ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REITERACIÓN DE LA JURIPRUDENCIA / PLAZO / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEMANDA / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La caducidad es un fenómeno jurídico que se configura cuando el derecho de acción no es ejercido dentro del término legal.

Término que, como lo ha señalado la jurisprudencia, está concebido con el propósito de definir un plazo objetivo e invariable, para que, quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. De esta forma, la figura de la caducidad busca garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y la prevalencia del interés general.

(…) Tratándose de esta acción [De reparación directa] (…) a términos de lo prescrito por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en su texto vigente para la época en que se presentó la demanda, el señor (…) disponía de un plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa causante del daño, hecho que ha de entenderse consumado al vencimiento de los (2) dos años que el artículo 34 de la Ley 9 de 1989 establecía para demandar el cumplimiento forzado del derecho preferencial (…) En consecuencia, como la demanda administrativa fue presentada el (…) es evidente que la acción se ejerció por fuera del término bienal previsto por la ley.

(…) En definitiva, la Sala confirmará la sentencia apelada al encontrar configurada, en el sub-lite, la excepción de caducidad de la acción, y procederá a negar las pretensiones de la demanda. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 44 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 34 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp.36572, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y sentencia del 13 de diciembre de 2017, exp. 43385, C.P. Danilo Rojas Betancourth ENTIDAD PÚBLICA / BIEN INMUEBLE / ADQUISICIÓN DEL BIEN INMUEBLE / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / PROPIETARIO DEL BIEN / PROPIETARIO DEL BIEN INMUEBLE / PLAZO / PLAZO PERENTORIO / ACCIÓN EJECUTIVA / PREDIO / ENAJENACIÓN DE BIEN / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REPARACIÓN DEL DAÑO / CONTRATO DE PERMUTA / AGUA RESIDUAL / CONSTRUCCIÓN DE PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUA RESIDUAL / ACUEDUCTO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / SENTENCIA INHIBITORIA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO [L]a Ley 9ª de 1981 reguló de manera precisa y detallada el evento en el que una entidad pública hubiera adquirido un inmueble a un particular con un propósito específico y luego no cumpliera con tal destinación, poniendo de relieve, además, la obligación de tal autoridad, de transferirlo preferencialmente al antiguo propietario, en los plazos perentorios señalados, y confiriendo a esta acción ejecutiva para demandar el cumplimiento forzado de dicha obligación. [En el caso concreto] [E]l demandante yerra al afirmar que tuvo conocimiento de la nueva destinación que se le dio al predio por el transferido desde el momento en que fue informado por medios de comunicación la apertura del nuevo mercado minorista, pues, según los preceptos citados de la Ley 9ª de 1989, pasados cinco (5) años contados a partir de su adquisición, sin que la administración lo hubiere aplicado a los fines para los cuales lo adquirió, la administración debía enajenarlo y hacerlo dando preferencia a aquella persona de quien lo había adquirido.

Significa lo anterior que la ley previó la forma de restablecer el derecho del enajenante cuando el bien por él transferido a la entidad pública no fuere destinado para los fines que hicieron apremiante su adquisición. Y más aún, confirió acción a dicho enajenante para que procurara el cumplimiento forzado de esa forma de restablecimiento.

(…) [N]o podía (…) dejar que feneciera la acción que dispuso en su favor el legislador para demandar en sede de reparación directa la reparación de un daño que, en tales condiciones, tuvo causa en su propia incuria. Pues bien, esta Colegiatura observa que el municipio (…) adquirió, a título de permuta, el predio (…) y que los cinco (5) años del plazo legalmente dispuesto para su aplicación a la de construcción del sistema de tratamiento de las aguas residuales del nuevo acueducto de la ciudad de (…) se cumplieron (…) A partir de ese momento, (…) se hizo beneficiario de un derecho de preferencia que podía hacer exigible por la vía ejecutiva.

No lo hizo. En su lugar, vino a la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de reparación directa, equivocando el medio de control judicial pertinente para procurar el restablecimiento posible de su derecho. Con todo, la Sala, en aras de procurar la satisfacción del derecho fundamental al acceso a la administración de Justicia, y de evitar sentencia inhibitoria, una modalidad antitética de la decisión judicial que no es deseable, proseguirá con el estudio de la oportunidad de acceso a la jurisdicción por parte del accionante, y resolverá, en lo posible, el asunto litigioso en sede de reparación directa.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE1989 – ARTÍCULO 33 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 34 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaraciones de voto del Dr. Guillermo Sánchez Luque. Rad. 51388-15#6 y Rad. 40999 #16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-31-000-2007-00062-01(49188) Actor: RAMÓN ALBERTO TOLOSA CAÑAS Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Daños causados por la administración municipal al cambiar la destinación de un predio adquirido para la realización de una obra específica.

