no fue susceptible de trámite, porque no se subsanó el escrito inicial en esa época, omisión que llevó al rechazo de las pretensiones, decisión que no goza del efecto de la cosa juzgada, porque esta, según el artículo 332 del C.P.C., se predica de sentencias ejecutoriadas, “siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”, o de providencias frente a las cuales existe una regla expresa en tal sentido, verbigracia, el auto que acepta el desistimiento del petitum.
Así las cosas, la Sala considera que el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no variaba la acción procedente y, por ende, no habilitaba a la parte actora para cuestionar en sede de reparación directa la legalidad del acto administrativo que dejó en firme la calificación insatisfactoria de que fue objeto. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 332 ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Después de 4 meses para demandar / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Antes de 4 meses para demandar / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS DEL EMPLEADO JUDICIAL / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO / DESVINCULACIÓN DEL EMPLEADO PÚBLICO POR CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA / RETIRO DEL SERVICIO DEL EMPLEADO DE CARRERA JUDICIAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FALLO INHIBITORIO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN [L]a parte actora pretendía, por medio de este proceso, revivir los términos para debatir el acto administrativo que ordenó su desvinculación, lo que solo resultaba procedente a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que se recurrió a una vía procesal distinta a la que correspondía. Como consecuencia, no es dable resolver de fondo la controversia, de manera que no se emitirá pronunciamiento en torno a la legalidad de los actos administrativos frente a los cuales se alegó un daño. Así las cosas, la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de reparación directa planteadas en la demanda, se modificará, para, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción formulada por la parte demandada.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 23001-23-31-000-2010-00048-01 (61280) Actor: CRISTOBAL OSWALDO VILLADIEGO VILLERA Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA – Está orientada a determinar lo pretendido realmente por el demandante y no a suplantar su voluntad / REPARACIÓN DIRECTA – Improcedencia para solicitar la indemnización de los perjuicios causados con actos administrativos particulares que se consideran contrarios al ordenamiento jurídico / NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – los errores en torno a la comunicación de las declaraciones de la administración no afectan la existencia o validez de tales actuaciones sino su eficacia. / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Es aquél que concluye una situación jurídica.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia del 30 de noviembre de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera[1] demandó a la Rama Judicial por la existencia de un supuesto daño antijurídico originado en los hechos, omisiones y operaciones administrativas del Juez Primero Laboral del Circuito de Montería al calificar insatisfactoriamente su desempeño como oficial mayor y declarar el abandono del cargo, lo que en su criterio configuró una vía de hecho y le causó afectaciones al debido proceso.
II.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 8 de marzo de 2010[2], el señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera, por medio de apoderado, presentó demanda en contra de la Nación – Rama Judicial, con el fin de que se le indemnizaran los supuestos perjuicios ocasionados con los hechos, omisiones y operaciones administrativas del Juez Primero Laboral del Circuito de Montería, al pretermitir las formalidades propias del debido proceso “dentro de la actuación administrativa que calificó sus funciones”, en la que solo hubo actos de “trámite” y en la que supuestamente se ocultó un acto administrativo por abandono del cargo, aspectos que, según expuso, ocasionaron vías de hecho y cercenaron su derecho de defensa.
Por lo anterior, solicitó que se condenara a la parte demandada a pagar, por concepto de perjuicios materiales, la suma de $322’984.000. Igualmente, el actor pidió que se le indemnizaran los perjuicios morales, estimados en “1.000 gramos oro”. Finalmente, se solicitó la actualización de las sumas mencionadas con antelación. 2. Hechos de la demanda[3] El señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera estuvo vinculado a la Rama Judicial desde el 1 de septiembre de 1985 como funcionario de los juzgados tercero civil municipal de Montería, segundo y primero laboral del mismo circuito judicial.
Un año después de que el señor Julio Tordecilla Payares fuera nombrado Juez Primero Laboral del Circuito de Montería, se le asignó al demandante, en calidad de oficial mayor, la labor de liquidar las costas de los procesos ordinarios. El actor, al realizar la liquidación de costas en un proceso ordinario laboral descubrió que esta tenía un error, por lo que procedió a enmendarla con borrador líquido y máquina de escribir, aunque la actuación ya había sido impresa.
Posteriormente, el señor Gilberto Robledo, en calidad de juez encargado, libró mandamiento de pago con la liquidación corregida. A raíz de lo sucedido con la liquidación enmendada, el juez Julio Tordecilla Payares inició un proceso disciplinario en contra del señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera, sin que se hubiera vinculado al juez encargado y al secretario del despacho, y sin que las partes del proceso ejecutivo de la decisión hubieran advertido yerro alguno. El 5 de noviembre de 2008, el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería dictó fallo condenatorio, en el que destituyó del cargo al demandante.
