CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No desarrolla ningún decreto legislativo - RESOLUCIÓN No 001144 DEL 22 DE MARZO DE 2020 EXPEDIDA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC - No avoca conocimiento [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. […] [L]o significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos. […] Observa el Despacho, que la resolución enjuiciada en ningún apartado de sus consideraciones y contenido menciona los Decretos Legislativos que ha expedido el Ejecutivo para conjurar el mencionado Estado de Excepción. Significa lo anterior, que esta NO desarrolla de forma expresa ni indirecta las normas de carácter excepcional expedidas por el Gobierno Nacional en virtud del Estado de Emergencia. En efecto, evidencia la Ponente que la normatividad fundamento de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020 expedida por el Director General del INPEC la cual es: (i) Ley 1709 de 2014; y, (ii) Ley 65 de 1993, la cual es parte del conglomerado de directrices del ordenamiento ordinario y pueden ser ejercidas por el INPEC en cualquier momento y sin la necesidad de la declaratoria de un Estado de Excepción por parte del Gobierno Nacional.
Así pues, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo judicial automático y excepcional de revisión contenciosa, respecto de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020 expedida por el Director General del INPEC.
FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 185 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10 Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03061-00(CA) Actor: DIRECCIÓN GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC Demandado: RESOLUCIÓN No 001144 DEL 22 DE MARZO DE 2020 EXPEDIDA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC Referencia: RESOLUCIÓN No 001144 DEL 22 DE MARZO DE 2020 EXPEDIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO -INPEC- «POR MEDIO DE LA CUAL SE DECLARA EL ESTADO DE EMERGENCIA PENITENCIARIA Y CARCELARIA EN LOS ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSIÓN DEL ORDEN NACIONAL DEL INPEC» NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO PORQUE MATERIALMENTE NO DESARROLLA NINGUNO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS POR EL GOBIERNO NACIONAL PARA CONJURAR EL ESTADO DE EXCEPCIÓN El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar el conocimiento de la Resolución Nro. 001144 del 22 de marzo de 2020 expedida por el Director General[1] del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario[2] -INPEC- «Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC», para su control inmediato de legalidad.
I.- ANTECEDENTES 1) El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró que el COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020 el Comité de Expertos de la Organización, a causa del virus, emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2) El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3) El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a todos los países del mundo que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con las circunstancias particulares internas de cada Estado, con un objetivo común: Detener la transmisión y propagación del virus. 4) En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979[3], 2.6 del Decreto Ley 4107 de 2011[4] y, 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[5], profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del COVID-2019», entre las que se destacan: (i) El aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y, (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5) Aunado a lo anterior, el 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID- 19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 6) En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[6], 69 de la Ley 1753 de 2015[7] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[8], y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,[9] declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia». 7) Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 8) El 22 de marzo de 2020 y debido a los amotinamientos presentados en algunos centros de reclusión penitenciaria a cargo del INPEC a nivel nacional a causa de las medidas adoptadas para el control de la propagación de la pandemia ocasionada por el Coronavirus COVID-19 en la población privada de la libertad, el Director General del INPEC expidió la Resolución Nro. 001144 «Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC», la cual se transcribe a continuación: «RESOLUCIÓN No. 001144 DEL 22 MAR 2020 “Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC” EL DIRECTOR GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO- INPEC- En ejercicio de las facultades legales conferidas por el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014 y,
CONSIDERANDO
Que el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014, por medio del cual se modificó el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, concede la facultad al Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para decretar el Estado de Emergencia Penitenciario y Carcelario en todos los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, entre otros, “cuando sobrevengan graves situaciones de salud y de orden sanitario, o que las condiciones higiénicas no permitan la conveniencia en el lugar, o ante la inminencia o el acaecimiento de la calamidad pública”, así como afectaciones al orden y seguridad penitenciaria y carcelaria, y/o la falta de prestación de servicios esenciales y/o los niveles de ocupación que afecten los derechos fundamentales de los privados de la libertad.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 declaro la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, hasta el 30 de mayo de 2020, y adopto medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio Nacional y mitigar sus efectos.