Subtema 1: Ley 9ª de 1981 “sobre la compra, venta y expropiación de bienes”. Subtema 2: Caducidad de la acción. La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el nueve (9) de agosto de dos mil trece (2013), que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO El alcalde del Municipio de Cúcuta le presentó a Ramón Alberto Tolosa Cañas una oferta de enajenación voluntaria directa sobre un inmueble de su propiedad, denominado “El Moral”, al considerarlo de utilidad pública y necesario para “la construcción del sistema de tratamiento de aguas residuales del nuevo acueducto de la ciudad de Cúcuta, conforme el Plan de Desarrollo Municipal”.

Luego de varios años de negociación, las partes llegaron a un acuerdo sobre el precio y celebraron un contrato de permuta sobre bienes que consideraron tenían igual valor comercial. La administración territorial le dio al predio adquirido una destinación distinta de la que había estimado inicialmente, pues decidió adelantar un proyecto de modernización del mercado minorista “la Sexta”, al construir bodegas e instalar en ellas vendedores informales que estaban asentados sobre las vías adyacentes.

Finalmente, el municipio decidió transferir a título de compraventa el inmueble que adquirió de Ramón Alberto Tolosa Cañas, a la Central de Abastos Mayorista (CENABASTOS), negocio jurídico que, a juicio del actor, representó para el Municipio una significativa utilidad a costa del desmedro que experimentó su patrimonio habida cuenta de que él lo negoció con ese ente territorial por un valor inferior, ya que supuestamente iba a ser utilizado con otro propósito.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda El dieciséis (16) de febrero de dos mil siete (2007)[1], Ramón Alberto Tolosa Sandoval presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Municipio de San José de Cúcuta [en adelante Municipio de Cúcuta], con la pretensión que se le declare administrativa y patrimonialmente responsable “de los perjuicios causados por los actos, hechos y omisiones, al haber pactado con el accionante la permuta de un predio, bajo su dominio, denominado el Moral (…) por otro de propiedad del municipio, [esto con el objetivo] de construir el sistema de tratamiento de aguas residuales o laguna de oxidación para la ciudad de Cúcuta, ejercitando coerción jurídica, psicológica y moral, cambiando el destino del predio adquirido al construir y dar al servicio de la comunidad una central de abastos minorista, inaugurada el 15 de diciembre de 2006”. 2.2.

El trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1. El Tribunal admitió la demanda[2] y notificó el auto admisorio en debida forma[3]. 2.2.2. El representante judicial del Municipio de San José de Cúcuta contestó la demanda[4], con oposición a la totalidad de las pretensiones en ella formuladas. Afirmó que el ente territorial “no expropió al señor Tolosa, pues la adquisición culminó con una negociación de predios de manera directa”.

Adicionalmente, propuso como excepción, entre otras, la caducidad de la acción. 2.2.3. El juzgador de primer grado abrió a pruebas el proceso[5], y una vez concluida la etapa probatoria, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo[6]. Oportunidad aprovechada por ambas partes[7].

El Ministerio Público guardó silencio. 2.3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Norte de Santander dictó sentencia de primera instancia, en la que declaró probada la excepción de caducidad de la acción[8]. Aseguró que en el presente caso las pretensiones indemnizatorias que reclama el actor, derivadas de “la supuesta coerción jurídica, fáctica y psicológica que realizó el municipio en la celebración del contrato de permuta” pudieron ser traídas a la jurisdicción a partir de la suscripción de dicho negocio jurídico, es decir, desde el 23 de noviembre de 1994.

Por consiguiente, concluyó que era evidente que “a la fecha de presentación de la demanda [16 de febrero de 2007], transcurrieron mucho mas de 2 años desde el momento que se materializó el daño alegado”. 2.4. El recurso de apelación interpuesto El accionante recurrió el fallo[9]-[10]. Estimó que el Tribunal de primera instancia “desvarió e interpretó de manera descontextualizada los hechos que dieron origen a la acción”, debido a que en el escrito de demanda nunca se adujo que el contrato de permuta celebrado con la entidad demandada adolecía de vicios del consentimiento, pues era claro que, dicho negocio jurídico se surtió bajo los preceptos legales de la Ley 9ª de 1981, situación que obligaba al propietario del predio a negociar de manera directa, o atenerse a un proceso de expropiación, y al municipio a destinar el bien adquirido al objetivo propuesto, que para el caso bajo estudio era “la construcción del sistema de tratamiento de las aguas residuales del nuevo acueducto de la ciudad de Cúcuta, conforme el Plan de Desarrollo Municipal”.