Igualmente, se resolvió la inhabilidad de funciones y se compulsaron copias a la Fiscalía General de la Nación. No obstante lo anterior, la decisión fue apelada y la Procuraduría Regional declaró la nulidad parcial “por violación al debido proceso”. El demandante pidió licencia no remunerada, luego de lo cual, el 22 de enero de 2009, el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería procedió a calificar a los funcionarios de su despacho, y en la resolución 003 le otorgó 56 puntos sobre 100 al actor.
Como consecuencia de lo anterior, el 16 de febrero de 2009 el actor presentó recurso de apelación en contra de la calificación insatisfactoria, pues, según indicó, el 12 del mismo mes y año se fijó edicto en el que se señaló que contra la decisión procedían los recursos de reposición y apelación. En la mencionada impugnación recusó al Juez Primero Laboral del Circuito de Montería por estar impedido.
El 19 de febrero de 2009, el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería resolvió la solicitud del demandante como un recurso de reposición, en el sentido de concluir que el juez no se encontraba impedido para calificarlo. Por otra parte, se consideró notificada por conducta concluyente la decisión y se concedió el recurso de apelación. El 27 de febrero de 2009 el demandante pidió otra licencia no remunerada, sin que en su criterio se le hubiera notificado debidamente la calificación insatisfactoria, pues conoció la decisión por el compañero de trabajo Celio Ordóñez.
La Sala Civil, de Familia y Laboral del Tribunal Superior de Montería, al conocer del recurso de apelación, resolvió “inadmitirlo”, al considerar que no era el superior administrativo del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería. El 20 de marzo de 2009, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió que la calificación insatisfactoria “no tiene superior jerárquico”.
Como consecuencia, el 31 del mismo mes y año se dictó auto en el cual se decretó la “ilegalidad parcial” de la actuación del 19 de febrero de la misma anualidad, en lo atinente al recurso de apelación. El 1 de abril de 2009, luego de cumplirse la licencia no remunerada, el demandante manifestó que se presentó a trabajar; empero, afirmó que se le indicó que su cargo había sido ocupado por otra persona.
El 16 de abril de 2009, el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería expidió la resolución 08, a través de la cual declaró el abandono del cargo. Entre otras cosas, afirmó que acudió a través de la reparación directa “en razón a que hubo ocultamientos de los actos administrativos que no se notificaron”. Igualmente, señaló que no se demostró que hubiera cometido un yerro pasible de sanción respecto de la liquidación que realizó; que el juez Julio Tordecilla Payares no lo podía calificar por encontrarse impedido; que la calificación no le fue notificada; que no se indicaron los recursos que procedían contra esa decisión y se tramitó su apelación como reposición; que la actuación que evaluó su desempeño no es un acto definitivo; que era impreciso declarar parcialmente ilegal la calificación insatisfactoria; y que la resolución donde se declaró el abandono del cargo no se le notificó, todo lo cual configuró múltiples “vías de hecho”. 3.
Trámite de primera instancia El Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda mediante providencia del 10 de mayo de 2010[4], decisión que le fue notificada en debida forma a las partes y al Ministerio Público. 3.1. Contestación de la demanda El 13 de julio de 2010[5], la Rama Judicial contestó la demanda y formuló las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, inexistencia de causa para demandar y la innominada, bajo el argumento según el cual el procedimiento administrativo en el cual se calificó insatisfactoriamente y se retiró del cargo al demandante se ajustó a derecho.
En desarrollo de lo expuesto, manifestó que frente a la calificación insatisfactoria, en tanto decisión administrativa, era procedente agotar la vía gubernativa; sin embargo, no era posible interponer el recurso de apelación, debido a que el Consejo Superior de la Judicatura ha considerado que el juez no tiene superior para esos efectos. Por otra parte, adujo que el hecho de que el juez hubiera sancionado disciplinariamente al actor no impedía que, en calidad de nominador, dictara calificación insatisfactoria en su contra, so pena de que se impidiera la valoración de las labores del peticionario exigida en la Constitución y la ley.
Igualmente, indicó que la demanda no era procedente pues el hecho de que el acto administrativo que calificó insatisfactoriamente a la parte actora no hubiera indicado los recursos procedentes no lo hacía ilegal, máxime si se tiene en cuenta que el demandante interpuso apelación en contra de tal actuación, lo que evidencia que se notificó por conducta concluyente.
Entretanto, manifestó que el artículo 125 de la Constitución Política de 1991 y los artículos 171 a 176 de la Ley 270 de 1996 prevén que los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente, normativa que fundamentó la actuación administrativa del Juez Primero Laboral del Circuito de Montería, y en la que se resolvió la desvinculación del demandante a partir de factores objetivos, medibles, cuantificables y verificables, por lo que no hubo una violación al debido proceso. 3.2.
Etapa probatoria El Tribunal Administrativo de Córdoba, a través de providencia del 6 de agosto de 2010[6], decretó como pruebas los documentos aportados por las partes. Igualmente, ofició al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería y a la Procuraduría Departamental de Córdoba para que enviaran copia de toda la actuación administrativa de calificación de funciones y del proceso disciplinario en contra del señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera.
