11001-03-15-000-2020-02463-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02463-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9Sentencia2020-10-19

Ponente: Gabriel Valbuena Hernández

Actor: Comisión De Regulación De Agua Potable Y Saneamiento Básico·Demandado: Resolución 919 De 2 De Junio De 2020 De La Comisión De Regulación De Agua Potable Y Saneamiento Básico

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala precisa que a pesar de la declaratoria de inexequibilidad que efectuó la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo 580 de 2020, el acto objeto del presente control inmediato de legalidad, surtió efectos jurídicos hasta el momento en que desaparecieron sus fundamentos jurídicos, pues en el ordenamiento jurídico colombiano no existe la nulidad sobrevenida; en consecuencia, es procedente examinar su legalidad dentro del contexto de las normas que les sirvieron de sustento. Valga recordar en este punto, que esta Corporación ha reiterado la autonomía del control de legalidad respecto al control constitucional, y ha considerado que pese a desaparecer los fundamentos de derecho con ocasión de la inexequibilidad de los decretos que le dieron origen, es posible examinar la legalidad de los actos en razón de los efectos jurídicos que hubieran podido producir antes de su decaimiento, el cual únicamente puede ser declarado por la administración conforme con el artículo 92 del CPACA. El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. […] El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto. […] Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas adoptadas en la Resolución 919 del 2 de junio de 2020 guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y al Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020, por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con lo cual se pretende, facilitar el acceso a estos servicios a toda la población, y la introducción de los ajustes en la regulación tarifaria de estos servicios para aliviar las consecuencias económicas y sociales de la emergencia económica, social y ecológica provocada por el Covid-19. […] [L]a medida y el procedimiento adoptado es adecuado, necesario y proporcionado en estricto sentido para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia generada por el Covid-19, toda vez que responde a la necesidad de que la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo llegue a toda la población, adicionalmente regulando tarifas hasta el 2021. […] En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 919 de 2 de junio de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020, y 580 del 15 de abril de 2020, toda vez que: a-. Buscan garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, que tienen la naturaleza de servicios públicos esenciales, y que, en las circunstancias de la emergencia provocada por el COVID-19, cobran una particular relevancia por cuanto las medidas de aislamiento y confinamiento hacen que de estos servicios dependan toda una serie de derechos vinculados con la dignidad humana. b-. Adopta medidas tendientes a garantizar la prestación ininterrumpida de estos servicios públicos para los estratos bajos, 1,2, 3 (es decir, los estratos subsidiables), para lo cual, autorizó que las personas prestadoras del servicio público de aseo incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018, puedan continuar aplicando hasta el 30 de junio de 2021 la metodología establecida en las Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 352 de 2005, modificadas por los artículos 73 y 74 de la Resolución CRA 720 de 2015, con el fin de generar un alivio para la población con mayor exposición a los impactos económicos asociados a las medidas de aislamiento social y evitar una posible afectación en el porcentaje de recaudo por parte de las empresas prestadoras. c-. Asegura que las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que iban hasta el 30 de junio de 2020, sean calculadas hasta el 1 de julio de 2021. d-. Garantiza que los aumentos en los consumos se reduzca el porcentaje mínimo de provisión de inversiones al 0%, beneficiando así a las organizaciones de recicladores para exonerarlos de pago alguno. Las medidas adoptadas, resultan adecuadas, necesarias y proporcionales para contrarrestar la situación de crisis, por las siguientes razones: a-. La medida adoptada es adecuada a la finalidad perseguida porque permite que la prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo llegue a toda la población en general, regulando las tarifas, como quiera que la tasa de crisis económica generada por la pandemia del Covid 19, ha generado la mayor tasa de desempleo en el país. b-. Es necesaria para garantizar la disponibilidad de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a toda la población, en especial en aquellos municipios donde hay más de 5000 suscriptores pertenecientes a los estratos 1,2, y 3 que son subsidiados. c-. Es proporcional, por cuanto busca utilizar metodologías para el establecimiento del valor tarifario autorizados con anterioridad, con el fin de lograr un cambio de tarifas en los servicios de acueducto, alcantarillado y recolección de basuras que entrarían en vigencia en plena pandemia. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Especial de Decisión núm. 9 concluye que la Resolución 919 de 2020 proferida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y saneamiento Básico, se ajusta a la legalidad debido a que: i) cumple con los requisitos formales y materiales del control inmediato de legalidad, ii) respeta los límites impuestos por las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, y iii) se adecúa a la finalidad, necesidad y guarda proporcionalidad con las normas superiores que directamente le sirven de fundamento. Lo anterior no obsta para que respecto del señalado acto administrativo se ejerzan los medios de control ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que como se indicó en párrafos anteriores, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Nulidad sobrevenida / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos formales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / RESOLUCIÓN 919 DE 2 DE JUNIO DE 2020 DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - Ajustada a la legalidad [L]a Sala precisa que a pesar de la declaratoria de inexequibilidad que efectuó la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo 580 de 2020, el acto objeto del presente control inmediato de legalidad, surtió efectos jurídicos hasta el momento en que desaparecieron sus fundamentos jurídicos, pues en el ordenamiento jurídico colombiano no existe la nulidad sobrevenida; en consecuencia, es procedente examinar su legalidad dentro del contexto de las normas que les sirvieron de sustento.

Valga recordar en este punto, que esta Corporación ha reiterado la autonomía del control de legalidad respecto al control constitucional, y ha considerado que pese a desaparecer los fundamentos de derecho con ocasión de la inexequibilidad de los decretos que le dieron origen, es posible examinar la legalidad de los actos en razón de los efectos jurídicos que hubieran podido producir antes de su decaimiento, el cual únicamente puede ser declarado por la administración conforme con el artículo 92 del CPACA.

El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. […] El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto. […] Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas adoptadas en la Resolución 919 del 2 de junio de 2020 guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y al Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020, por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con lo cual se pretende, facilitar el acceso a estos servicios a toda la población, y la introducción de los ajustes en la regulación tarifaria de estos servicios para aliviar las consecuencias económicas y sociales de la emergencia económica, social y ecológica provocada por el Covid-19. […] [L]a medida y el procedimiento adoptado es adecuado, necesario y proporcionado en estricto sentido para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia generada por el Covid-19, toda vez que responde a la necesidad de que la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo llegue a toda la población, adicionalmente regulando tarifas hasta el 2021. […] En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 919 de 2 de junio de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020, y 580 del 15 de abril de 2020, toda vez que: a-.

Buscan garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, que tienen la naturaleza de servicios públicos esenciales, y que, en las circunstancias de la emergencia provocada por el COVID-19, cobran una particular relevancia por cuanto las medidas de aislamiento y confinamiento hacen que de estos servicios dependan toda una serie de derechos vinculados con la dignidad humana. b-.

Adopta medidas tendientes a garantizar la prestación ininterrumpida de estos servicios públicos para los estratos bajos, 1,2, 3 (es decir, los estratos subsidiables), para lo cual, autorizó que las personas prestadoras del servicio público de aseo incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018, puedan continuar aplicando hasta el 30 de junio de 2021 la metodología establecida en las Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 352 de 2005, modificadas por los artículos 73 y 74 de la Resolución CRA 720 de 2015, con el fin de generar un alivio para la población con mayor exposición a los impactos económicos asociados a las medidas de aislamiento social y evitar una posible afectación en el porcentaje de recaudo por parte de las empresas prestadoras. c-.

Asegura que las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que iban hasta el 30 de junio de 2020, sean calculadas hasta el 1 de julio de 2021. d-. Garantiza que los aumentos en los consumos se reduzca el porcentaje mínimo de provisión de inversiones al 0%, beneficiando así a las organizaciones de recicladores para exonerarlos de pago alguno. Las medidas adoptadas, resultan adecuadas, necesarias y proporcionales para contrarrestar la situación de crisis, por las siguientes razones: a-.

La medida adoptada es adecuada a la finalidad perseguida porque permite que la prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo llegue a toda la población en general, regulando las tarifas, como quiera que la tasa de crisis económica generada por la pandemia del Covid 19, ha generado la mayor tasa de desempleo en el país. b-.

Es necesaria para garantizar la disponibilidad de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a toda la población, en especial en aquellos municipios donde hay más de 5000 suscriptores pertenecientes a los estratos 1,2, y 3 que son subsidiados. c-. Es proporcional, por cuanto busca utilizar metodologías para el establecimiento del valor tarifario autorizados con anterioridad, con el fin de lograr un cambio de tarifas en los servicios de acueducto, alcantarillado y recolección de basuras que entrarían en vigencia en plena pandemia.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Especial de Decisión núm. 9 concluye que la Resolución 919 de 2020 proferida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y saneamiento Básico, se ajusta a la legalidad debido a que: i) cumple con los requisitos formales y materiales del control inmediato de legalidad, ii) respeta los límites impuestos por las disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, y iii) se adecúa a la finalidad, necesidad y guarda proporcionalidad con las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.

Lo anterior no obsta para que respecto del señalado acto administrativo se ejerzan los medios de control ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que como se indicó en párrafos anteriores, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 6 DE MAYO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 580 DE 15 DE ABRIL DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9 Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02463-00(CA) Actor: COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO Demandado: RESOLUCIÓN 919 DE 2 DE JUNIO DE 2020 DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO Referencia: SE DECLARA QUE LA RESOLUCIÓN 919 DE 2 DE JUNIO DE 2020, EXPEDIDA POR LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, SE ENCUENTRA AJUSTADA A DERECHO OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Especial de Decisión núm 9 del Consejo de Estado, decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 919 del 2 de junio de 2020, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, «por la cual se adoptan medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con ocasión de la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional a causa del Covid -19».

ANTECEDENTES 1. La Organización Mundial de la Salud - OMS-, el 11 de marzo de 2020, calificó el brote de covid-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del covid- 19. 2.

El señor Presidente de la República, en uso de las facultades previstas en el art. 215 de la Constitución Política, con la firma de todos los ministros expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, en el cual declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación del covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. 3.

Posteriormente, el Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 580 de 15 de abril de 2020, "por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, y en el artículo 7° facultó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, para adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. 4.

El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia de dicho decreto, en el cual tuvo en cuenta, entre otras, las siguientes consideraciones: “con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector”. 5.

Lo anterior, debido a las siguientes circunstancias fácticas: (i) el creciente deterioro de la situación económica y social actual que afecta de manera directa a los derechos de la inmensa mayoría de la población, (ii) la crisis económica y social derivada de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19, que supera los acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y que además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y la capacidad productiva de la economía, (iii) la extensión del aislamiento obligatorio que ha traído un importante incremento del desempleo, una grave afectación a las empresas, la inoperancia total del servicio público esencial de transporte aéreo y marítimo, entre otros, (iv) el aumento de la tasa de desempleo, la cual se origina en el cierre total o parcial de las actividades de las pequeñas, medianas e incluso grandes empresas, debido a la necesidad de limitar el desarrollo de la vida social y productiva, y, (v) que el aislamiento ha generado que la población deba quedarse en sus residencias, limitando en un porcentaje superior al 27% la actividad productiva del país. 6.

Con fundamento en lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en ejercicio de las facultades conferidas en la Ley 142 de 1994, y en los Decretos 1524 de 1994, 2882, 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, 1077 de 2015 y el Decreto Legislativo 580 de 2020, así como en la Resolución CRA 475 de 2009, expidió la Resolución CRA 919 del 2 de junio de 2020 “Por la cual se adoptan medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con ocasión de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional a causa del Covid-19”, en respuesta a la situación extraordinaria y excepcional que se presenta en el territorio nacional como consecuencia del Covid 19 y como complemento de las medidas especiales adoptadas para conjurar la crisis.

II. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD 7. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado, remitió copia simple de la Resolución 919 de 2 de junio de 2020 con el fin de realizar el control inmediato de legalidad consagrado en el art. 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.

El asunto en referencia, fue asignado al Consejero ponente mediante el acta individual de reparto realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado y fue puesto a disposición del despacho el 8 de junio de la presente anualidad para dar el trámite respectivo. 9. El consejero ponente profirió el auto del 11 de junio de 2020 mediante el cual dispuso avocar conocimiento y dar trámite al control inmediato de legalidad, así mismo efectuar las notificaciones y publicaciones para garantizar la participación de todas las personas interesadas en defender o impugnar el acto objeto de control. 10.

Surtidas las notificaciones de rigor, se pronunció la Asociación Nacional de Recicladores, la Federación Nacional de Departamentos, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. 11. Posteriormente, el Magistrado sustanciador mediante auto del 7 de julio de 2020 dispuso dar cumplimiento al numeral 5 del artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el sentido de correr traslado al ministerio público por el término de 10 días para que rindiera concepto de fondo. 12.