Que con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el señor Presidente de la República de Colombia mediante Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el estado de emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Que la noche del veintiuno (21) de marzo del año en curso, se presentaron desobediencias y amotinamientos en algunos ERON del país a cargo del INPEC, debido a las medidas adoptadas para el control de la propagación de la epidemia en la población privada de la libertad.
Que el estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria se encuentra establecido al tenor del artículo 168 del Código Penitenciario y Carcelario, modificado por el artículo 92 de la Ley 1709 de 2018, el cual indica: “Artículo 168. Estados de emergencia penitenciaria y carcelaria El Director General del INPEC, previo el consentimiento favorable del Consejo Directivo del INPEC, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos: 1.
Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen de manera grave e inminente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria. 2. Cuando sobrevengan graves situaciones de salud y de orden sanitario; o que las condiciones higiénicas no permitan la convivencia en el lugar, o ante la inminencia o el acaecimiento de calamidad pública. 3.
Cuando los niveles de ocupación de uno o más centros de reclusión, afecten severamente los derechos fundamentales de la población privada de la libertad. 4. Cuando las faltas de prestación de los servicios esenciales pongan en riesgo el buen funcionamiento del sistema o amenacen gravemente los derechos fundamentales. En los casos del numeral (1), el Director General del Inpec está facultado para tomar las medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, tales como traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de acuerdo con los artículos 31 y 32 del presente código.
Si en los hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el Director del Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones penales o disciplinarias correspondientes. Cuando se trate de las situaciones contempladas en el numeral dos (2), el Director del Inpec acudirá a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las causales están obligadas a presentarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión afectados.
El Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de los traslados de los internos que se requiera, a los lugares indicados. De igual manera, se podrán clausurar los establecimientos penales, si así lo exigen las circunstancias. Cuando se trate de las situaciones contempladas en el numeral tres (3) el Director del Inpec acudirá a las autoridades del ramo, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboración en la aplicación de las medidas que se adopten para reducir los niveles de ocupación del centro de reclusión. Presentará el Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) un plan de contingencia dentro de los cinco (5) días siguientes a la declaratoria en el cual determine el conjunto de medidas para superar dicho estado.
Durante el estado de emergencia carcelario, el Director del Inpec y el Director de la Uspec, cada uno dentro del marco de su competencia, podrá hacer los traslados presupuestales y la contratación directa de las obras y servicios necesarios para conjurar la emergencia, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto. El Ministerio de Justicia y del Derecho también podrá solicitar al Director General del Inpec la declaratoria del Estado de Emergencia. Superado el peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec expedirá un acto administrativo levantando el estado de emergencia e informará al Consejo Directivo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la justificación de las medidas adoptadas.
Igualmente informará a las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes fines; y a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación del cumplimiento y respeto de los Derechos Humanos de los internos. (…)”. Que, el país y el sistema carcelario en este momento afronta la coyuntura de afectación global por la pandemia de coronavirus COVID- 19, situación que no solo desborda las capacidades del mismo Estado, sino que además tiene un potencial determinante de afectación a ciertos grupos vulnerables de la población, dentro de los cuales se encuentran los privados de la libertad, así como los funcionarios penitenciarios y auxiliares bachilleres que prestan sus servicios en los establecimientos de reclusión del orden nacional ERON a cargo del INPEC.
Que el 22 de marzo hogaño, al Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario se presentó la justificación de la existencia de imperiosas circunstancias que afectan el buen funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, que no pueden ser superadas mediante el procedimiento previsto para la toma de decisiones en condiciones de normalidad.
Que existen situaciones graves y sobrevinientes, de salud, o sanitarias, de seguridad penitenciaria y carcelaria, hacinamiento y falla en la prestación de servicios esenciales que afectan los derechos fundamentales y constitucionales de la población privada de la libertad, así como de los funcionarios penitenciarios y auxiliares bachilleres, se hace necesario asumir medidas urgentes y expeditas.
