MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DEL JUEZ / DAÑO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD / ACREENCIAS LABORALES / ENTIDAD ESTATAL / ENTIDAD PÚBLICA / DERECHOS SALARIALES DEL TRABAJADOR / DERECHOS PRESTACIONALES / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / AUTORIDAD JUDICIAL / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / ERROR EN LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / LÍMITES DE LA INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ Cabe decir que la Sala puso de presente que la labor de interpretación del juez respecto de la demanda, se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis, sino que el marco de referencia debe ser la voluntad del demandante, se debe atender el daño que se pide indemnizar y la fuente del que proviene.
(…) [En el caso concreto] [S]e tiene que la parte actora indicó expresamente que el hecho en el que sustentaban sus pretensiones era la <<liquidación definitiva de la ESE (…) >>, ordenada a través del Decreto 3202 de 2007, y que el daño a indemnizar estaba determinado por la pérdida de la oportunidad de reclamar judicialmente sus acreencias laborales a las que consideraba tenía derecho la señora (…) En el fallo impugnado, el a quo concluyó que el daño alegado estaba contenido en la orden y posterior liquidación de dicha entidad, es decir, el acto general expedido por el Gobierno Nacional, pues con ocasión de ello, se le privó a la demandante <<de reclamar los derechos salariales y prestacionales>>.
De este modo, se entiende que lo pretendido por la señora (…) es que se le indemnicen los perjuicios que supuestamente se le habrían ocasionado con la liquidación de la ESE (…) y que están determinados por la pérdida de la oportunidad de demandarla ante esta jurisdicción, con el fin de que le reconociera el vínculo laboral y se le pagaran sus acreencias laborales que, en su criterio, tenía derecho.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo (…) señaló que el hecho de que en este proceso se encontrara probado que la demandante compareció al proceso de liquidación de la ESE (…) y formuló la reclamación pertinente, resultaba suficiente para que <<se entendiera que lo que le correspondía a la demandante era invocar como fuente del daño las decisiones emitidas al respecto>> y que, por ende, la acción a ejercer era la de nulidad y restablecimiento, de ahí que se encontrara configurada la ineptitud sustantiva de la demanda.
Ahora, la Sala señaló que la anterior conclusión no da cuenta de la facultad de interpretación de la demanda, sino de la sustitución de la parte demandante por la autoridad judicial que conoció del asunto (…) [D]ado que la parte actora presentó la demanda de la referencia, porque, en su sentir, se configuró un daño proveniente de un acto administrativo general cuya legalidad no es cuestionada, esto es, el Decreto 3202 de 2007, el cual ordenó la supresión y liquidación de la ESE (…) se insiste que la reparación directa sí resulta procedente.
FUENTE FORMAL: DECRETO 3202 DE 2007 NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de mayo 2019, exp. 48466, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 5 de marzo de 2020, exp. 52962, C.P Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp, 59236, Marta Nubia Velásquez Rico (E); sentencia de 24 de agosto de 1998, exp. 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández; auto de 15 de mayo de 2003, exp. 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez; sentencia del 21 de marzo de 2012, exp. 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón; sentencia del 5 de julio de 2006, exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 3 de abril de 2003, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / SUPRESIÓN DE LA ENTIDAD PÚBLICA / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / PLAZO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En relación con los eventos en los que la reparación directa tiene como propósito la indemnización de los perjuicios causados por una norma de carácter general que se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, esta Sala ha considerado que el término de caducidad de la reparación directa de 2 años se cuenta a partir de su entrada en vigencia, por ser este el momento de la ocurrencia del hecho causante del daño. El (…) finalizó el proceso de liquidación, según el acta suscrita por el entonces Ministerio de la Protección Social y Fiduagraria S.A. (…) La accionante indicó que, desde que inició la liquidación, supuestamente se vio en la imposibilidad de reclamar judicialmente sus derechos; de ahí que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 3202 de 2007, la parte actora habría advertido la pérdida de oportunidad que invoca, momento en el cual surgió el interés para demandar en reparación directa y, por ende, en ese momento empezó a correr el término de caducidad.
Cabe decir que el decreto mencionado entró a regir el (…) y a partir de esa fecha se dio la supresión de la entidad y se declaró su estado de liquidación. Así las cosas, la Sala advierte que la demanda de la referencia debía presentarse hasta el (…) sin embargo, la parte actora presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el (…) y la demanda el (…) de esa anualidad (…) es decir, por fuera del plazo previsto para tal fin.