Una vez se pronunció el ministerio público, pasó el control de legalidad al Consejero Sustanciador para fallo en los términos del artículo 185 del CPACA. III. INTERVENCIONES ASOCIACIÓN NACIONAL DE RECICLADORES 13. La Representante legal de la Asociación Nacional de Recicladores, intervino y avaló la legalidad de la Resolución 919 de 2 de junio de 2020, en los siguientes términos: 14.

Precisó que debido a la emergencia sanitaria desatada por el COVID-19, se está viviendo una situación sin precedentes que está teniendo impactos negativos en los ámbitos sociales y económicos. Es así como una de las industrias afectadas es la relacionada con la cadena del reciclaje debido a aspectos como el cierre de Estaciones de Clasificación y Almacenamiento (ECAS), bodegas de reciclaje, empresas de producción, y la reducción de la demanda de materias primas, estos aspectos tienen un impacto directo en la actividad de aprovechamiento puesto que el valor de compra del material por parte de la industria se ve afectado directamente en la remuneración de los recicladores, además de los recursos propiamente de las organizaciones de recicladores para invertir en los protocolos de bioseguridad. 15.

Las medidas adoptadas en la Resolución 919 del 2 de junio de 2020, benefician en gran medida a las organizaciones de recicladores como a cada uno de los recicladores de oficio, toda vez que se percibe como un alivio económico al contar con la libertad de invertir el porcentaje de provisión y los recursos que sean necesarios, en la protección de la integralidad física de cada uno de los recicladores que presta el servicio público de aseo en el componente de aprovechamiento, así como también en la de los usuarios, todo esto con el fin de prestar la actividad eficientemente y mitigando los riesgos de contagio al adquirir elementos de protección para aplicar los protocolos de bioseguridad exigidos por la normatividad.

FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS 16. La Federación Nacional de Departamentos intervino y avaló la legalidad de la Resolución 919 del 2 de junio de 2020, bajo los siguientes argumentos: 17. La Resolución CRA 919 del 2 de junio de 2020 adopta medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con ocasión de la Emergencia Económica Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional a causa del Covid-19”, así como para las organizaciones recicladoras, en respuesta a la situación extraordinaria y excepcional que se presenta en el territorio nacional como consecuencia del Covid 19 y como complemento de las medidas especiales adoptadas para conjurar la crisis. 18.

El acto administrativo tiene como fin facilitar la financiación, pago diferido y pago total o parcial de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y la posibilidad de que por parte de entes territoriales se puedan pagar estos servicios públicos, por lo que se concluye que las medidas están dirigidas a mitigar los efectos de la crisis generada por el COVID-19 y a garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos. 19.

Enfatizó que la resolución objeto de control tiene un fin loable, toda vez que las nuevas metodologías de fijación de tarifas habrán de resultar más onerosas para los usuarios y por ende, como los municipios se encuentran subsidiándolas, tanto usuarios no subsidiados, como las entidades territoriales que asuman este costo, se verán beneficiadas con la suspensión de un ajuste tarifario en época de pandemia.

EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP 20. El jefe de la Oficina Asesora de Representación Judicial y Actuación Administrativa de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP, manifestó no tener observaciones en relación con el acto administrativo sujeto a control de legalidad. LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA- 21.

El Viceministro de Agua y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Presidente de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el Director Ejecutivo de la Unidad Administrativa Especial - Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorial, manifestaron la legalidad de la Resolución 919 de 2020, en los siguientes términos: 22.

Expresaron que mediante el Decreto Legislativo 580 de 15 de abril de 2020, se facultó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, para expedir la regulación general que se requiera para implementar las medidas contenidas en los decretos legislativos expedidos para el sector de agua potable y saneamiento básico en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como para adoptar de manera transitoria esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas, y expedir las disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios que considere necesarios. 23.

Precisaron que la Resolución CRA 919 de 2020, es un acto administrativo de carácter general por la materia que desarrolla, y de conformidad con los estatutos y procedimientos de expedición de regulación de carácter general de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, que fue expedido por el Presidente y el Director Ejecutivo de la UAE-CRA en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, y en desarrollo de lo dispuesto en la Resolución 385 de 2020 que declaró el estado de emergencia sanitaria, prorrogada por la Resolución 844 de 2020, y el Decreto 637 de 2020 que declararon el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, y el Decreto Legislativo 580 de 2020 que adoptó medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco de la misma. 24.

La Resolución CRA 919 de 2020, guarda perfecta armonía con las causas que generaron la declaratoria de los Estados de Emergencia sanitaria, y económica, social y ecológica, en tanto las medidas adoptadas tienen por finalidad conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del COVID-19, así como tomar acciones regulatorias urgentes para modificar la regulación en servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. 25.

Por las razones expuestas, manifestaron que el acto objeto de control se encuentra ajustado a la legalidad. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 26. La Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto de fondo en el que solicitó declarar ajustado a la legalidad el acto objeto de control. Los argumentos centrales son los siguientes: 27.

De manera previa, precisó que la Comisión de Regulación de Agua Potable sustentó el acto objeto de control en el Decreto Legislativo 637 de 6 de mayo de 2020, por medio del cual se declaró la emergencia económica, social y ecológica por el término de 30 días, de conformidad con lo establecido por el artículo 215 de la Constitución Política y que sobre el tema de los servicios públicos señaló: “Que con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector.“ 28.

A su vez, el acto objeto de control se sustentó en el Decreto Legislativo 580 de 15 de abril de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas sobre los servicios de agua, alcantarillado y aseo en el marco de la emergencia económica, social y ecológica. 29. Precisó que la Resolución CRA 919 del 2 de junio de 2020 desarrolla los Decretos Legislativos 417, 637 y 580 de 2020, toda vez que regula la necesidad de adoptar medidas sobre los servicios públicos de agua, alcantarillado y aseo, para conjurar la crisis sanitaria y combatir y prevenir el contagio del virus, entre las que se encuentran las atinentes al deber de garantizar de manera prioritaria la prestación de los servicios públicos de manera eficiente, garantizando su sostenibilidad, mientras se atiende y resuelve la emergencia sanitaria derivada por el Covid 19. 30.

En este orden de ideas, es evidente que los argumentos esbozados en el acto administrativo bajo estudio, tienen relación directa con los decretos legislativos antes mencionados, en virtud de que se hace necesario modificar las medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con ocasión de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID19”, que exige la regulación respecto a las tarifas, el porcentaje mínimo de provisión de inversiones en relación con las organizaciones de recicladores para exonerarlos de pago alguno, dado su estado de vulnerabilidad ante la crisis que está afrontando el país y por tratarse de servicios esenciales que se requieren, precisamente, para combatir y contener el contagio del virus. 31.

Precisó que la Resolución CRA 919 del 2 de junio de 2020 es conexa y proporcional a las circunstancias que motivaron la declaratoria del estado de excepción, por cuanto adopta medidas para garantizar los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en tal sentido, mantiene las tarifas de estos servicios y las metodologías para calcularlas hasta el 1° de julio de 2021, en tanto que los reglamentos anteriores las establecieron hasta el 30 de junio de 2020; de otro lado, regula los aumentos en los consumos que no constituyen una desviación significativa y reduce el porcentaje mínimo de provisión de inversiones al 0%, para beneficiar a las organizaciones de recicladores para exonerarlos de pago alguno, teniendo en cuenta su estado de fragilidad frente a la crisis sanitaria y la emergencia económica, social y ecológica generada por la pandemia, e impone el deber a los prestadores de comunicar las tarifas explicando o justificándolas, a través de medios masivos físicos o electrónicos tanto a los usuarios como a los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, todo para garantizar no solo la prestación del servicio sino su valor, máxime que se trata de servicios esenciales (agua, alcantarillado y aseo) que sirven para combatir y contener el contagio del virus COVID 19 en los seres humanos. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

COMPETENCIA 32. La Sala Especial de Decisión núm. 9 del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del art. 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el art. 23 del Acuerdo 080 de 2019- Reglamento del Consejo de Estado- y en el acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión núm 10 del 1º de abril de la presente anualidad, celebrada durante el estado de emergencia, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del art. 29 del Reglamento del Consejo de Estado.

2. EL ACTO OBJETO DE CONTROL DE LEGALIDAD 33. El texto del acto administrativo cuyo examen ocupa la atención de la Sala Especial de Revisión No. 9 es del siguiente tenor literal: | | |«RESOLUCIÓN No. 919 DE 2020 | | | |“Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio República de Colombia| |Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico | | | |“Por la cual se adoptan medidas regulatorias para los servicios | |públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con ocasión de la | |emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno| |Nacional a causa del Covid -19” | | | |LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO | | | |En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las | |conferidas por la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882| |y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, el Decreto| |1077 de 2015, el Decreto Legislativo 580 de 2020, la Resolución | |CRA 475 de 2009, y | | | |CONSIDERANDO | | | |Que el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia | |consagra que la dirección general de la economía estará a cargo | |del Estado, el cual intervendrá por mandato de la ley entre otras | |actividades, en los servicios públicos y privados, para | |racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento | |de la calidad de vida de los habitantes, la distribución | |equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y | |la preservación de un ambiente sano; | | | |Que el artículo 365 ibídem prevé que los servicios públicos son | |inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber del | |mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del | |territorio nacional; | | | |Que con fundamento en el mismo artículo constitucional, los | |servicios públicos domiciliarios estarán sometidos al régimen | |jurídico que fije la ley, y señala que el Estado mantendrá la | |regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios; | | | |Que el artículo 370 del ordenamiento constitucional, prevé que | |corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a | |la ley, las políticas generales de administración y control de | |eficiencia de los servicios públicos domiciliarios; | | | |Que el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia | |dispone que la función administrativa está al servicio del interés| |general y el cumplimiento de sus objetivos se debe desarrollar, | |entre otros, de acuerdo con los principios de eficiencia, igualdad| |y eficacia; | | | |Que el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, establece que el | |señalamiento de esas políticas, se podrá delegar en las Comisiones| |de Regulación; | | | |Que en virtud de lo anterior, el Presidente de la República, | |mediante Decreto 1524 de 1994, delegó las funciones presidenciales| |de señalar políticas generales de administración y control de | |eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, en las | |Comisiones de Regulación; | | | |Que el artículo 2 de la Ley 142 de 1994 dispone que el Estado | |intervendrá en los servicios públicos, entre otros fines para “ | |(…) 2.2 Ampliación permanente de la cobertura, mediante sistemas | |que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los | |usuarios. 2.3.

Atención prioritaria de las necesidades básicas | |insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. | |2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, | |salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de | |orden técnico o económico que así lo exijan. (2.9) establecer un | |sistema proporcional para los sectores de bajos ingresos de | |acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad” | | | |Que en el numeral 11.7 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, | |establece que, para cumplir con la función social de la propiedad | |privada, las entidades que presten servicios públicos tienen, | |entre otras, la siguiente obligación: 11.7 Colaborar con las | |autoridades en casos de emergencia o de calamidad pública, para | |impedir perjuicios graves a los usuarios de servicios públicos. | | | |Que de conformidad con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 "Las | |comisiones de regulación tienen la función de regular los | |monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la | |competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la | |de promover la competencia entre quienes presten servicios | |públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los | |competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de| |la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

( ); | | | |Que así mismo el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 dispone que | |las competencias legales de las autoridades públicas deben | |cumplirse con apego y rigor, entre otros principios, al de | |eficacia del que se deriva el deber de actuar de forma idónea, a | |fin de cumplir con los deberes legales y constitucionales a su | |cargo; | | | |Que uno de los principios que orientan la función administrativa | |es el interés general, entendido como el deber que tiene toda | |autoridad de ejercer las competencias a su cargo buscando la | |satisfacción del interés general; | | | |Que al respecto del interés general, la Corte Constitucional ha | |sido reiterativa en afirmar que este principio debe ser | |comprendido como una herramienta útil para la procura de la | |garantía de los derechos constitucionales, indicando que (…) De | |acuerdo con las consideraciones expuestas, resulta claro que las | |actuaciones del Estado y de sus agentes deben dirigirse, | |principalmente, a la realización del interés general y a la | |consecución de los fines del Estado Social de Derecho.

Estos | |objetivos demarcan los principios de la función administrativa | |descritos, que se erigen en herramientas para el mejoramiento de | |la actividad, el cumplimiento de los objetivos estatales y la | |realización de los derechos y garantías constitucionales. | | | |Que, en procura y concordancia con los principios constitucionales| |de la función administrativa de interés general, eficiencia y | |eficacia, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento | |Básico CRA debe orientar todas sus decisiones para garantizar la | |materialización real de los derechos de los suscriptores y/o | |usuarios y de las personas prestadoras de los servicios públicos | |domiciliarios; | | | |Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - | |OMS declaró que el brote de COVID-19 es una pandemia; | | | |Que el COVID-19 representa actualmente una amenaza global a la | |salud pública, con afectaciones al sistema económico, de | |magnitudes impredecibles e incalculables, así, en un Informe | |Especial de 3 de abril de 2020, de la Comisión Económica para | |América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la evolución y los | |efectos de la pandemia del COVID-19 señaló -19), las economías se | |cierran y paralizan, y las sociedades entran en cuarentenas más o | |menos severas, medidas solo comparables a las de situaciones de | |guerra.