Que por unanimidad los integrantes de Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC en reunión extraordinaria de la fecha, emitieron concepto favorable para que el Director General declare el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria, en todos los centros de reclusión a nivel nacional, con base en el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014, como consta en Acta 002 de 22 de marzo de esta anualidad.
En virtud de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °. DECLARAR el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria por las causales dispuestas en el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014, que modifica el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, en todos los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional a cargo del INPEC, por el término estrictamente necesario para superar la crisis de salud y de orden público.
ARTÍCULO 2 °. El Director General del INPEC, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 168 de la ley 65 de 1993 modificado por el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014, y para tal efecto, adoptará las medidas que se requieran en desarrollo del presente Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria. ARTÍCULO 3°. En el evento en que las causas que motivaron la declaratoria de emergencia persistan al cabo de un año, se prorrogará previo informe al Consejo Directivo del INPEC.
ARTÍCULO 4 °. El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 22 MAR 2020 Brigadier General NORBERTO MUJICA JAIME Director General Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC» 12). El Director General[10] del INPEC remitió al Consejo de Estado copia simple de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[11], para su eventual control inmediato de legalidad. 13).
La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 9 de agosto de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[12] expedida por el Director General del INPEC, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[13] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso- administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[14] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[15], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[16], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,[17] establece lo siguiente: «Artículo 185.
Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».
Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,[18] y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,[19] ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;
(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, NO es procedente avocar –para su control inmediato de legalidad- el conocimiento de la anteriormente transcrita Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[20] expedida por el Director General del INPEC. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,[21] y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[22] anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos.
En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 1994[23] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[24] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[25] escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta los referidos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico.
Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.[26] Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»[27], como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».[28] Entonces, a efectos de establecer si en el sub judice se cumple con el primer presupuesto de procedencia del medio de control, la Ponente revisará tanto las motivaciones como el contenido de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[29] expedida por el Director General del INPEC.
Como pudo apreciarse, resulta claro que las determinaciones o medidas adoptadas en la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[30] expedida por el Director General del INPEC son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a los centros de reclusión a nivel nacional, las personas privadas de la libertad y los funcionarios del INPEC.
Por tanto en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. 2.2.2.- Que el acto a controlarse sea dictado en ejercicio de la función administrativa Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y la doctrina especializada y, por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, el Despacho entiende que de manera general «función administrativa» es toda aquella actividad que no es ni judicial ni legislativa, ejercida por las autoridades públicas para la realización de sus fines, misión y funciones.
Al aterrizar ese postulado conceptual al caso en concreto, se tiene que el Decreto 2160 de 1992[31]crea el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-. Posteriormente, la Ley 65 de 1993[32] estableció que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa.
Sumado a lo anterior, el artículo 5° de la disposición Ibidem indicó que la dirección y administración del INPEC esta a cargo de el Consejo Directivo y el Director General quien será su representante legal. Además, el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014[33] faculta al Director General del INPEC para decretar el Estado de Emergencia Penitenciario y Carcelario en todos los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, previo concepto del Consejo Directivo del INPEC, cuando «cuando sobrevengan graves situaciones de salud y de orden sanitario, o que las condiciones higiénicas no permitan la conveniencia en el lugar, o ante la inminencia o el acaecimiento de la calamidad pública».
En virtud de lo anterior es dable concluir, que el señor Director General del INPEC Brigadier General Norberto Mujica Jaime, en uso de sus atribuciones y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[34], actuando en el marco de las competencias funcionales a este atribuidas.
En consecuencia, en el sub judice también cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. 2.2.3.- Que el acto a revisarse, además de tener la naturaleza de general y que fuere dictado en ejercicio de la función administrativa, desarrolle uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción. Antes de estudiar este punto, la Ponente se pregunta: ¿Cuándo una medida o acto, expedido por una autoridad pública en ejercicio de la función administrativa en los Estados de Excepción, desarrolla un Decreto Legislativo? Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.
Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual, para establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal, para este estudio inicial, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración y en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito.
Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.
Al determinar si se cumple con este tercer y último presupuesto o requisito de procedencia del control inmediato de legalidad, el Despacho revisó los considerandos de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[35] expedida por el Director General del INPEC encontrando que este acto administrativo materialmente no desarrolló ninguno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar las causas que dieron origen a la declaratoria o el establecimiento del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a través del Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020.
A efectos de brindar claridad sobre este asunto, a continuación la Ponente transcribirá nuevamente las consideraciones de la referida resolución: «(…) Que el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014, por medio del cual se modificó el artículo 168 de la Ley 65 de 1993, concede la facultad al Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para decretar el Estado de Emergencia Penitenciario y Carcelario en todos los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, entre otros, “cuando sobrevengan graves situaciones de salud y de orden sanitario, o que las condiciones higiénicas no permitan la conveniencia en el lugar, o ante la inminencia o el acaecimiento de la calamidad pública”, así como afectaciones al orden y seguridad penitenciaria y carcelaria, y/o la falta de prestación de servicios esenciales y/o los niveles de ocupación que afecten los derechos fundamentales de los privados de la libertad.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 declaro la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, hasta el 30 de mayo de 2020, y adopto medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio Nacional y mitigar sus efectos.
Que con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el señor Presidente de la República de Colombia mediante Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el estado de emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Que la noche del veintiuno (21) de marzo del año en curso, se presentaron desobediencias y amotinamientos en algunos ERON del país a cargo del INPEC, debido a las medidas adoptadas para el control de la propagación de la epidemia en la población privada de la libertad.
Que el estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria se encuentra establecido al tenor del artículo 168 del Código Penitenciario y Carcelario, modificado por el artículo 92 de la Ley 1709 de 2018, el cual indica: “Artículo 168. Estados de emergencia penitenciaria y carcelaria El Director General del INPEC, previo el consentimiento favorable del Consejo Directivo del INPEC, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos: 5.
Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen de manera grave e inminente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria. 6. Cuando sobrevengan graves situaciones de salud y de orden sanitario; o que las condiciones higiénicas no permitan la convivencia en el lugar, o ante la inminencia o el acaecimiento de calamidad pública. 7.
Cuando los niveles de ocupación de uno o más centros de reclusión, afecten severamente los derechos fundamentales de la población privada de la libertad. 8. Cuando las faltas de prestación de los servicios esenciales pongan en riesgo el buen funcionamiento del sistema o amenacen gravemente los derechos fundamentales. En los casos del numeral (1), el Director General del Inpec está facultado para tomar las medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, tales como traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de acuerdo con los artículos 31 y 32 del presente código.
Si en los hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el Director del Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones penales o disciplinarias correspondientes. Cuando se trate de las situaciones contempladas en el numeral dos (2), el Director del Inpec acudirá a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las causales están obligadas a presentarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión afectados.
El Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de los traslados de los internos que se requiera, a los lugares indicados. De igual manera, se podrán clausurar los establecimientos penales, si así lo exigen las circunstancias. Cuando se trate de las situaciones contempladas en el numeral tres (3) el Director del Inpec acudirá a las autoridades del ramo, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboración en la aplicación de las medidas que se adopten para reducir los niveles de ocupación del centro de reclusión. Presentará el Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) un plan de contingencia dentro de los cinco (5) días siguientes a la declaratoria en el cual determine el conjunto de medidas para superar dicho estado.
Durante el estado de emergencia carcelario, el Director del Inpec y el Director de la Uspec, cada uno dentro del marco de su competencia, podrá hacer los traslados presupuestales y la contratación directa de las obras y servicios necesarios para conjurar la emergencia, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto. El Ministerio de Justicia y del Derecho también podrá solicitar al Director General del Inpec la declaratoria del Estado de Emergencia. Superado el peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec expedirá un acto administrativo levantando el estado de emergencia e informará al Consejo Directivo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la justificación de las medidas adoptadas.