Por lo anterior, se modificará el fallo de primera instancia, bajo el entendido de que no se configuró la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sino la de caducidad de la acción de reparación directa. FUENTE FORMAL: DECRETO 3202 DE 2007 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 14 de febrero de 2019, exp. 59886, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de julio dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01336-01 (50102) Actor: MARÍA EMPERATRIZ JIMÉNEZ NIÑO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA TESIS DE LA SALA - procedencia de la acción de reparación directa, dado que los perjuicios reclamados se derivan de un acto administrativo general cuya legalidad no se cuestiona y no de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no se están atacando actos administrativos de carácter particular / CADUCIDAD – se contabiliza desde la fecha de entrada en vigencia del acto general.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de noviembre de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por medio de la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción. I.SÍNTESIS DEL CASO La demandante pretende que se les indemnicen los perjuicios morales y materiales derivados de la supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, la cual fue ordenada por el Gobierno Nacional, toda vez que dicha determinación le impidió reclamar en sede judicial <<el pago de sus prestaciones sociales e indemnización a la que tenía derecho>>, por haber prestado sus servicios en la mencionada entidad como auxiliar de enfermería, durante el período comprendido entre el 2003 y el 2007.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 2 de diciembre de 2011 (fl. 1 del c.1), la señora María Emperatriz Jiménez Niño, por conducto de apoderado judicial (fl. 2 del c. 1), presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de la Protección Social y la Presidencia de la República, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios ocasionados con <<la falla del servicio causada con la liquidación definitiva de la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, realizada el día 6 de noviembre de 2009>>. 1.2.
Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la demandante solicitó las siguientes pretensiones (fls. 2 – 3 del c.1): Que a consecuencia de la declaración anterior, la Nación – Presidencia de la República y solidariamente la Nación – Ministerio de la Protección Social, pagarán a mi poderdante, los perjuicios que paso a solicitar así: A. Daño subjetivo (perjuicios morales).
Para la directamente afectada (…) el equivalente a 500 SMLMV, al momento del pago. B. Daño objetivo (perjuicios materiales). Lucro cesante Para liquidar esta pretensión, me permito señalar los siguientes elementos que han de ser tenidos en cuenta al momento de la sentencia: 1. El salario que devengaba la demandante al momento del despido de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento. 2.
Los dineros que dejó de recibir la demandante incluidos salarios, primas, vacaciones, bonificaciones, aportes a pensión, junto con los incrementos legales causados desde la fecha de su retiro. 3. Actualizada dicha cantidad según la variación porcentual del ipc entre la fecha del despido y el que exista cuando se produzca el pago (…).
Conforme a lo anterior, los valores a cancelar son: 1. $20’643.669 por concepto de la diferencia salarial entre lo cancelado a la demandante y lo que se le cancelaba a una enfermera de planta en el período comprendido entre el 01 de julio de 2003 y el 27 de julio de 2007. 2. $8’064.369 por concepto de auxilio de cesantía. 3. $1’888.513 por concepto de intereses de las cesantías. 4. $4’029.327 por concepto de vacaciones. 5. $6’715.545 por concepto de prima de vacaciones. 6. $8’058.654 por concepto de prima de servicios. 7. $8’058.654 por concepto de prima extralegal. 8. $7’438.757 por concepto de prima de navidad. 9. $11’282.115 por concepto de horas extras (…). 10. $760.602 por el valor de las pólizas que la actora debía comprar para garantizar cada uno de los contratos. 11. $7’259.381 por los aportes a salud y pensión que le correspondían a la ESE y debió realizar a la actora durante la vinculación. 12. $7’606.019 por los valores descontados por concepto de retención en la fuente (…). 13. $1’200.000 por concepto de dotaciones que no le fueron suministradas. 14. $10’230.616 por concepto de la indexación de las sumas anteriores. 15. $118.445.066 por concepto de la indemnización por no haber cancelado el auxilio de cesantía del año 2006 (…). 16. $143’135.409 por concepto de la indemnización por no haber cancelado el auxilio de cesantía del año 2005 (…). 17. $167’825.753 por concepto de la indemnización por no haber cancelado el auxilio de cesantía del año 2004 (…). 18. $192’516.097 por concepto de la indemnización por no haber cancelado el auxilio de cesantía del año 2003 (…).
