INTERÉS PARA DEMANDAR LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / REVOCATORIA DEL AUTO / AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / PARTE DEMANDANTE / TERMINACIÓN DEL PROCESO / APLICACIÓN DE LA NORMA [C]omo [la demandante] no acreditó un interés directo para demandar la nulidad absoluta del contrato de compraventa celebrado entre los [demandados], se revocará el auto proferido en la audiencia inicial celebrada […] por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se declarará la falta de legitimación material en la causa por activa de la parte demandante y se dará por terminado el proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6, inciso 3 del artículo 180 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 INCISO 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de septiembre de 2013, rad. 19933, C. P. Mauricio Fajardo Gómez; y Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 17 de junio de 2004, rad. 14452, C. P. María Elena Giraldo Gómez.

ALCANCE DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / PARTE DEMANDADA / VENTA DE BIEN / CONTRATO DE PROMESA DE COMPRAVENTA / INVERSIÓN DE CAPITAL / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DECISIÓN DE LA SENTENCIA / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / INSCRIPCIÓN DE ESCRITURA PÚBLICA / NULIDAD DEL CONTRATO DE PROMESA DE COMPRAVENTA [L]a demandante al pronunciarse frente a las excepciones propuestas por la parte demandada dijo que el bien inmueble […] que le vendieron los señores Burzi a la Policía Nacional, previamente, había sido objeto de negociación por medio de un contrato de promesa de compraventa (entre los señores Burzi y Aser Ingeniería Ltda.) y que, en virtud de este último contrato, Aser Ingeniería Ltda. invirtió un capital, el cual buscaba proteger mediante el ejercicio del medio de control de controversias contractuales; sin embargo, como ya se dijo, la sentencia que se dicte en el presente asunto se limitaría establecer si el contrato de compraventa perfeccionado mediante escritura pública […], está viciado de nulidad o no, situación que no satisface los intereses invocados por la parte actora.

INTERÉS DIRECTO / PRETENSIÓN LITIGIOSA / ESTUDIO DE FONDO DE LA SENTENCIA / INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL / INTERVENCIÓN DE TERCEROS PROCESALES / CLASES DE INTERÉS Respecto de lo que debe entenderse por interés directo, resulta ilustrativo traer a colación lo que señala el tratadista Hernando Devis Echandía al referirse a él como el “interés en la pretensión u oposición para la sentencia de fondo” y que “hace referencia a la causa privada y subjetiva que tiene el demandante para instaurar la demanda, el demandado para contradecirla y el tercero para intervenir en el proceso”; también señala que ese interés debe ser “sustancial, subjetivo, concreto, serio y actual”.

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NULIDAD DEL CONTRATO DE PROMESA DE COMPRAVENTA / DERECHOS DE LA VÍCTIMA / TERCEROS PROCESALES / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL CONTRATO DE PROMESA DE COMPRAVENTA / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA / DERECHO A LA PROPIEDAD / HECHOS DE LA DEMANDA / DERECHOS CONTRACTUALES Pues bien, al aplicar el referido “juicio de utilidad” en relación con la causa petendi, se encuentra que, como el objeto del proceso se limitaría al estudio de la nulidad del contrato de compraventa, si el juez accediera a ella o si la negara, ninguna repercusión (beneficiosa o perjudicial) podría surgir de esa declaración en relación con los derechos o intereses que [la demandante] -quien actúa como tercero- considerara vulnerados.

Lo anterior, por cuanto si se llegará a declarar la nulidad del contrato de compraventa, esa declaración no implicaría per se que los señores [demandados] tengan que cumplir el contrato de promesa de compraventa que suscribieron con [la demandante] o que esta sociedad adquiera el dominio de la “parcela 12, La Mata”, que es, según lo expuesto en la demanda, lo que le permitiría a la demandante hacer efectivos sus derechos.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / DECISIÓN DE LA SENTENCIA / OPORTUNIDAD DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DECISIÓN DEL JUEZ / AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES PREVIAS / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRONUNCIAMIENTO DE LA SENTENCIA Aunque la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia alegada a manera de excepción pueda ser resuelta en esta oportunidad procesal, toda vez que, según lo dispone el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en el curso de la audiencia inicial el juez debe resolver acerca de las excepciones previas y sobre las de falta de legitimación en la causa, cosa juzgada, transacción, conciliación y prescripción extintiva.

