11001-03-15-000-2020-03367-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-03367-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9Sentencia2020-10-28

Ponente: Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión De Restitución De Tierras Despojadas·Demandado: Resolución 00456 De 2020 De La Unidad Administrativa Especial De Gestión De Restitución De Tierras Despojadas

De qué trata

Síntesis: [L]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se trata de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales. Las autoridades que los expidan deben enviar los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. […] El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: 1. Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y 3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] [L]as determinaciones previstas en el acto objeto de control de legalidad, tienen un alcance general y abstracto, como quiera que, tienen por destinatarios a su propio cuerpo de funcionarios y al conjunto de usuarios de la entidad, con lo cual se cumple con el primer requisito del control formal, por lo que se entiende cumplido este requisito. […] [L]a Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, cumple con todos los requisitos formales, al tratarse de un acto general, expedirse en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, lo cual permite abordar el control material del acto bajo estudio. […] [E]l contenido de los artículos 1.º y 2.º de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 guardan una relación estrecha de conexidad con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia, toda vez que el Decreto 491 de 2020 permitió la suspensión de términos en las actuaciones administrativas hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. […] [A]nte el nuevo escenario de «aislamiento inteligente» que propició inicialmente la comparecencia del 20% de los funcionarios de la entidad, debía levantarse el término de suspensión como lo ordenó el Decreto 491, para lo cual la entidad adoptó la utilización de protocolos de bioseguridad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias. […] [L]a Sala de Decisión considera que el acto objeto de control persigue un propósito constitucionalmente legítimo y las medidas consignadas, son necesarias y adecuadas para alcanzarlo o por lo menos para buscar su obtención, sin que conlleven la trasgresión de alguna de las garantías convencionales, toda vez que el acto objeto del control de legalidad determinó varias instrucciones dirigidas a: i-. Garantizar el respeto de la seguridad jurídica y el debido proceso para que los sujetos de las investigaciones disciplinarias, puedan ejercer una adecuada defensa técnica ante la entidad, en aplicación de las garantías constitucionales y aquellas específicas del derecho disciplinario. Para cumplir este fin es determinante el uso de las herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias, tal como lo dispuso el acto administrativo que se examina en su artículo 2.º, acorde con la ley disciplinaria, artículo 6.º de la Ley 734 de 2002, hoy, artículo 12 de la Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.» ii-. Salvaguardar la vida y la salud de los servidores y usuarios de dicha entidad al implementar los protocolos de bioseguridad y la utilización de las herramientas tecnológicas de comunicación y de procesamiento electrónico de la información, para la realización de la actividad administrativa, a efectos de adaptar la actuación de la entidad a la situación excepcional de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, tanto para la sustanciación de los procedimientos como para la emisión y notificación de las decisiones que en ellos se deban proferir, así como la salvaguarda de la integridad personal y el estado de salud de aquellos funcionarios que deban comparecer a las instalaciones de la entidad. […] La Sala de acuerdo con todo lo expuesto, determina que las medidas adoptadas en la resolución objeto de control se ajustan al principio de proporcionalidad, en tanto son necesarias, adecuadas y están plenamente justificadas en la necesidad de concordar los trámites administrativos que se surten al interior de la UAEGRTD a la nueva realidad que impone la pandemia ocasionada por el COVID 19, de cara a los efectos las nuevas medidas de «aislamiento inteligente», que exige la presencia de mínimo el 20% de los funcionarios de la entidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos formales y materiales / RESOLUCIÓN 00456 DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS - Se ajusta a la legalidad [L]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se trata de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales.

Las autoridades que los expidan deben enviar los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. […] El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: 1. Que se trate de un acto de contenido general. 2.

Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y 3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] [L]as determinaciones previstas en el acto objeto de control de legalidad, tienen un alcance general y abstracto, como quiera que, tienen por destinatarios a su propio cuerpo de funcionarios y al conjunto de usuarios de la entidad, con lo cual se cumple con el primer requisito del control formal, por lo que se entiende cumplido este requisito. […] [L]a Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, cumple con todos los requisitos formales, al tratarse de un acto general, expedirse en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, lo cual permite abordar el control material del acto bajo estudio. […] [E]l contenido de los artículos 1.º y 2.º de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 guardan una relación estrecha de conexidad con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia, toda vez que el Decreto 491 de 2020 permitió la suspensión de términos en las actuaciones administrativas hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. […] [A]nte el nuevo escenario de «aislamiento inteligente» que propició inicialmente la comparecencia del 20% de los funcionarios de la entidad, debía levantarse el término de suspensión como lo ordenó el Decreto 491, para lo cual la entidad adoptó la utilización de protocolos de bioseguridad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias. […] [L]a Sala de Decisión considera que el acto objeto de control persigue un propósito constitucionalmente legítimo y las medidas consignadas, son necesarias y adecuadas para alcanzarlo o por lo menos para buscar su obtención, sin que conlleven la trasgresión de alguna de las garantías convencionales, toda vez que el acto objeto del control de legalidad determinó varias instrucciones dirigidas a: i-.

Garantizar el respeto de la seguridad jurídica y el debido proceso para que los sujetos de las investigaciones disciplinarias, puedan ejercer una adecuada defensa técnica ante la entidad, en aplicación de las garantías constitucionales y aquellas específicas del derecho disciplinario. Para cumplir este fin es determinante el uso de las herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias, tal como lo dispuso el acto administrativo que se examina en su artículo 2.º, acorde con la ley disciplinaria, artículo 6.º de la Ley 734 de 2002, hoy, artículo 12 de la Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.» ii-.

Salvaguardar la vida y la salud de los servidores y usuarios de dicha entidad al implementar los protocolos de bioseguridad y la utilización de las herramientas tecnológicas de comunicación y de procesamiento electrónico de la información, para la realización de la actividad administrativa, a efectos de adaptar la actuación de la entidad a la situación excepcional de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, tanto para la sustanciación de los procedimientos como para la emisión y notificación de las decisiones que en ellos se deban proferir, así como la salvaguarda de la integridad personal y el estado de salud de aquellos funcionarios que deban comparecer a las instalaciones de la entidad. […] La Sala de acuerdo con todo lo expuesto, determina que las medidas adoptadas en la resolución objeto de control se ajustan al principio de proporcionalidad, en tanto son necesarias, adecuadas y están plenamente justificadas en la necesidad de concordar los trámites administrativos que se surten al interior de la UAEGRTD a la nueva realidad que impone la pandemia ocasionada por el COVID 19, de cara a los efectos las nuevas medidas de «aislamiento inteligente», que exige la presencia de mínimo el 20% de los funcionarios de la entidad.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO 531 DEL 8 DE ABRIL DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9 Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03367-00(CA) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Demandado: RESOLUCIÓN 00456 DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Decisión: SE DECLARA QUE LA RESOLUCIÓN 00456 DE 2020, PROFERIDA POR LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS SE AJUSTA A LA LEGALIDAD I. OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Especial de Decisión Núm. 9 del Consejo de Estado, decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, «por medio de la cual se reanudan los términos procesales en las actuaciones disciplinarias y se dictan otras disposiciones».

II.

ANTECEDENTES 2.1 Supuestos fácticos 1. La Organización Mundial de la Salud - OMS-, el 11 de marzo de 2020, calificó el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID- 19 (Coronavirus). 2.

El señor presidente de la República, en uso de las facultades previstas en el art. 215 de la Constitución Política, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del COVID-19 (Coronavirus), y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 3.

Nuevamente, a través de Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el presidente, con la firma de todos los ministros, declaró «[…] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto». 4. Por medio de Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020, el presidente de la República impartió «instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», entre ellas, la de «ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19». 5.

Luego, profirió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

Entre varias de las medidas allí adoptadas el citado decreto dispuso en su artículo 6.º que hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social «las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa». 6.

La Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas -en adelante UAEGRTD-, a través de la Resolución 253 de 2020, prorrogada mediante la Resolución 00303 de 2020, adoptó medidas transitorias por motivos de salubridad, y ordenó la suspensión de términos procesales dentro de las actuaciones disciplinarias que se surten en la primera instancia, durante el período comprendido entre el 16 de marzo hasta el 13 de abril de 2020. 7.