Del mismo modo, decretó los testimonios de los señores Joaquín Bravo y Jhon Espinoza Hoyos. 3.3. Alegatos de conclusión Vencido el período probatorio, mediante auto del 24 de febrero de 2011[7], el a quo corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto. 3.3.1.
En esa oportunidad, el 8 de marzo de 2011[8], la parte actora señaló que la razón por la cual eligió la acción de reparación directa y no la de nulidad y restablecimiento del derecho fueron “los hechos y omisiones e incluso las operaciones administrativas” que se surtieron por parte del Juez Primero Laboral del Circuito de Montería. De otro lado, afirmó que el juez que lo calificó se encontraba impedido para valorar sus labores debido al proceso disciplinario que le había abierto con antelación, aspecto que le causó un daño moral y material, pues ello lo obligó a pedir licencia no remunerada “por ponerse en tela de juicio su honorabilidad y rendimiento funcional en ese despacho”.
Además, reiteró que era contradictorio que el juez se declarara impedido para continuar conociendo del proceso disciplinario, pero no para calificarlo. Asimismo, afirmó que el 1 de abril de 2009, cuando procedió a retomar sus labores, no había decisión administrativa en firme ni del proceso disciplinario, ni de la calificación de funciones; empero, ya se había nombrado a otra persona en el cargo, aspecto que le ocasionó un daño y que tiene origen en un hecho, al no haber una actuación ejecutoriada.
Así pues, consideró que el acto administrativo del 31 de marzo de 2009 no estaba en firme, pero que, si se considerara que lo estaba, no cobró firmeza para el 1 de abril de ese año, de manera que no se podía nombrar a alguien más en su reemplazo. Finalmente, resaltó que conoció la decisión del 16 de abril de 2009, de abandono del cargo, hasta el momento en el que interpuso una acción de tutela y que se tomó tal determinación, aunque se conocía que otra persona ostentaba el cargo, por lo que, según expuso, fue víctima de “hechos y omisiones y operaciones administrativas” y no de una actuación administrativa. 3.3.2.
Por su parte, el 10 de marzo de 2011[9], la parte demandada reiteró las excepciones planteadas en la contestación de la demanda y adujo que la declaratoria de insubsistencia del demandante obedeció a un procedimiento administrativo que estuvo ajustado a derecho, frente al cual el peticionario pudo interponer los recursos de ley. El Ministerio Público guardó silencio. 4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante providencia del 30 de noviembre de 2017[10], negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se acreditó la existencia de un daño antijurídico. De manera preliminar consideró que, “en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia” procedería a resolver de fondo el asunto, pero limitado a la pretensión del demandante, a saber, la reparación del daño originado “en vías de hecho y violación del debido proceso” por las actuaciones en las cuales se investigó, calificó insatisfactoriamente y declaró el abandono del cargo del actor.
Posteriormente, señaló que el señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera tuvo la oportunidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar, en sede judicial, la legalidad de los actos administrativos que lo separaron del cargo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, debido a que el artículo 135 del CCA permitía demandar los actos administrativos directamente cuando no se hubiera dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes.
Igualmente, aseveró que la falta de notificación personal tampoco era obstáculo para demandar los actos administrativos, pues el artículo 136 ibídem prescribió que el término de caducidad de la nulidad y restablecimiento del derecho debía contabilizarse a partir del día siguiente al de la ejecución del acto, según el caso, y la resolución de abandono del cargo fue ejecutada desde el 1 de abril de 2009.
Asimismo, adujo que el hecho de que no se le hubiera entregado copia del acto administrativo tampoco impedía ejercer el derecho de acción, dado que el artículo 139 del CCA consagró que en ese evento se debía manifestar tal circunstancia bajo juramento, el que se considera prestado con la radicación del escrito inicial. El a quo señaló que los actos administrativos indicados en la demanda no eran de trámite, pues la calificación insatisfactoria concluyó con la expedición del acto del 31 de marzo de 2009 y se ejecutó al día siguiente.
En ese orden de ideas, concluyó que el actor tenía la posibilidad de impugnar en sede judicial y a través de la nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos en los que se lo calificó insatisfactoriamente y se declaró el abandono del cargo, por lo que desestimó cualquier posibilidad de reconocimiento de perjuicios derivado de la expedición y contenido de los actos que lo desvincularon del servicio, pues “los mismos debieron reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Por otra parte, el a quo afirmó que la investigación disciplinaria, calificación de servicios y declaratoria de abandono del cargo constituyeron situaciones laborales correspondientes a una carga que todos los empleados públicos están en el deber de soportar. Igualmente, aseveró que, si bien el proceso disciplinario adolecía de yerros, estos fueron corregidos por orden de la Procuraduría General de la Nación; que no se acreditó constreñimiento para pedir las licencias no remuneradas; que no se demostró que el actor hubiera obtenido calificaciones altas por sus labores los años anteriores; que no recusó en su momento al juez por estar impedido; ni se acreditó una persecución laboral; sino que la desvinculación se fundó en actos administrativos cuya legalidad no puede ser revisada en este proceso, según lo expuesto. 5.
