DEMANDA DE NULIDAD – Respecto del acto por medio del cual se otorga una licencia ambiental, una concesión de aguas, un permiso de aprovechamiento forestal y se adoptan otras medidas / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES - Presupuestos para la procedencia de la acción de nulidad respecto de actos de carácter particular en materia ambiental / ACCIÓN DE NULIDAD – Eventos en que procede respecto del acto que concede una licencia ambiental / CONDUCENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD - Respecto del acto administrativo mediante el cual se otorga una licencia ambiental y una concesión de aguas porque el demandante persigue la protección de un interés colectivo o de la comunidad / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l demandante guarda un interés de participar de connotación colectiva, pues no solo representa a los usuarios del distrito de riego, sino que pretende velar por las necesidades de la comunidad ribereña, del sector agropecuario local y de los usuarios del servicio de acueducto, […] Con fundamento en lo anterior, es dable afirmar que el Tribunal de primera instancia erró al considerar que las razones de nulidad invocadas en la demanda no versaban sobre asuntos de connotación colectiva en materia ambiental o social.

Por el contrario, los cargos se relacionan con un interés difuso en cabeza de toda la comunidad residente en el municipio de Ataco, reflejado en la garantía administrativa de participar en este tipo de trámites para la protección del interés general, a que se refiere el artículo 79 superior, la Ley 23 de 1973 y la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993.

Como se observa, el demandante cuestiona el uso dado a una de las herramientas participativas contempladas en el Título X de la Ley 99, temática de interés social y ambiental que amerita un pronunciamiento de fondo del Tribunal de primera instancia. Nótese que el preámbulo y los artículos 1º, 2° y 41 superiores establecen que la participación tiene la doble connotación de práctica y valor social, por lo que también constituye un principio y pilar esencial del ordenamiento jurídico. […] Con fundamento en lo anterior, resulta claro que la acción de nulidad interpuesta por Usosaldaña, para controvertir la legalidad de las Resoluciones 4344 de 2010 y 1688 de 2011, era procedente por expresa disposición legal y por cuanto la parte actora, a través de su intervención, representaba los intereses de los miembros del distrito de riego, de la comunidad ribereña, del sector agropecuario local y de los usuarios del servicio de acueducto de Atacama, lo que convierte ese derecho a la participación en un asunto de interés colectivo.

De ahí que el Tribunal Administrativo del Tolima haya errado al negar las pretensiones, sin ni siquiera haber resuelto las excepciones y estudiado los cargos, por lo que es menester revocar la decisión de instancia, en tanto le asiste razón al recurrente respecto de la procedencia del medio de control judicial. DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA - Garantía / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Vulneración / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE AL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA - Para que se pronuncie sobre todos los cargos del concepto de la violación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l Tribunal Administrativo de Tolima transgredió el principio de congruencia al omitir pronunciarse sobre las pretensiones, el concepto de violación y las excepciones.

Por ello, se le devolverá el expediente, advirtiéndole que deberá emitir sentencia de mérito, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, en consideración de la fecha de radicación de la demanda. ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE CONFIEREN PERMISOS, AUTORIZACIONES O LICENCIAS AMBIENTALES – Control judicial / ACTO QUE OTORGA UNA LICENCIA AMBIENTAL - Es susceptible de control judicial a través de la acción de nulidad En cuanto al acto que la Sala examina, el artículo 73 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993 establece que “la acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”.

Es importante destacar que poseen una naturaleza mixta, con un contenido particular en lo atinente a la autorización para el desarrollo una actividad económica; y general, por las repercusiones de orden público, social, ambiental y ecológico propias de la actividad permitida. Lo anterior significa que frente a los actos reglados por el supuesto del artículo 73 ibídem procede tanto la acción de nulidad allí prevista, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reglado en el artículo 85 del CCA, cuando el actor pretenda el restablecimiento de un derecho subjetivo conculcado por dicho acto, además de cuestionar su legalidad. […] [E]s una realidad que el acto administrativo que expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente en estudio, es pasible de la acción especial de nulidad por expresa disposición legal, sin perjuicio de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico cuando el demandante también busca el restablecimiento de un derecho subjetivo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 73 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00807-01 Actor: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE RIEGO DE GRAN ESCALA DEL RIO SALDAÑA – USOSALDAÑA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Coadyuvante: PROPIEDAD HORIZONTAL PARCELACIÓN TÚNEZ GRANDE[1] Tema: ACCIONES DE NULIDAD Y DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Diferencias / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Alcance / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede cuando de la nulidad del acto se deriva un restablecimiento automático del derecho / GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 19 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de gran escala del Rio Saldaña - Usosaldaña, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, con miras a obtener las siguientes declaratorias y condenas: […] PRIMERA: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo Resolución Número 4344 de fecha 1 de Diciembre de 2010, expedido por LA CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA "CORTOLIMA”, “por la cual se otorga una licencia ambiental, una concesión de aguas, un permiso de aprovechamiento forestal y se adoptan otras medidas", en la que se resolvió otorgar LICENCIA AMBIENTAL ÚNICA a Elsy Pacheco de Ospina, identificada, con C.C No. 28.610.399, para la explotación económica de un yacimiento de oro y sus concentrados y demás concesibles en el Municipio de Ataco Tolima.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo Resolución N° 1688 de fecha 18 de abril de 2011, "Por medio de la cual se resolvió el recurso de Reposición" y confirmó la Decisión inicial (Resolución número 4344 de fecha 1 de diciembre de 2010), expedido por Cortolima. TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores determinaciones, se disponga nulidad de todo lo actuado desde la fecha en que Cortolima expidió el auto número 2115 expediente 1443, en el cual equivocada, errónea y violando el Derecho de Defensa y el Debido Proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Nacional, se admitió a la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de los ríos Coello y Cucuana - USOCOELLO como tercero interviniente, cuando la realidad ha debido incluirse a "USOSALDAÑA" quien es la persona que tiene el verdadero interés; y se ordene a CORTOLIMA proferir auto admitiendo a mi representada Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Gran Escala del Rio Saldaña Usosaldaña Nit: 890-702-730-0, como tercero interviniente en el trámite para la obtención de la licencia ambiental para la explotación de oro en el Municipio de Ataco Tolima, conforme al contrato de concesión HF5-113, solicitado por la señora ELSY PACHECO DE OSPINA identificada con cédula de ciudadanía No. 28.610.399 de Ataco.

CUARTA: Que se decrete la suspensión provisional del Acto Administrativo complejo descrito en los numerales uno y dos del presente capítulo de peticiones especiales de la demanda, aspecto que se sustenta en el capítulo de violación de normas. QUINTA: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA. […] I.2.

Los hechos 2. En el acápite de supuestos fácticos, la parte actora puso de presente que Usosaldaña es una entidad sin ánimo de lucro, cuyo objeto consiste en «conservar, rehabilitar complementar y, en general, operar las obras que conforman el distrito de riego, al igual que preservar las cuencas hidrográficas y el medio ambiente que concierne al río Saldaña». 3.

Informó que, a través de memorial de 15 de abril de 2009 con radicado 4791, solicitó su reconocimiento como tercero interviniente en el trámite de evaluación de la solicitud de licenciamiento ambiental incoada por Elsy Pache de Ospina ante Cortolima. 4. En el mismo trámite, el gerente general de Fedearroz solicitó intervenir mediante oficio 3594 de 11 de marzo de 2009. 5.

Afirma que, a pesar de ello, «CORTOLIMA durante el trámite administrativo de la licencia ambiental, no corrió traslado, notificó, ni tuvo en cuenta la solicitud presentada por la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Gran Escala del Rio Saldaña “USOSALDAÑA”». 6. Por lo anterior, el 10 de marzo de 2011, la asociación presentó un derecho de petición ante esa autoridad ambiental, el cual fue resuelto mediante oficio 4560 de 15 de abril de 2010, en el sentido de solicitar su comparecencia para notificarle de la Resolución 4344 de diciembre 1 de 2010[2] y del auto número 1290 de 14 de marzo de 2011[3]. 7.

Una vez notificados los mencionados actos administrativos, «Usosaldaña mediante escrito de fecha 30 de marzo de 2011, interpuso recurso de reposición contra la resolución número 4344 del 1 de diciembre de 2010 (…) dando por agotada la vía gubernativa». I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación 8. La asociación demandante sostiene que las Resoluciones 4344 de 1° de diciembre de 2010 y 1688 de 18 de abril de 2011 desconocen los artículos 23 y 29 de la Constitución Política, 69, 70 y 71 de la Ley 99 de 1993, 15 del Decreto 2304 de 1989, 14 del Decreto 01 de 1984.

El concepto de violación lo sustentó de la siguiente manera: (i) Primer cargo sobre violación al debido proceso 9. El demandante explicó que Cortolima incurrió en un «grave error subjetivo», «al aceptar a Usosaldaña como tercero interviniente, tres (3) meses y catorce (14) días después de haber proferido la Resolución No. 4344 (…) sin tener en cuenta que Usosaldaña y Fedearroz desde el mes de marzo y abril de 2009, dos (2) años y ocho (8) meses anteriores a la expedición de la licencia, había solicitado formalmente ser tenido como tercero interviniente». 10.