A pesar de lo anterior, esta Corporación ha señalado que, si bien el juez puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando se tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la oportunidad para declarar la legitimación en la causa, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 12 de febrero de 2015, C. P. Hernán Andrade Rincón (E).

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con aclaración de voto de la consejera María Adriana Marín. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2017-00908-01(65037) Actor: ASESORÍAS Y SERVICIOS DE INGENIERÍA LIMITADA -ASER INGENIERÍA LTDA.- Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional contra del auto del 4 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en la audiencia inicial prevista por el artículo 180 del CPACA, mediante el cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 21 de julio de 2017, Asesorías y Servicios de Ingeniería Ltda. -en adelante Aser Ingeniería Ltda.- interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales[1], contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional y los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi, con el fin de que, entre otras, se hagan las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe textualmente): “1.

Declárese probado que la Escritura Pública No. 0807 del 21 de mayo de 2015 de la Notaría 66 del Circulo de Bogotá, en la promesa de compraventa del 14 de abril de 2015, OTROSI modificatorio del 12 de junio del 2015 y acta de entrega del 13 de junio de 2015, contenían falsas declaraciones que afectan la motivación del negocio celebrado y los elementos esenciales de contrato de compraventa que materializaron tales actos, al manifestar que los señores FRANCO BURZI GAMBINI y LAURA CONSUELO FIGUEROA DE BURZI ejercían quieta, pacíficamente y podían entregar la posesión sobre la parcela No. 12 ubicada en la vereda La Mata del municipio Piedecuesta-Santander (…) “2.

Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del contrato de compraventa celebrado mediante promesa de compraventa del 14 de abril de 2015 y perfeccionado mediante Escritura Pública No. 0807 del 21 de mayo de 2015 de la Notaría 66 del Circulo de Bogotá documentos privados y públicos respectivamente, acta de entrega del 13 de junio de 2015 suscritos entre la Policía Nacional y los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi.

“3. Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la oficina de registro de Instrumentos Públicos de Piedecuesta cancelar el registro del 25 de junio del 2015 de la escritura pública No. 0807 de la Notaria 66 del Circulo de Bogotá inscrita en el registro de matrícula inmobiliaria No. 314-2635 (…) “4. Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Notaría 66 del Circulo de Bogotá anular la escritura pública No. 807 de fecha 21 de mayo de 2015.

“5. Se condene a los demandados a pagar las costas y agencias en derecho del presente proceso”[2] (negrilla fuera del texto). 1.2 Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se indicó: 1.2.1 El 18 de febrero de 2008, los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi suscribieron con la señora Marina Vargas de Mateus un contrato de promesa de compraventa, en el cual, los primeros se obligaban a transferirle a la señora Vargas de Mateus “el derecho de dominio, propiedad y posesión que tienen y ejercen LOS PROMITENTES VENDEDORES”[3] sobre el inmueble que denominaron “parcela 12, la Mata”, ubicado en la vereda La Mata del municipio de Piedecuesta (Santander) e identificado con la matrícula inmobiliaria No. 314-2635. 1.2.2 El 14 de julio de 2009, las partes contratantes y el señor Carlos Andrés Porras Pérez (actuando en calidad de Gerente Suplente de Aser Ingeniería Ltda.) suscribieron un “contrato modificatorio de la promesa de compraventa”, en el cual se estipuló que la señora Vargas de Mateus (promitente compradora) cedía su posición contractual en favor de Aser Ingeniería Ltda. Se indicó que, en ese “contrato modificatorio de la promesa de compraventa” se le otorgó a Aser Ingeniería Ltda. la autorización para llevar a cabo “el proyecto inmobiliario de parcelación a construir sobre el lote prometido en venta”[4]. 1.2.3 La parte actora sostuvo que se encontraba “ejerciendo y defendiendo la posesión” sobre el predio “parcela 12 La Mata”, pero que, a pesar de esto, el 21 de mayo de 2015, los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi suscribieron con la Policía Nacional la escritura pública 0807, por medio de la cual se trasfirió el dominio y la posesión del mencionado inmueble, en virtud de lo acordado en un contrato de promesa de compraventa celebrado entre esas partes el 14 de abril de 2015.