La Dirección General de la UAEGRTD, con Resolución 336 del 13 de abril de 2020, suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias surtidas en la primera y segunda instancia, de conformidad con el Decreto Legislativo 491 de 2020 y el Decreto 531 del 8 de abril de 2020. 8. Posteriormente, mediante la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, el director general de la UAEGRTD, en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 3.º del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020, en virtud del cual se permite el derecho de circulación de los servidores públicos y contratistas para garantizar el funcionamiento de los servicios del Estado, decidió reanudar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias, así como adaptar los protocolos de bioseguridad adoptados por la Unidad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias. 2.2 Trámite del control de legalidad 9.

La Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, objeto del presente control, fue remitida a la Secretaría General del Consejo de Estado con el fin de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad consagrado en el art. 136 del CPACA. 10. El asunto en referencia, fue asignado al consejero ponente mediante el acta individual de reparto realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado y fue puesto a disposición del despacho el 29 de julio de la presente anualidad para dar el trámite respectivo. 11.

El magistrado sustanciador profirió el auto del 4 de agosto de 2020 mediante el cual dispuso lo siguiente: a) avocar conocimiento y dar trámite al control de legalidad, b) notificar al director general de la UAEGRTD, c) fijar un aviso en la Secretaría General de la Corporación por el término de diez (10) días anunciando la existencia del proceso, d) fijar un aviso en similares términos en el sitio web de la UAEGRTD, e) informar a todas las personas interesadas en defender o impugnar el acto objeto de control, f) una vez cumplida la fijación del aviso por Secretaría General, dispuso correr el traslado al Ministerio Público, en los términos indicados por el numeral 5.º del artículo 185 del CPACA. 12.

Surtidas las notificaciones de rigor, el director general de la UAEGRTD presentó su informe y en el término de traslado al Ministerio Público se pronunció la procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado. 13. Surtido lo anterior ingresó el proceso para proferir el fallo correspondiente. 14. En cumplimiento del término de 15 días dispuestos en el art. 185 del CPACA, el magistrado sustanciador el veintitrés (23) de octubre de dos mil veinte (2020) registró proyecto para fallo ante la Sala Especial de Decisión núm. 9. 2.3.

Intervenciones 15. El director general de la UAEGRTD solicitó que se declare la legalidad del acto objeto de control, el cual, dijo, se expidió para garantizar la transparencia procesal, la inmediatez y especialmente el derecho fundamental al debido proceso, en todas las actuaciones disciplinarios que actualmente cursan en esa entidad. 16.

Para sustentar su posición, expuso que la Resolución 00456 del 1.º de julio de 2020, dictada por la UAEGRTD, se expidió en virtud del Decreto Legislativo 491 de 2020 en el que se impartieron algunas directrices y medidas, tales como la suspensión de los términos dentro de las actuaciones administrativas y de control interno disciplinario hasta tanto permanecieran las medidas de aislamiento preventivo. 17.

Luego, indicó que mediante Resolución 00253 de 2020, prorrogada con la Resolución 00303 de 2020, la Secretaría General de la UAEGRTD ordenó la suspensión de términos procesales dentro de las actuaciones disciplinarias que se surtían en la primera instancia, durante el periodo comprendido entre el 16 de marzo hasta el 13 de abril de 2020. Posteriormente, con Resolución 00336 del 13 de abril de 2020, se suspendieron los términos de las actuaciones disciplinarias surtidas en la primera y segunda instancia, teniendo como término de duración de la medida, lo contemplado en el Decreto 531 del 8 de abril de 2020, y todos los decretos complementarios o que incluso prorrogaran el aislamiento preventivo obligatorio. 18.

Explicó que como el Gobierno Nacional fijó nuevas directrices para las entidades del orden nacional mediante Directiva Presidencial 03 del 22 de mayo de 2020, y asimismo dio a conocer las excepciones establecidas para la circulación de personas en el territorio nacional de conformidad con el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, debieron reactivarse los términos procesales en las actuaciones disciplinarias mediante Resolución 00456 de 2020, en aras de una efectiva y rápida atención de los sujetos procesales en el marco de los derechos que les asisten dentro de las actuaciones disciplinarias; así como garantizar el acceso a los expedientes y a las diligencias que se deriven del desarrollo del proceso. 2.4.

Concepto del Ministerio Público 19. La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado solicitó declarar ajustada a derecho la Resolución 00456 del 1.º de julio de 2020 expedida por el director general de la UAEGRTD. 20. Para tal efecto explicó que cada de las medidas adoptadas en el acto administrativo objeto de control, se ajustaron a las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 comoquiera que tuvieron como fin proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares. 21.

En ese contexto, explicó que la reanudación de los términos procesales para las actuaciones de carácter disciplinario dispuesta en el artículo 1.º de la Resolución 00456 del 1.º de julio de 2020 de la Dirección General de la UAEGRTD, encuentra debida consonancia con lo ordenado en la normatividad antes citada y en la Directiva Presidencial 03 del 22 de mayo de 2020 y el Decreto 749 del 28 de mayo del mismo año en los que se determina que, gradual (20% inicialmente) y paulatinamente, se puede realizar el trabajo presencial en las sedes administrativas, a efectos de cumplir con la misión institucional y las funciones específicas de la entidad, para lo cual ya cuenta para esta nueva fecha con una mejor instrumentación y experiencia de carácter tecnológico mediante la utilización de las herramientas electrónicas de procesamiento y trasmisión de la información. 22.

Igualmente, cuando se ordenó adaptar los protocolos de bioseguridad implementados por la Unidad Administrativa y el uso de las herramientas tecnológicas en el desarrollo de los procesos disciplinarios (artículo segundo), se estableció una medida idónea, pertinente y adecuada para garantizar la preservación de la salud de los funcionarios de la entidad y de sus usuarios pero que al propio tiempo posibilita el funcionamiento y el cumplimiento de las tareas propias de la entidad.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 23. La Sala Especial de Decisión núm. 9 del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8.º del art. 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el art. 29.3 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento del Consejo de Estado- y en el acuerdo de la Sala Plena, aprobado en sesión núm. 10 del 1.º de abril de la presente anualidad, celebrada durante el actual estado de emergencia, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. 3.2.

El acto objeto de control de legalidad 24. El texto del acto administrativo cuyo examen ocupa la atención de la Sala 9ª de Decisión es del siguiente tenor: «RESOLUCIÓN NÚMERO 00456 DE 2020 “POR MEDIO DE LA CUAL SE REANUDAN LOS TÉRMINOS PROCESALES EN LAS ACTUACIONES DISCIPLINARIAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS, y

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, e instó a todos (sic) las entidades del estado (sic) a tomar las medidas y cuidados necesarios para población en general. Que, mediante Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, el Presidente de la República de Colombia, en virtud de la emergencia generada por la pandemia del Coronavirus COVID- 19, impartió instrucciones y medidas sanitarias, y, en consecuencia, decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional, a partir del 25 de marzo hasta el 13 de abril de 2020.

Que mediante Decretos 531 del 8 de abril, 593 del 24 de abril, 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo y 749 del 28 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas que habitan el territorio Colombiano, del 13 al 27 de abril, del 27 de abril al 11 de mayo, del 11 al 25 de mayo, 25 al 31 de mayo y del 1 de junio al 1 de julio de 2020 respectivamente, en razón a (sic) de la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19.

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 491 de del (sic) 28 de marzo de 2020, por medio del cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y de la Emergencia Sanitaria que dio lugar a su declaración, las cuales propenden por la prestación de servicios por medios tecnológicos, y en caso de ser necesario la prestación presencial o la suspensión del mismo por cuestiones sanitarias.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020, adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, razón por la cual debe ser adoptado, adaptado e implementado, entre otros, por los empleadores del sector público.