Bajo estas consideraciones, aseveró que era “un hecho cierto y notorio que al señor Tolosa Cañas se le conminó mediante una oferta de compra o enajenación voluntaria transferir la titularidad de su predio, con el objetivo de realizar una obra pública específica, y al cabo de 16 años se inauguró una obra pública diferente”. Así las cosas, concluyó que “solo fue hasta el 15 de enero de 2007, por información periodística que este se enteró de la inauguración de mercado minorista, construido en el predio que se había negociado para la construcción de la laguna de oxidación”, por lo tanto, es desde esa fecha que se debe contabilizar el término de caducidad de la acción, lo que sugiere que la demanda se presentó en tiempo. 2.5.

El trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso interpuesto[11], y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran y éste conceptuara[12]. La totalidad de sujetos procesales guardaron silencio. III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para conocer el presente caso, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en consideración a que la cuantía del proceso, determinada por el valor de la mayor pretensión, supera el monto mínimo exigido por el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (CCA)[13], para que el asunto sea de conocimiento de los Tribunal Administrativos en primera instancia y de esta Corporación en segunda instancia[14]. 3.2.

Vigencia de la acción 3.2.1. La Sala se ve avocada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal, en atención al contenido de la sentencia de primera instancia y los argumentos plasmados en el recurso de apelación interpuesto, entonces: ¿La acción de reparación directa, derivada de los daños causados por la administración municipal, al cambiar la destinación de un predio adquirido para la realización de una obra específica, se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la normatividad vigente? 3.2.2.

La caducidad es un fenómeno jurídico que se configura cuando el derecho de acción no es ejercido dentro del término legal. Término que, como lo ha señalado la jurisprudencia[15], está concebido con el propósito de definir un plazo objetivo e invariable, para que, quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes.

De esta forma, la figura de la caducidad busca garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y la prevalencia del interés general. Conforme al artículo 136.8 del Código Contencioso Administrativo (CCA), el conteo del término de caducidad de la acción de reparación directa inicia “a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”. 3.2.3.

En ese orden de ideas, es menester de la Sala individualizar el daño alegado en el presente proceso y determinar la fecha en el que este acaeció o el momento en que se hubiera hecho advertible[16]. Para dar cumplimiento a ese cometido analizará las pruebas que obran en el expediente en relación con los supuestos fácticos deprecados por el accionante y que se resumen de la siguiente manera: 3.2.3.1.

El diez (10) de septiembre de mil novecientos noventa (1990), Ramón Alberto Tolosa Cañas adquirió, a modo de compraventa, el predio denominado “El Moral”, con una extensión superficiaria de veinticinco mil metros cuadrados (25.000 m2). Dicho inmueble estaba alinderado con la Central de Abastos (CENABASTOS), razón por la que, el adquirente pretendía iniciar en este un desarrollo de obras civiles, entre ellas la construcción de locales y bodegas.

El negocio referido, con el que además se comprueba que para la época mencionada la propiedad de dicho predio estaba en cabeza del hoy accionante, está demostrado con: i) las anotaciones 5ª, 4ª y 6ª de los Certificado de Tradición de los inmuebles con matricula inmobiliaria No. 260-44440, 260-44438 y 260-44299, respectivamente, que en conjunto comprenden el predio “El Moral”[17].

Ahora bien, en relación con la destinación que el hoy accionante pretendía darle al predio “El Moral”, cuesta decir que no existe dentro del plenario prueba alguna que acredite lo mencionado. 3.2.3.2. El diecisiete (17) de diciembre de mil novecientos noventa (1990), el alcalde del municipio de Cúcuta le presentó al señor Tolosa una oferta de compra o enajenación voluntaria directa sobre el predio de su propiedad, en consideración a que dicho predio era apto para la construcción del sistema de tratamiento de aguas o laguna de oxidación. Una vez recibida la oferta, el señor Tolosa se opuso a ella y formuló una serie de observaciones.

Los hechos acá narrados están debidamente acreditados con: i) el oficio expedido por la Alcaldía Municipal de Cúcuta el catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa (1990) y notificado el diecisiete (17) de diciembre de la misma anualidad[18]. De su texto, se extrae lo siguiente: “Conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 9ª de 1989 me permito manifestar a usted la necesidad de adquisición por parte del municipio de San José de Cúcuta del inmueble de su propiedad que identifico a continuación: |Departamento |Norte de Santander | |Ciudad |Cúcuta | |Nombre del Predio |EL Moral | |Propietario |Ramón Alberto Tolosa Cañas | |Numero Catastral |01-05-013-002 | |Terreno requerido |3 hectáreas | |Matricula Inmobiliaria |260-44438; 260-44299; | | |260-44440 | |Escritura de compra |2788 de 10/09/1990 | Así las cosas y con base en el avaluó del inmueble mencionado, certificado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi bajo el No. 019861 de 14 de diciembre de 1990, el precio que el municipio ofrece pagar por el predio es de un millón quinientos mil pesos ($1.500.000).