Dijo que su solicitud de intervención no fue posterior «al auto de inicio de trámite, y luego del auto de requerimiento de complementación de información hecho a la solicitante de la licencia ambiental» y, en tal sentido, aclaró lo siguiente: […] En primer lugar, si bien es cierto que mediante auto No. 718 de septiembre 8 de 2008, CORTOLIMA dio inicio al trámite de licencia ambiental y mediante auto No. 106 de febrero 23 de 2009 se hace un requerimiento a la solicitante de licencia, es tanto cierto, que CORTOLIMA en cumplimiento del Art 69 y 70 de la Ley 99 de 1993 y ante las solicitudes presentadas por USOSALDAÑA, debió RECONOCERLE la calidad de TERCERO INTERVINIENTE, máxime si se tiene en cuenta lo expresado por Cortolima al desatar la alzada, al indicar, que esta calidad es requerida para *notificarse (y en consecuencia controvertir) los actos administrativos que se expidan en dicho trámite”. […] 11.

Finalmente, anotó que USOSALDAÑA buscaba intervenir activamente en el procedimiento de evaluación del licenciamiento. (ii) Segundo cargo sobre el desconocimiento de los procedimientos de participación ciudadana 12. Al respecto, expuso que la Ley 99 de 1993, en su título X sobre "los modos y procedimientos de participación ciudadana", reconoce el derecho de la ciudadanía de intervenir en las distintas actuaciones, trámites y decisiones administrativas, que afecten o puedan afectar el medio ambiente. 13.

En tal sentido, indicó que esa asociación «vela no solo por la administración y operación del distrito, sino también por la preservación del medio ambiente, los recursos naturales, la defensa y cuidado de los recursos hídricos que convergen al rio Saldaña», para lo cual era necesario que participará durante el trámite de evaluación del licenciamiento «pues de no ser así, la práctica de actividades legales pero riesgosas serian un latente peligro que perjudica no solo la economía de la región de los municipios de Natagaima, Saldaña y Purificación, sino también, a la comunidad rivereña en general por la posible contaminación debido a los mecanismos utilizados en el proceso de explotación y extracción aurífera». 14.

Con fundamento en lo anterior, agregó que «a Usosaldaña no se le garantizó el derecho a participar en el trámite y decisiones en donde no solo éste resulta afectado con la ejecución del proyecto por deterioro o afectación y contaminación de los recursos naturales e hídricos, sino también, la comunidad en general». 15. En sus propias palabras, «al no haberse reconocido a Usosaldaña como tercero interviniente, claramente se le violó el derecho que esta tuvo de participar, controvertir el trámite de evaluación del estudio de impacto ambiental y, convocar a entidades públicas o privadas con interés en el asunto, en la realización de audiencias públicas administrativas (…) a fin de analizar los daños que se causarían al medio ambiente o a los recursos naturales. 16.

Esta aseveración tiene su sustento no solo en el hecho de que CORTOLIMA "ERRONEAMENTE" reconoció a una entidad que nada le preocupaba los resultados del trámite administrativo como lo fue "Usocoello” (Auto No 21 de 19 de mayo de 2010), sino también, en lo afirmado por la mandataria local del municipio de Ataco y demás autoridades políticas Departamentales y Municipales (concejales), quienes enterados de la nefasta noticia de explotación de oro en la jurisdicción Ataco Tolima, se pronunciaron públicamente (prensa) y ante Cortolima (expediente 14142), por el desconocimiento u ocultamiento que rodeo el trámite de la licencia ambiental otorgada a la señora ELSY PACHECO DE OSPINA».

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 17. Mediante oficio de 7 de marzo de 2012[4], el apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Tolima se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 17.1. Oposición al cargo sobre violación al debido proceso: Como argumento de defensa expuso que mediante Resolución 2115 de mayo 19 de 2010, resolvió la solicitud de intervención elevada por el demandante a través de oficio con radicado 4791 de abril 15 de 2009.

Sin embargo, explicó que Cortolima incurrió en un error en el mencionado acto administrativo al referirse a USOCOELLO cuando se trataba de USOSALDAÑA, falta subsanada mediante Resolución 1290 de 14 de marzo de 2011. 17.2. Oposición al cargo sobre el desconocimiento de los procedimientos de participación ciudadana: 18. Al respecto, anotó que esa autoridad garantizó el derecho a la participación ciudadana de Usosaldaña y de la comunidad en general, puesto que: […] De bulto se observa, que contrario a lo afirmado por el apoderado de la parte actora "USOSALDAÑA", CORTOLIMA si cumplió con el trámite previsto para el reconocimiento de los terceros intervinientes de conformidad con lo dispuesto en los artículos 69 y Ss., de la ley 99 de 1993, que trata de los "De los modos y procedimientos de participación ciudadana", para que por parte de los mismos se hicieran presente desde el inicio del correspondiente trámite, como se desprende del AVISO de Inicio publicado por la Corporación con fecha 8 de septiembre de 2008, del cual la parte actora no hizo mención alguna, habiéndose cumplido con las formalidades previstas en los artículos 14 y 15 del C.C.A, sin que para dicha oportunidad la accionante se hiciera presente, y pese a que se haya presentado el error involuntario, que como se consignó en los hechos de esta, fue oportunamente corregido mediante el Auto 1290 de 2011, este hecho de por si no afecto las garantías que como interviniente podía ejercer dentro del trámite administrativo que resolvió la solicitud de Licencia Ambiental a favor de la señora ELSY PACHECO DE OSPINA.

Es preciso aclarar que la petición presentada por el Distrito de Riego USOSALDAÑA se hizo no solo con posterioridad al auto de inicio de trámite sino muy posterior y luego del auto de complementación hecho a la solicitante de la Licencia Ambiental. Es entonces a partir del Auto de reconocimiento como tercero interviniente que quedo USOSALDAÑA facultado para notificarse y controvertir los actos administrativos que se expidieran dentro de dicho trámite, no es posible legalmente pretender la notificación de actos administrativos anteriores al reconocimiento, cuando estos ya han quedado debidamente ejecutoriados.

Pretender por parte de USOSALDAÑA la notificación del auto de inicio y demás que se surtieron antes de la intervención de estos ya habiéndose ejecutoriado los mismos, es más que ingenuo y en consecuencia la pretensión de una revocatoria de la Resolución 4344 de 2010 y la nulidad de lo actuado no estaba llamada a prosperar. […] (Negrillas de la Sala) 19.

Por su parte, mediante oficio de 3 de enero de 2012[5], el apoderado de la señora Elsy Pacheco de Ospina propuso las excepciones de «falta de presupuestos legales de la acción incoada», «falta de calidad de tercero determinado», «ausencia total de concepto de violación de la norma presuntamente transgredida», «negligencia de la parte actora» y «mala fe del demandante». 19.1.

A modo introductorio, afirmó que «la finalidad de la acción de nulidad del acto administrativo demandado es la tutela del orden jurídico, a fin de aquel quede sin efecto por contrariar las normas superiores del derecho». Pero que, «en el caso que nos ocupa, no concurre ninguno de los presupuestos antes citados, pues no se Infringió ninguna de las normas en las que se funda, no fue expedido por funcionarlo incompetente o de manera irregular, tampoco se desconoció el derecho de contradicción y defensa pues las decisiones se notificaron en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo». 19.2.

Oposición al cargo sobre violación al debido proceso: Como argumentos de contradicción, el apoderado de la titular del licenciamiento expuso que «la entidad actora no reunía los requisitos de tercero determinado, razón por la cual no era menester que fuera vinculado en forma oficiosa al trámite de expedición de licencia». Además, en su criterio, «el actor pretende inducir en error al despacho, a sabiendas de que los argumentos esbozados en el acápite de los hechos son contrarios a la realidad, tal y como se advierte con solo dar un vistazo al trámite de concesión de licencia que nos ocupa». 19.3.

Oposición al cargo sobre el desconocimiento de los procedimientos de participación ciudadana Por último, afirmó que Cortolima, mediante auto 2115 de mayo 19 de 2010, admitió a la parte actora como tercero interviniente y que, «por lo tanto, no es cierto que dicha asociación no hubiese contado con todas las garantías para intervenir en el proceso de expedición de la licencia ambiental, otorgada con la resolución No. 4344 de 1 de diciembre de 2010.

Pretendiendo como ya se dijo, salvar la negligencia que tuvo dentro de la actuación administrativa, y poner en movimiento el aparato judicial, valiéndose de argumentos falsos e inexistentes». III.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 20. En sentencia de 19 de noviembre de 2013[6], el Tribunal Administrativo del Tolima adecuó de oficio el proceso de nulidad, al de nulidad y restablecimiento del derecho y, en ese sentido, declaró probada la excepción de caducidad y negó las pretensiones. 21.

Para arribar a esa determinación, antes de resolver los cargos y las excepciones propuestas por las partes, el a quo explicó las diferencias existentes entre ambos medios judiciales y abordó el desarrollo jurisprudencial de la teoría de los móviles y las finalidades. 22. En criterio del Tribunal: […] No cabe duda, que la teoría de los motivos y finalidades debe aplicarse, tal y como fue concebida en la sentencia del 10 de agosto de 1961; debiendo importarle al juez, para determinar la procedencia de la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, la finalidad real que persigue el actor y no simplemente si el acto es de gran trascendencia jurídica, pública, social o económica, porque es claro que el artículo 84 del C.C.A., no distingue ni excepciona algún tipo de acto administrativo, sino que debe tenerse en cuenta que cuando se demanda una decisión unilateral de la administración, que causó un perjuicio o creó o modificó una situación jurídica en particular la acción procedente para lograr el restablecimiento o una eventual indemnización, es la acción que se denominó en su momento de Plena Jurisdicción hoy llamada Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, y no la de Simple Nulidad, ya que ésta procedería contra un acto particular, cuando solo se pretenda la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, y no cuando necesariamente en pretexto de ésta, se busque o se genere un restablecimiento automático del Derecho; ya que la acción en éste último caso debe ejercerse dentro de los 4 meses siguientes a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. […] 23.