Se agregó que las condiciones de la entrega material del inmueble por parte de los señores Burzi a la Policía fue estipulada, inicialmente, en el contrato de promesa de compraventa del 14 de abril de 2015, pero “dudosamente” fue modificada a través de Otrosí del 12 de junio del mismo año, en cual se consignó que dicha entrega debía hacerse al día siguiente, es decir, el 13 de junio de 2015. 1.2.4 Se adujo que la Policía Nacional, mediante actos abusivos e ilegales, la constriñó -a Aser Ingeniería Ltda.- para que desalojara el inmueble y así poder firmar el 13 de junio de 2015 el documento “simulado” de la entrega del lote con los señores Burzi Gambini y Figueroa de Burzi, sin estar resuelto el tema del contrato de promesa de compraventa celebrado entre estos y Aser Ingeniería Ltda. 1.2.5 Se señaló en la demanda que el contrato de promesa de compraventa del 14 de abril de 2015, la escritura pública 0807 del 21 de mayo de 2015, el Otrosí del 12 de junio siguiente y el acta de entrega del 13 de este mismo mes y año (todos suscritos por los señores Burzi y la Policía Nacional), contienen falsas declaraciones, dado que en ellos se estableció que “La parte compradora [Policía], verifico (sic) que la parte VENDEDORA [los Burzi], es realmente la titular del derecho y posesión real y material del inmueble que trasfiere”[5] (resaltado del original), cuando lo cierto es que los señores Burzi ya habían prometido en venta ese mismo inmueble a la sociedad Aser Ingeniería Ltda. y esta se encontraba desarrollando allí un proyecto[6]. 2.

Contestación de la demanda y excepciones propuestas Admitida la demanda[7] y notificada en debida forma, fue contestada por las demandadas, quienes propusieron, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, argumentando lo siguiente: 2.1. La apoderada de los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi indicó que, si bien desde el inicio de la negociación con la demandante, a través del contrato de promesa de compraventa, se le entregó “la posesión del inmueble”, lo cierto es que el 26 de abril de 2011 fue sellada la obra que estaba desarrollando Aser Ingeniería Ltda. en la “Parcela 12” y desde allí esa sociedad abandonó el lote, razón por la cual los señores Burzi volvieron a tomar posesión del predio y se mantuvieron allí en forma quieta, pacífica e ininterrumpida hasta la venta que se hizo de ese inmueble a la Policía Nacional.

Añadió que, en los hechos narrados en una demanda de reparación directa que presentó Aser Ingeniería Ltda. ante el Tribunal Administrativo de Santander contra los aquí demandados (radicado 2017-681 y que fue aportada como prueba a este proceso), esa sociedad confiesa que “mis representados pastoreaban ganado en el predio, instalaban vallas informativas y realizaron sellamiento del portón de ingreso”; además, la apoderada afirmó que los señores Burzi Gambini y Figueroa de Burzi eran quienes cancelaban los impuestos del predio y, por ello, tenían la propiedad y posesión material del mismo[8]. 2.2.

La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional adujo que, de acuerdo con los hechos narrados en la demanda, entre Aser Ingeniería Ltda., Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi existió una relación contractual de carácter civil, la cual es objeto de litis actualmente en los Juzgados Civiles del Circuito de Bucaramanga, “siendo entonces este litigio de conocimiento de la justicia ordinaria y no de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”, dado que la sociedad aquí demandante no fue parte en el contrato de compraventa que celebraron la Policía Nacional y los señores Burzi sobre el lote “La Parcela 12”, respecto del cual se pretende la declaratoria de nulidad.

Agregó que, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, solo las partes o un tercero con interés directo en la contratación puede pedir que se declare la nulidad del contrato y, como ninguno de los dos supuestos se cumple en el sub examine, se debe declarar la falta de legitimación en la causa por activa de Aser Ingeniería Ltda. Finalmente, dijo que, si la parte actora consideraba que se le había causado un daño, con ocasión del contrato de compraventa celebrado entre la Policía Nacional y los señores Burzi, debía demandar a través de otro medio de control[9]. 2.3.

Dentro del término del traslado de las excepciones, la parte actora señaló que no era procedente declarar su falta de legitimación en la causa, dado que el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el medio de control de controversias contractuales puede ejercerlo un tercero que acredite un interés directo, lo cual está probado en el caso sub júdice, pues el inmueble denominado “Parcela 12, La Mata” ya había sido objeto de negociación en un contrato de promesa de compraventa (entre los señores Burzi y Aser Ingeniería Ltda.) y, en virtud de este contrato, Aser Ingeniería Ltda. invirtió un capital, el cual busca proteger mediante este medio de control[10]. 3.