El recurso de apelación Inconforme con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el 3 de diciembre de 2017[11] la parte actora interpuso recurso de apelación e indicó que no cuestionó actos administrativos, sino la conducta del Juez Primero Laboral del Circuito de Montería. En ese sentido, el apelante adujo que la demanda hizo referencia a hechos cometidos por la parte demandada en los que hubo una persecución laboral en su contra, sin que se solicitara la nulidad de las resoluciones de calificación insatisfactoria o de abandono del cargo.
De otro lado, alegó que no se tuvieron en cuenta la declaración del señor Joaquín Bravo; la certificación del coordinador de talento humano de la oficina de la Rama Judicial; ni las afirmaciones del Juez Primero Laboral del Circuito de Montería, en las que se expuso que el acto administrativo de calificación no fue notificado. En desarrollo de lo anterior, afirmó que el testigo Joaquín Bravo adujo que la desvinculación se debió al proceso disciplinario, que el cargo de que era titular fue ocupado por Celio Ordóñez Gómez hasta el 1 de abril de 2009 y que fue reemplazado por Paloma Mosquera, de lo cual se evidencia que no se le permitió ocupar su puesto sin que hasta ese entonces se le hubiera notificado la calificación insatisfactoria.
Como consecuencia, el actor concluyó que hubo un daño desde el momento en que “debía retornar a su jornada de trabajo”, es decir, desde el 1 de abril de 2009, pues su cargo era desempeñado por otra persona “sin existir un acto administrativo ejecutoriado”, aspecto que, según expuso, justificaba que acudiera a la acción de reparación directa.
El 13 de diciembre de 2017[12], el demandante presentó escrito en el que manifestó “sustentar el recurso de alzada” y reiteró los argumentos del recurso de apelación presentado, y entre ellos, que no solicitó la revisión de la legalidad de los actos administrativos, sino la forma como el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería “mediante una serie de vías de hecho forjó la desvinculación” de que fue objeto y que el hecho de haber anexado la resolución por la cual abandonó el cargo no podía dar a concluir que esta había sido notificada. 6.
Trámite de segunda instancia Por medio de auto del 31 de enero de 2018[13], el Tribunal Administrativo de Córdoba concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la providencia del 30 de noviembre de 2017. El 2 de mayo de 2018[14], esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto y ordenó notificar personalmente la decisión al Ministerio Público.
Igualmente, el 8 de agosto de la misma anualidad[15] se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable De conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen por las normas procesales contenidas en el “régimen jurídico anterior”, que corresponden a las consagradas en el C.C.A y en el C.P.C. Así las cosas, ante la evidencia de que la demanda se radicó el 8 de marzo de 2010, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones normativas contenidas en los referidos estatutos procesales. 2.
Competencia de la Sala Con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en el artículo 82[16] del Código Contencioso Administrativo, y teniendo en cuenta que la entidad demandada en este proceso, a saber, la Rama Judicial, es de naturaleza pública, se confirma la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto.
Por su parte, el artículo 129 del CCA[17] estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de “las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos”. Entretanto, el numeral 6 del artículo 132[18] del CCA dispuso que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia, entre otros asuntos, de “los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”.
En el caso bajo estudio se advierte que la pretensión mayor[19] superó la cuantía señalada en la mencionada disposición normativa[20] y, en la medida en que se pretende la revocatoria del fallo de primera instancia, en el que el Tribunal Administrativo de Córdoba denegó las pretensiones de la demanda, se concluye que la Sala es competente para conocer del asunto. 3.
Alcance del recurso de apelación En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Córdoba negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se causó un daño antijurídico, por no haberse acreditado ningún hecho, omisión u operación administrativa que hubiera producido un menoscabo. Por su parte, el actor interpuso un recurso de apelación bajo el argumento según el cual el perjuicio se acreditó y no se originó en ningún acto administrativo sino en la “persecución laboral” de la demandada, La Sala considera que, de manera previa a entrar a resolver la impugnación del actor, se debe precisar cuál es la acción idónea para tramitar las pretensiones de la demanda, pues de encontrarse que la procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho, no sería posible emitir un pronunciamiento de fondo, al tener vocación de prosperidad la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción formulada por la Rama Judicial. 3.1.
Causa petendi en el sub lite A efectos de determinar la causa petendi, la Sala recurrirá a la posibilidad que tiene el juez de interpretar la demanda cuando carece de precisión, sin que ello genere el desconocimiento o variación de los factores esenciales en los que se sustentan las pretensiones, situación que implicaría la decisión de asuntos que no fueron planteados o la inclusión de hechos que no fueron debatidos.