Que en razón de lo anterior la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, implementó el Protocolo General de Bioseguridad para la Prevención y Contención del COVID-19. Que mediante Resolución No.00253 de 2020 prorrogada con Resolución No.00303 de 2020, la Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución De Tierras Despojadas, adoptó medidas transitorias por motivos de salubridad, y ordenó la suspensión de términos procesales dentro de las actuaciones disciplinarias que se surtan en la primera instancia, durante el periodo comprendido entre el 16 de marzo hasta el 13 de abril de 2020.

Que la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución De Tierras Despojadas, con Resolución No. 00336 del 13 de abril de 2020, suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias surtidas en la primera y segunda instancia, en plena armonía con el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 y todos los decretos complementarios o que prorroguen el aislamiento preventivo obligatorio.

Que en virtud de los lineamientos impartidos por el Gobierno Nacional mediante Directiva Presidencial No. 03 del 22 de mayo de 2020 y en especial por las excepciones establecidas para la circulación de personas en el territorial nacional emanadas en el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, se hace necesario por parte de esta Unidad reactivar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias, teniendo en cuenta los protocolos de bioseguridad y herramientas tecnológicas implementadas mediante las disposiciones citadas en acápites anteriores.

En consecuencia, la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución De Tierras Despojadas, en aras de preservar las solemnidades y ritualidades propias del debido proceso, el derecho de defensa que le asiste a los investigados dentro de los procesos disciplinarios, dispondrá de las medidas y mecanismos señalados para la óptima prestación del servicio público que demanda el Control Interno Disciplinario.

En mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO 1. Reanudar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que se adelantan en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, de conformidad con la parte motiva de esta resolución.

ARTÍCULO 2. Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 1, adaptar los protocolos de bioseguridad adoptados por la Unidad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias.

ARTÍCULO 3. Comunicar y Publicar el presente acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011.

ARTÍCULO 4. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. PUBLÍQUESE,

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE Dada en la ciudad de Bogotá D.C., el día 1del mes de julio de 2020. ANDRÉS AUGUSTO CASTRO FORERO Director general» 3.3. Problema jurídico 25. A la Sala Especial de Decisión núm. 9 le corresponde determinar, si la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se encuentra, en sus aspectos formal y material, conforme con las disposiciones constitucionales previstas en el art. 215, el Decreto Legislativo 491 de 2020, la Convención Americana de los Derechos Humanos y la Ley 137 de 1994. 26.

Para el efecto, la Sala abordará los temas que se mencionan a continuación: 3.4. Estados de excepción, alcance a la luz del Estado constitucional de derecho, 3.5 Los derechos fundamentales en los estados de excepción, 3.6 El estado de emergencia económica, social y ecológica, 3.7 Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad, 3.8 El estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el presidente de la República -Decreto 417 de 2020-, 3.9 Control de legalidad formal y material de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 expedida por el director general de la UAEGRTD, 3.10.

Análisis de la proporcionalidad de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 a la luz del control de convencionalidad y, 3.11 Decisión. 27. En cuanto al marco jurídico desarrollado en los numerales 3.4 a 3.8, la Sala se permite reiterar el análisis realizado en providencia de 21 de mayo de 2020, por esta misma Sala Especial de Decisión, dentro del proceso radicado 11001-0315-000-2020-00964-00[1]. 3.4 Estados de excepción- alcance a la luz del Estado constitucional de derecho 28.

La Constitución Política de 1991 declara que Colombia es un Estado social de derecho, que deriva toda su legitimidad de la democracia (art. 1.º C.P.). perspectiva normativa bajo la cual se consagró, de manera taxativa, tres tipos de estados de excepción: estado de guerra exterior- art. 212-, estado de conmoción interior -art. 213 C. P.-, y estado de emergencia económica, social y ecológica -art. 215 C. P-. que representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente[2], lo cual significa, que son éstas las circunstancias y no otras, las que permiten revestir al presidente de la República de facultades extraordinarias. 29.

Ahora, si bien es cierto, que el ordenamiento constitucional autoriza al presidente de la República para asumir ciertas facultades que permitan superar las circunstancias de anormalidad, es posible que se generen restricciones a las libertades públicas, también lo es, que los fundamentos constitucionales, no pueden desconocerse y se deben conservar como instrumento racionalizador de las medidas adoptadas. 30.

Es fundamental precisar, que en virtud del Estado constitucional de derecho, la declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado, tal como lo prescribe el art. 4.º superior. 31. En este orden, la regulación que hace la Constitución y la Ley Estatutaria 137 de 1994, de los estados de excepción, tienen sustento en el carácter reglado, excepcional y limitado de dichos institutos. 3.5.

Los derechos fundamentales en los estados de excepción 32. Cualquier medida que se tome en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad. 33.

Precisamente, una de las formas de garantizar el respeto de los derechos humanos en los estados de excepción, está dada en el ejercicio del control de convencionalidad, a través del cual todo juez nacional[3] ex officio y en el marco de sus competencias[4], debe realizar un examen de compatibilidad entre las disposiciones y actos internos que tiene que aplicar a un caso concreto, con los tratados internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 34.

El control de convencionalidad[5] tiene su fuente en las obligaciones de los Estados consagradas en los artículos 1.1, 2 y 29 de la Convención Americana de los Derechos Humanos. Según estas disposiciones es deber de los estados organizar todo el aparato del poder público para permitir el pleno y efectivo goce y ejercicio de los derechos y libertades que se reconocen en la Convención Americana de los Derechos Humanos, así también, interpretar el ordenamiento interno de conformidad con la CADH. 35.

En este orden, los parámetros fijados por la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, son de obligatoria observancia en el control de las medidas que se toman, en virtud de un estado de excepción, como especial garantía para impedir limitaciones o restricciones innecesarias de los derechos humanos. 36.

Sobre el particular, es necesario distinguir que en materia de estados de excepción, se hace relación a los derechos humanos considerados como intangibles, esto es, aquellos que durante estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. 37. En tal sentido la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 27.2 califica como tales a los siguientes derechos:, a la vida (Art. 4.º), a la integridad personal (Art. 5.º), la prohibición de esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad (Art. 9.º), la libertad de conciencia y religión (Art. 12), la protección de la familia (Art. 17), el derecho al nombre (Art. 18), los derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad (Art. 20) y los derechos políticos (Art. 23).

Igualmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra, consagra la protección del derecho a la vida en su artículo 6.1. 38. En la misma línea, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, prescribe en el art. 5.º que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. 39.

Ahora bien, los demás derechos, que no son considerados como intangibles, pueden ser objeto de restricciones en los estados de excepción pero éstas, no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. Con todo, ha de entenderse que las amplias potestades con las cuales queda revestido el presidente de la República para limitar o restringir tales derechos y libertades, no pueden ser ejercidas de manera arbitraria o caprichosa, pues aún siendo tangibles, cualquier decisión que pudiere impactar su ejercicio, debe justificarse plenamente por la necesidad de conjurar la crisis y de evitar la expansión de sus efectos, so pena de incurrir en la trasgresión de esos derechos y libertades, cuya salvaguarda propugna el derecho internacional de los derechos humanos. 40.

En concordancia con lo anterior, el artículo 6.º de la citada ley permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible, a condición de que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio, y por su parte, el art. 8.º ibidem, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias. 41.

Precisamente, en el escenario del derecho internacional convencional existe la obligación de los Estados partes de respetar determinada clase de derechos y de acatar una lista de principios jurídicos que no pueden ser desconocidos en los estados de excepción, pues es a través de estos últimos que se establecen límites a las actuaciones de los poderes públicos en estado de crisis y se garantiza el control y la supervisión de los organismos internacionales. 42.

Algunos de estos principios, que en su momento fueron incluidos en el Informe del relator especial de las Naciones Unidas Leandro Despouy sobre los derechos humanos y los estados de excepción del 23 de junio de 1997[6], son el principio de proclamación[7], de notificación[8], de la no discriminación[9], de la proporcionalidad[10], de provisionalidad o temporalidad[11], de la intangibilidad de ciertos derechos humanos[12] y de necesidad[13]. 43.