Providencia apelada En la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. Como sustento de su decisión, indicó (se transcribe textualmente): “Pues bien, en presente caso conforme a los hechos y pretensiones de la demanda, se solicita nulidad del contrato de compraventa celebrado el 14 de abril de 2015 (perfeccionado mediante Escritura Pública N° 0807 del 21 de mayo de 2015 de la Notaria 66 de Bogotá) suscrito entre los señores LAURA CONSUELO FIGUEROA DE BURZI y FRANCO DE BURZI GAMBINI con la POLICÍA NACIONAL con sobre el inmueble rural denominado Parcela 12, La Mata identificado con matrícula inmobiliaria N° 314-2635, sin embargo, con anterioridad, ya se había suscrito contrato de promesa de compraventa sobre el mismo inmueble, pero esta vez con la sociedad demandante ASER INGENIERIA LTDA desde el 18 de febrero de 2008.

“El inciso tercero del Artículo 141 del CPAPCA permite que, por el medio de Control de Controversias contractuales, el interesado que acredite un interés directo podrá pedir que se declare la nulidad del contrato. “Así las cosas, es claro que la sociedad demandante ASER INGENIERIA LTDA, a pesar de no haber suscrito el contrato demandado en el presente proceso si se encuentra legitimada por activa por acreditar un interés directo.

En ese orden la excepción planteada no tiene vocación de prosperidad”[11] (negrilla fuera del texto). 4. Recurso de apelación La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional interpuso y sustentó recurso de apelación en la audiencia inicial, manifestando que la parte demandante no tiene legitimación de hecho ni material en la causa, puesto que lo que pretende con el proceso es obtener un interés pecuniario derivado de un negocio “civil - comercial” que celebró con los señores Burzi, esto es, que la indemnicen por los perjuicios sufridos como consecuencia del presunto incumplimiento del contrato de promesa de compraventa entre ellos suscrito.

Además, aseveró que el inmueble fue adquirido de buena fe, pues en el certificado de tradición y libertad no figuraba ninguna limitación al dominio ni registro alguno que le impidiera a la Policía comprar el predio, razón por la cual, no le asiste un interés directo a la accionante para demandar la nulidad del contrato estatal objeto de litis, dado que su inconformidad se originó por el incumplimiento de un contrato de promesa de compraventa de naturaleza civil, situación que ya fue demandada ante la jurisdicción ordinaria[12].

La apoderada de los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi coadyuvó la apelación presentada por la Policía Nacional[13]. II. CONSIDERACIONES 1. Legitimación en la causa La legitimación en la causa consiste en la calidad que ostentan las partes para formular (activa) o contradecir (pasiva) las pretensiones de una demanda, en virtud de una relación jurídica sustancial derivada de la participación (por acción u omisión) en una circunstancia fáctica o en una situación jurídica que puede ser de índole contractual, legal o reglamentaria.

Esta Corporación ha señalado que es posible diferenciar entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa, así: “La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, ‘de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda’.

“… la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas. De ahí que la Sala haya indicado que la falta de legitimación material en la causa por activa o por pasiva no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción (…)”[14].

De acuerdo con la providencia citada, la legitimación de hecho en la causa surge a partir del momento en que se traba la litis y se define a partir de quienes componen los extremos del litigio, lo cual no merece mayor análisis, pues surge del despliegue de un acto procesal: la interposición de la demanda y la notificación de la misma. La legitimación material en la causa no corre la misma suerte, pues, para su definición, se requiere establecer si existe o no una relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que esta formula o la defensa que aquella realiza[15].

Aunque la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto necesario para proferir sentencia, ello no es óbice para que esa circunstancia alegada a manera de excepción pueda ser resuelta en esta oportunidad procesal, toda vez que, según lo dispone el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en el curso de la audiencia inicial el juez debe resolver acerca de las excepciones previas y sobre las de falta de legitimación en la causa, cosa juzgada, transacción, conciliación y prescripción extintiva.

A pesar de lo anterior, esta Corporación ha señalado que, si bien el juez puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando se tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia[16]. 2.

Caso concreto La Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional en el recurso de apelación afirmó que la parte demandante no tiene legitimación de hecho ni material en la causa, puesto que, lo que pretende con el proceso es obtener un interés económico derivado de un negocio “civil – comercial” que celebró con los señores Burzi; además; sostuvo que a la accionante no le asiste un interés directo para demandar el contrato objeto de litis, dado que su inconformidad se originó por el incumplimiento de un contrato de promesa de compraventa de naturaleza civil, situación que ya fue demandada ante la jurisdicción ordinaria. 2.1.