Sobre este tema, la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “[Al] encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la cusa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos”[21] subrayas no originales).
La labor de interpretación del juez se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis y suplantar al demandante, pues su voluntad debe ser el marco de referencia para establecer el daño que se pide indemnizar y el hecho que lo habría generado, lo que no puede ser sustituido por el juez, dado que la invocación del supuesto correcto tiene efectos determinantes en el sentido de la sentencia, de ahí que se trate de una obligación radicada en quien acude a esta jurisdicción. En el escrito inicial se sostuvo que la Rama Judicial ocasionó un supuesto daño antijurídico por los hechos, omisiones y operaciones en que incurrió el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería al calificar insatisfactoriamente al demandante, así como por haber declarado el abandono del cargo que ostentaba (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “Primero: Declarar que la Nación – Rama Judicial es absolutamente responsable de los daños y perjuicios sufridos por el señor CRISTOBAL OSVALDO VILLADIEGO VILLERA, en su condición de empleado de la rama judicial, quien no tuvo la oportunidad de ejercer a cabalidad su derecho de defensa.
Segundo: Que dentro de los hechos, omisiones y operaciones administrativas hubo unas vías de hecho, pretermitiendo de esta manera las formalidades propias del debido proceso en materia administrativa dentro de la actuación administrativa que calificó las funciones de mi cliente y en la cual solo hubo actos de trámite y el ocultamiento de una actuación administrativa con violación del debido proceso que culminó con un acto administrativo por abandono del cargo que nunca se notificó[22]” (subrayas no originales).
Por otra parte, se observa que, en el recurso de apelación, el señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera afirmó que no se está discutiendo la legalidad de los actos administrativos por los cuales se le separó de su cargo de oficial mayor, sino “la forma como este mediante una serie de vías de hecho forjó la desvinculación”[23] y que “lo que hubo es una persecución laboral”[24].
De manera previa a la revisión de lo pretendido por el actor, resulta oportuno precisar los siguientes hechos relevantes: - El señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera fue empleado de carrera del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería hasta el 31 de marzo de 2009[25]. Su último cargo en la Rama Judicial fue el de oficial mayor. - El señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera modificó con corrector y máquina de escribir la liquidación de unas costas realizadas en el auto del 26 de marzo de 2007, del proceso con radicado 23013100500120030324, actuación que ya había sido aprobada por el juez Julio Rafael Tordecilla Payares antes de tal enmendadura. - El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería inició indagación preliminar por el hecho anterior y el 5 de noviembre de 2008[26] resolvió destituir del cargo de oficial mayor al señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera. - El señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior, luego de lo cual la Procuraduría Regional de Córdoba resolvió decretar la nulidad de la actuación disciplinaria desde el auto de cargos[27].
Se desconoce el estado del proceso a la fecha de la presente decisión. - El 22 de enero de 2009[28], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería procedió a calificar a los empleados de ese despacho judicial, por el período comprendido entre el 11 de enero de 2008 y el 19 de diciembre del mismo año, y otorgó el puntaje de 56/100 al señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera. - El 29 de enero de 2009[29], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería le envió un oficio al señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera, en el que lo conminó a comparecer para notificarse de la calificación de servicios, el cual fue devuelto al remitente, por lo que el 12 de febrero de 2009[30] fijó edicto número 001 en el que indicó que contra la providencia notificada procedían los recursos de reposición y apelación. - El 16 de febrero de 2009[31] el señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera interpuso recurso de apelación en contra de la decisión del 22 de enero de ese año, la que fue resuelta como un recurso de reposición el 19 de febrero de 2009[32] por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería, el que a su vez concedió el recurso de apelación. El 26 de febrero de 2009[33], la Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería resolvió declarar “inadmisible” el recurso de alzada, al considerar que no era superior administrativo del juzgado. - El 31 de marzo de 2009[34], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería resolvió decretar la “ilegalidad parcial” del auto del 19 de febrero del mismo año, en lo atinente al recurso de apelación concedido y ordenó la desvinculación del cargo de oficial mayor del señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera.
Del mismo modo, indicó que contra esa decisión no era procedente recurso de alzada. - La providencia precedente fue enviada por correo certificado al señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera el 3 de abril de 2009[35]. Posteriormente, el 21 del mismo mes y año[36], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería fijó edicto número 002 por 10 días, con el fin de notificar la decisión. - El 16 de abril de 2009[37], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería declaró el abandono del cargo del señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera por su ausencia desde el primero de ese mes. - El 1 de diciembre de 2009[38], el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería rechazó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el demandante por el proceso disciplinario, la calificación insatisfactoria y la declaratoria de abandono del cargo, al no haber sido debidamente subsanada luego de su inadmisión. De conformidad con lo expuesto, es claro que la parte demandante pretende la indemnización de perjuicios ocasionados por la desvinculación de que fue objeto, la que, según expuso, se materializó con la calificación insatisfactoria, así como por el abandono del cargo que fue declarado por el Juez Primero Laboral del Circuito de Montería, determinaciones que fueron tomadas en los siguientes actos administrativos: i) decisión del 22 de enero de 2009, confirmada por la providencia del 19 de febrero de ese año, la que a su vez fue modificada el 31 de marzo siguiente, y ii) decisión del 16 de abril de 2009.