Que en virtud de la demanda se condene a la Nación – Presidencia de la República y solidariamente la Nación – Ministerio de la Protección Social a pagar intereses corrientes bancarios vigentes desde la ejecutoria de la providencia, por los primeros 6 meses y en los 12 restantes el doble de los intereses bancarios, a título de moratorios (…). 1.3.
Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró: Que la señora María Emperatriz Jiménez Niño estuvo vinculada al Instituto de Seguros Sociales (ISS) desde el 15 de abril de 1997 hasta el 30 de junio de 2003 y prestaba sus servicios como auxiliar de enfermería en la Clínica San Pedro Claver de Bogotá. Que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1750 del 26 de junio de 2003, se escindió el ISS y se crearon unas Empresas Sociales del Estado, entre otras, la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, en la cual estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios desde el 1° de julio de 2003 hasta el 27 de julio de 2007.
Que, pese a que su vinculación se realizó mediante diferentes contratos de prestación de servicios, lo cierto era que se trataba de una auténtica relación laboral, en la medida en que existía prestación personal del servicio, subordinación y remuneración. Que la ESE no reconoció la relación de carácter laboral entre las partes ni pagó las prestaciones laborales a las que tenía derecho.
Que el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, en Decreto 3202 de 2007, proceso en el marco del cual, el 30 de noviembre de 2008, fue celebrado el contrato de fiducia mercantil 114 con la Fiduagraria S.A., cuyo objeto era la administración del patrimonio autónomo conformado con los bienes de la entidad liquidada.
Que le solicitó a la Fiduagraria S.A. el pago de la liquidación laboral que, a su parecer, le correspondía, petición que fue despachada desfavorablemente, con fundamento en que la fiduciaria no debía responder por las obligaciones que tenía a su cargo la entidad liquidada. Que el proceso de liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento terminó el 6 de noviembre de 2009, fecha en la que no habían transcurrido tres años desde su desvinculación, es decir, antes de que hubiesen prescrito las acciones laborales para el reclamo de las respectivas acreencias laborales. 2.
Trámite de primera instancia 2.1. En auto del 14 de diciembre de 2011 (fls. 18 – 19 del c.1), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar a las entidades demandadas y al Ministerio Público, actuaciones que se surtieron el 16 de enero y el 19 y 21 de abril de 2012 (fls. 20 – 21 del c.1). 2.2. Contra la anterior determinación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República interpuso recurso de reposición, porque consideró que existía falta de legitimación material en la causa por pasiva, pues no expidió las disposiciones normativas que ordenaron la supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento (fls. 23 – 25 del c.1); no obstante, en proveído del 9 de mayo de 2012, el a quo confirmó la decisión recurrida, con base en que la legitimación material no era un presupuesto de la demanda, sino que correspondía a un asunto que debía definirse en la sentencia (fls. 62 – 65 del c.1). 2.3.
Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social, en su escrito de intervención, manifestó que no suscribió contrato alguno con la demandante y, en todo caso, tampoco se le designó como sucesor procesal de la entidad liquidada, de ahí que no estuviese llamado a responder en el sub lite. Expresó que la orden de liquidación de la referida ESE gozaba de la presunción de legalidad y que, además, se establecieron mecanismos para que los acreedores reclamaran sus créditos, tanto así que la demandante formuló la petición respectiva, pero se le negó. Aclaró que no era cierto que la liquidación de la entidad le hubiese impedido a la señora Jiménez Niño a reclamar sus derechos laborales, pues ella compareció al proceso de liquidación y su petición fue negada, acto administrativo que debía demandar en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, mas no mediante la acción impetrada.
Adicionalmente, propuso como excepciones (i) ineptitud sustancial de la demanda, dado que, a su juicio, debió plantearse como una controversia contractual y no de reparación directa (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que no existía un vínculo entre el daño alegado y el actuar de dicha entidad y (iii) fuerza mayor, puesto que la liquidación de la ESE se derivó de un mandato legal (fls. 31 – 47 del c.1). 2.4.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en el escrito de contestación de la demanda, arguyó que se configuraba la excepción de <<ineptitud sustantiva de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva>>, puesto que no expidió el acto que se acusa (fls. 66 – 70 del c.1). 2.5. Concluido el período probatorio, por medio de auto del 27 de agosto de 2013, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto (fl. 190 del c.1), oportunidad en la cual las entidades demandadas reiteraron los argumentos expuestos en los respectivos escritos de contestación de la demanda (fls. 193 – 197 y 198 – 204 del c.1). 2.6.
