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11001-03-15-000-2020-03188-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-11-19

Ponente: Martín Bermúdez Muñoz

Actor: Rafael Enrique Figueroa Lozano·Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL De la revisión del escrito de tutela, la Sala logra evidenciar que el accionante reiteró los argumentos que ya había planteado en el recurso de apelación contra la sentencia del 7 de febrero de 2019 proferida por el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo del Circuito judicial de Bogotá. (…) De lo anterior, se colige que el accionante no presentó nuevos fundamentos con los que pudiese demostrar la vulneración de los derechos alegados y que justificaran la intervención del juez de tutela; tampoco desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué esta controversia tiene una marcada trascendencia constitucional.

Así las cosas, la Sala considera que el accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca de los mismos, pues aquellos ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró sus derechos fundamentales; por el contrario, puede advertirse que el actor busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se observe, en el presente caso, la importancia constitucional exigida.

Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues no se satisfizo la debida carga argumentativa por parte del accionante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03188-01(AC) Actor: RAFAEL ENRIQUE FIGUEROA LOZANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de tutela del 22 de octubre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional por no cumplir con el requiso de relevancia constitucional.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, y en el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A.- Solicitud de amparo 1.- El 16 de julio de 2020 el señor Rafael Enrique Figueroa Lozano solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de petición, a la cosa juzgada, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia y los principios de seguridad jurídica y prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, que consideró vulnerados con las sentencias del 7 de febrero de 2019 y del 5 de marzo de 2020 proferidas por Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, respectivamente, que negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001333704320170016201. 2.- Como amparo constitucional, el accionante elevó las siguientes peticiones: << 1.- Se amparen los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora. 2.- Siguiendo los lineamientos de la sentencia dictada por la H. Corte Constitucional bajo el Nro.

C – 492 de septiembre 14 de 2016 y el Auto AL7502-2016 de octubre 5 de 2016 emanado de la H. Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación laboralAL7502-2016, Rad. 71080, Acta 37 siendo Magistrado ponente el Dr. Fernando Castillo Cadena y la sentencia emanada de la H. Corte Constitucional SU-309 de julio 11 de 2019 y el art. 91 del CPACA: a.- se deje sin efecto la sentencia de marzo 05 de 2020 dictada por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta – Subsección B-, que confirmó en su totalidad la sentencia del 07 de febrero de 2019 proferida por el Juzgado 43 administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta-, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que instaure bajo el radicado Nro. 11001333704320170016201. b.- Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE que dentro de un término máximo de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión tomada, emita una nueva providencia en la que tenga en cuenta el precedente jurisprudencial unificado Sobre los efectos en el tiempo de las sentencias de Constitucionalidad y desarrollando los principios de la figura del DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO y la ausencia de los atributos del título ejecutivo y la prescripción de los procesos de cobro coactivo y como consecuencia de ello, se ordene la nulidad de la resolución Nro. 003 de noviembre 11 de 2016 y la resolución Nro. 004 de abril 13 de 2018 notificada el 23 de abril 2018, dictadas dentro del proceso de cobro coactivo adelantado en mi contra bajo la radicación Nro. 11001079000020120077500 por parte del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración judicial. 3.- Si las anteriores pretensiones, son falladas favorablemente, se oficie a la Procuraduría Departamental, por parte del señor Consejero Ponente, para que vigile el cumplimiento inmediato de la presente acción, para así evitar dilaciones y demoras injustificadas por parte del accionado, ya que estas decisiones son de cumplimiento inmediato, tal como lo expresan las sentencias de tutela Nros.

T - 942 del 2000 y T - 098 del 2002>>. B.- Hechos Las pretensiones se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.- Mediante Acta No. 32 de 12 de septiembre de 2012, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia impuso una multa al accionante, con fundamento en el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, por no haber presentado demanda de casación dentro del término que le fue concedido en el proceso con radicado No. 56.765. 4.- Con base en lo anterior, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial inició proceso de cobro coactivo y: i) libró mandamiento de pago mediante resolución No. 001 de 20 de mayo de 2013; ii) en el mes de septiembre de 2016 decretó el embargo de la cuenta de ahorros del accionante; iii) mediante resolución No. 003 de 11 de noviembre de 2016 negó las excepciones propuestas por el actor, entre ellas, la concerniente a la imposibilidad de continuar con el procedimiento de cobro coactivo, en razón a que la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “y se impondrá al apoderado judicial una multa de 5 a 10 salarios mínimos”, contenida en el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 a través de la sentencia C-492 de 2016 y dispuso seguir adelante la ejecución y iv) mediante oficio DEAJPRO17-929 de 10 de marzo de 2017 confirmó la decisión del 11 de noviembre de 2016. 5.- El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron las excepciones por él propuestas en el proceso de cobro coactivo.