Si bien en la demanda y en el recurso de apelación se manifestó que se cuestionaron hechos, omisiones y operaciones administrativas, bajo el argumento de que los actos administrativos referenciados no eran definitivos, ni fueron notificados, y por una supuesta afectación al debido proceso en los trámites previos a su expedición, lo cierto es que la providencia que calificó insatisfactoriamente al actor resolvió desvincularlo de su cargo, por lo que la fuente del daño alegado se encuentra contenida en tal acto administrativo.
Conviene advertir que no tiene cabida el argumento del actor según el cual las decisiones enunciadas previamente como “hechos, omisiones y operaciones” no son actos administrativos por el hecho de que supuestamente no fueron notificadas debidamente, puesto que tal aspecto hace parte de los elementos de la eficacia de las declaraciones de la administración, por lo que no las torna en inexistentes o inválidas[39].
De otro lado, esta Corporación[40] ha considerado que son actos de trámite aquellos que impulsan la actuación administrativa hasta la adopción de la decisión final, y definitivos los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto y, por ende, dan conclusión a la actuación administrativa, de ahí que en el sub lite es forzoso concluir que la decisión del 31 de marzo de 2009, por medio de la cual se dejó en firme la calificación insatisfactoria y se ordenó la desvinculación del actor era definitiva, pues concluyó el trámite de calificación insatisfactoria al haber dispuesto su retiro del cargo.
Se resalta que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 171[41] y 173[42] de la Ley 270 de 1996, la calificación insatisfactoria de los servicios da lugar al retiro del empleado, lo que, en concordancia con el artículo 55 del Acuerdo número 1392 de 2002[43] se resolvía de manera directa en esa decisión, sin que fuera necesario adoptar tal determinación por separado.
Las anteriores consideraciones ponen en evidencia que, al margen de que el actor presentara como “hechos, omisiones y operaciones administrativas” las actuaciones que produjeron su desvinculación, lo cierto es que de la misma demanda se colige que esta tuvo como origen el acto administrativo del 31 de marzo de 2009 que concluyó la situación administrativa del actor, pues en tal actuación se resolvió “ordenar la desvinculación del cargo de oficial mayor” frente a la cual se alega un menoscabo.
Por el contrario, se observa que el acto administrativo del 16 de abril de 2009, mediante el cual se declaró el abandono del cargo, no era definitivo, pues, para cuando fue dictado, ya se había ordenado la desvinculación de señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera, y solo se expidió a efectos de suplir el cargo vacante, lo que permite concluir que no era pasible de ser revisado en sede judicial, al no haber causado el supuesto menoscabo por el cual se hizo ejercicio del derecho de acción. En ese orden de ideas, no tiene cabida el argumento del apelante según el cual las decisiones que recurrió no eran actos administrativos, pues al margen de que fueran notificadas o no tal circunstancia no las hacía inexistentes, y, como fue señalado, la decisión del 31 de marzo de 2009 modificó la situación jurídica del actor de manera definitiva, por lo que no podía entenderse como una declaración de trámite bajo el entendido de que se requería dictar otra decisión con la desvinculación, máxime si se tiene en cuenta que la normativa aplicable no exigía tal circunstancia. Por lo expuesto, no es dable analizar la impugnación a la luz del concepto de “hechos, omisiones u operaciones administrativas”, pues de la misma interpretación de la demanda se deriva que lo que el actor controvirtió realmente fue el contenido de múltiples actos administrativos, sin que pueda llegar a entenderse que tales decisiones dejan de tener tal connotación por una supuesta indebida notificación o que todas son de trámite.
En las condiciones analizadas, como lo que realmente pretende la parte actora es la indemnización de los perjuicios que le habría causado la Rama Judicial con los actos administrativos identificados inicialmente, la Sala determinará si la reparación directa resulta procedente para tales efectos. 4. Determinación de la acción idónea Al operador judicial le corresponde determinar si el petitum es susceptible o no de ser tramitado mediante la vía judicial invocada por la parte actora, por tal razón, en los eventos en los que se ejerce formalmente una acción o medio de control, pero se invoca como fuente del daño un supuesto propio de otra vía procesal, el juez debe establecer el medio procesal idóneo con observancia del segundo supuesto.