El a quo también indicó que el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, contempla la procedencia de la acción de nulidad en contra de los actos administrativos que expiden, modifican o cancelan un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental, pero que el Consejo de Estado ha explicado que, en tales eventos, las razones de contradicción deben referirse a la protección del ambiento o de otros intereses generales. 24.

En tal sentido, señaló que los cargos propuestos para cuestionar la legalidad de las Resoluciones 4344 de 1° de diciembre de 2010 y 1688 de 18 de abril de 2011 no versaban sobre actuaciones que «comporten un especial interés para la comunidad y que su trascendencia sea de orden económico y social para el país o que se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos». 25.

En su criterio, «lo que se vislumbra en las pretensiones de la parte accionante es que dichos actos sólo interesan a la parte demandante en la medida en que una eventual declaratoria de nulidad, sobre los mismos, harían que desaparecería el fundamento jurídico de la licencia otorgada, bajo el supuesto de que no hicieron parte de la actuación administrativa y por ende se vulneró el debido proceso, pero en si no acreditó que con dicho acto administrativo se esté atentando contra el medio ambiente o se esté afectando los intereses económicos, sociales y culturales de la comunidad, sino que se debe a meros aspectos formales». 26.

Con fundamento en la anterior premisa, el a quo explicó que «los cargos ajenos a la defensa del medio ambiente no pueden ventilarse a través de la acción de simple nulidad impetrada, sino de la de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a la cual, en este caso, no se dan los presupuestos exigidos». 27. Por lo anterior, la Corporación estimó que «la parte actora incurrió en indebida escogencia de la acción» y, por lo tanto, adecuó la demanda de nulidad a la de nulidad y restablecimiento del derecho. 28.

Acto seguido, contabilizó del término de caducidad, precisando que: […] [E]ntre el acto por medio del cual se otorgó la licencia ambiental - Resolución No 4344 del 1 de diciembre de 2010 y la resolución No 1688 del 18 de abril de 2011 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición frente a la primera de las mencionadas y la fecha de interposición de la demanda 28 de noviembre de 2011, transcurrieron más de 4 meses sin que la parte accionante hubiera incoado la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que evidencia que la parte actora presentó la demanda de acción de simple […] 29.

En ese orden de ideas, la mayoría de la Sala resolvió: […]

PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda conforme la parte motiva de esta providencia. […] IV.- RECURSO DE APELACIÓN 30. Inconforme con la sentencia de primera instancia y dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el apoderado judicial de la Asociación de Usuarios del Distrito de Riego de gran escala del Rio Saldaña solicitó la revocatoria del fallo de 19 de noviembre de 2013[7]. 31.

Al respecto, manifestó que el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 contempla expresamente la procedencia de la acción de nulidad como mecanismo judicial idóneo para controvertir los actos administrativos que confieren licencias o autorizaciones ambientales, tal y como lo señala el salvamento de voto de la Magistrada Susana Nelly Rojas Prada[8]. 32.

Respecto de la aplicación de la teoría de los móviles y las finalidades, consideró «que existe una indebida valoración de la trascendencia social y comunal de los actos y el motivo o la finalidad de la presente acción». 33. Reiteró que «“USOSALDAÑA” es una persona jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter gremial agropecuaria, corporativa» que «representa los intereses de una comunidad que se beneficia de un servicio público (art 3a ibídem) y de cualquier persona, sea o no usuario de las fuentes hídricas». 34.

En ese orden de ideas, el demandante afirmó que el interés de esa agremiación es colectivo e indeterminado, pues busca proteger el medio ambiente que puede verse afectado con ocasión de la actividad minera concesionada. 35. Por todo lo anterior, concluyó que: […][C]omo asociación y en estricto cumplimiento de su objeto social, mi representada se encuentra en el deber de intervenir como tercero con interés, en toda actuación administrativa que tenga que ver con la afectación a la afluente hídrica del Rio Saldaña, que implique un posible riesgo para la conservación, protección y defensa de las aguas que componen el factor determinante de la productividad del sector agropecuario y de la salud de los habitantes de la región, que en su mayoría como se dijo con anterioridad, son Usuarios del Distrito.

Bajo esta potísima y esencial premisa para mi representada Usosaldaña reviste importante y esencial interés, ser tenida en cuenta como TERCERO INTERVINIENTE en todo trámite administrativo de concesión de aguas, máxime en tratándose de aquellos que tengan que ver con la explotación Aurífera en el municipio de Ataco Tolima, como fue el solicitado y otorgado a la señora ELSY PACHECO DE OSPINA, donde se requería una permanente y constante veeduría por parte de mi poderdante, que le permitiera conocer de los estudios y participar en las distintas audiencia públicas llevadas a cabo en dicho trámite, derecho que fue vulnerado por la demandada CORTOLIMA y que en clara violación a las normas ambientales amenazan el interés general de la comunidad del municipio de Saldaña y a los Usuarios del Distrito.

De allí, que los actos administrativos cuya nulidad hoy se reitera, son de “transcendencia de orden económico y social", se encuentra "de por medio un interés colectivo o comunitario ( ) y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de un gran número de colombianos", los cuales representa mi poderdante. […] V-.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 36. El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 18 de noviembre de 2013[9]. 37. Una vez repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, el Despacho Sustanciador admitió el recurso interpuesto, a través de auto de 18 de noviembre de 2014[10]. 38.

Mediante providencia de 6 de julio de 2015[11], se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión. 39. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. VI-. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia 40. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA[12], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

VI.2.- El problema jurídico 41. En el presente caso, Usosaldaña interpuso una demanda de simple nulidad con el fin de controvertir la presunción de legalidad de las Resoluciones 4344 de 1° de diciembre de 2010, “por la cual se otorga una licencia ambiental, una concesión de aguas, un permiso de aprovechamiento forestal y se adoptan otras medidas", y 1688 de 18 de abril de 2011, "por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición". 42.

Mediante sentencia de 19 de noviembre de 2013, el Tribunal de primera instancia negó las pretensiones luego de considerar que la acción de nulidad impetrada era improcedente, por cuanto los motivos y finalidades del demandante no «comporten un especial interés para la comunidad, ni su trascendencia es de orden económico y social para el país o se encuentra de por medio un interés colectivo o comunitario» y, por ello, adecuó el proceso al de nulidad y restablecimiento, advirtiendo la caducidad de la acción. 43.

La parte actora inconforme con la anterior decisión, en su recurso de alzada, explicó que la acción interpuesta era procedente por expresa disposición legal y que, adicionalmente, los cargos de nulidad estaban dirigidos a garantizar la participación en el trámite licenciatario de la comunidad beneficiaria del recurso hídrico proveniente del Rio Saldaña, representada por la asociación Usosaldaña, con lo que buscan prevenir los impactos ambientales propios de la actividad licenciada. 44.

Teniendo en cuenta lo anterior, con base en el marco de competencias señalado por el artículo 328 del CGP[13], la Sala debe entrar a determinar, si le asiste razón al demandante cuando manifiesta que la acción adecuada es la de simple nulidad o, si, por el contrario, le asiste razón al a quo cuando negó las pretensiones sin resolver de fondo el asunto.

VI.3.- La solución al problema jurídico 45. Con el objeto de resolver el problema jurídico de forma ordenada, la Sala se referirá: (i) al control judicial de los actos administrativo que confieren permisos, autorizaciones o licencias ambientales, (ii) a la procedencia de la demanda interpuesta, y (iii) a la garantía de la doble instancia. VI.3.1.

Del control judicial de los actos administrativo que confieren permisos, autorizaciones o licencias ambientales 46. Las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas en los artículos 84 y 85 del CCA, difieren en elementos determinantes. Con la acción de nulidad se persigue la defensa de la legalidad y del orden jurídico en abstracto; y con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se busca además de la defensa del ordenamiento jurídico, el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo. 47.

A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ser incoada por la persona que se crea lesionada, esto es, por el titular del derecho presuntamente desconocido por el acto administrativo y dentro del término establecido en el ordenamiento jurídico. 48.

Cabe precisar que la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción procedente. En consecuencia, la acción adecuada para controvertir las decisiones de la administración, con efectos particulares y concretos, es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que la legalidad del acto administrativo general se cuestiona a través de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del CCA. 49.

En lo atinente a la naturaleza de los actos administrativos, el Consejo de Estado ha manifestado que la diferencia entre el contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios de los mismos, y ha precisado que para diferenciar unos y otros es necesario tener presente que “[…] [e]l acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman […]”.[14] 50.

Ahora bien, esta Corporación de manera reiterada y uniforme ha considerado que la regla de procedencia de la acción de simple nulidad se rompe por la aplicación de la “teoría de los móviles y finalidades” o por el acatamiento de las reglas especiales que las leyes establezcan al respecto. 51. En cuanto al acto que la Sala examina, el artículo 73 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[15] establece que “la acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”. 52.

Es importante destacar que poseen una naturaleza mixta, con un contenido particular en lo atinente a la autorización para el desarrollo una actividad económica; y general, por las repercusiones de orden público, social, ambiental y ecológico propias de la actividad permitida. 53. Lo anterior significa que frente a los actos reglados por el supuesto del artículo 73 ibídem procede tanto la acción de nulidad allí prevista, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reglado en el artículo 85 del CCA, cuando el actor pretenda el restablecimiento de un derecho subjetivo conculcado por dicho acto, además de cuestionar su legalidad. 54.