Aunque no se sabe cuánto durará la crisis ni la forma que | |podría tener la recuperación, cuanto más rápida y contundente sea | |la respuesta, menores serán los efectos negativos. Algunos de los | |mecanismos tradicionales de mercado podrían no ser suficientes | |para enfrentarla debido a la interrupción de las actividades | |productivas y la consiguiente contratación de demanda. | | | | | |Que el informe especial de la CEPAL, antes citado igualmente se | |señala “El COVID-19 tendrá efectos graves en el corto y el largo | |plazo en la oferta y la demanda a nivel agregado y sectorial, cuya| |intensidad y profundidad dependerán de las condiciones internas de| |cada economía, el comercio mundial, la duración de la epidemia y | |las medidas sociales y económicas para prevenir el contagio (…); | | | |Que el mismo informe señala que dentro de los impactos a corto | |plazo se prevé: i) mayor desempleo, ii) menores salarios e | |ingresos y, iii) aumento de la pobreza y de la pobreza extrema, | |afectando (…) de manera desproporcionada a los pobres y a los | |estratos vulnerables de ingresos medios”. | | | |Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la | |Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 "Por la cual se declara la | |emergencia sanitaria por causa del COVID-19 y se adoptan medidas | |para hacer frente al virus", determinando la emergencia hasta el | |30 de mayo de 2020; | | | |Que ese mismo Ministerio a través de la Resolución 844 de 26 de | |mayo de 2020, “ Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria | |por el nuevo Coronavirus que causa la COVID - 19, se modifica la | |Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las | |Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones | |determinó en su artículo 1, que la duración de esas medidas se | |extenderá hasta el 31 de agosto de 2020, prórroga que podrá | |finalizar antes de esa fecha cuando desaparezcan las causas que le| |dieron origen o si ellas persisten o se incrementan, ese término | |podrá prorrogarse nuevamente; | | | |Que en desarrollo de su facultad constitucional, el Presidente de | |la República expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por | |medio del cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y| |Ecológica y señaló, entre las razones tenidas en cuenta para la | |adopción de dicha medida, la necesidad de garantizar la prestación| |continua y efectiva de los servicios públicos, "( ) razón por la| |cual se deberá analizar medidas necesarias para cumplir con los | |mandatos que le ha entregado el ordenamiento jurídico colombiano. | |Lo anterior supone la posibilidad de flexibilizar los criterios de| |calidad, continuidad y eficiencia de los servicios, establecer el | |orden de atención prioritaria en el abastecimiento de los mismos";| | | | | |Que mediante el artículo 7 del Decreto Legislativo 580 de 15 de | |abril de 2020 se facultó a la Comisión de Regulación de Agua | |Potable y Saneamiento Básico CRA, para adoptar de manera | |transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y | |regímenes regulatorios especiales que considere necesarios; | | | |Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 637 de 6 de mayo de | |2020 “por el cual se declara un estado de Emergencia Económica, | |Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, en el cual, en| |materia de servicios públicos indica: “(…) Que con el objeto de | |garantizar la continuidad en la prestación de los servicios | |públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente| |y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y | |tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización,| |ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los| |impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la | |ejecución de proyectos de este sector”. | | | |Que el citado Decreto 637 de 2020 tuvo en consideración, entre | |otros aspectos, el “(…) creciente deterioro de la situación | |económica y social actual que afecta de manera directa a los | |derechos de la inmensa mayoría de la población;

(…) así mismo, | |que: económica y social derivada de la pandemia del nuevo | |coronavirus Covid-19, que supera los acontecimientos y efectos | |previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y que además | |constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a | |la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han | |conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de| |que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el | |bienestar de la población y la capacidad productiva de la economía| |(…); igualmente, (…) que la extensión del aislamiento obligatorio | |ha traído un importante incremento del desempleo, una grave | |afectación a las empresas, la inoperancia total del servicio | |público esencial de transporte aéreo y marítimo, entre otros, (…) | | | |Que el Decreto ibidem, en su parte motiva, resaltó que, (…) En | |efecto la duración del aislamiento preventivo obligatorio y con | |ello la disminución significativa de la actividad económica ha | |generado un crecimiento preocupante en la tasa de desempleo, la | |cual se origina en el cierre total o parcial de las actividades de| |las pequeñas, medianas e incluso grandes empresas, debido a la | |necesidad de limitar el desarrollo de la vida social y, tiene en | |cuenta que el aislamiento preventivo obligatorio, (…) ha generado | |que la población deba quedarse en sus residencias, limitando en un| |porcentaje superior al 27% la actividad productiva del país (…). | | | |Que del análisis de diferentes disposiciones regulatorias, se | |considera necesario adoptar algunas medidas transitorias y | |modificar algunas disposiciones permanentes relacionadas con la | |prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado | |y aseo, en respuesta a la situación extraordinaria y excepcional | |que se presenta en el territorio nacional como consecuencia del | |COVID 19 y como complemento de las medidas especiales que se han | |indicado previamente; | | | |Que en los municipios con menos de 5.000 suscriptores en el área | |urbana, los prestadores del servicio público de aseo deben aplicar| |la estructura tarifaria establecida en la Resolución CRA 853 de | |2018 a más tardar el 1 de julio de 2020.

Sin embargo, en dichos | |municipios la proporción de estratos 1, 2 y 3 (es decir los | |estratos subsidiables) es mayor a la de otros estratos, por lo que| |un posible incremento en las tarifas por la aplicación del marco | |tarifario podría generar un impacto en la población con mayor | |exposición a los impactos económicos asociados a las medidas de | |aislamiento social, así como una posible afectación en el | |porcentaje de recaudo por parte de las personas prestadoras; | | | |Que de acuerdo con lo expuesto anteriormente, es necesario | |modificar el parágrafo 2 del artículo 175 de la Resolución CRA 853| |de 2018, modificado por la Resolución CRA 883 de 2019, en el | |sentido de establecer la obligación de aplicar las tarifas | |resultantes de las metodologías contenidas en la citada | |resolución, a más tardar el 1 de julio de 2021; | | | |Que en este sentido, se hace necesario modificar el Régimen de | |Transición dispuesto en el artículo 176 de la Resolución CRA 853 | |de 2018, modificado por la Resolución CRA 883 de 2019, en el | |sentido de permitir que las personas prestadoras del servicio | |público de aseo incluidas en el ámbito de aplicación de la | |referida resolución puedan continuar aplicando hasta el 30 de | |junio de 2021 la metodología establecida en las Resoluciones CRA | |351 de 2005 y CRA 352 de 2005, modificadas por los artículos 73 y | |74 de la Resolución CRA 720 de 2015; | | | |Que de igual forma, al ajustar el Régimen de Transición se hace | |necesario modificar el artículo 177 de la Resolución CRA 853 de | |2018, modificado por la Resolución CRA 883 de 2019, dispuesta | |opere a partir del 1 de julio de 2021; | | | |Que debido a la emergencia sanitaria desatada por el COVID-19, se | |está viviendo una situación sin precedentes que está teniendo | |impactos negativos en los ámbitos sociales y económicos.

Es así | |como una de las industrias afectadas es la relacionada con la | |cadena del reciclaje debido a aspectos como el cierre de empresas | |de producción, y la reducción de la demanda de materias primas, | |así como la limitación de importación y exportación de material. | |Estos aspectos tienen un impacto directo en la actividad de | |aprovechamiento puesto que el valor de compra del material por | |parte de la industria se puede ver afectado incidiendo | |directamente en la remuneración de los recicladores; | | | |Que en dicho sentido, se hace necesario modificar el porcentaje | |mínimo de los recursos del recaudo del servicio público de aseo | |correspondiente a la provisión de inversiones de la actividad de | |aprovechamiento establecido por las Resoluciones CRA 788 de 2017 y| |CRA 853 de 2018.

Esto, con el fin de que las organizaciones de | |recicladores de oficio, que se encuentren inscritas en el Registro| |Único de Prestadores (RUPS) como personas prestadoras de la | |actividad de aprovechamiento en proceso de formalización, puedan | |destinar la totalidad de los recursos provenientes de la tarifa | |para garantizar el desarrollo de su actividad; | | | |Que en desarrollo de la facultad otorgada por el Decreto 539 de | |2020, a través de la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de | |Salud y Protección Social, se dispone en el numeral 3.2 del Anexo | |Técnico que no se deben permitir reuniones en grupos en que no se| |pueda garantizar la distancia mínima de dos metros entre cada | |persona, razón por la cual resulta aconsejable flexibilizar el | |cumplimiento de las obligaciones a las que se refieren los | |artículos 5.1.1.2 y 5.1.2.2 de la Resolución CRA 151 de 2001, en | |dicho sentido se requiere establecer una norma transitoria sobre | |socialización de las modificaciones de tarifas; | | | |Que se deben considerar los efectos de esta coyuntura en el | |comportamiento empresarial y las consecuencias de la emergencia | |sanitaria en la prestación de los servicios, que pueden generar | |afectaciones en el cumplimiento de la Resolución CRA 906 de 2019 | |para la implementación del Indicador Único Sectorial -IUS, | |particularmente en el reporte del primer PGR por parte de los | |prestadores el cual está previsto en un plazo máximo de seis (6) | |meses a partir de la entrada en vigencia de la citada resolución; | | | |Que los comportamientos de consumo del servicio público | |domiciliario de acueducto se han visto modificados por la orden de| |aislamiento social para evitar la propagación de la enfermedad | |COVID-19.

Por un lado, los establecimientos de comercio no cuentan| |con el mismo flujo de personas que antes, o se encuentran | |cerrados, reduciendo el consumo de agua en ellos. Por otro lado, | |la mayor permanencia de las personas en sus hogares también puede | |significar un incremento en el consumo de agua. Ese cambio en los | |patrones de uso puede generar un impacto de las “desviaciones | |significativas” definidas en el 1.3.20.6 de la Resolución CRA 151 | |de 2001, que requieren de normas transitorias que atiendan estas| |condiciones de uso del recurso hídrico en la actual coyuntura; | | | |Que el Capítulo 3, Sección 1, del Libro 2, Parte 3, Titulo 6, del | |Decreto 1077 de 2015, compiló el Decreto 2696 de 2004, el cual | |señaló las reglas mínimas para garantizar la divulgación y | |participación en las actuaciones de las Comisiones de Regulación; | | | |Que el parágrafo del artículo 9 del Decreto 2696 de 2004, | |compilado en el Decreto 1077 de 2015, artículo 2.3.6.3.3.9., | |señala que cada Comisión de Regulación definirá y hará públicos | |los criterios, así como los casos en los cuales las disposiciones | |sobre publicidad de los proyectos de regulación no serán | |aplicables a las resoluciones de carácter general; | | | |Que en ejercicio de esta facultad, la Comisión de Regulación | |expidió la Resolución CRA 475 de 2009, por la cual se definen los | |criterios, así como los casos que se exceptúan del procedimiento | |al que hace referencia la disposición anterior; | | | |Que el numeral 1 del artículo 1 de la citada resolución, señala | |como excepción al procedimiento de participación ciudadana, de los| |proyectos de carácter general “Los que deban expedirse cuando se | |presenten graves situaciones de orden público, económico o social,| |( ), que tengan la capacidad de afectar de manera grave la | |prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos | |domiciliarios de acueducto, alcantarillado y de servicio público | |de aseo y sea necesaria la intervención urgente de la Comisión. | | | |Que la grave afectación de orden económico y social está | |justificada con la emergencia sanitaria declarada por la | |Resolución 385 de 2020, prorrogada por la Resolución 844 de 2020 | |del Ministerio de Salud y Protección Social y por la declaratoria | |del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el | |territorio nacional según el Decreto 637 de 2020, razón por la | |cual en el presente acto administrativo no se aplica el | |procedimiento de participación ciudadana, por encontrarse dentro | |de las excepciones contempladas en el artículo 1 de la Resolución | |CRA 475 de 2009; | | | |Que en mérito de lo expuesto, | | | |

RESUELVE

| | | |TÍTULO I | |DISPOSICIONES PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO | | | | | |ARTICULO 1. MODIFICAR el parágrafo 2 del artículo 175 de la | |Resolución CRA 853 de 2018, modificado por el artículo 1 de la | |Resolución CRA 883 de 2019, el cual quedará así: | | | |Parágrafo 2. Las personas prestadoras deberán aplicar las tarifas | |resultantes de las metodologías contenidas en el presente acto | |administrativo, a más tardar el 1° de julio de 2021. | | | |ARTICULO 2.