(…) Comunicamos que la Ley 9ª de 1989 regula la enajenación voluntaria y/o expropiación de los bienes privados que requieran las entidades públicas, para los fines previstos en su artículo 10. Así mismo, le informamos que pretendemos en el inmueble referido la construcción del sistema de tratamiento de las aguas residuales del nuevo acueducto de la ciudad de Cúcuta, construcción acorde con el uso previsto para el inmueble mencionado en el Plan de Desarrollo Municipal [como bien lo expresa] la certificación expedida por la Oficina de Planeación Municipal (…)”. ii) Memorial suscrito por Ramón Alberto Tolosa Cañas el veinticuatro (24) de diciembre de mil novecientos noventa (1990), en el que se opuso a la oferta de compra o enajenación voluntaria[19], por las siguientes razones: “1.

(…) la zona que se pretende expropiar no es la mas adecuada para la construcción del sistema de tratamiento de aguas residuales, por estar en su contorno inmediato la central de abastos (CENABASTOS) y una amplia zona residencial, lo que ocasionaría severos perjuicios ambientales y de salud. // 2. EL valor de la oferta riñe totalmente con el valor real del inmueble en vía de expropiación (…), siendo el valor del presente la suma de setenta y cinco millones de pesos ($75.000.000).

La arbitraria oferta en cuanto respecta al valor del acto generaría un enriquecimiento injusto y una lesión enorme (…). // 3. La expropiación no se está efectuando en forma transparente al marco legal, toda vez que la oferta adolece de protuberantes fallas, entre otras no transcribir la norma que establece el término para interponer las observaciones, no se acompañó el certificado del avaluó catastral. // 4.

La dilapidación y malversación de los dineros entregados por los organismos de crédito internacional a la anterior administración para la obra del acueducto, ha conllevado a la presente administración a improvisar en materia tan delicada, buscando de cualquier modo, así no se lleve a efecto la obra, la consecución de nuevos recursos de crédito sin un objetivo real.

Si los estudios de Planeación Municipal son serios y científicos y la comunidad de la zona acepta de buena voluntad estoy dispuesto a convenir el pago d por bienes inmuebles de la entidad expropiante”. 3.2.3.3. El veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), el registrador de Instrumentos Públicos registró, a petición de la administración municipal, la oferta de compra presentada por dicho ente territorial en los folios de matricula inmobiliaria correspondiente al predio denominado “El Moral”.

Lo relatado en este punto está probado con: i) el oficio suscrito por el alcalde de Cúcuta, el diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), por medio del que solicitó al registrador de Instrumentos Públicos “la inscripción del oficio que dispone la adquisición u oferta de compra por parte del Municipio de Cúcuta, en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del predio No. 260-44438; 260-44299, 260-44440 denominado El Moral”[20]; ii) las anotaciones 6ª, 5ª y 7ª de los Certificado de Tradición de los inmuebles con matricula inmobiliaria No. 260-44440, 260-44438 y 260-44299, respectivamente, los cuales en conjunto comprenden el predio “El Moral”[21]. 3.2.3.4.

El veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), se pactó entre el municipio de Cúcuta y el señor Tolosa una transacción de permuta, entre el predio bajo su dominio por uno del municipio. Lo anterior en razón a la fáctica medida de la inscripción del predio y ante los supuestos estudios técnicos-científicos, que consideraron como aptos los terrenos para la construcción del sistema de tratamiento de aguas residuales de la ciudad de Cúcuta.

El negocio jurídico está acreditado con: i) la escritura pública No. 5399 del veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos noventa cuatro (1994)[22], en la que se plasmaron las siguientes estipulaciones relevantes: “El contratista [Ramón Alberto Tolosa Cañas] transfiere a título de permuta a el Municipio de Cúcuta el derecho de dominio que tiene sobre un lote de terreno que se segrega de un predio de mayor extensión denominado Lote B [matrícula inmobiliaria 260-0128478] corregimiento del Salado con una extensión aproximada de 25.000 Metros cuadrados (…).