Manifestó que ese proceso no tuvo un fundamento legal, toda vez que la Corte Constitucional había declarado inexequible la disposición sobre la cual se fundamentó la imposición de la multa. 6.- El Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Cuarta conoció del asunto en primera instancia. Mediante sentencia del 7 de febrero de 2019 negó las pretensiones porque consideró que los efectos de la sentencia constitucional C-492 de 2016 se entendían hacía futuro y agregó que en el procedimiento de cobro coactivo no era posible debatir la imposición de la multa por parte de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, teniendo en cuenta que la providencia por medio de la cual se decretó se encontraba en firme. 7.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B confirmó la decisión mediante sentencia del 5 de marzo de 2020.

Al respecto, consideró que el objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debía estar encaminado al procedimiento de cobro coactivo y no a determinar la existencia o legalidad del título ejecutivo o, a discutir la sanción. C.- Fundamentos de la vulneración 8.- Como fundamentos de la solicitud de amparo el accionante manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: i) fáctico, toda vez que se desconoció la decisión de inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 declarada por la Corte Constitucional, norma que sirvió como fundamento para la imposición de la sanción y que dio lugar al cobro coactivo y ii) defecto sustantivo, porque no se aplicó el artículo 91 del CPACA, que trata del decaimiento del acto administrativo y por el contrario, se advirtió que se trataba de una decisión judicial frente a la que no le era aplicable esa teoría. 9.- Adicionalmente, señaló que, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia del 19 de marzo de 2019 proferida la Sección Cuarta de esta Corporación, era claro que no se cumplieron los presupuestos para que se hubiera adelantado el cobro coactivo, pues “desconocen que antes que se notificara el proceso de cobro coactivo y se ordenara seguir adelante con la ejecución, ya se había declarado inexequible la norma que dio vida a la sanción, lo que imposibilitaba a la entidad que adelantaba el proceso de cobro coactivo seguir apoyándose en esa norma para continuar con el proceso de ejecución”. 10.- Finalmente, expuso que las providencias judiciales que aplicaban normas declaradas inexequibles son contrarias a la Constitución, pues desconocen el valor de la cosa juzgada constitucional dispuesta en el artículo 243 C.P; sostuvo que los efectos de la sentencia de inexequibilidad si bien eran a futuro, en el asunto de estudio debió prevalecer el principio de supremacía constitucional y aplicar sus efectos ex tunc -desde siempre-, “para deshacer las consecuencias derivadas de la aplicación de esa normas espurias”.

D.- Providencia impugnada 11.- Mediante sentencia del 22 de octubre de la Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que las pretensiones del accionante referente a los alcances de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 que dieron lugar a la imposición de la multa ya habían sido analizados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Como sustento de su decisión, citó los apartes de las sentencias acusadas y explicó cómo los argumentos que el accionante esgrimió en la solicitud de amparo fueron resueltos por las autoridades judiciales accionadas. E.- Impugnación 12.- El accionante impugnó la decisión anterior. Reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregó que la acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional toda vez que se estaba planteando la vulneración de derechos fundamentales.

También sostuvo que las sentencias acusadas incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo, por la ausencia de aplicación de lo dispuesto en el artículo 91 del CPACA y artículo 243 de la Constitución Política, con lo cual se desconoció la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible el fundamento normativo de la sanción objeto del cobro coactivo.

En otras palabras, no se dio aplicación a la teoría del decaimiento del acto administrativo cuando era claro que el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 había sido declarado inexequible y por tanto la sanción carecía de fundamento legal. I. CONSIDERACIONES 13.- Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala se pronunciará sobre el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial conforme a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2], que encontró debidamente cumplidos, así: i) El accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) El accionante utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iii) La acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que el tribunal accionado resolvió el recurso de apelación el 5 de marzo de 2020 y la acción de tutela se instauró el 16 de julio de 2020, esto es, dentro del término de los 6 meses que han precisado tanto esta Corporación[3] como la Corte Constitucional[4] y, iv) No se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 14.- El suscrito magistrado ponente de la decisión acoge la posición mayoritaria que establece que la solicitud de amparo debe declararse improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional dado que el accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, es decir, aquellos que ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró derechos fundamentales.

Por el contrario, se advierte que el accionante busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se evidencie, en el presente caso, la importancia constitucional exigida. 15.- Sin embargo, en opinión del magistrado ponente de la decisión, sí le asiste relevancia constitucional puesto que el accionante alega la violación al derecho fundamental al debido proceso y advierte la configuración de los defectos fáctico y sustantivo.

El primero, porque no se tuvo en cuenta la decisión de la Corte Constitucional que declaró inexequible el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 y, el segundo, por falta de aplicación de los artículos 243 de la Constitución Política y 91 del CPACA. 16.- En todo caso, si bien para el magistrado ponente el asunto se encuentra revestido de relevancia constitucional, ello no implica que se deba conceder el amparo.

Por el contrario, una vez revisada la sentencia acusada se evidencia que las autoridades judiciales accionadas sí tuvieron en cuenta la sentencia de la Corte Constitucional C - 492 de 2016 que declaró inexequible la expresión “y se impondrá al apoderado judicial una multa de 5 a 10 salarios mínimos”, contenida en el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010”.