MODIFICAR el artículo 176 de la Resolución CRA 853 de | |2018, modificado por el artículo 2 de la Resolución CRA 883 de | |2019, el cual quedará así: | | | |ARTÍCULO 176. Régimen de Transición. Sin perjuicio de lo | |establecido en el artículo precedente, las personas prestadoras | |del servicio público de aseo incluidas en el ámbito de aplicación | |de la presente resolución, podrán continuar aplicando hasta el 30 | |de junio de 2021 la metodología establecida en las Resoluciones | |CRA 351 de 2005 y CRA 352 de 2005, modificadas por los artículos | |73 y 74 de la Resolución CRA 720 de 2015.. | | | |ARTICULO 3.

MODIFICAR el artículo 177 de la Resolución CRA 853 de | |2018, modificado por el artículo 3 de la Resolución CRA 883 de | |2019, el cual quedará así: | | | |ARTÍCULO 177. Derogatorias. La presente Resolución deroga, a | |partir del 1º de julio de 2021, las Resoluciones CRA 351 y 352 de | |2005, Resolución CRA 405 de 2006, Resolución CRA 417 de 2007, | |Resolución CRA 418 de 2007, Resolución CRA 429 de 2007, Resolución| |CRA 482 de 2009, el artículo 3 de la Resolución CRA 788 de 2017, | |la Resolución CRA 832 de 2018 y las demás disposiciones que le | |sean contrarias. | | | |ARTÍCULO

4. PORCENTAJE MÍNIMO DE PROVISIÓN DE INVERSIONES PARA LAS| |ORGANIZACIONES DE RECICLADORES DE OFICIO EN MUNICIPIOS Y/O | |DISTRITOS DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN CRA 720 DE | |2015. Las organizaciones de recicladores de oficio que se | |encuentren inscritas en el Registro Único de Prestadores (RUPS) | |como personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en | |proceso de formalización, independientemente de la fase en la que | |se encuentren, sujetas al ámbito de aplicación de la Resolución | |CRA 720 de 2015, desde la entrada en vigencia de la presente | |resolución y hasta el 30 de junio de 2021, podrán aplicar un | |porcentaje mínimo de provisión de inversiones de 0%. | | | |Parágrafo.

A partir del 1º de julio de 2021, las personas | |prestadoras de la actividad de aprovechamiento en proceso de | |formalización sujetas al ámbito de aplicación al que hace | |referencia el presente artículo deberán dar cumplimiento a los | |porcentajes dispuestos en el parágrafo 1 del artículo 2 de la | |Resolución CRA 788 de 2017 o aquel que lo modifique, sustituya o | |adicione. | | | |ARTICULO

5. PORCENTAJE MÍNIMO DE PROVISIÓN DE INVERSIONES PARA | |LAS ORGANIZACIONES DE RECICLADORES DE OFICIO EN MUNICIPIOS DEL | |ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN CRA 853 DE 2018. Las | |organizaciones de recicladores de oficio que se encuentren | |inscritas en el Registro Único de Prestadores (RUPS) como personas| |prestadoras de la actividad de aprovechamiento en proceso de | |formalización, independientemente de la fase en la que se | |encuentren, sujetas al ámbito de aplicación de la Resolución CRA | |853 de 2018, desde la entrada en vigencia de la presente | |resolución y hasta el 30 de junio de 2021, podrán aplicar un | |porcentaje mínimo de provisión de inversiones de 0%. | | | |Parágrafo.

A partir del 1º de julio de 2021, las personas | |prestadoras de la actividad de aprovechamiento en proceso de | |formalización sujetas al ámbito de aplicación al que hace | |referencia el presente artículo, deberán dar cumplimiento a los | |porcentajes dispuestos en el artículo 169 de la Resolución CRA 853| |de 2018 o aquel que lo modifique, sustituya o adicione. | | | |ARTICULO

6. PROCEDIMIENTO TRANSITORIO DE INFORMACIÓN DE TARIFAS A | |LOS USUARIOS. Para efecto de lo dispuesto en el artículo 5.1.2.2. | |de la Resolución CRA 151 de 2001, a partir de la entrada en | |vigencia de la presente resolución y hasta el 31 de diciembre de | |2020, la entidad tarifaria local deberá comunicar en medios | |masivos físicos o electrónicos las nuevas tarifas y su | |justificación a los usuarios y a los Vocales de Control de los | |Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona | |prestadora y las autoridades municipales, en un lapso máximo de | |quince (15) días calendario contados a partir de la aprobación por| |parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces.

Se exceptúan | |de esta obligación las variaciones por actualización. | | | |TÍTULO II | | | |DISPOSICIONES PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE | |ACUEDUCTO Y/O ALCANTARILLADO | | | |ARTICULO 7. MODIFICAR el artículo 24 de la Resolución CRA 906 de | |2019, el cual quedará así: | | | |Artículo 24: Plazo de Presentación. Las personas prestadoras | |deberán reportar el primer Plan de Gestión y Resultados -PGR en el| |Sistema Único de Información -SUI de la Superintendencia de | |Servicios Públicos Domiciliarios en un plazo máximo de diez (10) | |meses contados a partir de la entrada en vigencia de la presente | |resolución. | | | |En caso de personas prestadoras que inicien operaciones con | |posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la presente | |resolución, y durante el primer semestre de 2020, deberán reportar| |el primer Plan de Gestión y Resultados -PGR como máximo al 31 de | |octubre de 2020. | | | |Aquellas personas prestadoras que inicien operaciones a partir del| |1º de julio de 2020, deberán reportar el primer Plan de Gestión y | |Resultados -PGR en un plazo máximo de seis (6) meses contados a | |partir de la fecha de inicio de operaciones. | | | |Cuando la persona prestadora realice su registro ante la | |Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios e indique | |haber iniciado operaciones en un tiempo superior a seis (6) meses,| |deberá reportar de manera inmediata el PGR. | | | |ARTICULO

8. MEDIDA TRANSITORIA PARA DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS | |DEL CONSUMO. Las reducciones en los consumos que superen los | |porcentajes señalados en el artículo 1.3.20.6 de la Resolución CRA| |151 de 2001, no constituyen una desviación significativa. | | | |Los aumentos en los consumos que superen los porcentajes señalados| |en el artículo 1.3.20.6 de la Resolución CRA 151 de 2001, no | |constituyen una desviación significativa en los casos en que los | |suscriptores y/o usuarios no permitan a la persona prestadora del | |servicio público domiciliario de acueducto el acceso a los | |inmuebles para investigar la causa de la desviación. De esta | |situación el prestador deberá dejar constancia escrita legible, | |allegando copia al suscriptor y/o usuario. | | | |Esta disposición se aplicará desde la entrada en vigencia de la | |presente resolución y hasta la finalización de la emergencia | |sanitaria declarada mediante la Resolución 385 de 2020 del | |Ministerio de Salud y Protección Social, prorrogada por el | |artículo 1 de la Resolución 844 de 2020, o aquella que la | |modifique, adicione y/o sustituya. | | | |ARTICULO

9. PROCEDIMIENTO TRANSITORIO DE INFORMACIÓN DE TARIFAS A | |LOS USUARIOS. Para efecto de lo dispuesto en el artículo 5.1.1.2. | |de la Resolución CRA 151 de 2001, a partir de la entrada en | |vigencia de la presente resolución y hasta el 31 de diciembre de | |2020, la persona prestadora deberá comunicar en medios masivos | |físicos o electrónicos las nuevas tarifas y su justificación a los| |usuarios y a los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y| |Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las | |autoridades municipales, en un lapso máximo de quince (15) días | |calendario contados a partir de la aprobación por parte de la | |Junta Directiva o quien haga sus veces. | | | |ARTÍCULO 10.

VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la | |fecha de su publicación en el Diario Oficial. |

3. MARCO NORMATIVO DEL ACTO REVISADO 34. La Sala Especial de Decisión núm. 9 deberá ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución 919 del 2 de junio de 2020 confrontándola con las normas que le han servido de fundamento, y además: i) con las disposiciones constitucionales (art. 215) y legales (Ley 137 de 1994) que desarrollan los estados de excepción, ii) la Convención Americana de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que consagran la protección de derechos intangibles en los estados de excepción, iii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decretos 417 y 637 de 2020, y iv) las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020[1], que impartió́ instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, entre ellas, y en el artículo 7° facultó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, para adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”.

4. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y LA GARANTÍA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES INTANGIBLES. 35. Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el valor supremo de la Democracia (art. 1ºC.P.) y el engranaje de la separación y control de las ramas del poder público. En este esquema, el constituyente optó por la consagración de un derecho constitucional de excepción en el que se autoriza al ejecutivo a realizar funciones que por regla general son atribuidas al Congreso de la República, se fijan los criterios para que éste proceda, se señalan los límites de las facultades y se configura un sistema de controles al cual se somete al ejecutivo, regulado por una ley de especial jerarquía de naturaleza estatutaria como la Ley 137 de 1994. 36.

Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente[2], lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al Presidente de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. 37.

Dadas las diversas situaciones de anormalidad que se presentan en los estados de excepción, es posible que se puedan generar restricciones a las libertades públicas, pero sin que puedan desconocerse los fundamentos constitucionales de dichas libertades, los cuales se deben conservar como instrumento racionalizador de las medidas que se adopten. 38.

La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado. 39. Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). 40.

Por lo tanto, cualquier medida que se adopte en desarrollo de la declaratoria de un estado de excepción, tiene como límite el respeto por los derechos humanos reconocidos en la Constitución Política, y en los instrumentos internacionales que se integran al ordenamiento jurídico interno en virtud del bloque de constitucionalidad, los cuales son considerados como intangibles, es decir, durante los estados de anormalidad no pueden ser suspendidos, ni tampoco sus respectivas garantías judiciales. 41.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 27 establece la posibilidad de que en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, se puedan adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. 42.

El artículo 27.2 ibidem determina como derechos intangibles en los estados de excepción los siguientes: el reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 3), la vida (Art. 4), la integridad personal (Art. 5), la prohibición de esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad (Art. 9), la libertad de conciencia y religión (Art. 12), la protección  de la familia (Art. 17), el derecho al nombre (Art. 18), los derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad (Art. 20) y los derechos políticos (Art. 23).  43.

Y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP en el artículo 4, consagra que en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.

Empero, dicha disposición no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18[3], lo cual resulta concordante con el artículo 5 que dispone: “2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.” 44.

En tal sentido, la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción Ley 137 de 1994, prescribe en el artículo 5 que las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún estado de excepción. Dicho artículo señala además que tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos, y que de todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. 45.

Los demás derechos que no son considerados como intangibles pueden ser objeto de restricciones durante los estados de excepción, pero éstas no son ilimitadas y deben ajustarse a los principios de razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad. 46. Bajo los parámetros indicados, las potestades del Presidente de la República para limitar o restringir tales derechos y libertades, no pueden ser ejercidas de manera arbitraria o caprichosa, pues aun siendo tangibles, cualquier decisión que pudiere impactar su ejercicio, debe justificarse plenamente por la necesidad de conjurar la crisis y de evitar la expansión de sus efectos, so pena de incurrir en la trasgresión de esos derechos y libertades, cuya salvaguardia propugna el derecho internacional de los derechos humanos.   47.

Así pues, el artículo 6 de la Ley 137 de 1994 permite limitar el ejercicio de algún derecho no intangible siempre que no se afecte su núcleo esencial y se establezcan garantías y controles para su ejercicio; por su parte, el art. 8, determina que los decretos de excepción deberán justificar de forma expresa los motivos por los que se imponen limitaciones a los derechos constitucionales a fin de demostrar la conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por los cuales se hacen necesarias. 48.

En el ámbito del derecho internacional convencional[4] existe la obligación de los estados parte de respetar cierta clase de derechos - intangibles - y de acatar una serie de principios jurídicos que no pueden ser desconocidos en los estados de excepción pues constituyen verdaderos límites a las actuaciones de los poderes públicos en estado de crisis y garantizan el control y la supervisión de los organismos internacionales. 49.

Estos principios son los siguientes: 49.1. El principio de proclamación en virtud del cual, los Estados miembros no pueden adoptar medidas restrictivas de los derechos humanos sin informar previamente a la población sobre la necesidad de hacerlo, la omisión de ese deber constituye una violación a las normas convencionales consagradas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – PIDCP artículo 4.1. 49.2.

Principio de notificación previsto en los artículos 4.3. del ICCPR, 27.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 15.3. del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[5], por el cual, los estados tienen la obligación de informar inmediatamente a los demás Estados Parte, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará́ una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. Se destaca por la Sala que, aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano y por tanto no es parámetro de convencionalidad, si es un referente importante en el sistema de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. 49. 3.

Principio de la no discriminación. Significa que los Estados que ejercen las facultades extraordinarias que suspenden o derogan derechos humanos no deben incurrir en prácticas ni medidas discriminatorias fundadas en motivos de raza, sexo, color, idioma u origen social, se encuentra previsto en el artículo 27.2. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en el artículo 4.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 49.4.