Cabe recordar que, en la sentencia de 11 de mayo de 2000[16], esta Sección restringió la procedencia del mecanismo judicial contemplado en el artículo 73 de la Ley 99, al evento en que los fines de la demanda estén ligados a la defensa del medio ambiente. […] Cabe resaltar que, conforme al artículo 73 de la Ley 99 de 1993 "La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente".

Los actos acusados (Licencia de Construcción) no están expidiendo, modificando o cancelando un permiso, autorización, concesión o licencia AMBIENTAL, actos estos que deben provenir de una autoridad de la misma naturaleza, verbi gracia, el Ministerio del Medio Ambiente o el Departamento Administrativo del Medio Ambiente. Tan cierto es que la acción debe estar relacionada directamente con la defensa del medio ambiente, que al definir la licencia ambiental, la mencionada Ley, en su artículo 50, la refiere al cumplimiento por parte del beneficiario de la misma a los requisitos atinentes a la "prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales"; y también, en consideración a la protección del medio ambiente prevé la revocatoria, sin necesidad de consentimiento expreso o escrito del titular y la suspensión de obras POR RAZONES AMBIENTALES (artículo 62).

Luego, la acción tendiente a dejar sin efecto un acto administrativo contentivo de una licencia ambiental debe fundamentarse, básicamente, en los efectos ambientales dañinos que se generan con la actividad autorizada por aquella. Así las cosas, los cargos ajenos a la defensa del medio ambiente (relativos a la licencia de construcción), no pueden ventilarse a través de la acción de simple nulidad impetrada, sino de la de nulidad y restablecimiento del derecho. […] Entiende la Sala que el texto del artículo 73, ibídem, es diáfano en cuanto supedita el ejercicio de la acción a que la actividad autorizada mediante el respectivo acto administrativo afecte o pueda afectar el medio ambiente.

Tan cierto es que la acción debe estar relacionada directamente con la defensa del medio ambiente, que al definir la licencia ambiental, la mencionada Ley, en su artículo 50, la refiere al cumplimiento por parte del beneficiario de la misma a los requisitos atinentes a la "prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales"; y también, en consideración a la protección del medio ambiente prevé la revocatoria, sin necesidad de consentimiento expreso o escrito del titular y la suspensión de obras POR RAZONES AMBIENTALES (artículo 62).

Luego, la acción tendiente a dejar sin efecto un acto administrativo contentivo de una licencia ambiental debe fundamentarse, básicamente, en los efectos ambientales dañinos que se generan con la actividad autorizada por aquella. Así las cosas, los cargos ajenos a la defensa del medio ambiente no pueden ventilarse a través de la acción de simple nulidad impetrada, sino de la de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a la cual, en este caso, no se dan los presupuestos exigidos. […] (Subraya de la Sala). 55.

Sin embargo, en la sentencia de 22 de julio de 2010[17], la Sección Primera amplió tal enfoque, luego de advertir que la autorización contenida en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 está orientada a proteger tanto el ambiente, como otros intereses, también generales. 56. En dicha providencia, se afirmó que: «cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos»[18], la acción de simple nulidad seria el medio adecuado. 57.

A partir de ese criterio jurisprudencial, esta autoridad judicial pacíficamente ha admitido la conducencia de la acción de nulidad, en los términos del artículo 73 de la Ley 99, dando aplicación a la excepción prevista en el numeral 4º del artículo 137 del CPACA., que vale la pena traer a colación: […] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

(…) También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2.

Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. […] 58.

Precisamente, en las sentencias de 5 de agosto[19] y 26 de noviembre de 2015[20], la Sala admitió la procedencia de la acción considerando exclusivamente la norma especial que regula dicha materia. 59. En la primera de las citadas providencias, la Sección afirmó que: […] Acierta el apoderado de la ANLA cuando afirma que las excepciones previstas en el citado precepto configuran la consagración legal de la Teoría de los Móviles y las Finalidades, pues tales hipótesis cobijan los tres criterios de procedencia de la acción pública de nulidad contra actos de contenido particular y concreto, a saber: el de la pretensión litigiosa[21], el de regulación legal[22] y el que alude a que con esta decisión se produzcan unos efectos cuya magnitud sea de una trascendencia tal que atente contra los superiores postulados del orden público de la Nación, actos que tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación posean “…un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y proyección social y económico de gran número de colombianos”[23].

Sin embargo, tal análisis no tiene el alcance suficiente para declarar la prosperidad de su petición, dado que el artículo 73 de la Ley 99 de 1993 autoriza que los actos relativos a la expedición, modificación, cancelación o concesión de una licencia ambiental sean controvertidos por medio de la acción de nulidad simple. […] 60. En providencia de 3 de mayo de 2019[24], la Sala resolvió una excepción de similar naturaleza, en los siguientes términos: […] 5.2.

Procedencia del medio de control impetrado La sociedad ATP Ingeniería SAS también indicó que “El artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece en sus numerales primero al cuarto, cuáles son las causales susceptibles de proponer en contra de los actos de carácter particular, causales que en el presente caso no fueron ni propuestas ni denunciadas por los accionantes”[25].

Pues bien, aun cuando es cierto que la parte actora no invocó expresamente cuál era el fundamento para impetrar el medio de control de nulidad contra los actos que otorgaron el licenciamiento aquí controvertido, lo cierto es que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, los actos relativos a la expedición, modificación, cancelación o concesión de una licencia ambiental son pasibles de control judicial a través de la acción de nulidad.

(…) En tal orden, se enmarcan en la excepción prevista en el numeral 4º del artículo 137 del CPACA.(…) En tal escenario y habida cuenta de que las decisiones controvertidas son actos particulares en cuanto crean situaciones jurídicas concretas al otorgar licenciamiento a la sociedad ATP Ingeniería SAS., para la construcción y operación del centros de servicios ambientales CESA en el Municipio de San Carlos de Guaroa (Meta), es claro que el medio de control instaurado es procedente, en la medida en que se enmarca claramente en el numeral 4º del artículo 137 del CPACA., que no es nada distinto que la posibilidad de que se discuta la legalidad de un acto particular a través del medio de control de nulidad simple por mandato expreso del legislador. […] 61.

Igual razonamiento yace en la sentencia de 20 de junio de 2019[26], así: […] En este acápite corresponde precisar que la acción impetrada es procedente dada la naturaleza de los asuntos sometidos a demanda, de estirpe ambiental, y por lo mi su cuestionamiento se sigue por norma especial contenida en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993[27], que prevé lo siguiente: (…) En este orden de ideas, se tiene que las resoluciones cuestionadas se dictaron con ocasión de la modificación del Plan de Manejo Ambiental que presentó la demandante respecto del proyecto “Rehabilitación, Reconstrucción y Mantenimiento de la Red Férrea del Atlántico”, lo que evidencia que es la acción de nulidad la procedente para controvertir las resoluciones acusadas, por ser norma especial que regula dicha materia, y que no está sometida a término de caducidad […] [28]. 62.

Es más, a través de Auto de 23 de abril de 2020[29], esta Sala explicó lo siguiente: […] De conformidad con las normas citadas supra, la Sala considera que: i) el medio de control de nulidad es procedente contra los actos administrativos mediante los cuales se expiden, autorizan o cancelan las licencias ambientales, los cuales, por los efectos que producen, afectan o pueden afectar el medio ambiente, en virtud de lo establecido en el numeral 3 del artículo 137 de la Ley 1437 y en el artículo 73 de la Ley 99; ii) la procedencia del medio de control contra actos administrativos que otorgan licencias ambientales no depende de los cargos de nulidad sino del contenido y los efectos que el acto acusado pueda tener en el medio ambiente, entendido este como un derecho colectivo que le interesa a toda la comunidad; iii) las licencias ambientales son actos administrativos que tienen una doble connotación; por un lado, son de carácter particular respecto de la autorización para el ejercicio de una actividad a un sujeto determinado; y, por el otro, tienen repercusiones en la comunidad de manera general, atendiendo a la posibilidad de afectación al orden ecológico; y iv) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es procedente también para demandar ese tipo de actos administrativos, cuando se pretenda, además de la nulidad del acto, el restablecimiento o la reparación de un derecho subjetivo. […] 63.

En ese orden de ideas, es una realidad que el acto administrativo que expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente en estudio, es pasible de la acción especial de nulidad por expresa disposición legal, sin perjuicio de los instrumentos procesales de impugnación dispuestos en el ordenamiento jurídico cuando el demandante también busca el restablecimiento de un derecho subjetivo[30].

VI.3.2. De la procedencia de la demanda interpuesta 64. Previamente, la Sala explicó las razones por las que decisiones, como las contenidas en las resoluciones demandadas, son actos administrativos susceptibles de control judicial en ejercicio de la acción especial de nulidad o a través de la acción de nulidad y restablecimiento, ya sean los intereses de quien demanda de naturaleza general o subjetiva. 65.

En el caso concreto, esto significa que el medio judicial ejercido inicialmente por el demandante era conducente, no solo por los efectos que las resoluciones acusadas tienen en el orden ecológico, sino por los intereses participativos de connotación colectiva que motivan a la asociación demandante, la cual pretende proteger el rio Salgado y representar a través de su intervención en el trámite licenciatario a toda la comunidad asentada en sus laderas o beneficiaria de sus aguas. 66.