La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 3. Sentencia de primera instancia En sentencia del 15 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró probada, de oficio, la excepción de indebida escogencia de la acción. Aclaró que las pretensiones de la demanda estaban sustentadas en el hecho de que las entidades demandas, al disponer la supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, le impidieron reclamar judicialmente sus derechos laborales, dado que la entidad llamada a responder salió de la vida jurídica sin atender las responsabilidades que le correspondían; empero, concluyó que la liquidación de la ESE no limitaba a la demandante la posibilidad de reclamar sus derechos, pues ella se hizo parte del proceso de liquidación y se le negaron las peticiones que elevó para tal fin, con base en que su vinculación fue mediante contratos de prestación de servicios y no por liquidación de esa entidad.
Por consiguiente, lo que le correspondía a la señora María Emperatriz Jiménez Niño era demandar dichos actos, lo cual no ocurrió (fls. 214 – 220 del c.2). 4. Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revocara y, consecuencialmente, se accediera a las pretensiones formuladas.
Como sustento de su impugnación, refirió que la acción de reparación directa sí era la idónea para los fines pretendidos, toda vez que al ordenarse la liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, significaba que ya no tenía derechos ni obligaciones y, en ese sentido, no resultaba procedente formular una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, por tal razón, la única opción que tenía era presentar la demanda de reparación directa, en la medida en que se ampara la teoría del daño especial <<teniendo en cuenta que si bien el actuar de los demandados estuvo enmarcado dentro del ordenamiento jurídico, este actuar le causó a la demandante perjuicio económico y moral, que no tenía por qué soportar, pues los hechos rompieron el principio de igualdad ante las cargas públicas y la privaron del derecho de acceso a la justicia>> (fls. 222 – 231 del c.2). 5.
Trámite de segunda instancia 5.1. En providencia del 14 de marzo de 2014, el despacho a cargo de la magistrada ponente de esta providencia admitió el recurso de apelación (fls. 238 – 239 del c.2) y, en auto del 2 de mayo del mismo año, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre la controversia (fl. 241 del c.2). 5.2.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República destacó que la parte actora no podía utilizar la acción de reparación directa, con el fin de revivir términos que, por omisión o negligencia, no ejerció en oportunidad para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 242 – 253 del c.2). 5.3. El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia, puesto que, a su parecer, la acción procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 254 – 257 del c.2). 5.4.
El Ministerio Público pidió que se declarara probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, porque, a diferencia de lo sostenido por la actora, de la demanda se podía colegir que <<realmente estaba tratando de buscar un espacio en la acción de reparación directa respecto de asuntos que debían cuestionarse únicamente a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho>> (fls. 258 – 263 del c.1). 5.5.
La parte actora no intervino. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 15 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo previsto en los artículos 129 y 132 del CCA, subrogados por los artículo 37 y 40 de la Ley 446 de 1998, respectivamente, en tanto la cuantía es superior a 500 SMLMV y, en esa medida, el sub lite corresponde a un proceso con vocación de doble instancia[1]. 2.
Reiteración de la tesis de la Sala: procedencia de la acción de reparación directa y no de la de nulidad y restablecimiento del derecho En esta oportunidad se reitera la tesis adoptada por esta Subsección en pronunciamientos anteriores, en los que se discutieron casos con iguales presupuestos fácticos y jurídicos que el sub lite[2]. Cabe decir que la Sala puso de presente que la labor de interpretación del juez respecto de la demanda, se debe ejercer con la precaución de no tergiversar la litis, sino que el marco de referencia debe ser la voluntad del demandante, se debe atender el daño que se pide indemnizar y la fuente del que proviene.
En el caso particular, la parte actora considera que la supresión y liquidación de la ESE le cercenó el derecho de acudir a la administración de justicia, y si bien para definir la litis, previa determinación de la supuesta imposibilidad de demandar, se deben evaluar las probabilidades que se tenían de que judicialmente se declarara la existencia o no del contrato realidad, ello no implica que el asunto de la referencia sea un proceso laboral, pues, esta era la naturaleza de la actuación judicial que, a juicio de la parte actora, se vio frustrada por el proceder de las demandadas.
La Sala estimó que, para efectos de determinar la vía procesal procedente en estos asuntos, debía analizarse los eventos en los que la reparación directa resulta idónea y aquellos en los que la nulidad y restablecimiento del derecho es la adecuada. Esto dijo: (…) La escogencia de las acciones –Decreto 01 de 1984– o medios de control –Ley 1437 de 2011– en ejercicio de las(os) cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.
La nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo particular que se considera ilegal. La reparación directa es pertinente en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad[3].
Además, la reparación directa tiene como finalidad la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa[4] o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado[5], con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”[6].
La Sección también ha señalado que este medio de control –reparación directa– es el mecanismo procesal idóneo para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario[7]. Visto lo anterior, se tiene que la parte actora indicó expresamente que el hecho en el que sustentaban sus pretensiones era la <<liquidación definitiva de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento>>, ordenada a través del Decreto 3202 de 2007, y que el daño a indemnizar estaba determinado por la pérdida de la oportunidad de reclamar judicialmente sus acreencias laborales a las que consideraba tenía derecho la señora María Emperatriz Jiménez Niño[8].
En el fallo impugnado, el a quo concluyó que el daño alegado estaba contenido en la orden y posterior liquidación de dicha entidad, es decir, el acto general expedido por el Gobierno Nacional, pues con ocasión de ello, se le privó a la demandante <<de reclamar los derechos salariales y prestacionales>>. De este modo, se entiende que lo pretendido por la señora Jiménez Niño es que se le indemnicen los perjuicios que supuestamente se le habrían ocasionado con la liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento y que están determinados por la pérdida de la oportunidad de demandarla ante esta jurisdicción, con el fin de que le reconociera el vínculo laboral y se le pagaran sus acreencias laborales que, en su criterio, tenía derecho.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que el hecho de que en este proceso se encontrara probado que la demandante compareció al proceso de liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento y formuló la reclamación pertinente, resultaba suficiente para que <<se entendiera que lo que le correspondía a la demandante era invocar como fuente del daño las decisiones emitidas al respecto>> y que, por ende, la acción a ejercer era la de nulidad y restablecimiento, de ahí que se encontrara configurada la ineptitud sustantiva de la demanda.
Ahora, la Sala señaló que la anterior conclusión no da cuenta de la facultad de interpretación de la demanda, sino de la sustitución de la parte demandante por la autoridad judicial que conoció del asunto, con sustento en los siguientes argumentos: De las pretensiones y de los supuestos narrados en la demanda no puede deducirse que la acción procedente sea la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que la parte actora no invocó a título de daño la negativa de su liquidación laboral en la vía administrativa, sino la supuesta imposibilidad de reclamar judicialmente dicho derecho.
Además, el hecho dañoso no se edificó en la eventual ilegalidad del acto administrativo particular proferido en el proceso de liquidación de la E.S.E., sino en una decisión administrativa de carácter general que se considera ajustada a derecho y que, supuestamente, rompió el principio de igualdad ante las cargas públicas, la contenida en el Decreto 3202 de 2007.
En este estado de cosas, la Sala insiste en que, para que determinar la procedencia de una u otra vía procesal, se debe verificar cuál es el daño que se pide indemnizar y cuál es su fuente. En la determinación de las vías procesales idóneas no basta con verificar si en el marco de los hechos se expidió o no un acto administrativo particular, sino que se debe establecer si este extinguió, modificó o revocó el derecho cuya indemnización se pretende, es decir, para que la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho proceda, dicho acto administrativo particular debió ser de tal alcance que implicó la denegatoria de lo que ahora se pide en la vía judicial.
A modo de ejemplo, si ante esta jurisdicción se pide una indemnización que fue negada por la administración a través una decisión particular y concreta expedida en el marco de un procedimiento especial, esta es la que se debe atacar para efectos de lograr el reconocimiento del derecho pretendido, sin que se pueda ejercer directamente la reparación directa.
En aplicación del anterior razonamiento, la Sala precisa que la existencia de una decisión administrativa de carácter particular sobre la liquidación laboral invocada por la demandante no resultaba determinante para establecer el medio de control procedente, pues, se reitera, la parte actora no pidió que se le indemnizaran los perjuicios causados con tal determinación, sino la supuesta pérdida de oportunidad que sufrió por la liquidación de la entidad, y no se advierte que se hubiese pedido en la vía administrativa una indemnización por la supuesta imposibilidad de demandar y que las demandadas se hubiesen pronunciado sobre tal punto, decisión que si sería demandable en nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese estado de cosas, dado que la parte actora presentó la demanda de la referencia, porque, en su sentir, se configuró un daño proveniente de un acto administrativo general cuya legalidad no es cuestionada, esto es, el Decreto 3202 de 2007, el cual ordenó la supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, se insiste que la reparación directa sí resulta procedente. 3.