El principio de la proporcionalidad, consagrado en los sistemas universal, interamericano y europeo de derechos humanos, en virtud del cual, las medidas excepcionales que se adopten deben ser adecuadas a las situaciones de crisis extraordinarias y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas. De esta manera, se exige la existencia de una relación de proporcionalidad entre la situación de crisis y las medidas que se deban adoptar para contrarrestarla y superarla. 49.5.

En concordancia con tal principio, i) el artículo 4.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos –PIDCP establece que los Estados Partes «podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de dicho Pacto, ii) el artículo 27.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establece que el Estado Parte de la Convención podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, y, iii) el artículo 15.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales establece que «cualquier Alta Parte contratante podrá tomar medidas que deroguen las obligaciones previstas en el presente Convenio en la medida estricta que lo exija la situación». 49.6.

Principio de la provisionalidad o temporalidad, en desarrollo del cual, la Convención Americana de Derechos Humanos establece expresamente que las disposiciones que adopten los Estados para suspender las obligaciones contraídas en virtud de la Convención lo serán en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación. 49.7.

Principio de la intangibilidad de ciertos derechos humanos. Este principio impone el deber de los Estados de reconocer y garantizar bajo toda circunstancia de tiempo y lugar un núcleo mínimo de derechos sin ninguna discriminación. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 27.2 determina ciertos derechos protegidos que no pueden ser objeto de suspensión temporal de parte de los Estados, y establece, además, como derechos inderogables las garantías judiciales que son indispensables para proteger los derechos no susceptibles de suspensión temporal. 49.8.

Principio de necesidad. Este principio implica, que los estados solamente pueden acudir a las medidas extraordinarias, cuando están en imposibilidad de resolver la crisis o la emergencia por los medios legales normales de que disponen los Estados. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Art. 4.1), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27.1), y el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Art. 15.1), reiteran que los Estados pueden adoptar disposiciones que suspendan ciertas obligaciones contenidas en dichos tratados, «en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación». 50.

Conclusión: El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles. 51.

La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial.

5. ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, ECOLÓGICA Y SOCIAL 52. El estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social es un instituto que puede diferenciarse de los demás estados de excepción que tienen su génesis en la perturbación del orden público, material y político. Con la reforma constitucional de 1968, realizada a través del Acto Legislativo 01 de dicho año, se introdujo por primera vez esta clase de estado de excepción[6] aunque referido exclusivamente al orden económico y social. 53.

En la exposición de motivos realizada para la Asamblea Constituyente de 1991 quedó claro que debían sumarse a este estado de excepción, las perturbaciones ecológicas y en general todos aquellos eventos que atenten contra el medio ambiente o el equilibro ecológico[7]. 54. Fue así como el constituyente de 1991 consagró en el art. 215 de la C.P., el Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, el cual se desarrolla fundamentalmente en cuatro ámbitos, referidos a su naturaleza, a los decretos dictados por el presidente, a los límites temporales y al sistema de controles, a los cuales se hace referencia expresa a continuación. 55.

En cuanto a la naturaleza, la norma constitucional indica que este podrá ser declarado «cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública». 56. Como bien puede observarse, el constituyente utilizó el concepto jurídico indeterminado que permite reservar a cada caso concreto, la definición del hecho que perturbe o amenace perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o la noción de grave calamidad pública. 57.La Corte Constitucional sobre la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados en el artículo 215, precisó, en la sentencia C-004 de 1992[8] que «ello no implica que el gobierno actúe de forma discrecional o que pueda arbitrariamente definir cualquier circunstancia como sobreviniente y gravemente perturbadora del orden económico, social o ecológico del país o constitutiva de grave calamidad pública, porque en todo caso, si bien el ejecutivo goza de cierto marco de apreciación, ello no lo exonera de motivar adecuadamente el decreto del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, esto es, de acreditar los hechos que dan fundamento a sus calificaciones, y demostrar la congruencia de su argumentación a la luz de las circunstancias cuya existencia proclama». 58.

En los años siguientes, se profirieron las sentencias C-004 de 1992, C- 139 de 2009, C-366 de 1994, C-219 de 1999, C-156 de 2011, en las cuales la Corte Constitucional desarrolló lineamientos de interpretación sobre los presupuestos materiales del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica, de la cual se extraen los siguientes criterios jurídicos: 59.1.

La declaratoria de la emergencia está condicionada a la ocurrencia de una situación de hecho que perturba o amenaza perturbar de manera grave, inminente o intempestiva, el orden económico, social y ecológico, o al suceso de una calamidad pública. 59.2. Los hechos que dan origen al Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica no solo deben tener una entidad propia e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que además deben ser imprevistos, esto es, que son diferentes a los que se producen regular y cotidianamente[9]. 59.3.

El Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica también se puede ocasionar en una calamidad pública, entendida como una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad que acarrea efectos económicos, sociales, o ecológicos. 59.4. Se debe motivar el decreto de declaratoria, así como establecer su término de vigencia y el ámbito territorial en donde se va a aplicar.

Presupuesto que se relaciona con los requisitos meramente formales de las declaratorias de emergencia. 60. Respecto al sistema de controles de este estado de excepción, la Constitución Política establece: (i) un control político que desarrolla el Congreso a través de la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior, el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las reuniones del Congreso por derecho propio, los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución y, finalmente, los posibles juicios de responsabilidad política al Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los estados de excepción[10], y (ii) un control judicial compartido entre la Corte Constitucional quien debe ejercer, de manera automática, el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y el Consejo de Estado y los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA. 61.

En cuanto a los límites del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el artículo 215 de la Constitución dispone que este solo puede llevarse a cabo «por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario». 62. De otra parte, el mismo art. 215 Constitucional consagra que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros, (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, (iv) referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. 63.

Los decretos que declaran el estado de excepción y aquellos que lo desarrollan son decretos legislativos, algunas características que ostentan tales decretos son las siguientes: i) pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes, y iii) pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no, es decir, que solo los decretos legislativos, tienen las características anotadas.

6. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADO POR EL DECRETO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020. 64. Mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto, con fundamento en los siguientes presupuestos fácticos y valorativos: 65.

El aludido decreto se motivó en los sucesos de emergencia de salud pública ocasionada por la covid-19 que se identificó en el ámbito internacional por la Organización Mundial de la Salud el 7 de enero de 2020, y que luego se reconoció por primera vez en el territorio nacional el 6 de marzo de la misma anualidad, según lo dio a conocer el Ministerio de Salud y de la Protección Social, y que posteriormente fue declarada pandemia por la OMS el 11 de marzo de 2020 dada la velocidad de su propagación y la escala de transmisión 66.

Se refirió in extenso a las decisiones que en su momento fueron tomadas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social en la Resolución núm. 380 del10 de marzo de 2020 en las que se tomaron medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España, y la Resolución núm. 385 del 12 de marzo de 2020, en la cual declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica por causa del nuevo covid-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del covid-19 y mitigar sus efectos, entre las cuales se encuentran la suspensión de eventos masivos y la implementación de medidas higiénicas y sanitarias de protección para la población, entre otras. 67.

En el aspecto económico, el decreto legislativo se refirió al impacto que tiene la pandemia en el ámbito nacional e internacional debido a su crecimiento vertiginoso, y de magnitudes impredecibles e incalculables de las cuales Colombia no está exenta. 68. Destacó que el sistema de salud colombiano no se encuentra físicamente preparado para atender una emergencia de salud, y requiere ser fortalecido de manera inmediata para solventar un evento sorpresivo de las magnitudes que la pandemia ha alcanzado en otros países, en consecuencia y por estas razones el sistema requiere un apoyo fiscal urgente. 69.

En igual sentido, el 56,4% de los trabajadores en Colombia, no son asalariados y sus ingresos dependen del trabajo diario, actividad que se ha visto repentina y sorprendentemente restringida por las medidas necesarias para controlar el escalamiento de la pandemia, y que adicionalmente, estos hogares son vulnerables al no contar con mecanismos para reemplazar los ingresos que dejaran de percibir por causa de las medidas sanitarias. 70.

De otra parte, las medidas sanitarias acarrean una reducción de los flujos de caja de las personas y empresas, trayendo consigo posibles incumplimientos en los pagos de las obligaciones, rompiendo de esta manera las relaciones de confianza entre deudores y acreedores y un impacto en la disminución de la demanda y producción de crudo, lo cual implicó el derrumbe sorpresivo en el precio Internacional del petróleo, previo a la semana del 6 de marzo de 2020. 71.

Concluyó describiendo la afectación en el sector turismo y aeronáutico, a raíz de la restricción temporal de la entrada de extranjeros residentes en el exterior y el arribo de los cruceros, lo que supone ingresos dejados de recibir por parte de los operadores colombianos por cerca de US$150 millones mensuales. 72. En lo que respecta al ámbito internacional expresó que a pesar de las herramientas usadas por los principales bancos centrales del mundo y las diferentes autoridades económicas, el temor por la expansión del nuevo covid-19 ha ocasionado sorpresiva e imprevisiblemente el deterioro del mercado financiero internacional, una menor demanda global y una caída en las perspectivas de crecimiento mundial, impactando activos incluso como el oro, que históricamente se ha considerado un refugio en medio de crisis. 74.

Se consideró en el decreto en mención que la expansión en el territorio nacional del covid-19, cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos, es un hecho que además, de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política y que esta situación, afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. 75.

El anterior panorama, es decir, las circunstancias de grave afectación a la salud y las repercusiones económicas reseñadas constituyeron motivaciones suficientes para que el gobierno procediera a adoptar las medidas necesarias, excepcionales y transitorias para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. 76. La Corte Constitucional[11] a través de la sentencia C-145 de 2020, encontró ajustado a la constitución el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, consideró que «el Presidente de la República junto a quienes integran el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejercieron apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución».

La Corte Constitucional consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en el orden económico y social «son devastadoras, al producir perturbaciones o amenazas en forma grave e inminente que impactan de manera traumática y negativamente en la protección efectiva de los derechos constitucionales de millones de personas».

6.1. EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECLARADO POR EL DECRETO 637 DEL 6 DE MAYO DE 2020. 77. El Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia de dicho decreto, en el cual tuvo en cuenta, las siguientes circunstancias fácticas: (i) el creciente deterioro de la situación económica y social actual que afecta de manera directa a los derechos de la inmensa mayoría de la población, (ii) la crisis económica y social derivada de la pandemia del nuevo coronavirus Covid-19, que supera los acontecimientos y efectos previstos mediante el Decreto 417 de 2020, y que además constituyen hechos novedosos, impensables e inusitados, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que han conducido al aumento del desempleo en el país y generan riesgos de que este fenómeno se agudice con efectos importantes sobre el bienestar de la población y la capacidad productiva de la economía, (iii) la extensión del aislamiento obligatorio que ha traído un importante incremento del desempleo, una grave afectación a las empresas, la inoperancia total del servicio público esencial de transporte aéreo y marítimo, entre otros, (iv) el aumento de la tasa de desempleo, la cual se origina en el cierre total o parcial de las actividades de las pequeñas, medianas e incluso grandes empresas, debido a la necesidad de limitar el desarrollo de la vida social y productiva, y, (v) que el aislamiento ha generado que la población deba quedarse en sus residencias, limitando en un porcentaje superior al 27% la actividad productiva del país. 77.1.La Sala Plena de la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Legislativo 637 de 2020[12], por considerar, de una parte, que algunos de los hechos presentados en este decreto fueron verificados y analizados por la Corte en la Sentencia C-145 de 2020, que declaró ajustado a la Constitución Política el Decreto 417 de 2020.

Expresó la Corte que el aludido decreto pone en evidencia cómo ha sido el comportamiento de la pandemia, sus proyecciones, la duración de las medidas básicas, y la incertidumbre existente en estas materias y cuál era la situación sanitaria al momento de dictarse este decreto y cómo había variado de manera significativa el número de casos confirmados y de personas fallecidas en Colombia y en el mundo.

De otra parte, destacó la crisis económica y social causada por la pandemia y por las medidas sanitarias básicas para hacerle frente, entre las cuales se encuentran los relativos a la caída del crecimiento económico, a la disminución de las actividades productivas, en especial de las industriales y comerciales, con sus evidentes efectos en el empleo, y la notoria disminución de los ingresos del Estado y el aumento de los gastos requeridos. 77.2.

La Corte Constitucional se refirió a la proyección sanitaria elaborada por el Ministerio de Salud y Protección Social en la que se destacan los incrementos proyectados en los números de personas contagiadas y muertas, el impacto que tiene la pandemia en la salud pública, así como las consecuencias sociales y económicas de la crisis, a partir de datos sobre el aumento significativo de la tasa de desempleo, la caída marcada de la tasa de crecimiento económico, del consumo, de la inversión, de las exportaciones y de las importaciones, el aumento notable de la tasa de pobreza y la difícil situación de las empresas, a partir de su riesgo de insolvencia y la afectación de las finanzas públicas. 77.3.