En atención a lo expuesto, el control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental, que es de naturaleza integral, no puede limitarse a la confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también necesario realizar un análisis de convencionalidad ex officio en el marco de las competencias propias del control de legalidad y bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles. 3.6 Estado de emergencia económica, social y ecológica 44.

El estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, es un instituto autónomo respecto de los demás estados de excepción que tienen su génesis en la perturbación del orden público, material y político. Con la reforma constitucional de 1968, realizada a través del acto legislativo 01 del citado año, se introdujo por primera vez ésta clase de estado de excepción[14], aunque referido exclusivamente al orden económico y social. 45.

A lo largo de los debates que tuvieron lugar en el seno de la asamblea nacional constituyente, quedó constancia expresa de la voluntad de los asambleístas por mantener la separación de los estados de excepción destinados a conjurar perturbaciones del orden público, material y político y el estado de emergencia económica y social[15]. 46.

También quedó claro, que debían sumarse a este estado de excepción, las perturbaciones ecológicas y en general todos aquellos eventos que atenten contra el medio ambiente o el equilibro ecológico en su sentido más amplio[16]. 47. En este sentido, la Constitución Política de 1991, consagró en el art. 215 el estado de emergencia, económica, social y ecológica, el cual podrá ser declarado por el presidente, con la firma de todos los ministros, «cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública». 48.

Como bien puede observarse, el constituyente solamente hizo alusión a que las situaciones de anormalidad que ameritan la declaratoria del estado de emergencia a la luz del art. 215 Constitucional, deben ser distintas a aquellas que amenacen o perturben el orden público, y en lo demás, utilizó el concepto jurídico indeterminado, o «fórmula abierta» que permite reservar a cada caso concreto, la definición del hecho que perturbe o amenace perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o la noción de grave calamidad pública. 49.

La Corte Constitucional en la sentencia C- 004 de 1992, una de las primeras decisiones en las que se analizó el estado de emergencia social,[17] una vez entró en vigor la Constitución Política de 1991, determinó que la falta de concreción del concepto no abre el camino para que el gobierno actué de forma discrecional y pueda definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública, toda vez que toda declaratoria de emergencia debe estar motivada y debidamente acreditada en los hechos que le sirven de fundamento. 50.

En los años posteriores, la Corte Constitucional tomando como punto de partida la sentencia ut supra mencionada, construyó una amplia línea de análisis jurisprudencial, sustentada en el estudio de los diversos decretos legislativos que han sido proferidos en virtud del estado de emergencia económico, social y ecológico, de las cuales se destacan la C-004-1992, C139-2009, C-366-1994, C-219 de 1999, C-156 de 2011, en las cuales el alto Tribunal Constitucional desarrolló los siguientes lineamientos de interpretación sobre los presupuestos materiales del estado de emergencia económica social y ecológica, de la cual se extraen los siguientes criterios jurídicos: a) La declaratoria de la emergencia está condicionada a la ocurrencia de una situación de hecho que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente o intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso de una calamidad pública. b) Los hechos que dan origen al estado de emergencia, no solo deben tener una entidad propia e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que además deben ser imprevistos, estos es, que son diferentes a los que se producen regular y cotidianamente[18]. c) El estado de emergencia también se puede ocasionar en una calamidad pública, entendida como una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad y que acarrea efectos económicos, sociales, o ecológicos. d) Se debe motivar el decreto de declaratoria, así como establecer su término de vigencia y el ámbito territorial en donde se va a aplicar, presupuesto que se relaciona con los requisitos meramente formales de las declaratorias de emergencia. 51.

Ahora bien, el estado de emergencia está sometido a dos clases de controles: a) el control político que corresponde al Congreso[19] y b) el control judicial que es compartido, por lo que le corresponde a la Corte Constitucional ejercer de manera automática el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7.º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y al Consejo de Estado y a los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA. 52.

De otra parte, el Estado de emergencia económica, social y ecológica[20], está sometido a los límites temporales señalados en el artículo 215 de la Constitución, conforme al cual, el estado de excepción solo puede llevarse a cabo «por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario». 53.

Algunas características que ostentan los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica son las siguientes: i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley; ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes; iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. 3.7 Objeto y características del control integral de legalidad 54.

La jurisdicción de lo contencioso administrativo, como ya se mencionó en páginas precedentes, tiene bajo su competencia ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, de los actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo. 55.

El art. 20 de la Ley 137 de 1994 dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se trata de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales. 56.

Las autoridades que los expidan deben enviar los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. 57. La Corte Constitucional en sentencia C-179 de 1994, señaló que el control inmediato de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el presidente de la República durante los estados de excepción, constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales.

Dicho de otra manera, este control se orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. 58.

De manera reiterada, la jurisprudencia de la Corporación[21] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: 1. Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. 2. Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. 3. Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. 4. Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. 5.

La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. 59. Es importante resaltar, que la Corporación ha señalado que si bien, el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico. En ese sentido, al entenderse que la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados[22]. 3.8.

El estado de emergencia económica, social y ecológica declarada en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 60. Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el presidente de la República y todos los ministros declararon el estado de emergencia económica, social y ecológica, en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

En el texto aludió a los presupuestos fácticos y valorativos que dieron lugar a declarar el estado de excepción. 61. En cuanto a los presupuestos fácticos, se refirió a la salud pública afectada por los sucesos de emergencia ocasionada por el brote de enfermedad por Coronavirus COVID 19, que se identificó en el ámbito internacional por la Organización Mundial de la Salud el 7 de enero de 2020, y que luego se reconoció por primera vez en el territorio nacional el 6 de marzo de la misma anualidad, según lo dio a conocer el Ministerio de Salud y de la Protección Social. 62.

El citado decreto hizo referencia a una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, como es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, indicó, que las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos y explicó que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. 63.

En lo que concierne a los presupuestos valorativos explicó que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, siendo necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. 64.

Como justificación de la declaratoria de emergencia, el Decreto 417 de 2020, expresó que ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que contaban las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, era necesario adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. 65.

El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 145 de 2020, en la cual consideró que «el Presidente de la República junto a quienes integran el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejercieron apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución».

Igualmente consideró dicha Corporación que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social «son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas». 3.9 Control de legalidad de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas 66.

Esta Sala Especial de Decisión considera menester señalar que tratándose de los actos administrativos o jurisdiccionales que suspenden términos en sede administrativa, como los que los levantan, se debe analizar, no solo si las medidas adoptadas favorecen el distanciamiento social o el trabajo en casa mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sino también, si las mismas protegen los derechos al debido proceso y defensa de los interesados en dicha orden. 67.

A esta consideración ha arribado esta Sala Especial de Decisión en anteriores oportunidades[23], cuando ha indicado que, aun cuando el Decreto Legislativo 491 de 2020 no consagró expresamente el levantamiento de la suspensión de términos administrativos, es evidente que, en cada caso, al juez del control inmediato de legalidad le corresponde verificar la procedencia del mismo, de cara a las garantías fundamentales cuya afectación se puede ver comprometida con la medida adoptada. 68.

Así las cosas, teniendo en cuenta que la Resolución 0456 de 1.º de julio de 2020, ordenó el levantamiento de términos dentro de las actuaciones administrativas sancionatorias tramitadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, medida con la cual, eventualmente podrían verse afectados derechos fundamentales de los investigados como el debido proceso y el derecho de defensa, los cuales son de enorme importancia en el marco de los procedimientos administrativos sancionatorios, se torna procedente y necesario realizar el control inmediato de legalidad. 3.9.1 Control de los requisitos formales 69.

El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: 1. Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y 3. Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 3.9.1.1 Que se trate de un acto de contenido general 70.

La lectura de la parte considerativa de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 refleja que su expedición tiene como objetivo «[…] preservar las solemnidades y ritualidades propias del debido proceso, el derecho de defensa que le asiste a los investigados dentro de los procesos disciplinarios, dispondrá de las medidas y mecanismos señalados para la óptima prestación del servicio público que demanda el Control Interno Disciplinario». 71.