Nótese que la naturaleza, el contenido y los efectos que las resoluciones acusadas tienen en el medio ambiente del municipio de Ataco, en si mismas fundamentan la procedencia de la acción de nulidad, pues los actos modifican la disponibilidad del recurso hídrico en esa cuenca hidrográfica. 67. Precisamente, la autorización conferida en la Resolución 4344 de 1° de diciembre de 2010, “por la cual se otorga una licencia ambiental, una concesión de aguas, un permiso de aprovechamiento forestal y se adoptan otras medidas", es del siguiente alcance: […]

ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar licencia ambiental única a Elsi Pacheco de Ospina […], para la explotación económica y un yacimiento de oro y sus concentrados y demás concesibles en el municipio de Ataco, conforme al contrato de concesión HF5 113 en un área de 129 hectáreas y 7190 metros cuadrados distribuidos en una zona a lindera de la siguiente manera: […]

PARÁGRAFO PRIMERO: el término de la licencia única otorgada en este acto administrativo será el mismo otorgado en la cláusula cuarta del contrato de concesión HF5 113.

PARÁGRAFO SEGUNDO: está licencia ambiental otorga permiso de aprovechamiento forestal y concesión de aguas para uso minero. de requerirse cualquier otro permiso para el aprovechamiento uso de recursos naturales diferentes de los aquí conseguidos deberán solicitarse ante esta corporación de manera previa a su utilización para proceder con la modificación de la licencia ambiental.

ARTÍCULO SEGUNDO: otorgar a la señora Elsi Pacheco de Ospina (…) concesión de aguas de la quebrada el tigre en las coordenadas (…) en un caudal de 0, 2 litros por segundo, concesión de aguas que deberá dar cumplimiento a las siguientes obligaciones: 1. La concesión de aguas para uso minero se concede por el término de vigencia de la licencia ambiental 2.

Una vez ejecutoriada esta providencia el beneficiario deberá presentar un plan para el uso eficiente y ahorro de agua 3. Dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria esta resolución presentar planos de planta, perfil, cortes y memorias de cálculo de las obras de captación. 4. Se deben cancelar las tarifas por concepto de concesión de aguas (…) 5.

La concesión de aguas otorgada no agrava con servidumbre de acueducto los predios por donde pasan las redes de conducción y demás obras hidráulicas. 6. Las aguas concesionadas en este acto administrativo no podrán transmitirse por venta, donación o cualquier otro título traslaticio de dominio, ni podrá constituirse en ella derechos personales como fruto de cualquier convenio contractual. 7.

CORTOLIMA se reserva el derecho de revisar la concesión otorgada (…) 8. Para protección y conservación de las corrientes de aguas utilizadas, se deberá guardar un retiro franja mínima de 30 metros a cada lado de las fuentes para los nacimientos de agua deberá guardarse un retiro mínimo de 100 metros de radio.

ARTÍCULO TERCERO la señora Elsi Pacheco de Ospina (…) deberá desarrollar la actividad establecida en el artículo anterior dando cumplimiento a los aspectos consignados en los planes de manejo ambiental, conceptos de la subdirección de calidad ambiental y las demás disposiciones que se consignarán en este acto administrativo, en especial las que a continuación se enumeran: • La explotación sólo debe realizarse en los sectores 1 y 2 conforme a lo observado a zona de potreros y con topografía plana. • Delimitar o amojonar los sectores 1 y dos de explotación con el objeto de realizar el seguimiento de las actividades planteadas en la documentación allegada. • Se respeta la zona protectora de la quebrada Gualanday y sus afluentes localizadas dentro del proyecto minero, sean permanentes o no […] 68.

Esta decisión puede afectar directamente el orden ecológico por cuanto Cortolima autorizó la explotación económica de un yacimiento de oro y de sus concentrados, la captación del recurso hídrico, la realización de las obras necesarias para tal efecto y el aprovechamiento forestal de 52 árboles. 69. De otro lado, tampoco es cierto que los intereses de Usosaldaña sean de naturaleza subjetiva, pues este tercero en el trámite licenciatario, como se observa en los folios 5 y 6 de expediente[31], fue reconocido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante Resolución 200 de 14 de junio de 1976, como una persona jurídica de carácter gremial y agropecuaria cuyo objeto consiste, principalmente, en «conservar, rehabilitar, complementar y en general, operar las obras que conforman el Distrito de Riego, al igual que preservar las cuencas hidrográficas y el medio ambiente que conciernen al Rio Saldaña». 70.

En efecto, el demandante guarda un interés de participar de connotación colectiva, pues no solo representa a los usuarios del distrito de riego, sino que pretende velar por las necesidades de la comunidad ribereña, del sector agropecuario local y de los usuarios del servicio de acueducto, tal y como se observa en la demanda cuando señaló lo siguiente: […] se busca velar no solo por la administración y operación del distrito sino también por la preservación del medio ambiente, los recursos naturales, la defensa y cuidado de los recursos hídricos que convergen al rio Saldaña, pues de no ser así, la práctica de actividades legales pero riesgosas serían un latente peligro que perjudica no solo la economía de la región de los municipios de Natagaima, Saldaña y Purificación, sino también, a la comunidad rivereña en general por la posible contaminación debido a los mecanismos utilizados en el proceso de explotación y extracción aurífera (El uso de mercurio y otros elementos). […] 71.

Lo anterior fue ratificado en su recurso de apelación, en los siguientes términos: […] De allí surge, como primera acotación desde el punto de vista legislativo y fáctico, que mi representada Asociación de Usuarios USOSALDAÑA no comporta una persona jurídica particular, sino que representa los intereses de una comunidad que se beneficia de un servicio público (art 3 ibidem) y de cualquier persona, sea o no usuario y que sea beneficiaría de las fuentes hídricas, y como sujeto activo dentro de la adecuación de tierras, se impuso el deber legal de “la protección y defensa de los recursos naturales” y velar "por la defensa y conservación de las cuencas hidrográficas” todo dio, para hacer más efectiva la producción agrícola y las actividades agropecuarias, tal como lo señalan los artículos 1 y 5 de la Ley 41 de 1993.

Precisamente, la administración de las cuencas hidrográficas y el sistema de riego administrado por USOSALDAÑA debe comportar elementos sanitarios y de bienestar para que la comunidad en general, se vean beneficiados con calidad de agua y el aumento de la productividad del sector agropecuario que representa, máxime teniendo en cuenta, que la entidad demandada “CORTOLIMA” otorgo concesión de aguas a la empresa prestadora de servidos públicos del municipio de Saldaña "EMPUSALDAÑA’, para que de la afluente hídrica del Rio Saldaña (Canal principal de distribución del servido de riego prestado por Usosaldaña), captara aguas para la prestación del servicio de acueducto municipal, dirigido a la población, entre ellos en su mayoría Usuarios del Distrito.

Por lo tanto, en estricto cumplimiento de su objeto social, mi representada se encuentra en el deber de intervenir como tercero con interés, en toda actuación Administrativa que tenga que ver con la afectación a la afluente hídrica del Rio Saldaña, que implique un posible riesgo para la conservación, protección y defensa de las aguas que componen el factor determinante de la productividad del sector agropecuario y de la salud de los habitantes de la región, que en su mayoría como se dijo con anterioridad, son Usuarios del Distrito.

Bajo esta potísima y esencial premisa para mi representada Usosaldaña reviste importante y esencial Interés, ser tenida en cuenta como TERCERO INTERVINIENTE en todo trámite administrativo de concesión de aguas, máxime en tratándose de aquellos que tengan que ver con la explotación Aurífera en el municipio de Ataco Tolima, como fue el solicitado y otorgado a la señora ELSY PACHECO DE OSPIHA donde se requería una permanente y constante veeduría por parte de mi poderdante, que le permitiera conocer de los estudios y participar en las distintas audiencia públicas llevadas a cabo en dicho trámite, derecho que fue vulnerado por la demandada CORTO LIMA […] 72.

Con fundamento en lo anterior, es dable afirmar que el Tribunal de primera instancia erró al considerar que las razones de nulidad invocadas en la demanda no versaban sobre asuntos de connotación colectiva en materia ambiental o social. 73. Por el contrario, los cargos se relacionan con un interés difuso en cabeza de toda la comunidad residente en el municipio de Ataco, reflejado en la garantía administrativa de participar en este tipo de trámites para la protección del interés general, a que se refiere el artículo 79 superior, la Ley 23 de 1973[32] y la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[33]. 74.

Como se observa, el demandante cuestiona el uso dado a una de las herramientas participativas contempladas en el Título X de la Ley 99, temática de interés social y ambiental que amerita un pronunciamiento de fondo del Tribunal de primera instancia. 75. Nótese que el preámbulo y los artículos 1º, 2° y 41 superiores establecen que la participación tiene la doble connotación de práctica y valor social, por lo que también constituye un principio y pilar esencial del ordenamiento jurídico.

En esa medida, es un fin del Estado «facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación». 76. Por ello, «[e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades», por consiguiente toda persona tiene el «deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país»[34] y, en consecuencia, «[l]a ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo»[35], al igual que «organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados»[36]. 77.

En ese mismo sentido, la Ley 23 y el Decreto 2811 precisan que el ambiente es patrimonio común y, por tanto, en su preservación y manejo deben participar, las autoridades y los particulares, en atención a que dichas actividades son de utilidad pública e interés social. 78. Según el artículo 2°, el Decreto 2811 «tiene por objeto: […] [entre otros] [l]ograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio Nacional»[37]. 79.

Asimismo, la Ley 99 advierte que la política ambiental colombiana se regirá por el principio de participación[38] y deberá garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano, proteger el patrimonio natural y la soberanía de la Nación. 80. En este propósito está comprometido el Gobierno Nacional y, particularmente, las corporaciones autónomas regionales, al tener la responsabilidad de «[p]romover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables»[39] 81.