Anotó que además del corto periodo que hay entre este estado de emergencia y el anterior, debe considerarse un aspecto relevante como el relativo al conocimiento del COVID-19, que en el contexto de ambas emergencias es todavía incipiente, en la medida en que no existe aún un tratamiento reconocido para el virus, ni una vacuna que haya superado las pruebas requeridas.

Indicó que la prolongación en el tiempo de las medidas sanitarias básicas, entre ellas, la del aislamiento social, han causado efectos sociales y económicos nuevos, que superan lo que se estimó al momento de declararse el primer estado de emergencia, e incluso lo que podía preverse por entes nacionales e internacionales, todos los cuales han modificado sus cálculos y pronósticos. 77.4.

Concluyó la Corte que la crisis generada por la pandemia COVID-19 tiene unas circunstancias que no pueden enmarcarse, ni en lo cuantitativo ni en lo cualitativo, dentro de lo que han sido, bajo la vigencia de la Constitución de 1991, las crisis que dieron lugar a declarar un estado de emergencia económica, social y ecológica. No sólo se trata de lo que en la Sentencia C-145 de 2020 se calificó como la crisis más grave en nuestra historia republicana, sino que, además, se trata de una crisis que no responde a las causas naturales y no naturales que generaron todas las crisis anteriores en vigencia de la Constitución. 77.5.

Es por lo que en el contexto del primer estado de emergencia, se calificó la crisis como grave calamidad pública sanitaria, con graves afectaciones económicas y sociales; empero, explicó que en el contexto del segundo estado de emergencia, cuando los hechos ya conocidos se han agravado y además, se han presentado nuevos hechos que no eran previsibles al momento de declarar el primer estado de emergencia, resulta razonable, proporcional y ajustada a la realidad, la valoración efectuada por el Gobierno para declarar el estado de excepción. Bajo tal entendimiento, la Corte expuso que, no sólo es necesario reiterar los argumentos de la Sentencia C-145 de 2020, sino que debe reconocerse que la gravedad de la crisis es aún mayor en todos los ámbitos. 77.6.

Finalmente, la Corte precisó que “el decreto no desconoce ninguna de las demás prohibiciones constitucionales, en la medida en que no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

7. DECRETO LEGISLATIVO 580 del 15 de abril de 2020. 78. El Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 580 el 15 de abril de 2020, “Por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el cual se consideró que dada la necesidad de contar con recursos en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo para financiar las actividades derivadas de la Emergencia Económica, Social y Ecológica en las regiones, se habilita mediante una nueva norma, el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector de agua potable y saneamiento básico al financiamiento de las actividades contenidas en los Decretos legislativos 441 y 528 de 2020. 79.

Se consideró que las medidas adoptadas en el sector de agua potable y saneamiento básico para afrontar la emergencia económica, social y ecológica, contenidas en los Decretos legislativos 441[13] y 528 de 2020[14], así como las previsiones contenidas en el aludido decreto, pueden requerir la introducción de ajustes en la regulación tarifaria de estos servicios, por lo cual se solicitó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico que en el marco de sus competencias, expida la regulación general que resulte necesaria para implementar las medidas contenidas en los decretos legislativos expedidos. 80.

Además, que las consecuencias económicas y sociales de la emergencia económica, social y ecológica causada por la pandemia del COVID-19 se extienden en el tiempo, por lo que se hace necesario asegurar la vigencia de determinadas medidas adoptadas en el sector de agua potable y saneamiento básico durante la vigencia 2020, razón por la cual, en el artículo 7º dispuso: “Ajustes regulatorios.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico deberá expedir la regulación general que se requiera para implementar las medidas contenidas en los decretos legislativos expedidos para el sector de agua potable y saneamiento básico en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, contenidas en los Decretos 441 y 528 de 2020 y en el presente decreto, así como adoptar de manera transitoria esquemas especiales para diferir el pago de facturas emitidas, y adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales que considere necesarios.” 81.

La Corte Constitucional en ejercicio del control automático de constitucionalidad que le confieren los artículos 214 numeral 6º, 215 parágrafo y 241 numeral 7º de la Constitución Política, mediante sentencia C-256 del 23 de julio de 2020, declaró inexequible el Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020, por no haber cumplido con los criterios formales que rigen el control de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 82.

En la aludida sentencia C-256 del 23 de julio de 2020, la Corte precisó que el Decreto 580 del 15 de abril de 2020, aun cuando lleva la firma del Presidente de la República, no fue suscrito por todos los ministros del despacho, pues se verificó que el número actual de ministerios es dieciocho y en el texto contentivo del Decreto Legislativo 580 de 2020 tan solo aparece exhibida la firma de dieciséis de sus representantes. 83.

En tal sentido y teniendo en cuenta el mandato constitucional que precisa que todos los ministros del despacho deben suscribir los decretos legislativos que se expiden en virtud del Estado de Emergencia constituye uno de los presupuestos de forma que rige el trámite de expedición de dichos actos normativos y cuyo claro fundamento de principio se concreta en la responsabilidad política que tienen estos altos funcionarios no solo en relación con el contenido de la respectiva declaratoria, sino también con sus desarrollos normativos, en el interés de garantizar la vigencia del principio democrático aun en circunstancias de inestabilidad institucional y limitar el ejercicio discrecional de las facultades excepcionales y transitorias otorgadas al Presidente a las estrictamente necesarias para atender, repeler y superar la crisis surgida. 84.

Por tal motivo, arribó a la conclusión de que, en relación con el Decreto Legislativo Número 580 del 15 de abril de 2020, no se encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico, en tanto no se cumplió con la exigencia de haber sido suscrito por todos los ministros del despacho, por lo que la Corte no podrá llevar a cabo el respectivo análisis material del precitado decreto y, por consiguiente, declaró su inconstitucionalidad. 85.

No obstante lo anterior, la Sala precisa que a pesar de la declaratoria de inexequibilidad que efectuó la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo 580 de 2020, el acto objeto del presente control inmediato de legalidad, surtió efectos jurídicos hasta el momento en que desaparecieron sus fundamentos jurídicos, pues en el ordenamiento jurídico colombiano no existe la nulidad sobrevenida; en consecuencia, es procedente examinar su legalidad dentro del contexto de las normas que les sirvieron de sustento.

Valga recordar en este punto, que esta Corporación ha reiterado la autonomía del control de legalidad respecto al control constitucional, y ha considerado que pese a desaparecer los fundamentos de derecho con ocasión de la inexequibilidad de los decretos que le dieron origen, es posible examinar la legalidad de los actos en razón de los efectos jurídicos que hubieran podido producir antes de su decaimiento[15], el cual únicamente puede ser declarado por la administración conforme con el artículo 92 del CPACA. 86.

En punto al tema, en sentencia del 22 de septiembre de 2020[16] esta Corporación sostuvo: “En efecto, el Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes.

En aquella oportunidad, la Corporación expuso: “Como ya lo advirtió la Sala en un caso semejante “si bien, la Corte Constitucional declaró inexequibles tanto el Decreto Legislativo N° 080 del 13 de enero de 1997, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica y social, así como el N° 081 de la misma fecha, “Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo”, expedido en desarrollo del anterior, según fallos números C - 122 y C - 127 de los días 12 y 19 del mes de marzo de 1997 y cuyos efectos fueron fijados por esa Corporación a partir del día siguiente a la notificación de la primera, esto es, desde el 11 de abril de 1997, ello no obsta para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad que le corresponde, en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido antes de su decaimiento, por desaparecimiento de los fundamentos de derecho que sustentaron su expedición, en los términos del artículo 66 del C.C.A.” (Negrilla fuera de texto)

8. EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 919 DEL 2 DE JUNIO DE 2020 8.1. ASPECTOS GENERALES. 87. El control inmediato de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la Republica durante los estados de excepción, constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales[17]. 88.

Este control se orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. 89. La Corporación[18], de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente.

En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió́ el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. 90.

Ahora bien, aunque el control automático es integral, tal circunstancia no implica el deber de confrontar el acto administrativo general con todo el universo jurídico, pues, como lo ha precisado esta Corporación «la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al resto del ordenamiento jurídico»[19]. 91.

El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. 92. Bajo tal entendimiento, aun cuando la Sala se pronunciará respecto a la legalidad del acto, y dado que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es susceptible que pueda ser nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados en esta oportunidad.

8.2. CONTROL FORMAL 93. El examen formal consiste en verificar que el acto general cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 8.2.1.

Que se trate de un acto de contenido general. 94. La Resolución 919 del 2 de junio de 2020, tiene por objeto adoptar medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con ocasión a la emergencia económica y social. 95. Como puede advertirse, se trata de un acto que contiene medidas de carácter general dictadas en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 580 de 2020[20] que estableció la facultad de la CRA para establecer ajustes regulatorios, así: “Artículo 7. ajustes regulatorios.

De la parte motiva de la resolución objeto de control se advierte que, en los municipios con menos de 5.000 suscriptores en el área urbana, los prestadores del servicio público de aseo deben aplicar la estructura tarifaria establecida en la Resolución CRA 853 de 2018 a más tardar el 1 de julio de 2020. Sin embargo, en dichos municipios la proporción de estratos 1, 2 y 3 (es decir los estratos subsidiables) es mayor a la de otros estratos, por lo que un posible incremento en las tarifas por la aplicación del marco tarifario podría generar un impacto en la población con mayor exposición a los impactos económicos asociados a las medidas de aislamiento social, así como una posible afectación en el porcentaje de recaudo por parte de las personas prestadoras. 97.

En tal sentido se colige que el acto objeto de control es general y abstracto pues versa sobre medidas adoptadas con la finalidad de que toda la población, especialmente los municipios con estratos 1,2 y 3, (subsidiables), puedan tener mejores tarifas, debido a la fuerte caída de la economía colombiana y mundial, que ha conducido al aumento del desempleo en el país. 98.

En conclusión, para la Sala, la Resolución 919 de 2 de junio de 2020, proferida por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico responde a la noción de acto administrativo general, toda vez que los efectos de las medidas adoptadas impactan de manera impersonal o indiscriminada a la ciudadanía en general, toda vez, que regula los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. 8.2.2.

Que el acto se haya dictado en ejercicio de la función administrativa. 99. La Resolución 919 de 2 de junio de 2020, fue proferida en ejercicio de las facultades legales, en especial de las conferidas en la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, el Decreto 1077 de 2015, el Decreto Legislativo 580 de 2020, la Resolución CRA 475 de 2009, normativas que autoriza al Estado a intervenir en lo atinente a la prestación de los servicios públicos, al igual que para definir las políticas generales de administración y control respecto a la eficiencia de los mismos. 100.

La Ley 142 de 1994 consagró el régimen de los servicios públicos domiciliarios y, en su artículo 4, señaló que éstos se consideran servicios públicos esenciales, y al igual, el deber de aseguramiento de la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo es responsabilidad de los municipios, conforme lo dispuesto en el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994. 101.

En virtud de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, aunada a las medidas de aislamiento ordenadas por el Decreto 531 de 2020, resulta pertinente incrementar las medidas tendientes a asegurar el acceso, los subsidios y la financiación de los servicios de agua potable y saneamiento básico a toda la población y, en especial, a la de menores ingresos. 102.

A su turno, el artículo 368 de la Constitución Política dispone que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, de acuerdo con sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. 103.

Por su parte, el Decreto Legislativo 528 de 2020 dispuso en su artículo 5° la destinación del superávit de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios, previstos en los artículos 87 y 89 de la Ley 142 de 1994, para financiar las actividades descritas en los artículos 2 y 3 del Decreto 441 de 2020, una vez se hayan atendido los compromisos de subsidios existentes en el municipio. 104.

Bajo el anterior contexto normativo, se evidencia que la Resolución 919 del 2 de junio de 2020, proferida por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico fue expedida en desarrollo de su función administrativa, puesto que permite a la Comisión adoptar medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con el fin que los municipios con estratos 1,2, y 3 (subsidiables), tenga facilidades en el pago de las facturas. 105.

Conclusión. La Sala advierte que, de acuerdo con las disposiciones referidas, la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico, expidió la Resolución 919 de junio de 2020, con el objetivo de generar medidas tendientes a facilitar el acceso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a toda la población, y para que las entidades prestadoras de tales servicios, habiliten en su factura la opción de que los usuarios aporten recursos en forma voluntaria, los cuales se destinarán a alimentar los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos en cada municipio. 8.2.3.