Se advierte que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[44], la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. En conclusión, la escogencia de las acciones –Decreto 01 de 1984– o medios de control –Ley 1437 de 2011– en ejercicio de las(os) cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
En lo relativo a la reparación directa, se advierte que es la acción idónea para solicitar la indemnización de los perjuicios causados por un hecho, omisión, operación administrativa o acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad[45]. En cuanto a decisiones de la administración, la reparación directa procede frente a los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa[46] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[47], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[48].
Se precisa que en los casos en los que la Administración ejerce la facultad de revocatoria directa frente a actos administrativos desfavorables a sus destinatarios, existen dos escenarios, a saber: i) cuando se revoca un acto administrativo particular después de los 4 meses para demandar, en cuyo caso la pretensión idónea es la nulidad y restablecimiento del derecho, pues, el hecho de que el demandante no la hubiese ejercido, en modo alguno lo habilita para demandar en reparación directa y ii) cuando se revoca un acto administrativo particular antes de los 4 meses para demandar, evento en el cual la pretensión idónea es la reparación directa, en cuyo caso la oportunidad se contabiliza desde la notificación de la actuación que resolvió tal situación[49].
Los supuestos de procedencia de la reparación directa enunciados no se configuran en este caso, porque la fuente del daño que se alega tiene como base una premisa propia de una acción distinta, como pasa a explicarse. El señor Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera pretende que se indemnicen los supuestos perjuicios ocasionados por la Rama Judicial, al haber sido desvinculado del cargo de oficial mayor, decisión que, como fue indicado precedentemente, se encuentra contenida en el acto administrativo del 31 de marzo de 2009, que modificó la del 19 de febrero de ese año, la que a su vez confirmó la del 22 de enero de la misma anualidad, y en la que se estableció (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Decretar la desvinculación del cargo del Oficial Mayor del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Montería, del señor CRISTOBAL OSWALDO VILLADIEGO VILLERA, por los motivos expuestos[50]”.
Si bien la reparación directa, según las consideraciones antes expuestas, es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de un acto administrativo cuando este es revocado, con las particularidades ya indicadas, lo cierto es que en el sub lite las decisiones del 22 de enero, 19 de febrero y 31 de marzo de 2009 no fueron revocadas por la Rama Judicial, lo que basta para concluir que tales supuestos no se configuran en el sub lite.
Lo que se observa realmente es que el actor ejerció el derecho de acción para discutir la legalidad de múltiples actos administrativos, y alegó que dentro del trámite previo a su expedición se incurrió en múltiples “vías de hecho” y se afectó el debido proceso, elementos que hacen parte del objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues guardan relación con las causales de anulabilidad de las declaraciones de la administración. Así las cosas, la parte actora pretende, bajo una pretensión formal de reparación directa, que se dejen sin efecto los actos administrativos en los cuales se resolvió una calificación insatisfactoria y un abandono del cargo, lo que no resulta procedente, pues, se insiste, la causa petendi está determinada por un acto administrativo que no puede ser removido del ordenamiento a través de un juicio de responsabilidad patrimonial, sino que para tal fin es necesario un juicio de legalidad en el que se debatan los fundamentos de hecho y de derecho de la decisión. En suma, la acción procedente frente al acto administrativo por el cual se desvinculó al demandante era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue ejercida por la parte actora, pero la demanda fue rechazada por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Montería el 1 de diciembre de 2009[51], al no haber sido subsanada en los términos solicitados tras haber sido inadmitida.
La Sala precisa que la parte actora en la demanda de reparación directa en modo alguno cuestionó la providencia por medio de la cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, no argumentó que fuera contraria a derecho, por lo que no hay lugar a analizar ningún yerro en torno a tal decisión. En las condiciones analizadas, la Subsección advierte que la controversia planteada en esta oportunidad ya había sido puesta en consideración de la jurisdicción; sin embargo, no fue susceptible de trámite, porque no se subsanó el escrito inicial en esa época, omisión que llevó al rechazo de las pretensiones, decisión que no goza del efecto de la cosa juzgada, porque esta, según el artículo 332 del C.P.C., se predica de sentencias ejecutoriadas, “siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”, o de providencias frente a las cuales existe una regla expresa en tal sentido, verbigracia, el auto que acepta el desistimiento del petitum.
Así las cosas, la Sala considera que el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no variaba la acción procedente y, por ende, no habilitaba a la parte actora para cuestionar en sede de reparación directa la legalidad del acto administrativo que dejó en firme la calificación insatisfactoria de que fue objeto. A juicio de la Subsección, la parte actora pretendía, por medio de este proceso, revivir los términos para debatir el acto administrativo que ordenó su desvinculación, lo que solo resultaba procedente a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que se recurrió a una vía procesal distinta a la que correspondía. Como consecuencia, no es dable resolver de fondo la controversia, de manera que no se emitirá pronunciamiento en torno a la legalidad de los actos administrativos frente a los cuales se alegó un daño. Así las cosas, la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de reparación directa planteadas en la demanda, se modificará, para, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción formulada por la parte demandada. 5.