Con fundamento en lo anterior, resulta claro que la acción de nulidad interpuesta por Usosaldaña, para controvertir la legalidad de las Resoluciones 4344 de 2010 y 1688 de 2011, era procedente por expresa disposición legal y por cuanto la parte actora, a través de su intervención, representaba los intereses de los miembros del distrito de riego, de la comunidad ribereña, del sector agropecuario local y de los usuarios del servicio de acueducto de Atacama, lo que convierte ese derecho a la participación en un asunto de interés colectivo. 82.

De ahí que el Tribunal Administrativo del Tolima haya errado al negar las pretensiones, sin ni siquiera haber resuelto las excepciones y estudiado los cargos, por lo que es menester revocar la decisión de instancia, en tanto le asiste razón al recurrente respecto de la procedencia del medio de control judicial. VI.3.3. La garantía de la doble instancia 83.

Ahora bien, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que, en situaciones procesales como la aquí descrita, es necesario devolver el proceso al Tribunal de origen para que se pronuncie de fondo sobre los cargos y las excepciones propuestas por las partes. 84. Concretamente, en las sentencias de 26 de abril de 2013[40], 23 de enero de 2014[41], 28 de agosto de 2014[42], 2 de marzo de 2017 y 25 de julio de 2019, la Sección sostuvo que emitir un pronunciamiento de fondo, a pesar del silencio del a quo, equivaldría a convertir el trámite del proceso en el de única instancia. 85.

Así, para evitar que el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo prive a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa y a acceder a la Administración de Justicia, el mecanismo procedente implica revocar la sentencia, para disponer, en su lugar, que la primera instancia emita una decisión de mérito. 86.

Al respecto, la sentencia de 2 de marzo de 2017 indica que: […] En tratándose de recursos de apelación respecto de fallos inhibitorios injustificados, como ocurre en el sub lite, se debe devolver el expediente al a quo para que estudie los cargos de la demanda que no realizó, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia[43]. […][44] 87.

En reciente sentencia de 25 de julio de 2019, igualmente la Sala explicó los siguiente: […] El Consejo de Estado ha considerado que el principio de congruencia de la sentencia exige, de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, lo que se denomina congruencia interna, y, de otra, que la decisión sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de oposición, es decir, que se tome la decisión de conformidad con cada uno de los extremos de la litis, denominada congruencia externa[45].

En coherencia con lo expuesto, la doctrina[46] ha sostenido que “el juzgador debe resolver sobre todo lo pedido en la demanda, sin conceder cosa distinta ni más de lo pedido y la resolución debe basarse en los hechos sustanciales aducidos en la demanda y en los circunstanciales o accesorios simplemente probados”. En conclusión, al decidir la controversia el funcionario judicial debe pronunciarse de conformidad con los hechos y pretensiones indicados en la demanda y las excepciones que sean planteadas por la contraparte o aquellas que resulten debidamente probadas en el transcurso del trámite judicial, pero, en tratándose del juicio de legalidad de los actos administrativos, también las normas violadas y el concepto de violación desarrollados en la demanda constituyen el marco de la decisión, de manera que respete el principio de congruencia. Ahora bien, en el sub lite, la Sala encuentra que el fallador de primera instancia se abstuvo de pronunciarse sobre todos y cada uno de los cargos señalados en el concepto de violación, por lo que no analizó ni se pronunció sobre la totalidad de los fundamentos que demarcaron la controversia, lo que en los términos de las normas y de la jurisprudencia analizada configura una violación al principio de congruencia de la sentencia, principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales.

Cabe resaltar que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que cualquier decisión que adopte esta Corporación sobre los puntos que omitió analizar el a quo equivaldría a una actuación de única instancia, desconociendo el derecho contemplado en el artículo 31 de la Constitución Política, que radica en la posibilidad de acudir ante un juez de superior grado del que ha resuelto para que revise la sentencia, valga decir, el derecho a la doble instancia, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta[47].

De conformidad con lo anterior, con el propósito de honrar el principio de congruencia de la sentencia y garantizar los derecho a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia, esta Sala revocará parcialmente el fallo impugnado en cuanto se abstuvo de resolver todos los extremos de la litis y, en su lugar, dispondrá que el a quo se pronuncie sobre las normas violadas y los fundamentos que delimitaron la controversia y que fueron omitidos en la decisión. Cabe resaltar que la parte actora no puede entender que con la presente decisión se están reviviendo términos fenecidos o se le esté habilitando para que cuestione los cargos frente cuales el a quo sí se pronunció, dado que en el recurso de alzada objeto de este pronunciamiento el apoderado no señaló argumento de inconformidad contra ellos.

Para los fines anteriores, y como lo ha resuelto esta Sección como consecuencia de la revocatoria de fallos inhibitorios,[48] se devolverá el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la advertencia de que, en consideración de la fecha de radicación de la demanda, la decisión deberá emitirse conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción del expediente […]. 88.

En efecto, el Tribunal Administrativo de Tolima transgredió el principio de congruencia al omitir pronunciarse sobre las pretensiones, el concepto de violación y las excepciones. Por ello, se le devolverá el expediente, advirtiéndole que deberá emitir sentencia de mérito, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, en consideración de la fecha de radicación de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 19 de noviembre de 2013, para disponer, en su lugar que, en consideración de la fecha de radicación de la demanda, el Tribunal Administrativo del Tolima deberá emitir sentencia de fondo, conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, de conformidad con la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente a la Corporación Judicial antes referida para los fines expuestos.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejera de Estado Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P22 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA SALVAMENTO DE VOTO DE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-31-000-2011-00807-01 Actor: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL DISTRITO DE RIEGO DE GRAN ESCALA DEL RÍO SALDAÑA - USOSALDAÑA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS De manera respetuosa salvo mi voto respecto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala por las siguientes razones: I. Antecedentes La Sala definió la controversia de la referencia concluyendo que la acción impetrada por USOSALDAÑA era la procedente, es decir, la acción de nulidad, y atendiendo el principio de doble instancia devolvió el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima para que se pronunciara de fondo.

El siguiente fue el discernimiento del que partió: “VI.3.2. De la procedencia de la demanda interpuesta 89. Previamente, la Sala explicó las razones por las que decisiones, como las contenidas en las resoluciones demandadas, son actos administrativos susceptibles de control judicial en ejercicio de la acción especial de nulidad o a través de la acción de nulidad y restablecimiento, ya sean los intereses de quien demanda de naturaleza general o subjetiva. 90.

En el caso concreto, esto significa que el medio judicial ejercido inicialmente por el demandante era conducente, no solo por los efectos que las resoluciones acusadas tienen en el orden ecológico, sino por los intereses participativos de connotación colectiva que motivan a la asociación demandante, la cual pretende proteger el rio Salgado y representar a través de su intervención en el trámite licenciatario a toda la comunidad asentada en sus laderas o beneficiaria de sus aguas. 91.

Nótese que la naturaleza, el contenido y los efectos que las resoluciones acusadas tienen en el medio ambiente del municipio de Ataco, en sí mismas fundamentan la procedencia de la acción de nulidad, pues los actos modifican la disponibilidad del recurso hídrico en esa cuenca hidrográfica. 92. Precisamente, la autorización conferida en la Resolución 4344 de 1° de diciembre de 2010, “por la cual se otorga una licencia ambiental, una concesión de aguas, un permiso de aprovechamiento forestal y se adoptan otras medidas", es del siguiente alcance: […]

ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar licencia ambiental única a Elsi Pacheco de Ospina […], para la explotación económica y un yacimiento de oro y sus concentrados y demás concesibles en el municipio de Ataco, conforme al contrato de concesión HF5 113 en un área de 129 hectáreas y 7190 metros cuadrados distribuidos en una zona a lindera de la siguiente manera: […]

PARÁGRAFO PRIMERO: el término de la licencia única otorgada en este acto administrativo será el mismo otorgado en la cláusula cuarta del contrato de concesión HF5 113.

PARÁGRAFO SEGUNDO: está licencia ambiental otorga permiso de aprovechamiento forestal y concesión de aguas para uso minero. de requerirse cualquier otro permiso para el aprovechamiento uso de recursos naturales diferentes de los aquí conseguidos deberán solicitarse ante esta corporación de manera previa a su utilización para proceder con la modificación de la licencia ambiental.

ARTÍCULO SEGUNDO: otorgar a la señora Elsi Pacheco de Ospina (…) concesión de aguas de la quebrada el tigre en las coordenadas (…) en un caudal de 0, 2 litros por segundo, concesión de aguas que deberá dar cumplimiento a las siguientes obligaciones: 9. La concesión de aguas para uso minero se concede por el término de vigencia de la licencia ambiental 10.

Una vez ejecutoriada esta providencia el beneficiario deberá presentar un plan para el uso eficiente y ahorro de agua 11. Dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria esta resolución presentar planos de planta, perfil, cortes y memorias de cálculo de las obras de captación. 12. Se deben cancelar las tarifas por concepto de concesión de aguas (…) 13.

La concesión de aguas otorgada no agrava con servidumbre de acueducto los predios por donde pasan las redes de conducción y demás obras hidráulicas. 14. Las aguas concesionadas en este acto administrativo no podrán transmitirse por venta, donación o cualquier otro título traslaticio de dominio, ni podrá constituirse en ella derechos personales como fruto de cualquier convenio contractual. 15.