Que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. 106. Como fundamentos fácticos y normativos de la Resolución 919 de 2 de junio de 2020 se expuso lo siguiente: a) Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020[21] el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, justificado en la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por la covid-19. b) A través del Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020 el Gobierno Nacional ordenó dictar medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y facultó a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, para adoptar de manera transitoria todas aquellas medidas, disposiciones tarifarias y regímenes regulatorios especiales que considere necesarios. c) A su turno el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 “por el cual se declara un estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, en materia de servicios públicos indicó garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos, para lo cual, será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector. d) Estas medidas tienen carácter temporal y se adoptan exclusivamente para la prevención, diagnóstico o tratamiento del Coronavirus COVID-19, debido al creciente deterioro de la situación económica y social actual que afecta de manera directa a los derechos de la mayoría de la población, así mismo, que durante todo el asilamiento preventivo obligatorio, se generó un crecimiento en la tasa de desempleo, la cual se origina en el cierre total o parcial de las actividades de las pequeñas, medianas y grandes empresas. 107.

Las circunstancias descritas son motivaciones suficientes para que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico adoptara medidas regulatorias para la adecuada prestación de servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo, así como la regulación de las tarifas en los municipios que tengan estratos, 1, 2 y 3, (subsidiables). 108.

Conclusión. Para esta sala especial de decisión se muestra evidente que la Resolución objeto de control se expidió a partir de: a) Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. b) En desarrollo del Decreto Legislativo 580 de 2020 "Por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica"

8.3. CONTROL MATERIAL 109. El control material involucra el análisis de proporcionalidad y conexidad con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento al acto, en este orden, la Sala analizará si la Resolución 919 de 2 de junio de 2020 guarda relación directa con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020.

8.3.1. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y DE CONEXIDAD 110. La Constitución Política de 1991, en su artículo 49, dispuso que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, en ese sentido se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad. 111.

Igualmente por mandato constitucional, el Estado puede intervenir en la dirección económica del País. El artículo 334 establece como fin estatal "conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes", es decir, que tiene la facultad de: a) racionalizar la economía; b) distribución equitativa de las oportunidades y beneficio del desarrollo; c) preservación de un ambiente sano; d) pleno empleo a los recursos humanos; e) asegurar el acceso efectivo a los bienes y servicios de todas las personas; f) promover la productividad y competitividad; g) promover el desarrollo armónico de las regiones económicas.

Todos estos objetivos orientan la dirección económica del Estado. 112. En ese sentido, la facultad de intervención que por mandato de la ley tiene el Estado en actividades como la prestación de servicios, busca que por medio de diferentes métodos, todos los habitantes de nuestro territorio, no importa el nivel económico, tengan acceso a los bienes y servicios públicos. 113.

De otra parte, es necesario poner de presente que, en los términos del artículo 365 de la Constitución, el deber de asegurar la prestación eficiente de servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional corresponde al “Estado”. Por lo tanto, su garantía no fue encomendada a ninguna autoridad en particular, sino que se concibió como un deber institucional, de todas las autoridades involucradas directa o indirectamente en ese sector[22]. 114.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidió el acto objeto de control con fundamento en la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, el Decreto 1077 de 2015, el Decreto Legislativo 580 de 2020, la Resolución CRA 475 de 2009, normas que autoriza al Estado a intervenir en lo atinente a la prestación de los servicios públicos, así como para definir las políticas generales de administración y control. 115.

Las medidas adoptadas en el sector de agua potable y saneamiento básico para afrontar la emergencia económica, social y ecológica, contenidas en el Decreto 580 de 2020, son útiles, pero se requieren ajustes en la regulación tarifaría de estos servicios, por lo que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en el marco de sus competencias, implementó a través del acto administrativo objeto de control, medidas tendientes para lograr dicho fin. 116.

Teniendo en cuenta que las consecuencias económicas y sociales de la emergencia económica, social y ecológica causada por la pandemia del COVID- 19 se extienden en el tiempo, es necesario asegurar la vigencia de determinadas medidas adoptadas en el sector de agua potable y saneamiento básico durante la vigencia 2020. 117. En orden a lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico dictó la Resolución CRA 919 de 2020, en el artículo 1º modificó el parágrafo 2º del artículo 175 de la Resolución CRA 853 de 2018[23], modificado a su vez por el artículo 1º de la Resolución CRA 883 de 2019[24], en el sentido de señalar que “Las personas prestadoras deberán aplicar las tarifas resultantes de las metodologías contenidas en el presente acto administrativo, a más tardar el 1° de julio de 2021.” 118.

Lo anterior, significa que se amplió el tiempo de regulación, con el fin que aquellos municipios con menos de 5.000 suscriptores en el área urbana, en el cual, la mayoría son de estrato 1, 2 y 3 (estratos subsidiados), puedan tener mejores tarifas, de lo contrario se generaría un aumento en las tarifas, ocasionando efectos negativos a una gran parte de la población que ha padecido la crisis económica. 119.

A su turno, el 2º de la resolución objeto de control, ordenó modificar el artículo 176 de la Resolución CRA 853 de 2018, disposición que a su vez fue variada por el artículo 2º de la Resolución CRA 883 de 2019, respecto al régimen de transición en el que se dispuso que las personas prestadoras del servicio público de aseo podrán continuar aplicando hasta el 30 de junio de 2021, la metodología establecida en las Resoluciones CRA 351 de 2005[25] y CRA 352 de 2005[26], modificadas por los artículos 73 y 74 de la Resolución CRA 720 de 2015[27], pues la consagraba únicamente hasta el 30 de junio de 2020, normativa que establece el régimen tarifario aplicable a los prestadores del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores en las áreas urbanas de los distritos y/o municipios, salvo las excepciones señaladas en el parágrafo 1° del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, esto es, en lo que tiene que ver con las fórmulas tarifarias, su composición por segmentos e indexación que suministren los oferentes en sus propuestas en materia de contratación. 120.

Por otra parte, el artículo 3º de la Resolución 919 de 2020 modifica el artículo 177 de la Resolución CRA 853 de 2018, reformado a su vez por el artículo 3º de la Resolución CRA 883 de 2019, y deroga a partir del 1º de julio de 2021, las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, Resolución CRA 405 de 2006[28], Resolución CRA 417 de 2007[29], Resolución CRA 418 de 2007[30], Resolución CRA 429 de 2007[31], Resolución CRA 482 de 2009[32], el artículo 3º de la Resolución CRA 788 de 2017[33] y la Resolución CRA 832 de 2018[34], en los actos administrativos en mención se regulan el régimen tarifario y se establece la metodología que deben utilizar los prestadores de servicios, para determinar la tarifa del servicio de aseo de residuos ordinarios, previa aprobación de la Comisión de Regulación de Agua Potable. 121.

Ahora bien, el artículo 4º por su parte regula el porcentaje mínimo de provisión de inversiones en 0%, para las organizaciones de recicladores de oficio en Municipios y/o Distritos del ámbito de la Resolución CRA 720 de 2015, siempre y cuando se encuentren inscritos en el Registro Único de Prestadores (RUPS), como personas prestadoras de dicha actividad de aprovechamiento en proceso de formalización, independientemente de la fase en la que se encuentren, sujetos al ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015, desde la entrada en vigencia de la Resolución 919 hasta el 30 de junio de 2021. 122.

En ese sentido, con la expedición de la resolución, se buscó reducir el porcentaje, pues dadas las condiciones generadas por la emergencia sanitaria, el cierre de empresas recicladoras afecta la actividad de aprovechamiento, y la remuneración de los recicladores para que puedan destinar la totalidad de los recursos provenientes de la tarifa para garantizar el desarrollo de su actividad. 123.

En ese orden, se prevé que a partir del 1º de julio de 2021, una vez superada la emergencia sanitaria se deben mantener los porcentajes mínimos de provisión, teniendo en cuenta que la Resolución 919 lo fija en un cero por ciento, lo anterior, dadas las condiciones de la emergencia económica y social presentada por la pandemia del Covid 19. 124.

El artículo 5º de la citada resolución también reduce el porcentaje mínimo de provisión de inversiones al 0%, hasta el 30 de junio de 2021 a favor de las organizaciones de recicladores de oficio, pero en el ámbito de la Resolución 853 de 2018, esto es, en relación con el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo, normativa que en el artículo 2º consagra la forma de “libertad regulada” y la “metodología tarifaria” que según el artículo 3º corresponde al “costo medio”, integrada por técnicas regulatorias de precio techo y costos de referencia, en esa medida, la entidad tarifaria local podrá adoptar un precio que se encuentre dentro del rango definido para cada segmento de prestación, reglas que quedan suspendidas para no aplicar ningún porcentaje. 125.

Por su parte, el artículo 6º de la decisión bajo estudio consagra en forma transitoria, que la entidad tarifaria local debe comunicar la información de tarifas a los usuarios, a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución y hasta el 31 de diciembre de 2020, a través de medios masivos físicos o electrónicos y su justificación a los vocales de control de los Comités de Desarrollo y Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, en un lapso máximo de quince (15) días calendario contados a partir de la aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces, toda vez que el artículo 5.1.2.2. de la Resolución CRA 151 de 2001, consagra las audiencias con los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y Control Social y no contempla el aviso en forma virtual, previsión que se justifica en vista de las medidas de aislamiento y distanciamiento impuestas por el Gobierno Nacional dada la emergencia sanitaria. 126.

El artículo 7º de la Resolución 919 de 2020 modifica el artículo 24 de la Resolución CRA 906 de 2019[35], en el sentido de señalar que las personas prestadoras deberán reportar el primer Plan de Gestión y Resultados -PGR en el Sistema Único de Información -SUI- a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en un plazo máximo de diez meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la Resolución 919, toda vez, que la disposición original consagraba un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la Resolución 906 de 2019.

Adicionalmente, precisó que en el evento en que inicien operaciones con posterioridad a la fecha de su vigencia, o durante el primer semestre de 2020, deberán hacer el primer reporte a más tardar el 31 de octubre de 2020; igualmente advierte que aquellas prestadoras que inicien operaciones a partir del 1º de julio de 2020, tendrán que informar el primer Plan de Gestión y Resultados -PGR en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la fecha de inicio de operaciones y será inmediata cuando la persona prestadora realice su registro ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios e indique haber iniciado operaciones en un tiempo superior a seis meses. 127.

El artículo 8º del acto materia de control incluyó una medida transitoria para desviaciones significativas del consumo, en el entendido de que las reducciones en los consumos en el periodo de facturación correspondiente, que superen los porcentajes señalados en el artículo 1.3.20.6 de la Resolución CRA 151 de 2001, no constituyen una desviación significativa. 128.

De acuerdo con lo expuesto, las medidas adoptadas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico se muestran necesarias, oportunas y adecuadas, como quiera que la tasa de desempleo que ha generado la pandemia se ha visto afectado la economía de la población en general, por lo que era necesario, que las tarifas de acueducto, alcantarillado y aseo, que debían ser calculadas hasta el 30 de junio de 2020, puedan ser ahora hasta el 1 de julio de 2021, así mismo reduce el porcentaje mínimo de provisión de inversiones al 0%, para beneficiar a las organizaciones de recicladores para exonerarlos de pago alguno, teniendo en cuenta su estado de fragilidad frente a la crisis generada por la emergencia económica. 129.

Conclusión. Para la Sala Especial de Decisión, es evidente que las medidas adoptadas en la Resolución 919 del 2 de junio de 2020 guardan una relación de conexidad con los hechos que dieron origen al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y al Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020, por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con lo cual se pretende, facilitar el acceso a estos servicios a toda la población, y la introducción de los ajustes en la regulación tarifaria de estos servicios para aliviar las consecuencias económicas y sociales de la emergencia económica, social y ecológica provocada por el Covid-19.

8.3.2. ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD 130. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, “Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar”. 131. En cuanto a la proporcionalidad de las medidas contenidas en la resolución objeto del control inmediato de legalidad se deben observar fundamentalmente dos aspectos: en primer lugar, que exista conexidad entre la situación de crisis y las medidas que se adopten para contrarrestarla y superarla, y en segundo término, que dichas medidas no restrinjan o limiten derechos humanos intangibles, o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos. 132.

En ese orden de ideas, la Sala analizará si las medidas adoptadas en la Resolución 919 de 2 de junio de 2020 resultan necesarias, útiles y adecuadas para lograr el objetivo de conjurar o mitigar los hechos que generan el Estado de emergencia. 133. Por mandato constitucional, el Estado tiene la facultad de intervenir en actividades como la prestación de servicios públicos, con el propósito de que todos los habitantes del territorio tengan acceso a ellos de manera permanente. 134.

En ese orden, las medidas regulatorias adoptadas en el acto administrativo objeto de control guardan directa proporcionalidad con los fines del Estado, pues busca que aquellos municipios en los cuales la mayoría de los habitantes sean de estratos 1, 2 y 3, logren tener mejores tarifas, pues las condiciones económicas en medio de la pandemia ha generado una crisis económica sin precedentes. 135.