Legitimación de hecho en la causa de la parte actora Aser Ingeniería Ltda., a través de apoderado judicial, compareció a este asunto como demandante, de ahí que se encuentre probada su legitimación de hecho en la causa, pues como se explicó previamente, esta surge a partir del momento en que se traba la litis y se define quienes componen los extremos del litigio. 2.2.

Legitimación material en la causa de Aser Ingeniería Ltda. Analizado el petitum de la demanda, se observa que la parte actora solicitó la declaratoria de nulidad del contrato de compraventa celebrado entre los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi (vendedores) y el Ministerio de Defensa - Policía Nacional (comprador), perfeccionado mediante escritura pública 0807 del 21 de mayo de 2015 de la Notaría 66 de Bogotá. Así mismo, pidió que se declare que el contrato de promesa de compraventa del 14 de abril de 2015, la escritura pública 0807 del 21 de mayo de 2015, el Otrosí del 12 de junio de 2015 y el acta de entrega del 13 de junio de 2015, documentos suscritos por la Policía Nacional y los señores Burzi, en virtud del contrato de compraventa (del cual se pretende la declaratoria de nulidad), contienen declaraciones falsas, las cuales viciaron el consentimiento en ese negocio jurídico, dado que el bien comprado por la Policía –Parcela 12, La Mata– ya había sido prometido en venta y entregado en posesión a la sociedad demandante.

De este petitum, se observa que la actora reclama tener un derecho, derivado de las circunstancias fácticas que narra, acaecidas en el año 2009; de ahí, es de donde finca su legitimación para cuestionar la validez del acto de venta instrumentado en escritura pública 0807 del 21 de mayo de 2015. Pero la pregunta que hace la Sala, es si basta alegar un derecho para acudir en procura de obtener la nulidad de un contrato en el que no se obró como parte.

La respuesta, como más adelante se explicará, indica que no es suficiente, pues en esta materia la legitimación en la causa llevada a la pretensión de nulidad, ante la relatividad del contrato, solo podrá residir en quienes intervinieron como partes del contrato y el Ministerio Público, con la única excepción de permitir que un tercero también pueda hacerlo, en los estrictos términos del artículo 141 de la ley 1437 de 2011.

Así, entonces, en la medida en que lo que cuestiona la demandante es la validez del contrato de compraventa, resulta procedente consultar el medio de control de controversias contractuales, previsto en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, que dispone: “CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas … “(…) “El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.

El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” (resalta la Sala). De conformidad con la norma transcrita, tienen legitimación material en la causa para solicitar la nulidad absoluta de un contrato estatal las partes contratantes, el Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo.

El interés directo del que habla la ley, en este medio de control, no es el de la defensa del ordenamiento jurídico y ni siquiera la moral, pues debe ser patrimonial, concreto, serio y actual, ya que se soporta en el beneficio que se obtendría con la anulación del contrato, o a la inversa, en el perjuicio económico cierto que el acto acusado le causa al tercero demandante.

De lo expuesto en la demanda y del poder aportado con esta[17], es claro que la sociedad Aser Ingeniería Ltda. aduce actuar “en calidad de tercero con interés”. Así, para determinar si le asiste a la demandante legitimación material en la causa para actuar como un tercero con interés, es necesario establecer qué se entiende por dicho interés, tema que ha sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación, incluso desde cuando, por falta de norma especial que regulara la materia en relación con la legitimación para pedir la nulidad del contrato estatal, se admitía la aplicación del artículo 1742 del Código Civil, que dispone, entre otras cosas, que la nulidad absoluta “puede alegarse por quien tenga interés en ello”.

En esa época[18], la Sección Tercera precisó el alcance de dicho interés, diciendo que no es el de la simple legalidad que detenta quien pretende defender el ordenamiento jurídico, sino que se trata de un interés “especial y concreto, personal y directo”[19]. El alcance que el Consejo de Estado dio en su momento a la expresión “quien tenga interés en ello”, fue la contenida en el artículo 1742 del Código Civil, modificado por el artículo 2 de la ley 50 de 1936, para referirse a quien está legitimado para pretender la nulidad absoluta del contrato, fue el mismo que construyó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, que, con el mismo propósito, se introdujo en el inciso tercero del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y, posteriormente, en el inciso tercero del artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[20].