En orden del cumplimiento de dicho objeto, a través de la Resolución se adoptaron tres medidas, sobre cuyo análisis se profundizará más adelante, como son: (i) reanudar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que se adelantan en la UAEGRTD, (ii) adaptar los protocolos de bioseguridad adoptados por la Unidad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias, (iii) comunicar y publicar el acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011. 72.

Resulta claro entonces, que las determinaciones previstas en el acto objeto de control de legalidad, tienen un alcance general y abstracto, como quiera que, tienen por destinatarios a su propio cuerpo de funcionarios y al conjunto de usuarios de la entidad, con lo cual se cumple con el primer requisito del control formal, por lo que se entiende cumplido este requisito. 3.9.1.1.1.

Que se trate de un acto dictado por una autoridad del orden nacional - Naturaleza jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas 73. A través de la Ley 1448 de 2011 «Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones» en su título IV, capítulo II, se creó el procedimiento para restituir los predios de las víctimas del despojo y abandono forzoso, que se hubieren presentado desde el 1.º de enero de 1991 con ocasión del conflicto armado interno, el cual consta de una etapa administrativa (inscripción en el registro de tierras despojadas) y de un proceso judicial (acción de restitución). 74.

A efectos de atender la restitución jurídica y material de las tierras despojadas, la ley en mención, en su artículo 103 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, como «[…] una entidad especializada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente.

Su domicilio está en la ciudad de Bogotá y contará con el número plural de dependencias que el Gobierno Nacional disponga, según lo requieran las necesidades del servicio». 75. De acuerdo con lo anterior, al tratarse de una entidad descentralizada de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cartera ministerial que, a su vez, es un organismo del sector central de la administración pública nacional, perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público se cumple este requisito, que otorga el conocimiento del control del epígrafe al Consejo de Estado. 3.9.1.2.

Que el acto se haya dictado en ejercicio de la función administrativa 76. La función administrativa, puede entenderse como aquella actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines, misión y funciones. 77. En este orden, el artículo 104 de la Ley 1448 de 2011 señala que el objeto de la UAEGRTD es «servir de órgano administrativo del Gobierno Nacional para la restitución de tierras de los despojados»[24], con lo cual, se le atribuyó la función de diseñar y administrar el registro de tierras despojadas y abandonadas, en donde además del predio, se inscribirán las personas sujeto de restitución, su relación jurídica con la tierra y su núcleo familiar y llevará, a nombre de las víctimas, las solicitudes o demandas de restitución ante los jueces y/o magistrados de restitución de tierras para adelantar el proceso correspondiente. 78.

Ahora bien, la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, se expidió por el director general de la UAEGRTD, en uso de sus atribuciones legales, y en particular en desarrollo de los fines y funciones de la entidad, particularmente los consagrados en el Decreto 4801 de 20 de diciembre de 2011 «Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas», en cuyo artículo 9.º, numerales 13, 14, 15,17, 21 y 23, estableció: «[…] 13.

Dirigir la administración de personal conforme a las normas sobre la materia y ejercer la facultad nominadora de los empleados públicos de la Unidad, salvo el correspondiente al jefe de la Oficina de Control Interno, cuando el Presidente de la República haga uso de la competencia asignada en la Ley 1474 de 2011. 14. Definir la política institucional de comunicaciones interna y externa. 15.

Establecer políticas de control interno, tanto en el diseño como en la implementación del sistema a fin de garantizar el desarrollo de sus elementos constitutivos. […] 17. Ordenar los gastos y suscribir como representante legal los actos, convenios y contratos para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a la Unidad. […] 21.

Resolver en segunda instancia, cuando haya lugar a ello, los recursos que se interpongan contra las decisiones adoptadas por las dependencias de la Unidad, en los asuntos propios de sus competencias. […] 23. Las demás inherentes a la naturaleza y funciones de la dependencia » 79. Igualmente se atendió al Decreto Ley 491 de 2020[25], artículo 6.º, inciso 2.º. 80.

La Sala advierte que, de acuerdo con las disposiciones a las que se ha hecho referencia, el director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, expidió la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, con la competencia asignada por el legislador y el reglamento, en calidad de máxima autoridad administrativa del organismo, y en desarrollo de la función administrativa que le es propia, toda vez que dicho funcionario tiene a su cargo la obligación de dirigir y controlar las competencias y funciones asignadas a dicha entidad y resolver en segunda instancia, cuando a ello hubiere lugar, los recursos que se formulen en contra de las decisiones adoptadas por las dependencias de la mencionada Unidad. 81.

Así entonces se entiende que dicho acto corresponde a una de las maneras de velar por la correcta prestación de los servicios administrativos, al interior de la entidad y debido a que pretende proteger el debido de proceso de los servidores públicos y administrados dentro de las actuaciones disciplinarias que se adelantan ante esta entidad, para que puedan ejercer de manera correcta y efectiva su derecho al debido proceso y a la defensa, ante las medidas de aislamiento inteligente propuestas por el Gobierno Nacional. 3.9.1.3 Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción 82.

En la parte considerativa de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 se expresa lo que a continuación se cita: «[…] Que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, e instó a todos las entidades del estado a tomar las medidas y cuidados necesarios para población en general.

Que, mediante Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, el Presidente de la República de Colombia, en virtud de la emergencia generada por la pandemia del Coronavirus COVID- 19, impartió instrucciones y medidas sanitarias, y, en consecuencia, decretó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional, a partir del 25 de marzo hasta el 13 de abril de 2020. […].

Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 491 de del 28 de marzo de 2020, por medio del cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y de la Emergencia Sanitaria que dio lugar a su declaración, las cuales propenden por la prestación de servicios por medios tecnológicos, y en caso de ser necesario la prestación presencial o la suspensión del mismo por cuestiones sanitarias.

Que mediante la Directiva Presidencial No.03 del 22 de mayo de 2020, el Presidente de la República informó que el Gobierno Nacional avanza hacia un aislamiento preventivo inteligente e instó a las entidades del orden nacional, departamental y municipal adoptar medidas y herramientas para la prestación esencial del servicio. Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, resolvió prorrogar la emergencia sanitaria en el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020 y adoptar medidas sanitarias para prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19, entre ellas: i) ordenar la implementación de los protocolos que expida el Ministerio de Salud y Protección Social, respecto de los sectores o actividades en los que se permita el derecho de circulación de las personas y, ii) extender hasta el 31 de agosto de 2020, las medidas sanitarias de aislamiento y cuarentena preventivos para las personas mayores de 70 años, previsto en el Resolución 464 del 2020. […] Que en virtud de los lineamientos impartidos por el Gobierno Nacional mediante Directiva Presidencial No. 03 del 22 de mayo de 2020 y en especial por las excepciones establecidas para la circulación de personas en el territorial nacional emanadas en el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, se hace necesario por parte de esta Unidad reactivar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias, teniendo en cuenta los protocolos de bioseguridad y herramientas tecnológicas implementadas mediante las disposiciones citadas en acápites anteriores. […]».

(Negrilla de la Sala). 83. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, resulta claro para la Sala Especial de Decisión, que el acto objeto de control se soportó en el estado de emergencia sanitaria y concretamente en las previsiones del decreto con fuerza de ley 491 de 28 de marzo de 2020[26], el cual fue dictado por el presidente de la República en uso de las atribuciones del art. 215 Constitucional, con la firma de todos los ministros, a través del cual, el Gobierno Nacional, por razón de la emergencia, facultó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, total o parcialmente, previa expedición de un acto administrativo por la entidad estatal interesada y que tuvo por finalidad específica adoptar «medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas». 84.

En ese ámbito de motivación es determinante para este caso advertir y destacar que precisamente ese fue el fundamento normativo invocado por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para expedir el 1.º de julio de 2020 la Resolución 00456, objeto de examen en este proceso, toda vez que es expreso e inequívoco y, además, por cuanto se dictaron dos decisiones de aplicación general tanto para sus funcionarios como a la población usuaria de dicho organismo, referentes a levantar la suspensión de los términos procesales para las actuaciones de carácter disciplinario que adelanta dicha unidad administrativa, con la orden de adaptar los respectivos protocolos de bioseguridad necesarios para el efecto, 85.