CORTOLIMA se reserva el derecho de revisar la concesión otorgada (…) 16. Para protección y conservación de las corrientes de aguas utilizadas, se deberá guardar un retiro franja mínima de 30 metros a cada lado de las fuentes para los nacimientos de agua deberá guardarse un retiro mínimo de 100 metros de radio.

ARTÍCULO TERCERO la señora Elsi Pacheco de Ospina (…) deberá desarrollar la actividad establecida en el artículo anterior dando cumplimiento a los aspectos consignados en los planes de manejo ambiental, conceptos de la subdirección de calidad ambiental y las demás disposiciones que se consignarán en este acto administrativo, en especial las que a continuación se enumeran: • La explotación sólo debe realizarse en los sectores 1 y 2 conforme a lo observado a zona de potreros y con topografía plana. • Delimitar o amojonar los sectores 1 y dos de explotación con el objeto de realizar el seguimiento de las actividades planteadas en la documentación allegada. • Se respeta la zona protectora de la quebrada Gualanday y sus afluentes localizadas dentro del proyecto minero, sean permanentes o no […] 93.

Esta decisión puede afectar directamente el orden ecológico por cuanto Cortolima autorizó la explotación económica de un yacimiento de oro y de sus concentrados, la captación del recurso hídrico, la realización de las obras necesarias para tal efecto y el aprovechamiento forestal de 52 árboles. 94. De otro lado, tampoco es cierto que los intereses de Usosaldaña sean de naturaleza subjetiva, pues este tercero en el trámite licenciatario, como se observa en los folios 5 y 6 de expediente[49], fue reconocido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante Resolución 200 de 14 de junio de 1976, como una persona jurídica de carácter gremial y agropecuaria cuyo objeto consiste, principalmente, en «conservar, rehabilitar, complementar y en general, operar las obras que conforman el Distrito de Riego, al igual que preservar las cuencas hidrográficas y el medio ambiente que conciernen al Rio Saldaña». 95.

En efecto, el demandante guarda un interés de participar de connotación colectiva, pues no solo representa a los usuarios del distrito de riego, sino que pretende velar por las necesidades de la comunidad ribereña, del sector agropecuario local y de los usuarios del servicio de acueducto, tal y como se observa en la demanda cuando señaló lo siguiente: […] se busca velar no solo por la administración y operación del distrito sino también por la preservación del medio ambiente, los recursos naturales, la defensa y cuidado de los recursos hídricos que convergen al rio Saldaña, pues de no ser así, la práctica de actividades legales pero riesgosas serían un latente peligro que perjudica no solo la economía de la región de los municipios de Natagaima, Saldaña y Purificación, sino también, a la comunidad rivereña en general por la posible contaminación debido a los mecanismos utilizados en el proceso de explotación y extracción aurífera (El uso de mercurio y otros elementos). […] 96.

Lo anterior fue ratificado en su recurso de apelación, en los siguientes términos: […] De allí surge, como primera acotación desde el punto de vista legislativo y fáctico, que mi representada Asociación de Usuarios USOSALDAÑA no comporta una persona jurídica particular, sino que representa los intereses de una comunidad que se beneficia de un servicio público (art 3 ibídem) y de cualquier persona, sea o no usuario y que sea beneficiaría de las fuentes hídricas, y como sujeto activo dentro de la adecuación de tierras, se impuso el deber legal de “la protección y defensa de los recursos naturales” y velar "por la defensa y conservación de las cuencas hidrográficas” todo dio, para hacer más efectiva la producción agrícola y las actividades agropecuarias, tal como lo señalan los artículos 1 y 5 de la Ley 41 de 1993.

Precisamente, la administración de las cuencas hidrográficas y el sistema de riego administrado por USOSALDAÑA debe comportar elementos sanitarios y de bienestar para que la comunidad en general, se vean beneficiados con calidad de agua y el aumento de la productividad del sector agropecuario que representa, máxime teniendo en cuenta, que la entidad demandada “CORTOLIMA” otorgo concesión de aguas a la empresa prestadora de servidos públicos del municipio de Saldaña "EMPUSALDAÑA’, para que de la afluente hídrica del Rio Saldaña (Canal principal de distribución del servido de riego prestado por Usosaldaña), captara aguas para la prestación del servicio de acueducto municipal, dirigido a la población, entre ellos en su mayoría Usuarios del Distrito.

Por lo tanto, en estricto cumplimiento de su objeto social, mi representada se encuentra en el deber de intervenir como tercero con interés, en toda actuación Administrativa que tenga que ver con la afectación a la afluente hídrica del Rio Saldaña, que implique un posible riesgo para la conservación, protección y defensa de las aguas que componen el factor determinante de la productividad del sector agropecuario y de la salud de los habitantes de la región, que en su mayoría como se dijo con anterioridad, son Usuarios del Distrito.

Bajo esta potísima y esencial premisa para mi representada Usosaldaña reviste importante y esencial Interés, ser tenida en cuenta como TERCERO INTERVINIENTE en todo trámite administrativo de concesión de aguas, máxime en tratándose de aquellos que tengan que ver con la explotación Aurífera en el municipio de Ataco Tolima, como fue el solicitado y otorgado a la señora ELSY PACHECO DE OSPIHA donde se requería una permanente y constante veeduría por parte de mi poderdante, que le permitiera conocer de los estudios y participar en las distintas audiencia públicas llevadas a cabo en dicho trámite, derecho que fue vulnerado por la demandada CORTO LIMA […] 97.

Con fundamento en lo anterior, es dable afirmar que el Tribunal de primera instancia erró al considerar que las razones de nulidad invocadas en la demanda no versaban sobre asuntos de connotación colectiva en materia ambiental o social. 98. Por el contrario, los cargos se relacionan con un interés difuso en cabeza de toda la comunidad residente en el municipio de Ataco, reflejado en la garantía administrativa de participar en este tipo de trámites para la protección del interés general, a que se refiere el artículo 79 superior, la Ley 23 de 1973[50] y la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[51]. 99.

Como se observa, el demandante cuestiona el uso dado a una de las herramientas participativas contempladas en el Título X de la Ley 99, temática de interés social y ambiental que amerita un pronunciamiento de fondo del Tribunal de primera instancia. 100. Nótese que el preámbulo y los artículos 1º, 2° y 41 superiores establecen que la participación tiene la doble connotación de práctica y valor social, por lo que también constituye un principio y pilar esencial del ordenamiento jurídico.

En esa medida, es un fin del Estado «facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación». 101. Por ello, «[e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades», por consiguiente toda persona tiene el «deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria del país»[52] y, en consecuencia, «[l]a ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo»[53], al igual que «organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados»[54]. 102.

En ese mismo sentido, la Ley 23 y el Decreto 2811 precisan que el ambiente es patrimonio común y, por tanto, en su preservación y manejo deben participar, las autoridades y los particulares, en atención a que dichas actividades son de utilidad pública e interés social. 103. Según el artículo 2°, el Decreto 2811 «tiene por objeto: […] [entre otros] [l]ograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio Nacional»[55]. 104.

Asimismo, la Ley 99 advierte que la política ambiental colombiana se regirá por el principio de participación[56] y deberá garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano, proteger el patrimonio natural y la soberanía de la Nación. 105. En este propósito está comprometido el Gobierno Nacional y, particularmente, las corporaciones autónomas regionales, al tener la responsabilidad de «[p]romover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables»[57] 106.

Con fundamento en lo anterior, resulta claro que la acción de nulidad interpuesta por Usosaldaña, para controvertir la legalidad de las Resoluciones 4344 de 2010 y 1688 de 2011, era procedente por expresa disposición legal y por cuanto la parte actora, a través de su intervención, representaba los intereses de los miembros del distrito de riego, de la comunidad ribereña, del sector agropecuario local y de los usuarios del servicio de acueducto de Atacama, lo que convierte ese derecho a la participación en un asunto de interés colectivo. 107.

De ahí que el Tribunal Administrativo del Tolima haya errado al negar las pretensiones, sin ni siquiera haber resuelto las excepciones y estudiado los cargos, por lo que es menester revocar la decisión de instancia, en tanto le asiste razón al recurrente respecto de la procedencia del medio de control judicial”. (Negritas del original y subrayas mías).

II. Consideraciones Pues bien, la razón por la cual disiento del anterior análisis se concreta en el hecho de que el móvil de USOSALDAÑA para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo fue un claro interés particular y no uno difuso o abstracto como lo concluyeron mis compañeros. En efecto, la pretensión de la actora en su literalidad fue la siguiente: “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo Resolución Número 4344 de fecha 1 de Diciembre de 2010, expedido por LA CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL TOLIMA "CORTOLIMA”, “por la cual se otorga una licencia ambiental, una concesión de aguas, un permiso de aprovechamiento forestal y se adoptan otras medidas", en la que se resolvió otorgar LICENCIA AMBIENTAL ÚNICA a Elsy Pacheco de Ospina, identificada, con C.C No. 28.610.399, para la explotación económica de un yacimiento de oro y sus concentrados y demás concesibles en el Municipio de Ataco Tolima.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad del Acto Administrativo Resolución N° 1688 de fecha 18 de abril de 2011, "Por medio de la cual se resolvió el recurso de Reposición" y confirmó la Decisión inicial (Resolución número 4344 de fecha 1 de diciembre de 2010), expedido por Cortolima. TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores determinaciones, se disponga nulidad de todo lo actuado desde la fecha en que Cortolima expidió el auto número 2115 expediente 1443, en el cual equivocada, errónea y violando el Derecho de Defensa y el Debido Proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Nacional, se admitió a la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de los ríos Coello y Cucuana - USOCOELLO como tercero interviniente, cuando la realidad ha debido incluirse a "USOSALDAÑA" quien es la persona que tiene el verdadero interés; y se ordene a CORTOLIMA proferir auto admitiendo a mi representada Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Gran Escala del Rio Saldaña Usosaldaña Nit: 890-702-730-0, como tercero interviniente en el trámite para la obtención de la licencia ambiental para la explotación de oro en el Municipio de Ataco Tolima, conforme al contrato de concesión HF5-113, solicitado por la señora ELSY PACHECO DE OSPINA identificada con cédula de ciudadanía No. 28.610.399 de Ataco.