Específicamente, el tribunal señaló que el cobro de la multa impuesta al accionante por parte de la Corte Suprema de Justicia en 2012 era pertinente, toda vez que la sanción i) se impuso con anterioridad a la citada sentencia de inexequibilidad y ii) la Corte Constitucional no moduló los efectos de la inexequibilidad de manera retroactiva, lo que significaba que las multas interpuestas antes de la inexequibilidad cuentan con un título válido para su cobro y la decisión judicial que la ordenó mantiene su vigencia. 17.- El magistrado ponente también advierte que las excepciones propuestas por el accionante en el proceso de cobro coactivo no desvirtuaban la exigibilidad del título por su pérdida de ejecutoria, pues, para ello era necesario que la decisión judicial que impuso la sanción hubiese sido revocada o suspendida por autoridad competente, así como lo establece el artículo 831 del E.T. 18.- Finalmente, el ponente manifiesta que no era posible tener en cuenta la sentencia C-492 de 2016, pues i) no se podía aplicar la teoría de decaimiento del acto administrativo, porque la obligación objeto del cobro coactivo fue emanada de una providencia judicial y no de un acto administrativo y ii) porque el título ejecutivo ya se encontraba en firme cuando la Corte Constitucional expidió la sentencia de inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010. 19.- En consecuencia, una vez expuestos los motivos por los cuales el magistrado ponente observa la relevancia constitucional de la tutela y expone las razones por las cuales la hubiese negado, pasará a resolverla conforme al cumplimiento de los requisitos formales y se acogerá a la posición mayoritaria, así: 19.1.- Debe indicarse que la relevancia constitucional es uno los requisitos generales que debe concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales[5].

En los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[6]. 19.2.- En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de agosto de 2014, estableció que el requisito en comento supone la conjunción de 2 elementos: el primero, que el accionante explique por qué el asunto que somete a conocimiento del juez de tutela tiene relevancia constitucional y, el segundo, que la acción de tutela no se presente con objeto de obtener una nueva instancia (se trascribe)[7]: <<La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[10].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional (…) El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.

La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional >>. 19.3.- Asimismo, la Corte Constitucional, en procura de desarrollar a mayor profundidad el mencionado requisito, ha señalado que (se trascribe)[11]: “Este requisito implica evidenciar, clara y expresamente, que “la cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[12].

Según la jurisprudencia constitucional, este requisito persigue al menos tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario, (ii) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales.” 19.4.- De la revisión del escrito de tutela, la Sala logra evidenciar que el accionante reiteró los argumentos que ya había planteado en el recurso de apelación contra la sentencia del 7 de febrero de 2019 proferida por el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo del Circuito judicial de Bogotá. En efecto se transcribe lo siguiente: <<(…)Es cierto que con anterioridad de la declaratoria de inexequibilidad, se habían creado unas situaciones jurídicas, pero no es menos cierto que antes de ORDENAR SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN dicha norma fue EXCLUIDA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO por lo que se generó una fuerza de ejecutoria, aspecto que no puede ser desconocido, ya que se me condenó apoyado en una norma declarada INEXEQUIBLE, lo que es violentar por completo el debido proceso.

(…) Entonces, al no haberse adquirido firmeza el acto que sirve de fundamento al proceso de cobro coactivo, primero por no haberse notificado y segundo por no haberse ordenado seguir adelante con la ejecución antes de la declaración de inexequibilidad, mal podía decir el a quo que dicha norma declarada inexequible debía seguir aplicándose hacía el futuro y que la figura del decaimiento del acto administrativo es inaplicable en el presente proceso, lo que convierte la presente sentencia impugnada en una verdadera vía de hecho y violatoria de mis derechos fundamentales como ya lo dije>>. 19.5.- De lo anterior, se colige que el accionante no presentó nuevos fundamentos con los que pudiese demostrar la vulneración de los derechos alegados y que justificaran la intervención del juez de tutela; tampoco desplegó una carga argumentativa suficiente para explicar por qué esta controversia tiene una marcada trascendencia constitucional. 19.6.- Así las cosas, la Sala considera que el accionante pretende, en esta instancia, esbozar argumentos que ya fueron expuestos y controvertidos en el trámite ordinario, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse acerca de los mismos, pues aquellos ya fueron analizados por el juez natural y no hacen referencia a razones que expliquen que la sentencia enjuiciada, efectivamente, vulneró sus derechos fundamentales; por el contrario, puede advertirse que el actor busca reabrir el debate probatorio surtido en el proceso contencioso administrativo, sin que se observe, en el presente caso, la importancia constitucional exigida. 20.- Como consecuencia de las consideraciones expuestas, existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues no se satisfizo la debida carga argumentativa por parte del accionante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 22 de octubre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional por no cumplir con el requiso de relevancia constitucional.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Corte constitucional, sentencia C-590 de 2005. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. El Consejo de Estado en dicha sentencia concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional. [3] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01;

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [5] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [6] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 [8] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [10] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-555 de 2019. [12] Id.