El predio descrito fue adquirido por el contratista mediante compra (…) contenida en la escritura pública 2788 del 10 de septiembre de 1990, registrada al folio de Matricula Inmobiliaria No. 260-0128478 (…). A su turno el Municipio de Cúcuta transfiere al mismo título de permuta en favor del señor Ramón Alberto Tolosa Cañas el predio ubicado en la avenida 7ª Canal Bogotá de esta ciudad de Cúcuta que se segrega del de mayor extensión denominado Lote Numero Uno Corral de Piedra (…).

Este inmueble fue adquirido por el Municipio de Cúcuta por compra (…) contenida en la escritura pública 1230 del 31 de agosto de 1945, registrada al de Matricula Inmobiliaria No. 260-243895 (…). El área del lote que se transfiere es de 4.695,77 metros cuadrados (…). Los permutantes han acordado dar a los inmuebles objeto de este contrato, un valor comercial de diecisiete millones quinientos mil pesos ($17.500.000) a cada uno (…).

Que, desde esta misma fecha, los permutantes se hacen entrega real y material de los inmuebles (…)”. 3.2.3.5. El alcalde del municipio, sin cambiar el destino del predio, sin los permisos correspondientes de las autoridades ambientales, de los diseños eléctricos del proyecto, sin la licencia de urbanismo, procedió a construir unas bodegas de puro corte perimetral, en parte del lote objeto de controversia, instalando a los vendedores minoritarios que se encontraban posesionados en vías adyacentes, unificando los mercados a techo y destapados con CENABASTOS.

Lo acá expuesto no tiene soporte probatorio, pues de los medios de convicción traídos al plenario no se puede inferir el tipo de obras realizadas por el municipio en el lote objeto de controversia, tampoco, que estas hubieran sido construidas sin adelantar procedimientos y solicitar permisos esenciales para su construcción. 3.2.3.6. El trece (13) de junio de dos mil seis (2006), el alcalde del municipio de Cúcuta celebró contrato de permuta y compraventa con CENABASTOS, por medio del que aquel le transfirió al ultimo la propiedad del predio que con anterioridad había sido adquirido al señor Tolosa y sobre el que estaba en proceso la consolidación del proyecto denominado la nueva sexta.

El valor del negocio jurídico ascendió a cinco mil trecientos noventa y cinco mil trescientos seis mil millones de pesos ($5.395.306.000). El contrato mencionado en este punto está debidamente acreditado con: i) la escritura pública No. 1883 del trece (13) de junio de dos mil seis (2006)[23]. 3.2.3.7. El quince (15) de enero de dos mil siete (2007), el periódico la Opinión informó sobre la inauguración del Mercado Minorista “La nueva sexta”, el cual fue construido en parte del predio que forzosamente se vio avocado a negociar el señor Tolosa.

Este hecho está demostrado con: i) recortes del periódico La Opinión de los días quince (15) y dieciséis (16) de enero de dos mil siete (2007)[24], en los que se informó sobre el trasteo de algunos vendedores informales a tales instalaciones. 3.2.4. Procede, entonces, esta Sala al encuadramiento de estos supuestos fácticos en la normativa rectora de la oportunidad para el ejercicio de la reparación directa.

El artículo 136 del código contencioso administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en su texto vigente para la época en que se presentó la demanda disponía en su numeral 8: La (acción) de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

(Paréntesis fuera de texto, para aclarar). Desde la demanda[25], la parte accionante señala como hecho causante del daño objeto de su pretensión de reparación, al actuar irregular de la administración del municipio de San José de Cúcuta en cuanto modificó la destinación de un inmueble que había sido adquirido para un propósito específico.

Luego, no puede esta Subsección adherir a la posición que observó el Tribunal a quo en relación con el momento en que debía tener inicio el conteo de dicho término, pues el actor no señala al contrato de permuta que celebró con el municipio como causa del daño. Lo pertinente, en función del señalamiento que aquel hizo en la demanda, sería preguntar: ¿En qué momento ocurrió el cambio irregular de destinación del inmueble así adquirido, por el municipio? Y para dar respuesta a ello no basta con la averiguación del tiempo en que la administración municipal construyó bodegas de puro corte perimetral, en parte del lote objeto de controversia, instalando a los vendedores minoritarios que se encontraban posesionados en vías adyacentes, unificando los mercados a techo y destapados con CENABASTOS.

Se hace necesario determinar la fecha en que la administración municipal modificó irregularmente el destino del bien que había adquirido con el propósito de construir el sistema de tratamiento de las aguas residuales del nuevo acueducto de la ciudad de Cúcuta. Para esos efectos viene necesario realizar el siguiente breve recuento de la normativa rectora de la negociación directa de bienes inmuebles requeridos para el desarrollo de obras públicas de interés general, por motivos de utilidad pública o de interés social[26]-[27].