Condena en costas En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la parte resolutiva de la sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, la cual quedará así: “PRIMERO: Declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción formulada por la parte demandada.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la sentencia, archívese el expediente”.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Se tendrá en cuenta el nombre en la forma en que se plasmó en la presentación del poder (folio 23 del cuaderno 1) en la medida en que tal diligencia implica la confrontación con el documento de identidad, teniendo en cuenta que en el expediente el actor es llamado “Osvaldo” y “Oswaldo” simultáneamente. [2] Folios 1 a 18 del cuaderno 1. [3] Folios 2 a 7 del cuaderno 1. [4] Folio 121 del cuaderno 1. [5] Folios 127 a 132 del cuaderno 1. [6] Folios 140 a 141 del cuaderno 1. [7] Folio 530 del cuaderno 1. [8] Folios 532 a 537 del cuaderno 1. [9] Folios 538 a 539 del cuaderno 1. [10] Folios 588 a 596 del cuaderno 2. [11] Folios 598 a 600 del cuaderno 2. [12] Folios 601 a 605 del cuaderno 2. [13] Folio 605 del cuaderno 2. [14] Folio 611 del cuaderno 2. [15] Folio 613 del cuaderno 2. [16] “Artículo 82.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley”. [17] “Articulo 129.
Competencia del consejo de estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. [18] “Artículo 132.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [19] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 numeral 2 del Código de Procedimiento Civil, antes de la modificación efectuada por el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010. [20] La pretensión mayor asciende a $322’984.000, monto que excedió quinientas veces el valor de $515.000, que correspondía al salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda -8 de marzo de 2010-. [21] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez. [22] Folio 7 del cuaderno 1. [23] Folio 601 del cuaderno 2. [24] Folio 600 del cuaderno 2. [25] Folios 76 a 77 del cuaderno 1. [26] Folios 36 a 40 del cuaderno 1. [27] Folios 263 a 266 del cuaderno 1. [28] Folios 49 a 52 del cuaderno 1. [29] Folios 53 a 55 del cuaderno 1. [30] Folios 54 a 55 y 152 a 154 del cuaderno 1. [31] Folios 56 a 59 del cuaderno 1. [32] Folio 60 del cuaderno 1. [33] Folios 61 a 62 del cuaderno 1. [34] Folio 65 del cuaderno 1. [35] Folio 177 del cuaderno 1. [36] Folio 66 del cuaderno 1. [37] Folios 72 a 73 del cuaderno 1. [38] Folio 593 del cuaderno 2 y Sistema de Consulta de Procesos de la Rama Judicial, dentro del proceso con radicado 23001333100520090020300: demandante: Cristóbal Oswaldo Villadiego Villera.
Demandada: Rama Judicial. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. [39] Al respecto, el Consejo de Estado (Sección Primera. Sentencia del 5 de diciembre de 2019, radicado 25000-23-41-000-2019-00131-01, Magistrado Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés) ha sostenido que son elementos del acto administrativo los de la existencia, validez y eficacia. Son elementos de la existencia aquellos sin los cuales la decisión no nace a la vida jurídica, a saber, una declaración de voluntad de la administración materializada en una decisión con efectos jurídicos; son requisitos de validez los necesarios para que el acto sea legal, en particular competencia, objeto, causa, motivo, finalidad y procedimiento; y son aspectos de la eficacia las actuaciones encaminadas a que la decisión surta efectos en relación con sus destinatarios, lo cual se concreta a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto, según sea el caso.
Como se observa, aspectos como la comunicación, notificación o publicación de un acto administrativo no guardan relación con su existencia ni con su validez, de ahí que los yerros en torno a la eficacia no hagan inexistente la decisión. [40] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 2 de agosto de 2018, radicado 11001-03-26-000-2015-00006-00 (53.039). [41] “Artículo 171.
Evaluación de empleados. Los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente, sin perjuicio de que, a juicio de aquéllos, por necesidades del servicio se anticipe la misma. “La calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado. Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa”. [42] “Artículo 173.
Causales de retiro de la carrera judicial. La exclusión de la Carrera Judicial de los funcionarios y empleados se produce por las causales genéricas de retiro del servicio y la evaluación de servicios no satisfactoria (…)”. [43] Vigente para la fecha de los hechos. “Artículo 55. La calificación insatisfactoria conlleva la exclusión de la carrera judicial y el retiro del servicio, que se contendrán en el mismo acto administrativo proferido por el respectivo superior jerárquico, contra el cual proceden los recursos de la vía gubernativa (…)”. [44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 51. 534. [45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236. [46] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández. [47] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón. [48] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de julio de 2020, expediente 54.990. [50] Folio 65 del cuaderno 1. [51] Folio 593 del cuaderno 2.