Igualmente informará a las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes fines; y a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación del cumplimiento y respeto de los Derechos Humanos de los internos. (…)”. Que, el país y el sistema carcelario en este momento afronta la coyuntura de afectación global por la pandemia de coronavirus COVID- 19, situación que no solo desborda las capacidades del mismo Estado, sino que además tiene un potencial determinante de afectación a ciertos grupos vulnerables de la población, dentro de los cuales se encuentran los privados de la libertad, así como los funcionarios penitenciarios y auxiliares bachilleres que prestan sus servicios en los establecimientos de reclusión del orden nacional ERON a cargo del INPEC.
Que el 22 de marzo hogaño, al Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario se presentó la justificación de la existencia de imperiosas circunstancias que afectan el buen funcionamiento del sistema penitenciario y carcelario, que no pueden ser superadas mediante el procedimiento previsto para la toma de decisiones en condiciones de normalidad.
Que existen situaciones graves y sobrevinientes, de salud, o sanitarias, de seguridad penitenciaria y carcelaria, hacinamiento y falla en la prestación de servicios esenciales que afectan los derechos fundamentales y constitucionales de la población privada de la libertad, así como de los funcionarios penitenciarios y auxiliares bachilleres, se hace necesario asumir medidas urgentes y expeditas.
Que por unanimidad los integrantes de Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC en reunión extraordinaria de la fecha, emitieron concepto favorable para que el Director General declare el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria, en todos los centros de reclusión a nivel nacional, con base en el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014, como consta en Acta 002 de 22 de marzo de esta anualidad.
En virtud de lo expuesto, (…)». Observa el Despacho, que la resolución enjuiciada en ningún apartado de sus consideraciones y contenido menciona los Decretos Legislativos que ha expedido el Ejecutivo para conjurar el mencionado Estado de Excepción. Significa lo anterior, que esta NO desarrolla de forma expresa ni indirecta las normas de carácter excepcional expedidas por el Gobierno Nacional en virtud del Estado de Emergencia. En efecto, evidencia la Ponente que la normatividad fundamento de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[36] expedida por el Director General del INPEC la cual es: (i) Ley 1709 de 2014; y, (ii) Ley 65 de 1993, la cual es parte del conglomerado de directrices del ordenamiento ordinario y pueden ser ejercidas por el INPEC en cualquier momento y sin la necesidad de la declaratoria de un Estado de Excepción por parte del Gobierno Nacional.
Así pues, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que no es procedente activar dicho mecanismo judicial automático y excepcional de revisión contenciosa, respecto de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[37] expedida por el Director General del INPEC.
El Despacho aclara, que la decisión de no avocar el conocimiento de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[38] expedida por el Director General del INPEC, para su control inmediato de legalidad-, significa que la Corporación no se está pronunciando en ejercicio de las competencias jurisdiccionales ordinarias asignadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en tiempos de normalidad, para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011.[39] En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR conocimiento de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[40] expedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-.
SEGUNDO. - La decisión de no avocar el conocimiento de la Resolución Nro. 001144 de 22 de marzo de 2020[41] expedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, para su control inmediato de legalidad, significa que la Corporación no se está pronunciando en ejercicio de las competencias jurisdiccionales ordinarias asignadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en tiempos de normalidad, para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011.[42] TERCERO.- NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico,[43] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.
CUARTO. - Cópiese, notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Brigadier General Norberto Mujica Jaime. [2] En adelante denominada como “INPEC”. [3] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. [4] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [5] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [6] por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. [7] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». [8] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. [9] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. [10] Brigadier General Norberto Mujica Jaime. [11] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [12] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [13] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [14] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [15] Ibídem. [16] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [17] Ibídem. [18] Ibídem. [19] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [20] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [21] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [22] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [23] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. [24] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [25] Ibídem. [26] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [27] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo.
Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. [28] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. [29] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [30] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [31] Por el cual se fusiona la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. [32] Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario. [33] Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones. [34] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [35] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [36] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [37] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [38] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [39] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [40] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [41] Por medio de la cual se declara el Estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC. [42] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [43] Ibídem.