De conformidad con todo lo anterior, se concluye que la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, cumple con todos los requisitos formales, al tratarse de un acto general, expedirse en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, lo cual permite abordar el control material del acto bajo estudio. 3.9.2.

Control material de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 86. La Sala de decisión para ejercer el control integral de legalidad de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, analizará su contenido, con el objetivo de establecer su conexidad con el Decreto 491 de 2020. 3.9.2.1. Medidas adoptadas en la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 3.9.2.1.1.

Primera medida: «ARTÍCULO 1. Reanudar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que se adelantan en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, de conformidad con la parte motiva de esta resolución.». 87. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en desarrollo del art. 20 de la Ley 137 de 1994, ha señalado que los actos administrativos sujetos al control de legalidad deben sustancialmente cumplir los mismos requisitos que exige esta ley estatutaria en relación con los decretos legislativos que expide el presidente de la República, en ejercicio de un estado de excepción. 88.

En este sentido, el art. 12 prescribe que los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción. 89. En este caso, se advierte que la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, cumplió con la pauta indicada comoquiera que explicó las consideraciones que tuvo para disponer la reanudación de los términos señalados, cuando expresó que «en virtud de los lineamientos impartidos por el Gobierno Nacional mediante Directiva Presidencial No. 03 del 22 de mayo de 2020 y en especial por las excepciones establecidas para la circulación de personas en el territorial nacional emanadas en el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, se hace necesario por parte de esta Unidad reactivar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias, teniendo en cuenta los protocolos de bioseguridad y herramientas tecnológicas implementadas mediante las disposiciones citadas en acápites anteriores. // En consecuencia, la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución De Tierras Despojadas, en aras de preservar las solemnidades y ritualidades propias del debido proceso, el derecho de defensa que le asiste a los investigados dentro de los procesos disciplinarios, dispondrá de las medidas y mecanismos señalados para la óptima prestación del servicio público que demanda el Control Interno Disciplinario». 90.

Sobre tales consideraciones se ahondará a continuación: 91. De acuerdo con los antecedentes aportados por el director de la UAEGRTD[27] se tiene que mediante Resolución 00253 de 2020, prorrogada por la Resolución 00303 de 2020, la Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, ordenó la suspensión de términos procesales dentro de las actuaciones disciplinarias que se surtían en la primera instancia, durante el período comprendido entre el 16 de marzo hasta el 13 de abril de 2020. 92.

A continuación, el director general de esa unidad, a través de Resolución 00336 del 13 de abril de 2020, suspendió los términos de las actuaciones disciplinarias surtidas en la primera y segunda instancia, teniendo como término de duración de la medida, lo contemplado en el Decreto 531 del 8 de abril de 2020[28], y los decretos de prórroga del aislamiento preventivo obligatorio. 93.

El citado acto administrativo fue objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, que en su Sala Doce Especial de Decisión, lo declaró ajustado a la legalidad, a través de decisión de 1.º de septiembre de 2020[29] proferida dentro del proceso radicado 11001-03-15- 000-2020-03058-00, providencia en la cual se precisó lo siguiente: «[…] i) La medida de suspensión de los términos procesales de las actuaciones disciplinarias y de las diligencias programadas en los procesos disciplinarios que se adelantan ante dicha entidad persigue proteger el derecho al debido proceso en materia disciplinaria mientras permanezca limitada la movilidad de los habitantes del territorio nacional con ocasión de la pandemia Covid-19. ii) La medida contenida en el acto administrativo examinado resulta idónea para lograr el fin aludido, pues la falta de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas y diligencias programadas, obligaría tanto a los funcionarios de la entidad que sustancian dichos procesos, como a los interesados, a concurrir a la sede de la institución para evitar el vencimiento de términos, so pena de incurrir en una falta disciplinaria o de obtener un resultado adverso por falta de una adecuada defensa técnica. iii) La medida adoptada en la Resolución bajo examen es estrictamente proporcional a los fines perseguidos.

Lo anterior, por cuanto la señalada suspensión de términos procesales y de diligencias previamente programadas, garantiza, en condiciones de igualdad, para las partes involucradas en el trámite de los procesos disciplinarios a cargo de dicha entidad, que ninguna de ellas se beneficie o tenga algún provecho de la situación de crisis generada por la pandemia. […]» 94.

Debe indicarse además, que mediante Directiva Presidencial 03 del 22 de mayo de 2020[30], se fijaron directrices para las entidades del orden nacional y asimismo se dio a conocer las excepciones establecidas para la circulación de personas en el territorio nacional de conformidad con el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020[31]. 95. Ahora bien, la medida de reanudación de los términos procesales dentro de los procesos disciplinarios tuvo por fundamento: i) Tanto los decretos ordinarios de aislamiento preventivo obligatorio, como el Decreto Legislativo 491 del día 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». ii) El Decreto 491 de 2020, que estableció en su artículo 3.º que «[p]ara evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones», complementado a su vez con lo ordenado en el artículo 6.º según el cual, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades administrativas podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, de forma parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta. 96.

En ese contexto, la reanudación de los términos procesales para las actuaciones de carácter disciplinario dispuesta en el artículo 1.º de la Resolución número 00456 del 1º de julio de 2020 de la Dirección General UAEGRTD, encuentra debida consonancia con lo ordenado en la normatividad antes citada en la medida en que corresponde a los procesos disciplinarios que adelanta la entidad y cuyo período de suspensión de los términos procesales estaría vigente mientras persistieran las medidas de aislamiento decretadas como consecuencia de la Emergencia Sanitaria, tal como lo contempló el artículo 6[32] del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 en línea con lo dispuesto en la Directiva Presidencial número 03 del 22 de mayo de 2020 y el Decreto 749 del 28 de mayo del mismo año[33] en los que se determina que gradual (20% inicialmente) y paulatinamente se puede realizar el trabajo presencial en las sedes administrativas. 97.

Advierte la Sala entonces que la Dirección de la UAEGRTD procedió a reactivar los términos procesales en las actuaciones disciplinarias mediante la primera de las medidas que se analizan, en acatamiento del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, de cara a la protección de los derechos al debido proceso y al derecho a la defensa de los investigados dentro de los procesos disciplinarios, toda vez que el citado decreto dispuso que dicha suspensión solo procedería al mantenerse el aislamiento obligatorio, por lo que, al dictarse medidas de «aislamiento inteligente»[34] se reanudaron las medidas de funcionamiento paulatino de la prestación de servicios al interior de la UAEGRTD. 3.9.2.1.2.

Segundo artículo: «[…] Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 1, adaptar los protocolos de bioseguridad adoptados por la Unidad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias.». 98. Como se aprecia, el artículo 2.º de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, se trata de una medida que encuentra directa relación con el Decreto 491 de 2020 en cuyo artículo 3.º dispone: «Artículo 3.

Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial.

No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial.

Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial.» (Negrilla y subrayas de la Sala). 99. Esta disposición permite prestar los servicios, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, tanto para la sustanciación de los procedimientos como para la emisión y notificación de las decisiones que en ellos se deban proferir, medida que garantiza el acceso al debido proceso en las actuaciones administrativas durante el Estado de Emergencia Sanitaria a efectos de que los administrados puedan ejercer sus derechos de defensa y de contradicción, los cuales son inherentes y adquieren mayor relevancia en el proceso administrativo de naturaleza sancionatorio. 100.

Igualmente el citado artículo 2.º de la Resolución establece que la necesidad de adecuar, en debida forma, los protocolos de bioseguridad toda vez que el mismo Decreto 491, en el parágrafo del artículo 3.º dispone que «Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial». 101.

Es apenas evidente que cuando el Decreto Legislativo se refiere a las «condiciones de salubridad necesarias», estas deben ser entendidas acorde a los lineamientos técnicos que adopte la entidad frente a las pautas que para el efecto dicte el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020[35] para mitigar, controlar y realizar el manejo adecuado de la pandemia del coronavirus Covid-19, sin que por esto pueda desconocerse que la norma cuyo desarrollo se verifica, es el Decreto 491 de 2020. 102.