La Ley 9ª de 1989[[28]] “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compra – venta y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” estableció los procedimientos que habrían de ser adelantados para adquirir bienes particulares susceptibles de enajenación en aras del desarrollo de obras públicas de interés social y con ocasión de ello prescribió que, por los motivos indicados en el artículo 10º, la administración puede declarar la utilidad pública de un bien particular e iniciar el proceso de enajenación voluntaria o adelantar el trámite administrativo de expropiación. El mismo cuerpo normativo prescribía en los dos primeros incisos de su artículo 33: Artículo 33º.- Todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en lo sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos.

En el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles. Las entidades públicas dispondrán de un término máximo de cinco (5) años contados desde la fecha de publicación de esta Ley o a partir de la fecha de la adquisición del bien, según el caso, para cumplir con esta obligación. Si así no lo hicieren, deberán enajenarlos a más tardar a la fecha de vencimiento del término anterior.

Y en su artículo 34 disponía: Artículo 34º.- En el evento de la venta, los propietarios anteriores tendrán un derecho preferencial irrenunciable a adquirir los inmuebles, por el avalúo administrativo especial que fije el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, de conformidad con el procedimiento señalado en la presente Ley y en los mismos plazos en que pagó la entidad adquirente.

El avalúo administrativo especial no incluirá las valorizaciones que en su momento no fueron tenidas en cuenta, en los términos del artículo 18. La entidad pública notificará al propietario anterior o a sus causahabientes de su intención de vender y éstos dispondrán de un plazo de dos (2) meses para aceptar o rechazar la oferta. Si éstos no tuvieran interés en adquirirlos o guardaren silencio sobre la oferta durante el término previsto, o la rechazaren, dichos bienes serán vendidos.

Será absolutamente nula la venta que se efectúe con pretermisión de lo dispuesto en el presente inciso. La obligación de las entidades públicas de vender preferencialmente a los propietarios anteriores o sus causahabientes será exigible judicialmente por la vía ejecutiva. Esta acción caducará dos (2) meses después del vencimiento del término de cinco (5) años previstos en el artículo anterior.

Caducada la acción, cualquier persona interesada podrá exigir que dichos inmuebles se enajenen mediante licitación pública. Cuando un municipio o área metropolitana no hayan previsto la licitación pública para la venta de inmuebles, cualquier persona podrá demandar su venta en pública subasta, por la vía ejecutiva. Para el efecto previsto en el presente artículo, entiéndese por propietarios anteriores a quienes hubieren transferido el dominio de sus inmuebles a la entidad pública.

Como puede apreciarse, la Ley 9ª de 1981 reguló de manera precisa y detallada el evento en el que una entidad pública hubiera adquirido un inmueble a un particular con un propósito específico y luego no cumpliera con tal destinación, poniendo de relieve, además, la obligación de tal autoridad, de transferirlo preferencialmente al antiguo propietario, en los plazos perentorios señalados, y confiriendo a este acción ejecutiva para demandar el cumplimiento forzado de dicha obligación. Este breve recuento normativo lleva a la Sala al convencimiento de que el demandante yerra al afirmar que tuvo conocimiento de la nueva destinación que se le dio al predio por el transferido desde el momento en que fue informado por medios de comunicación la apertura del nuevo mercado minorista[29], pues, según los preceptos citados de la Ley 9ª de 1989, pasados cinco (5) años contados a partir de su adquisición, sin que la administración lo hubiere aplicado a los fines para los cuales lo adquirió, la administración debía enajenarlo y hacerlo dando preferencia a aquella persona de quien lo había adquirido.

Significa lo anterior que la ley previó la forma de restablecer el derecho del enajenante cuando el bien por él transferido a la entidad pública no fuere destinado para los fines que hicieron apremiante su adquisición. Y más aún, confirió acción a dicho enajenante para que procurara el cumplimiento forzado de esa forma de restablecimiento.

En tales condiciones, no podía Ramón Alberto Tolosa Cañas dejar que feneciera la acción que dispuso en su favor el legislador para demandar en sede de reparación directa la reparación de un daño que, en tales condiciones, tuvo causa en su propia incuria. Pues bien, esta Colegiatura observa que el municipio de Cúcuta adquirió, a título de permuta, el predio denominado “El Moral”, el veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)[30], y que los cinco (5) años del plazo legalmente dispuesto para su aplicación a la de construcción del sistema de tratamiento de las aguas residuales del nuevo acueducto de la ciudad de Cúcuta se cumplieron el veintitrés (23) de noviembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

A partir de ese momento, Ramón Alberto Tolosa Cañas se hizo beneficiario de un derecho de preferencia que podía hacer exigible por la vía ejecutiva. No lo hizo. En su lugar, vino a la jurisdicción contenciosa en ejercicio de la acción de reparación directa, equivocando el medio de control judicial pertinente para procurar el restablecimiento posible de su derecho.