Debe recordarse, además, que la expresión “que acredite un interés directo”, contenida en el tercer inciso del artículo 32 de la ley 446 de 1998 (modificatorio del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo) e incluida en el artículo 141 del CPACA fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-221 de 1999[21], providencia en la que esa Corporación coincidió con el Consejo de Estado en razonar que el interés directo al que alude aquel artículo no guarda correspondencia con el ánimo público dirigido exclusivamente a mantener un estado inalterable de legalidad, sino que se trata de aquel que surge respecto de quien tiene la necesidad de promover el proceso en consideración a que lo que en él se resuelva respecto de la validez del contrato tiene la virtualidad de afectar su situación e intereses, o el goce o efectividad de sus derechos.

Respecto de lo que debe entenderse por interés directo, resulta ilustrativo traer a colación lo que señala el tratadista Hernando Devis Echandía al referirse a él como el “interés en la pretensión u oposición para la sentencia de fondo” y que “hace referencia a la causa privada y subjetiva que tiene el demandante para instaurar la demanda, el demandado para contradecirla y el tercero para intervenir en el proceso”[22]; también señala que ese interés debe ser “sustancial, subjetivo, concreto, serio y actual”[23].

Bajo esta perspectiva, según el autor, para determinar si el interés es sustancial, serio y actual, se debe formular un “juicio de utilidad, a fin de examinar si al acceder el juez a las declaraciones pedidas se otorga un beneficio material o moral al demandante, o un perjuicio material o moral al demandado[24]”[25] o, en sentido contrario, si al negar el juez las declaraciones pedidas se niega un beneficio material o moral al demandante y, a su vez, se genera un beneficio material o moral al demandado.

En ese contexto, para determinar si Aser Ingeniería Ltda. tiene o no interés directo para demandar la nulidad del contrato de compra venta del inmueble, esto es, un interés sustancial, serio y actual en la sentencia que se llegara a proferir, se procederá de acuerdo con un test del “juicio de utilidad” al que se refiere el doctrinante en cita.

Pues bien, al aplicar el referido “juicio de utilidad” en relación con la causa petendi, se encuentra que, como el objeto del proceso se limitaría al estudio de la nulidad del contrato de compraventa, si el juez accediera a ella o si la negara, ninguna repercusión (beneficiosa o perjudicial) podría surgir de esa declaración en relación con los derechos o intereses que Aser Ingeniera Ltda. -quien actúa como tercero- considerara vulnerados.

Lo anterior, por cuanto si se llegará a declarar la nulidad del contrato de compraventa, esa declaración no implicaría per se que los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi tengan que cumplir el contrato de promesa de compraventa que suscribieron con Aser Ingeniería Ltda. o que esta sociedad adquiera el dominio de la “parcela 12, La Mata”, que es, según lo expuesto en la demanda, lo que le permitiría a la demandante hacer efectivos sus derechos.

En relación con el tema, advierte la Sala que, según las pruebas obrantes en el expediente, actualmente existe un proceso en el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga, en el cual los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi pretenden que se declare resuelto el contrato de promesa de compraventa que celebraron el 18 de febrero de 2008 con Aser Ingeniería Ltda.[26], por el incumplimiento de esta como promitente compradora[27].

Igualmente, se aportó a este proceso la demanda de reconvención que Aser Ingeniería Ltda. interpuso ante el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga[28], en la cual formuló, entre otras, las siguientes pretensiones (se transcribe textualmente): “3.1.1. Se ordene a Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi cumplir la promesa de compraventa que tiene celebrada con Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada … y de que dan cuenta los hechos de la presente demanda, respecto del inmueble …denominado Parcela 12 La Mata.

“3.2. Pretensiones subsidiarias: “(…) “3.2.1. Que por mutuo disenso tácito se declare resuelto el contrato de promesa de compraventa celebrado entre Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi como promitentes vendedores y Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada … como promitente compradora respecto del inmueble … denominado Parcela 12 La Mata.

“3.2.2. Que se declare a Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada … poseedor de buena fe en relación con el inmueble objeto de la promesa de compraventa resuelta”[29]. Teniendo en cuenta lo anterior, concluye la Sala que el “interés” con el que aduce actuar la demandante en el presente asunto, depende realmente de lo que se resuelva en el proceso adelantado en la jurisdicción ordinaria, lo cual impide, en los términos del tratadista Hernando Devis Echandía, que ese interés sea concreto, serio y actual, dado que “Las simples expectativas o los eventuales y futuros derechos o perjuicios, que puedan llegar a existir si sucede algún hecho incierto, no otorgan interés serio y actual para su declaración judicial, puesto que no se hallan objetivamente tutelados …”[30].