En esa medida, y en aras de fortalecer a las Empresas prestadoras de servicio público y de aseo para que puedan seguir prestando dichos servicios de manera continua, el acto administrativo objeto de control ordenó que las personas prestadoras del servicio público de aseo podrán continuar aplicando hasta el 30 de junio de 2021, la metodología establecida en las Resoluciones CRA 351 de 2005[36] y CRA 352 de 2005[37], modificadas por los artículos 73 y 74 de la Resolución CRA 720 de 2015[38], esto es, que puedan seguir aplicando el régimen tarifario ajustable a los prestadores del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores en las áreas urbanas; generando un alivio para los suscriptores y un recaudo eficiente para las empresas prestadoras de servicios. 136.

En ese sentido, la Resolución 919 de 2020, regula el régimen tarifario y establece la metodología que deben utilizar los prestadores de servicios para determinar la tarifa del servicio de aseo de residuos ordinarios, previa aprobación de la Comisión de Regulación de Agua Potable, contribuyendo al beneficio de todos. 137. Igualmente, se observa que el acto objeto de control regula el porcentaje mínimo de provisión de inversiones en 0%, para las organizaciones de recicladores de oficio en Municipios y/o Distritos sujetos al ámbito de regulación de la Resolución CRA 720 de 2015, siempre y cuando se encuentren inscritos en el Registro Único de Prestadores (RUPS) como personas prestadoras de dicha actividad de aprovechamiento en proceso de formalización, independientemente de la fase en la que se encuentren, sujetos al ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015, desde la entrada en vigencia de la Resolución 919 hasta el 30 de junio de 2021.

Lo que significa, que se redujo el porcentaje, dada la emergencia sanitaria, como consecuencia de la calamidad que afecta a las empresas de reciclaje por el cierre de sus empresas en época de pandemia y la disminución de la demanda de materias primas. 138. Así mismo, el parágrafo del artículo 4 establece que a partir del 1º de julio de 2021, las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en proceso de formalización, deberán dar cumplimiento a los porcentajes dispuestos en el parágrafo 1º del artículo 2º de la Resolución CRA 788 de 2017 o aquel que lo modifique, sustituya o adicione, disposición que establece lo siguiente: “Parágrafo 1.

Las organizaciones que a la entrada en vigencia de la presente resolución no hayan realizado la inscripción en el Registro Único de Prestadores (RUPS), de que trata la fase 1 del régimen de formalización definido en el Decreto 596 de 2016, deberán iniciar la provisión de los recursos en la fase 5, que corresponde al segundo año de dicho régimen.

Igualmente la resolución objeto de estudio previó que las entidades comunicaran a los usuarios, la información de tarifas, con el fin de que estos fueran conocedores de los alivios que se habían generado con ocasión de la crisis económica producida por la pandemia. 140. En orden a lo anterior, con las medidas regulatorias adoptadas en la resolución objeto de control, se busca facilitar la financiación, pago diferido y pago total o parcial de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, dada la contingencia y crisis económica que ha afectado a la población en general a causa de la pandemia del Covid 19, es decir, busca mitigar los efectos de la crisis generada y garantiza que todos los ciudadanos tengan acceso a los servicios públicos mencionados. 141.

La Sala destaca igualmente, que en lo que concierne al principio de intangibilidad de los derechos, las medidas dispuestas en el acto objeto de control, no limitan, afectan o mucho menos suspenden los derechos y libertades intangibles que protege el derecho internacional de los derechos humanos, y el derecho interno, ni irradian un efecto que impacte de manera negativa el núcleo esencial de los demás derechos cuyo disfrute puede ser limitado o restringido en situaciones de emergencia como la que hoy afecta no solo al país sino al mundo entero. 142.

Bajo tal entendimiento, la medida y el procedimiento adoptado es adecuado, necesario y proporcionado en estricto sentido para conjurar las consecuencias de la emergencia sanitaria declarada con ocasión de la pandemia generada por el Covid-19, toda vez que responde a la necesidad de que la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo llegue a toda la población, adicionalmente regulando tarifas hasta el 2021. 9.

CONCLUSIONES 143. Conexidad: En criterio de esta Sala Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 919 de 2 de junio de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020, y 580 del 15 de abril de 2020, toda vez que: a. Buscan garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, que tienen la naturaleza de servicios públicos esenciales, y que, en las circunstancias de la emergencia provocada por el COVID-19, cobran una particular relevancia por cuanto las medidas de aislamiento y confinamiento hacen que de estos servicios dependan toda una serie de derechos vinculados con la dignidad humana. b. Adopta medidas tendientes a garantizar la prestación ininterrumpida de estos servicios públicos para los estratos bajos, 1,2, 3 (es decir, los estratos subsidiables), para lo cual, autorizó que las personas prestadoras del servicio público de aseo incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 853 de 2018, puedan continuar aplicando hasta el 30 de junio de 2021 la metodología establecida en las Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 352 de 2005, modificadas por los artículos 73 y 74 de la Resolución CRA 720 de 2015, con el fin de generar un alivio para la población con mayor exposición a los impactos económicos asociados a las medidas de aislamiento social y evitar una posible afectación en el porcentaje de recaudo por parte de las empresas prestadoras. c. Asegura que las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que iban hasta el 30 de junio de 2020, sean calculadas hasta el 1 de julio de 2021. d. Garantiza que los aumentos en los consumos se reduzca el porcentaje mínimo de provisión de inversiones al 0%, beneficiando así a las organizaciones de recicladores para exonerarlos de pago alguno. 144.

Proporcionalidad: Las medidas adoptadas, resultan adecuadas, necesarias y proporcionales para contrarrestar la situación de crisis, por las siguientes razones: a. La medida adoptada es adecuada a la finalidad perseguida porque permite que la prestación del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo llegue a toda la población en general, regulando las tarifas, como quiera que la tasa de crisis económica generada por la pandemia del Covid 19, ha generado la mayor tasa de desempleo en el país. b. Es necesaria para garantizar la disponibilidad de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo a toda la población, en especial en aquellos municipios donde hay más de 5000 suscriptores pertenecientes a los estratos 1,2, y 3 que son subsidiados. c. Es proporcional, por cuanto busca utilizar metodologías para el establecimiento del valor tarifario autorizados con anterioridad, con el fin de lograr un cambio de tarifas en los servicios de acueducto, alcantarillado y recolección de basuras que entrarían en vigencia en plena pandemia. 145.

Lo anterior no obsta para que respecto del señalado acto administrativo se ejerzan los medios de control ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que como se indicó en párrafos anteriores, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR que la Resolución 919 de 2 de junio de 20202 proferida por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico “Por la cual se adoptan medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con ocasión de la emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional a causa del Covid -19”, se encuentra ajustada a las disposiciones constitucionales, convencionales y legales que le sirven de fundamento, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. La legalidad así declarada comprende los efectos jurídicos producidos por el acto administrativo objeto de control hasta la declaratoria de inexequibilidad del Decreto legislativo 580 del 15 de abril de 2020, efectuada mediante sentencia C-256 del 23 de julio de 2020, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: ADVERTIR a la ciudadanía en general que la presente decisión no enerva la posibilidad de que la Resolución 919 del 2 de junio de 2020 pueda ser demandada en ejercicio del medio de control de simple nulidad con fundamento en otros argumentos distintos a los que fueron analizados en esta providencia, en consideración a los efectos de cosa juzgada relativa de la presente providencia.

TERCERO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previas las anotaciones en el programa “SAMAI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial Decisión núm. 9 del Consejo de Estado, en sesión de la fecha. Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Firmado Electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1]Por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". [2] Sentencia C- 004 de 1998. [3] Derecho a la vida y la supervivencia, inmunidad frente al castigo o al trato inhumano o degradante, inmunidad frente a la esclavitud y servidumbre, derecho a no ser condenado por delitos inexistentes en el ordenamiento jurídico nacional o internacional, inmunidad frente a la prisión por deudas, derecho a ser reconocido como una persona ante la ley, y libertad de pensamiento, conciencia y religión. [4] Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – ICCPR y Convención Americana sobre Derechos Humanos. [5] Aunque la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales no tiene carácter vinculante para el Estado colombiano, si se convierte es un referente importante en materia de protección de derechos humanos y libertades fundamentales, que guía el control judicial del respeto de dichos derechos individuales, dado que se inspira en la Declaración Universal de Derechos Humanos. [6] Artículo 43.

El Artículo 122 de la Constitución Nacional quedará así: Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en el Artículo 121, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente con la firma de todos los Ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia. [7]Gaceta Constitucional núm. 55: «En cuanto a su alcance, el Estado de Emergencia se hace extensivo de manera específica a la preservación de la ecología, en su más amplia acepción, cuando quiera que sobrevengan hechos que perturben o amenacen perturbarla en forma grave e inminente, según la fórmula constitucional en vigencia. Casos recientes de infortunada ocurrencia, como los nocivos efectos masivos de los atentados contra las redes de conducción de hidrocarburos, sobre el equilibrio ecológico de las zonas afectadas, incluidas las cuencas hidrográficas, o como el reciente devastador incendio en la serranía de La Macarena, o como la amenaza derivada de la actividad del volcán Galeras sobre la ciudad de Pasto, y en general todas aquellas derivadas de altos riesgos vulcanológico o de otro origen, técnicamente detectables y mensurables, constituyen elocuente aval práctico de la necesidad de ampliar expresamente el espectro del estado de emergencia a situaciones atentatorias del medio ambiente o del equilibrio ecológico en general. [8] En esta oportunidad, el alto tribunal constitucional ejerció el control del Decreto 332 de 1992 expedido por el gobierno de turno, el cual se sustentó en la alteración y perturbación del clima laboral del sector público por la falta de alza oportuna de salarios con ocasión de la transición del régimen constitucional anterior al creado por la Constitución Política de 1991”. [9] Sentencia C- 216 de 1999. [10] Corte Constitucional Sentencia C- 466 de 2017.

MP. Carlos Bernal Pulido. [11] Según se informa en el Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020 del Corte Constitucional. Disponible: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904. Consultado: 7 de julio de 2020. [12] Consultar Boletín 131 de la Corte Constitucional.

Enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-segunda- declaraci%C3%B3n-de-Estado-de-Emergencia-Econ%C3%B3mica,-Social-y- Ecol%C3%B3gica,-es-constitucionalBolet%C3%ADn-No.-131--Bogot%C3%A1,-12-de- agosto-de-2020-La-Sala-Plena-de-la-Corte-Constitucional-con-ponencia-del- Magistrado-Luis-Guillermo-Guerrero-declara-exequibl-8973. [13] Por el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020. [14] "Por el cual se dictan medidas para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica" [15] Sentencia proferida por el Consejo de Estada el 31 de mayo de 2011, rad. 2010-0388. [16] Sentencia del 22 de septiembre de 2020, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sala Especial de Decisión no. 4, Rad. 2020- 01038 [17] Sentencia C-179 de 1994 Corte Constitucional. [18] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [19] Ver entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C.P. Ruth Stella Correa Palacio; Consejo de Estado. Núm. 11001 03 15 0002015 02578-00. Sentencia del 24 de mayo de 2016. CP Guillermo Vargas Ayala. [20] "Por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". [21] “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.” [22] Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003. [23] "Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones" [24] "Por la cual se modifica la vigencia del régimen tarifario y de las metodologías tarifarías, el régimen de transición y derogatorias de la Resolución CRA 853 de 2018" [25] por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones. [26] Por la cual se definen los parámetros para la estimación del consumo en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones. [27] “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones” [28] Por la cual se adiciona la Resolución CRA 352 de 2005 y se establecen otras disposiciones [29] Por la cual se modifica el parágrafo del artículo 5° de la Resolución 352 de 2005. [30] Por la cual se aclara el literal f) del artículo 21 de la Resolucion CRA 351 de 2005 [31] Por la cual se define el mecanismo de inclusión del incentivo a la ubicación de sitios de disposición final de residuos sólidos, creado por la Ley 1151 de 2007, en las tarifas de los usuarios finales del servicio de aseo. [32] por la cual se establece la metodología del cálculo de los descuentos en las tarifas de los usuarios por los aportes de bienes y de derechos de que trata el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007 [33] “Por la cual se define el porcentaje de los recursos del recaudo del servicio público de aseo correspondiente a la provisión de inversiones de la actividad de aprovechamiento, en el marco de lo previsto en el artículo 2.3.2.5.3.5 del Decreto 1077 de 2015 modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016”. [34] “Por la cual se modifica y adiciona parcialmente la Resolución CRA 351 de 2005 y se modifican parcialmente las Resoluciones CRA 352 de 2005 y CRA 482 de 2009” [35] "Por la cual se definen los criterios, metodologías, indicadores, parámetros y modelos de carácter obligatorio para evaluar la gestión y resultados de las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, se establece la metodología para clasificarlas de acuerdo con el nivel de riesgo, características y condiciones, y se modifican unas resoluciones" [36] por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones. [37] Por la cual se definen los parámetros para la estimación del consumo en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones. [38] “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”