Con todo, la Sala, en aras de procurar la satisfacción del derecho fundamental al acceso a la administración de Justicia, y de evitar sentencia inhibitoria, una modalidad antitética de la decisión judicial que no es deseable, proseguirá con el estudio de la oportunidad de acceso a la jurisdicción por parte del accionante, y resolverá, en lo posible, el asunto litigioso en sede de reparación directa.

Tratándose de esta acción, como ha quedado visto, a términos de lo prescrito por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, en su texto vigente para la época en que se presentó la demanda, el señor Tolosa Cañas disponía de un plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa causante del daño, hecho que ha de entenderse consumado al vencimiento de los (2) dos años que el artículo 34 de la Ley 9 de 1989 establecía para demandar el cumplimiento forzado del derecho preferencial, esto es, el 24 de noviembre de 2001.

En consecuencia, como la demanda administrativa fue presentada el dieciséis (16) de febrero de dos mil siete (2007), es evidente que la acción se ejerció por fuera del término bienal previsto por la ley. 3.2.5. En definitiva, la Sala confirmará la sentencia apelada al encontrar configurada, en el sub-lite, la excepción de caducidad de la acción, y procederá a negar las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas Esta Colegiatura considera que no hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el nueve (9) de agosto de dos mil trece (2013), que declaró probada la excepción de caducidad de la acción.

SEGUNDO: NO IMPONER costas.

TERCERO: En firme este fallo, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente Aclaración de voto Cfr. Rad. 51.388-15#6 y Rad. 40.999-16 |JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PERIODÍSTICO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / INDICIO / INDICIO CONTINGENTE / VENDEDOR ESTACIONARIO [En el caso en estudio los hechos están demostrados con los]: i) recortes del periódico La Opinión de los días quince (15) y dieciséis (16) de enero de dos mil siete (2007), en los que se informó sobre el trasteo de algunos vendedores informales a tales instalaciones.

(…) De acuerdo a la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, las publicaciones periodísticas sólo dan cuenta del registro de los hechos sin acreditar la existencia y veracidad de los mismos. Su eficacia depende exclusivamente de la conexidad y coincidencia con las demás pruebas que obren en el proceso. Por lo tanto, valorar los recortes de prensa como un “indicio contingente” que depende del grado de probabilidad de su causa o efecto, desconoce la limitada eficacia probatoria que les ha reconocido la jurisprudencia. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de mayo de 2012, exp. 2011-01378, C.P. Susana Buitrago Valencia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Radicación número: 54001-23-31-000-2007-00062-01 (49188) Actor: RAMÓN ALBERTO TOLOSA CAÑAS Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE 6.

La sentencia parece dotar de cierta eficacia probatoria a los recortes de prensa al afirmar que: “la Sala logra establecer reporte de prensa del diario ‘El Espectador’ de 13 de agosto de 2011 titulado ¿otro falso positivo? recoge hechos público (sic) y notorios, puede permitir corroborar aspectos relacionados con los hechos del caso, está completo y se conoce su fuente y fecha de publicación, por lo que se considera procedente, útil y pertinente su valoración, quedando su constatación sujeta al contraste con los demás medios probatorios” (f. 50).

De acuerdo a la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, las publicaciones periodísticas sólo dan cuenta del registro de los hechos sin acreditar la existencia y veracidad de los mismos[31]. Su eficacia depende exclusivamente de la conexidad y coincidencia con las demás pruebas que obren en el proceso. Por lo tanto, valorar los recortes de prensa como un “indicio contingente” que depende del grado de probabilidad de su causa o efecto, desconoce la limitada eficacia probatoria que les ha reconocido la jurisprudencia. En este sentido dejo presentada esta aclaración de voto.