Por otra parte, la demandante al pronunciarse frente a las excepciones propuestas por la parte demandada[31] dijo que el bien inmueble “La Parcela, La Mata” que le vendieron los señores Burzi a la Policía Nacional, previamente, había sido objeto de negociación por medio de un contrato de promesa de compraventa (entre los señores Burzi y Aser Ingeniería Ltda.) y que, en virtud de este último contrato, Aser Ingeniería Ltda. invirtió un capital, el cual buscaba proteger mediante el ejercicio del medio de control de controversias contractuales; sin embargo, como ya se dijo, la sentencia que se dicte en el presente asunto se limitaría establecer si el contrato de compraventa perfeccionado mediante escritura pública 0807 del 21 de mayo de 2015, está viciado de nulidad o no, situación que no satisface los intereses invocados por la parte actora.

En estas condiciones, estima la Sala que a Aser Ingeniería Ltda. no le asiste un interés: i) subjetivo y concreto, porque, las resultas del proceso no lo podrían beneficiar ni perjudicar, ii) serio, dado que, como el objeto del proceso se limitaría al estudio de la nulidad del contrato, su interés, en el mejor de los casos, sería meramente académico y, por tanto, insuficiente para formular la pretensión, pues no se reporta a su favor ningún beneficio, iii) actual, pues, si desde el comienzo de la litis se evidencia que su beneficio o perjuicio depende de lo que se decida en otro proceso judicial y que no es posible, a través de este “proteger” el capital que invirtió como consecuencia de la celebración de la promesa de compraventa, no se justifica que el órgano jurisdiccional se pronuncie frente a la validez del contrato y menos si se tiene en cuenta que, como se explicó previamente, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han dicho de manera clara y expresa que el interés para demandar en este escenario no puede ser el de la simple legalidad de la actuación de la administración. Así las cosas, como Aser Ingeniería Ltda. no acreditó un interés directo para demandar la nulidad absoluta del contrato de compraventa celebrado entre los señores Franco Burzi Gambini, Laura Consuelo Figueroa de Burzi y la Policía Nacional, se revocará el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se declarará la falta de legitimación material en la causa por activa de la parte demandante y se dará por terminado el proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6, inciso 3 del artículo 180 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ahora, en cuanto a la solicitud elevada por el Ministerio Público en la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2019, tendiente a que se evalúe la posibilidad de que “se adecuen los argumentos que se han expuesto, tanto como sustento de esa excepción y del recurso, a la excepción de inepta demanda, por indebida escogencia de la acción…”[32], se advierte que, ante la prosperidad de la falta de legitimación en la causa por activa no se hace necesario pronunciarse al respecto, toda vez que la decisión adoptada en esta providencia conlleva a la terminación del proceso. 3.

Pronunciamiento sobre costas El artículo 365 del Código General del Proceso prevé que se condenará en costas a la parte que se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. Como en este asunto el recurso se resolvió en favor del apelante, no hay lugar a condenarlo en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 4 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se dispone DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación material en la causa por activa de Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Como consecuencia de lo anterior, SE DECLARA terminado el proceso.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE[33] FIRMADO ELÉCTRONICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ACLARACIÓN DE VOTO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or ----------------------- [1] El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 8 de septiembre de 2017, inadmitió la demanda, solicitándole al apoderado de la parte demandante “… adecuar el poder, identificando claramente el asunto”.