Así pues, el artículo 2.º de la resolución objeto de control cumple con el requisito material de conexidad, al verificarse su relación directa con las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020. 3.9.3.1.3 Artículos tercero y cuarto: «ARTÍCULO 3. Comunicar y Publicar el presente acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011.

ARTÍCULO 4. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación». 103. Finalmente es de indicar que los artículos 3.º y 4.º de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 se refieren a la publicación y vigencia de la resolución objeto de control, de cuya lectura no se avizora reparo de ilegalidad respecto del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, que además se adaptan a las previsiones de la Ley 1437 de 2011, artículo 65, que exige la publicación del acto respectivo para efectos de su obligatoriedad. 104.

Como se aprecia de lo anterior, el contenido de los artículos 1.º y 2.º de la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 guardan una relación estrecha de conexidad con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia, toda vez que el Decreto 491 de 2020 permitió la suspensión de términos en las actuaciones administrativas hasta tanto permaneciera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 105.

En ese sentido, ante el nuevo escenario de «aislamiento inteligente» que propició inicialmente la comparecencia del 20% de los funcionarios de la entidad, debía levantarse el término de suspensión como lo ordenó el Decreto 491, para lo cual la entidad adoptó la utilización de protocolos de bioseguridad y el uso de herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias. 3.10.

Control de convencionalidad - Análisis de la proporcionalidad de las medidas contempladas en la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 106. El control apunta en primer lugar, al análisis de la necesaria adecuación que debe existir entre las medidas adoptadas y la gravedad de la crisis, y en segundo término, a verificar que dichas medidas no restrinjan o limiten derechos humanos intangibles, o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos que no tengan esta condición. A continuación la Sala se pronunciará sobre cada uno de éstos.

Veamos: 107. El principio de proporcionalidad consagrado en el art. 27.1 de la CADH y 13 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción en adelante LEEE[36], prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas. 108.

Al respecto, la Sala de Decisión considera que el acto objeto de control persigue un propósito constitucionalmente legítimo y las medidas consignadas, son necesarias y adecuadas para alcanzarlo o por lo menos para buscar su obtención, sin que conlleven la trasgresión de alguna de las garantías convencionales, toda vez que el acto objeto del control de legalidad determinó varias instrucciones dirigidas a: i) Garantizar el respeto de la seguridad jurídica y el debido proceso para que los sujetos de las investigaciones disciplinarias, puedan ejercer una adecuada defensa técnica ante la entidad, en aplicación de las garantías constitucionales y aquellas específicas del derecho disciplinario.

Para cumplir este fin es determinante el uso de las herramientas tecnológicas en el desarrollo de las actuaciones disciplinarias, tal como lo dispuso el acto administrativo que se examina en su artículo 2.º, acorde con la ley disciplinaria, artículo 6.º[37] de la Ley 734 de 2002[38], hoy, artículo 12[39] de la Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.» ii) Salvaguardar la vida y la salud de los servidores y usuarios de dicha entidad al implementar los protocolos de bioseguridad y la utilización de las herramientas tecnológicas de comunicación y de procesamiento electrónico de la información, para la realización de la actividad administrativa, a efectos de adaptar la actuación de la entidad a la situación excepcional de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, tanto para la sustanciación de los procedimientos como para la emisión y notificación de las decisiones que en ellos se deban proferir, así como la salvaguarda de la integridad personal y el estado de salud de aquellos funcionarios que deban comparecer a las instalaciones de la entidad. 109.

Para la Sala, este objetivo constituye un fin constitucionalmente legítimo, en tanto busca cumplir con el deber que le asiste al Estado de proteger los derechos fundamentales a la vida, la salud y al debido proceso señalados en los artículos 2, inciso 2.º, 29 y 48 constitucionales. 110. En igual sentido, las medidas analizadas cumplen con el principio de necesidad contemplado en el art. 4.1 de la CADH y 11 de la LEEE, conforme al cual las medidas adoptadas se justifican en tanto sirven para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. 111.

En efecto, cumplen con la necesidad fáctica, comoquiera que la suspensión de los términos en las actuaciones disciplinarias se sustentó en el mantenimiento de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, por lo que la exigencia de la presencia de un 20% de los funcionarios y la posibilidad de implementación de herramientas tecnológicas, era ineludible el levantamiento de la suspensión a efectos de garantizar el derecho al debido proceso de los funcionarios, y comoquiera que esto se hizo de la mano con la implementación de los protocolos de bioseguridad, que propendieron por el mantenimiento de las condiciones de salud de los servidores, se advierte que atendió a las recomendaciones dadas por la OIT plasmadas en la parte considerativa del Decreto Ley 491 de 2020, referentes a «adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19;

(ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida». 112. En cuanto al análisis desde punto de vista de la necesidad jurídica, las medidas adoptadas por UAEGRTD constituyen el mecanismo idóneo para garantizar que no se produzca el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, ni las garantías establecidas en el derecho disciplinario para el adecuado ejercicio de la defensa técnica y de otra parte, para que no ocurra el vencimiento de términos en las actuaciones disciplinarias, esto con la plena observancia de las normas de bioseguridad ante los desplazamientos de trabajadores cuya asistencia al lugar de trabajo es requerida de acuerdo con lo dispuesto por el director de la entidad. 113.

En efecto, la observancia de los protocolos de bioseguridad y la utilización de medios tecnológicos encuentra plena justificación en la protección de los derechos fundamentales a la salud y la vida de los servidores, a quienes se les exija continuar con el desarrollo de sus funciones frente a la sustanciación y adopción de decisiones disciplinarias, así como de los disciplinados. 114.

En cuanto al principio de intangibilidad de los derechos se tiene que las decisiones adoptadas por la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020, no revisten ninguna restricción de derechos fundamentales, garantías o libertades establecidas a favor de funcionarios de la UAEGRTD, así como de sus usuarios, sino que tienen como objetivo la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, y al debido proceso y además, acata las recomendaciones que para tales efectos formuló la OIT frente al escenario de la pandemia ocasionada por el COVID 19.

Al contrario, generan un impacto positivo sobre los bienes jurídicos de los servidores de esa entidad, por lo que guardan una estrecha conexidad con las normas superiores que le sirven de fundamento. 115. En efecto, la Convención Americana de Derechos Humanos, y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (art.5) consagran como derechos intangibles la vida y la integridad personal, entre otros, cuyo contenido no se ve comprometido en las medidas que se analizan en el sub judice, por el contrario, generan un efecto positivo para la salvaguarda del derecho al debido proceso y la integridad personal tanto de servidores como del público. 116.

En lo que atañe al principio de no discriminación, es pertinente destacar, que el acto administrativo bajo examen no contiene medidas discriminatorias por razones políticas, de raza, sexo, edad, religión, educación, nivel de cultura o condición social, que puedan merecer un reproche a la luz de las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 27.2) ello, porque bajo ninguna perspectiva irradian instrucciones discriminatorias. 117.

La Sala de acuerdo con todo lo expuesto, determina que las medidas adoptadas en la resolución objeto de control se ajustan al principio de proporcionalidad, en tanto son necesarias, adecuadas y están plenamente justificadas en la necesidad de concordar los trámites administrativos que se surten al interior de la UAEGRTD a la nueva realidad que impone la pandemia ocasionada por el COVID 19, de cara a los efectos las nuevas medidas de «aislamiento inteligente», que exige la presencia de mínimo el 20% de los funcionarios de la entidad. 118.