Fecha ut supra. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado BUENA FE / CONTRATACIÓN ESTATAL / RESCISIÓN DEL CONTRATO / RESCISIÓN DEL CONTRATO POR LESIÓN ENORME / LESIÓN ENORME / REMISIÓN DE LA NORMA Aunque comparto el criterio general de esta Sala sobre la necesidad de acreditar un comportamiento acompasado con la buena fe en el ámbito de la contratación estatal (artículo 28 de la Ley 80 de 1993), estimo que ello no se opone a la aplicación en el ámbito público de la rescisión por lesión enorme, con arreglo a los artículos 1946 y siguientes del Código Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 13 de la (…) Ley 80.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 28 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1946 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Radicación número: 54001-23-31-000-2007-00062-01(49188) Actor: RAMÓN ALBERTO TOLOSA CAÑAS Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) ACLARACIÓN DE VOTO DEL DR. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE La providencia objeto de esta aclaración indicó que en los eventos en los cuales el contrato de compraventa fuera el resultado de la etapa de compra directa en un trámite de expropiación, no era procedente la acción contractual por lesión enorme: (…) la existencia de una normatividad (sic) especial, aplicable al caso cuya finalidad es proteger el interés público implicado en este tipo de negociaciones, que en todo momento garantiza al propietario del bien inmueble el derecho de defender sus intereses, e incluso controvertir los avalúos contratados por la entidad que pretende adquirir el inmueble, excluye la posibilidad de que después de efectuada la compraventa, pueda acudirse a la acción de lesión enorme, cuando en la oportunidad prevista en la ley nada se dijo sobre el avalúo del bien.

(…) a pesar de no existir prohibición expresa acerca de la procedencia de la acción de lesión enorme para este tipo de compraventas (…) considera la Sala, que dicha conducta no se acompasa con los postulados de buena fe que deben regir la contratación estatal, porque, se insiste, en este caso concreto, la sociedad actora, libremente escogió que no se continuara con el proceso de expropiación sino que se celebrara una enajenación voluntaria del inmueble, acogiendo el precio ofrecido por el IDU (f. 26) Aunque comparto el criterio general de esta Sala sobre la necesidad de acreditar un comportamiento acompasado con la buena fe en el ámbito de la contratación estatal (artículo 28 de la Ley 80 de 1993), estimo que ello no se opone a la aplicación en el ámbito público de la rescisión por lesión enorme, con arreglo a los artículos 1946 y siguientes del Código Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 13 de la citada Ley 80.

No debe perderse de vista que con arreglo al artículo 1950 del Código Civil no es renunciable la acción de rescisión por lesión enorme y será ineficaz una estipulación en ese sentido. En estos términos dejo presentada esta aclaración de voto. Fecha ut supra. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Folios 5 a 23 C.1. [2] Folios 61 a 62 C.1 [3] Folio 66 C.1 [4] Folios 68 a 74 C.1. [5] Folios 98 a 99 C.1 [6] Folio 223 C.1 [7] Folios 224 a 225 y 441 a 442 C.1 [8] Folios 256 a 261 C.Ppal. [9] Folios 264 a 269 C.Ppal. [10] Folios 270 a 272 C.Ppal.

(complementación del escrito de apelación) [11] Folio 278 C.Ppal. [12] Folio 280 C.Ppal. [13] Disposición modificada por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 que estableció: “Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. [14] La pretensión mayor, a título de daño emergente, fue estimada en $2.735.000.000, suma que convertida a salarios mínimos del año 2007 ($433.700), fecha de presentación de la demanda, corresponde a 6306,20 SMLMV, cuantía suficiente para que en este asunto opere la doble instancia y sea de conocimiento de esta corporación. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de noviembre de 2017, expediente 36572. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 13 de diciembre de 2017, expediente 43385. [17] Folios 51 a 58 y 112 a 119 C.1. [18] Folios 29 a 44 C.1. [19] Folios 47 a 48 C.1. [20] Folio 49 C.1. [21] Folios 51 a 58 C.1. [22] Folios 76 a 79 C.1. [23] Folios 80 a 86 y 139 a 146 C.1. [24] Folios 58 a 59 C.1. [25] Folio 49 C.1.

“(…) no es por la facultad jurídica de la medida cautelar que afecta a los predios en que se sustenta fundamentalmente el concepto de violación, tampoco por la medida innominada, menos por la imposibilidad jurídica de cuestionar la decisión desde la época del zarpazo (…) pues es el nuevo hecho [nueva destinación del inmueble adquirido por el municipio], el que faculta para el ejercicio de la acción”. [26] Constitución Política de Colombia, artículo 58, modificado por el Acto Legislativo 1 de 1999: “ Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. // La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. // El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. // Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”. [27] Convención Americana de derechos Humanos, artículo 21, “1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes.

La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. 3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre deben ser prohibidas por la ley”. [28] Se debe precisar que para el momento en que ocurrieron los hechos objeto de reproche, no había sido expedida la Ley 3888 de 1997 “por la cual se modificó la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991”. [29] Apartado 3.2.3.7. [30] Apartado 3.2.3.4. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, Rad. 2011-01378, M.P. Susana Buitrago Valencia