El 19 del mismo mes y año, se allegó el poder que confirió Aser Ingeniería Ltda. al abogado para que “inicie y lleve hasta su final acción contractual prevista en el artículo 141 del CPACA …” (folio 635 del cuaderno 2). [2] Folios 597 y 598 del cuaderno 2. [3] Folio 10 del cuaderno 1. [4] Folio 598 del cuaderno 2. [5] 601 del cuaderno 2. [6] Folios 598 a 605 del cuaderno 2. [7] Mediante auto del 10 de noviembre de 2017 (folio 638 del cuaderno 2). [8] Folios 670 a 682 del cuaderno 2. [9] Folios 897 y 898 del cuaderno 2. [10] Folios 902 a 908 del cuaderno 2. [11] Folios 984 -reverso- y 985 del cuaderno principal. [12] Cd audiencia inicial minuto 16:25 a 24:21 (obrante a folio 421 del cuaderno 2). [13] Cd audiencia inicial minuto 26:17 a 30:18 (obrante a folio 421 del cuaderno 2). [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2017, expediente 40039, M.P. Danilo Rojas Betancourth. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2009, expediente 16837, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 12 de febrero de 2015, expediente 52.509, M.P. (E) Hernán Andrade Rincón. [17] Folio 635 del cuaderno 2. [18] Desde entonces la postura adoptada por la Corporación respecto del interés que debe acreditar el tercero para pretender la nulidad absoluta del contrato estatal se ha mantenido en el tiempo, por ajustarse a las normas posteriores que vinieron a regular la materia de manera especial para el caso de los contratos estatales, salvo durante el período comprendido entre la entrada en vigencia de la ley 80 de 1993 y la de la ley 446 de 1998, en el que la nulidad absoluta del contrato podía ser pretendida por cualquier persona. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 24 de agosto de 2000, expediente 9527, M.P. Danilo Rojas Betancourth. [20] En providencia del 30 de enero de 1987, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera (exp. 3627) dijo que “El interés no debe ser el simple de legalidad, propio de la acción pública de anulación de un acto administrativo unilateral, sino un interés concreto, personal y directo” (tomado de: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 6 de diciembre de 2004, exp. 13529). [21] Sentencia que dispuso (se transcribe conforme obra en la providencia): “En cuanto concierne al aspecto que es materia de controversia en este estrado, el precepto faculta a la persona que ostente un interés directo, aunque no sea parte contractual, para demandar la nulidad absoluta del contrato.

“Ello significa que en el régimen actual, el legislador no habilita a interponer la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, a quienes no tengan un interés directo que los conduzca a impetrar la nulidad del contrato; ni a quienes simplemente persigan tutelar la legalidad abstracta de la actuación de la administración. “(…) “Entiende la Corte que ‘el interés directo’ connota la legitimación que puede derivarse del hecho o circunstancia que lo vincula a la necesidad, no de promover un proceso para definir lo relativo a la nulidad, sino para intervenir en el mismo en razón de que las resultas pueden incidir, repercutir o afectar en cualquier forma o modo su situación e intereses, o el goce o efectividad de sus derechos -no sólo económicamente.

“Es obvio que dicho interés directo radica esencialmente en quienes intervinieron en el proceso licitatorio. Empero, no puede considerarse que el interés directo se circunscriba a esta sola circunstancia de representar un interés meramente patrimonial y exclusivo, porque, repárese bien, en que al demandarse la nulidad se protege igualmente el interés general” (se destaca). [22] DEVIS ECHANDÍA. Hernando: “Teoría General del Proceso”, Editorial Temis, Bogotá, D.C., 2017, pág. 223. [23] (ídem pág. 224). i) Sustancial, porque “no es suficiente que el demandante crea que necesita la sentencia” (ídem), que resuelva de fondo las pretensiones o las excepciones, ii) subjetivo, porque debe predicarse en beneficio propio del demandante, iii) concreto, porque “debe existir en cada caso especial, respecto de una determinada relación jurídica material, y es atinente a las peticiones formuladas en determinada demanda…” (ídem), iv) serio, porque, aunque puede ser de naturaleza económica o no, deja “de ser suficiente si se trata de un interés simplemente académico o dialéctico, aún más, si es de carácter malévolo y se dirige a causar daño al demandado, sin beneficio jurídico, moral o material para el actor” (ídem, pág. 225) y v) actual, porque “si no existe en el momento en que se constituye la litis contestatio, no se justifica que el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la existencia de la relación jurídica sustancial o del derecho subjetivo pretendido” (ídem). [24] Cita original del texto: “Rocco, citas anteriores”. [25] DEVIS ECHANDÍA, Hernando: Ob. cit., pág. 225. [26] Se recuerda que el contrato inicialmente se celebró con la señora Vargas de Mateus, pero en el año 2009, ésta cedió su posición contractual a Aser Ingeniería Ltda. [27] Escrito de la demanda del proceso civil obrante a folios 717 a 727 del cuaderno 2. [28] Obrante a folios 739 a 757 del cuaderno 2. [29] Folios 740 y 742 del cuaderno 2. [30] DEVIS ECHANDÍA, Hernando: Ob. cit., pág. 225. [31] Ver página 4. [32] Audiencia inicial minuto 32:39 a 33:05. [33] Para efectos de notificaciones, ténganse en cuenta las siguientes direcciones electrónicas: desan.asjud@policia.gov.co, info@jacomepaez.com y capoperez@hotmail.com.