CUARTA: Que se decrete la suspensión provisional del Acto Administrativo complejo descrito en los numerales uno y dos del presente capítulo de peticiones especiales de la demanda, aspecto que se sustenta en el capítulo de violación de normas. QUINTA: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA. […]”.

(Negritas y subrayas mías). De lo descrito deviene con claridad que el interés que le asistió a USOSALDAÑA es particular y concreto, pues lo que buscó a través de la interposición de la demanda de la referencia fue que se declarara la nulidad del procedimiento administrativo adelantado por Cortolima pero por una presunta violación de su derecho de defensa y debido proceso, derechos éstos que a todas luces son personalísimos de esa asociación. Ahora, si lo perseguido con la acción impetrada hubiese sido la salvaguarda del orden jurídico, los cargos esgrimidos para solicitar la declaración de invalidez del acto de licenciamiento ambiental debían corresponder a tal lineamiento, esto es, desbordar el derecho propio de intervención en la actuación enjuiciada de modo que se evidenciara la afectación de un bien jurídico de orden general y abstracto; circunstancia que no aconteció pues, se reitera, aquellos se orientaron a reclamar el reconocimiento como tercero interviniente y la respectiva participación. Lo dicho entonces permite reafirmar mi postura en el sentido de que la decisión a adoptarse en esta instancia debió corresponder a la confirmación del fallo que se apeló, pues en manera alguna se presenta el escenario de procedencia excepcional de la acción de nulidad contra un acto administrativo particular, previsto en la conocida teoría de móviles y finalidades atinente a la regulación legal, habida cuenta del claro interés particular que buscaba restablecer la Asociación accionante.

En esos términos me permito con todo respeto dejar sentado mi salvamento de voto, Fecha ut supra. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 320 y 321. [2] "Por la cual se otorga una licencia ambiental, una concesión de aguas, un permiso de aprovechamiento forestal y se adoptan otras medidas'' [3] Por medio del cual se modifica el auto 2113 de 2010 y se establecen otras disposiciones [4] Folio 73 a 76. [5] Folios 60 a 94 [6] Folios 116 a 134 del expediente. [7] Folios 141 a 145. [8] La Magistrada Susana Nelly Rojas Prada salvo su voto por cuanto estimó que: […] La resolución demandada por medio de la cual se otorgó licencia ambiental, concesión de aguas y permiso para aprovechamiento forestal cumple no solo con los requisitos establecidos en la jurisprudencia del Consejo de Estado para ser demando por acción de simple nulidad, por comportar un especial interés para la comunidad, sino además está contemplado en los casos que expresamente ha señalado la Ley para su procedencia, por lo que era viable el estudio de su legalidad por la acción de simple nulidad […]. [9] Folio 197. [10] Folio 11 cuaderno 2. [11]Folio 14 cuaderno 2. [12] “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”: [13] “[…] Competencia del Superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia […]”. [14] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 23 de agosto de 2007. Radicación: 25000- 23-25-000-2002-10626-01(2228-04). M.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Actor: Mario Alberto Prada Corredor. Providencia citada en sentencia de la Sección Primera, de 18 de junio de 2015, expediente 2011-00271-00, con ponencia de la magistrada María Elizabeth García González. [15] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, sentencia de 11 de mayo del 2000, Radicación número: 4620, Actor: PATRICIA MANOTAS ECHEVERRY [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO, sentencia de 22 de julio de 2010, Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00373-01, Actor: HECTOR SEGUNDO PEREZ FERNANDEZ [18] Sentencias de 2 de agosto de 1990, Exp. 1482, Consejero Ponente Dr. PABLO CACERES CORRALES Y de octubre 29 de 1996, Sala Plena, exp.

S-404, Consejero Ponente Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ, reiterada, entre otras sentencias de esta Corporación en la de 20 de febrero de 1997 de la SECCION PRIMERA -consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, sentencia de 5 de agosto de 2015, Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00247-00, Actor: RESGUARDO DOMO PLANAS [20] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ, sentencia de (26) de noviembre de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-24- 000-2006-00350-00, Actor: CORPORINOQUIA [21] En términos de la Teoría el contenido de este criterio sería el siguiente: si del fallo de nulidad que eventualmente se produjera en armonía con las pretensiones del demandante, se genera un restablecimiento del derecho a favor de este o de un tercero el medio procedente no sería la de nulidad sino el de nulidad y restablecimiento del derecho. [22] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 2 de Agosto de 1990, C.P. Dr. Pablo Cáceres, confirmado mediante Sentencia del 28 de Agosto de 1992.

“Es de vital importancia anotar que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no sólo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad.

En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios.

Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político”. [23] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 4 de marzo de 2003, C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola; Sección Primera, Sentencia del 26 de Octubre de 1995, C.P. Dr. Libardo Rodríguez;

Sala Plena, Sentencia del 29 de Octubre de 1996, C.P. Dr. Daniel Suárez; Sala Plena, Sentencia del 8 de Marzo de 2005, C.P. Dr. Gabriel E. Mendoza Martelo. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, sentencia de 3 de mayo de 2019, Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00408-00, Actor: HUGO MONTES PABALLÓN, BENIGNO VÁSQUEZ RODRÍGUEZ [25] Folio 301 del Cuaderno Principal. [26] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001- 03-24-000-2012-00125-00, Actor: FENOCO S.A [27] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” [28] Esta Sección sobre la procedencia de esta acción señaló: “Como quiera que a través del acto administrativo acusado, esto es, la Resolución núm. 200-15-0409 de 8 de agosto de 2002, la actora otorgó una licencia ambiental, la acción procedente para controvertir dicho acto es la de nulidad prevista en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, por ser norma especial que regula dicha materia, la cual no tiene término de caducidad.” Consejo de Estado, Sección Primera.

Sentencia del 26 de noviembre de 2015, Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00350-00. Actor: CORPORINOQUIA. C.p. María Elizabeth García González. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P Hernando Sánchez Sánchez, auto de 7 de diciembre de 2017, núm. Único de radicación 05001233300020140019501. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 1997, Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ, Actor: ROSANA SOLANO DE TÉLLEZ [31] Certificación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder de 27 de julio de 2011, suscrita por Jesus Barrios Hinojosa en calidad de Subgerente de Adecuación de Tierras. [32] “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”.

Artículo 2.º. [33] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. la política ambiental colombiana se regirá por, entre otros, el principio de participación, así: “[…] [e]l manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo. […]”Artículo 1.º, numeral 12. [34] Artículo 95, numeral 5.º. [35] Artículo 79. [36] Artículo 270. [37] En desarrollo de lo anterior, dicha regulación advierte que, en lo relacionado con la realización de jornadas ambientales, el Gobierno deberá garantizar la participación de la comunidad [artículo 14, literal c)]; asimismo, a quienes se puedan ver afectados con la regulación referente al aprovechamiento de aguas, se les deberá garantizar la participación correspondiente [artículo 156]. [38] Artículo 1.º, numeral 12. [39] Artículo 31, numeral 3. [40] Expediente núm. 2006-01004-01, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González [41] En sentencia del 23 de enero de 2014, proferida en el proceso con radicado núm. 2006-00652-01, C.P. María Elizabeth García González. [42] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, sentencia de 28 de agosto de 2014, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA, Radicación número: 73001-23-31-000-2007-00191-02 [43] Ver entre otras las sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 26 de abril de 2013.

Magistrada Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Expediente No. 2006-01004-01. [44] CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, sentencia de 2 de marzo de 2017, radicación número: 08001- 33-31-004-2011-00660-01, actor: LUIS ALIRIO GUARÍN ORTÍZ, Demandado: ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y OTROS [45] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 16 de agosto de 2002. Radicación: 76001-23-24-000- 1997-4345-01(12668). M.P.: Juan Ángel Palacio Hincapié. Actor: Municipio de Yumbo. [46] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Editorial Universidad. Buenos Aires – Argentina. Página 438. [47] Corte Constitucional.

Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. [48] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 21 de septiembre de 2017. Radicación: 54001233100020010153301. M. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Actor: Víctor Jorge Sánchez Albarracín. [49] Certificación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder de 27 de julio de 2011, suscrita por Jesús Barrios Hinojosa en calidad de Subgerente de Adecuación de Tierras. [50] “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”.

Artículo 2.º. [51] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. la política ambiental colombiana se regirá por, entre otros, el principio de participación, así: “[…] [e]l manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático y participativo. […]”Artículo 1.º, numeral 12. [52] Artículo 95, numeral 5º. [53] Artículo 79. [54] Artículo 270. [55] En desarrollo de lo anterior, dicha regulación advierte que, en lo relacionado con la realización de jornadas ambientales, el Gobierno deberá garantizar la participación de la comunidad [artículo 14, literal c)]; asimismo, a quienes se puedan ver afectados con la regulación referente al aprovechamiento de aguas, se les deberá garantizar la participación correspondiente [artículo 156]. [56] Artículo 1º, numeral 12. [57] Artículo 31, numeral 3.