En este orden, la Sala encuentra que le asistió razón a la UAEGRTD y al Ministerio Público para defender la legalidad del acto analizado. 3.11. Decisión 119. La Sala Especial de Decisión Núm 9, a partir de las anteriores consideraciones, concluye que la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 está ajustada a la legalidad debido a que cumple, con los requisitos formales y materiales, se circunscribe a los límites impuestos por las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad y acredita las condiciones de finalidad, necesidad y proporcionalidad, sin que haya razones para inferir la trasgresión de norma alguna o para predicar que al proferirse este acto administrativo se haya incurrido en las demás causales que pueden llegar a determinar su anulación. 120.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR que la Resolución 00456 de 1.º de julio de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas «por medio de la cual se reanudan los términos procesales en las actuaciones disciplinarias y se dictan otras disposiciones», objeto del presente control inmediato de legalidad, se encuentra plenamente ajustada a las disposiciones constitucionales, convencionales y legales, de conformidad con las consideraciones que quedaron plasmadas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- ADVERTIR a la ciudadanía en general que la presente decisión no enerva la posibilidad de que el acto administrativo mencionado en el artículo anterior, sea demandado en ejercicio del medio de control de simple nulidad, por razones jurídicas distintas de las que quedaron consignadas en esta providencia. TERCERO.- En firme esta decisión, archívese el expediente u realícense las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial Decisión Nº 9 del Consejo de Estado, en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Referente al control de legalidad de la Circular Externa núm. 11 del 19 de marzo de 2020 expedida por el Superintendente de la Economía Solidaria, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia. [2] Sentencia C- 004 de 1998. [3] La obligación de realizar el control de convencionalidad corresponde a los jueces y órganos vinculados a la administración de justa C- 004 de 1998. [4] La obligación de realizar el control de convencionalidad corresponde a los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles, así se determinado en el Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México.

Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. [5] Los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.

Así lo expresó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de Noviembre de 2006 [6] El control de convencionalidad, con dicha denominación, aparece por primera vez en la jurisprudencia contenciosa de la Corte IDH en el caso Almonacid Arellano vs. Chile.

Con anterioridad, el juez Sergio García Ramírez, en sus votos de los casos Myrna Mack y Tibi, había realizado una aproximación conceptual al control de convencionalidad que se realiza en la sede interamericana y en el ámbito interno de los Estados, pero en Almonacid Arellano la Corte precisa sus principales elementos. [7] Naciones Unidas Distr.

GENERALE/CN.4/Sub.2/1997/1923 de junio de 1997. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías 49º período de sesiones, Tema 9 a) del programa. [8] Según este principio los Estados, no pueden adoptar medidas restrictivas de los derechos humanos sin informar previamente a la población sobre la necesidad de hacerlo.

Bajo tales parámetros, la omisión de ese deber constituye una violación a las normas convencionales consagradas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (articulo 4.1). [9] Este principio está contemplado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 4.3); en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 27.3).

Al tenor de este principio, «los estados tienen la obligación de informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión». [10] Según este principio los Estados que ejercen las facultades extraordinarias que suspenden o derogan derechos humanos no deben incurrir en prácticas ni medidas discriminatorias fundadas en motivos de raza, sexo, color, idioma u origen social.

Está consagrado en el Derecho Internacional convencional, especialmente la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 27.2, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el artículo 4.1. [11] A la luz de este principio, las medidas excepcionales que se adopten deben ser adecuadas a las situaciones de crisis extraordinarias y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas.

De esta manera se exige por los instrumentos internacionales, que exista una relación de proporcionalidad entre la situación de crisis y las medidas que se deban adoptar para contrarrestarla y superarla. El articulo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que los Estados Partes podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de dicho Pacto.

El articulo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por su parte, establece que el Estado Parte de la Convención podrá́ adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención. [12] El art. 27.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece expresamente que las disposiciones que adopten los Estados para suspender las obligaciones contraídas en virtud de la Convención, lo serán en la medida y por el «tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación». [13] Este principio impone el deber de los Estados de reconocer y garantizar bajo toda circunstancia de tiempo y lugar un núcleo mínimo de derechos sin ninguna discriminación. La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su articulo 27.2 determina ciertos derechos protegidos que no pueden ser objeto de suspensión temporal de parte de los Estados, y establece, además, como derechos inderogables las garantías judiciales que son indispensables para proteger los derechos no susceptibles de suspensión temporal. [14] Este principio implica, que los estados solamente pueden acudir a las medidas extraordinarias, cuando están en imposibilidad de resolver la crisis o la emergencia por los medios legales normales de que disponen los Estados.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos art.4.1; la Convención Americana sobre Derechos Humanos art. 27.1; reiteran que los Estados pueden adoptar disposiciones que suspendan ciertas obligaciones contenidas en dichos tratados, «en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación». [15] Artículo 43. El Artículo 122 de la Constitución Nacional quedará así: Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el Artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia. [16] Gaceta Constitucional núm. 55 [17] Ibidem. [18] En esta oportunidad, el alto tribunal constitucional ejerció el control del Decreto 332 de 1992 expedido por el gobierno de turno, el cual se sustentó en la alteración y perturbación del clima laboral del sector público por la falta de alza oportuna de salarios con ocasión de la transición del régimen constitucional anterior al creado por la Constitución Política de 1991”. [19] Sentencia C- 216 de 1999. [20] Se desarrolla por el Congreso a través de: (i) la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior, (ii) el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio, (iv) los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución y, finalmente, (v) los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción. [21] En la asamblea Nacional constituyente se explicó que la limitación temporal de los estados de excepción en general- con debida exclusión del estado de guerra exterior, que no tiene límite- tiene fundamento en su carácter excepcional, dada la necesidad de prevenir una prolongación indefinida.

Así lo expresó en su momento el Constituyente de 1991: «Se ha querido poner término a una práxis constitucional de los últimos ocho lustros que convirtió al antiguo -estado de sitio-, medida excepcional, en régimen permanente, con grave menoscabo de la legitimidad democrática. Gaceta Constitucional Nº 76 del 13 de mayo de 1991, p.13. y Gaceta Constitucional Nº 76, 18 de mayo de 1991, p. 13. [22] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [23] Consejo de Estado.

Núm. 11001 03 15 0002015 02578-00. Sentencia del 24 de mayo de 2016. CP Guillermo Vargas Ayala. [24] Consejo de Estado, Sala 9ª Especial de Decisión, sentencia de 5 de octubre de 2020, dentro del proceso 11001-03-15-000-2020-03199-00, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia. [25] Art. 104. [26] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [27] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». [28] Expediente digitalizado. [29] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público». [30] Con ponencia del consejero dr. Ramiro Pazos Guerrero. [31] Referente al «AISLAMIENTO INTELIGENTE Y PRODUCTIVO - TRABAJO EN CASA SERVIDORES PÚBLICOS Y CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y APOYO A LA GESTIÓN» donde se dispuso: «[…] En este orden, durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social que se extenderá hasta el mes de agosto del presente año, las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional procurarán prestar sus servicios presenciales hasta con un 20% de sus servidores y contratistas, de tal manera que el 80% restante deberá realizar trabajo en casa, sin que se afecte la prestación de los servicios y el cumplimiento de funciones públicas.

Las entidades que cumplan funciones o actividades estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, o para garantizar el funcionamiento de los servicios del Estado que deben prestarse de manera presencial, no estarán sujetas a los porcentajes antes señalados.

Durante el período del asilamiento obligatorio preventivo inteligente, las entidades deberán dar cumplimiento estricto a los protocolos de bioseguridad, implementar acciones para el bienestar de los servidores y contratistas y adoptar horarios flexibles para quienes cumplan funciones o actividades presenciales en los términos antes señalados, que permitan garantizar la prestación del servicio y ante todo, preservar la vida y la salud en conexidad con la vida. […]». [32] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público». [33] Artículo 6.º del Decreto Legislativo 491 de 2020: «Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. […]». [34] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público» [35] Denominado así en la Directiva Presidencial 03 del 22 de mayo de 2020. [36]« Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID -19» [37] Ley Estatutaria de Estados de Excepción. Ley 137 de 1994. [38] «ARTÍCULO 6o.

DEBIDO PROCESO. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público». [39] «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único». [40]« ARTÍCULO 12.

DEBIDO PROCESO. El sujeto disciplinable deberá ser investigado y juzgado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código».