Oportunidad de la acción En relación con los eventos en los que la reparación directa tiene como propósito la indemnización de los perjuicios causados por una norma de carácter general que se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, esta Sala ha considerado que el término de caducidad de la reparación directa de 2 años se cuenta a partir de su entrada en vigencia, por ser este el momento de la ocurrencia del hecho causante del daño[9].
El 6 de noviembre de 2009 finalizó el proceso de liquidación, según el acta suscrita por el entonces Ministerio de la Protección Social y Fiduagraria S.A. obrante a folios 71 a 73 del c. de anexos. La accionante indicó que, desde que inició la liquidación, supuestamente se vio en la imposibilidad de reclamar judicialmente sus derechos; de ahí que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 3202 de 2007, la parte actora habría advertido la pérdida de oportunidad que invoca, momento en el cual surgió el interés para demandar en reparación directa y, por ende, en ese momento empezó a correr el término de caducidad.
Cabe decir que el decreto mencionado entró a regir el 26 de agosto de 2007[10] y a partir de esa fecha se dio la supresión de la entidad y se declaró su estado de liquidación. Así las cosas, la Sala advierte que la demanda de la referencia debía presentarse hasta el 27 de agosto de 2009; sin embargo, la parte actora presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 6 de mayo de 2011 (fls. 9 – 10 del c. de anexos) y la demanda el 2 de diciembre de esa anualidad (fl. 1 del c.1), es decir, por fuera del plazo previsto para tal fin.
Por lo anterior, se modificará el fallo de primera instancia, bajo el entendido de que no se configuró la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción, sino la de caducidad de la acción de reparación directa. 4. Condena en costas Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. MODIFICAR la sentencia del 15 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de conformidad con la parte motiva de esta providencia, para, en su lugar, DECLARAR probada la caducidad de la acción de reparación directa.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente ----------------------- [1] La demanda se presentó con posterioridad a la entrada en vigencia del artículo 198 de la Ley 1450 de 2011, esto es, el 2 de diciembre de 2011, por tal razón, la cuantía debía determinarse en los términos previstos en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, que para la acción de reparación debe superar el monto de 500 SMLMV, los que para el caso concreto se acreditaron, pues la parte actora solicitó $725’158.546, por perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, suma que resultaba superior a $267’800.000, el equivalente a 500 SMLMV para la fecha la demanda. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 30 de mayo 2019, expediente 25000-23- 26-000-2011-01380-01 (48466), reiterada en fallo del 5 de marzo de 2020, expediente 25000-23-26-000-2012-00183-01 (52962), M.P Marta Nubia Velásquez Rico. [3] Cita del texto original: <<Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Igualmente, en sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp: 59.236>>. [4] Cita del texto original: <<Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández>>. [5] Cita del texto original: <<Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012, radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón>>. [6] Cita del texto original: <<Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio>>. [7] Cita del texto original: <<Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez>>. [8] Al respecto, se indicó <<la actora fue formalmente vinculada por medio de contratos de prestación de servicios a la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, pero durante toda la vinculación se presentaron los elementos de una relación laboral (…), por lo que procedía (…) el reconocimiento de las prestaciones sociales e indemnizaciones en las mismas condiciones que sus similares de planta, pero para ello, al no reconocérsele voluntariamente, era pertinente acudir ante la jurisdicción administrativa, pero ello se vio truncado por cuanto los demandados sacaron de la vida jurídica a la ESE LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, mediante liquidación definitiva, el 6 de noviembre de 2009, es decir, antes de que transcurrieran tres años del despido.
El daño antijurídico es deducible, ya que (…) para evitar demandas, los accionados sencillamente liquidaron la entidad, desapareciéndola de la vida jurídica, antes de que (…) hubiesen prescrito las acciones laborales para el reclamo de las respectivas acreencias (…)>> (fl. 10 del c.1). [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 14 de febrero de 2019, expediente 59.886. [10] El Decreto 3202 de 2007, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento fue publicado en el Diario Oficial 46.731 del 25 de agosto de la misma anualidad y para adelantar el proceso pertinente fue designada la Fiduagraria S.A. El artículo 26 ibidem determinó que el mencionado decreto empezaría a regir a partir de su publicación y, a su vez, el artículo 1 dispuso que la supresión y liquidación tendría efectos desde ese momento.