ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / PAGO DE APORTES PARAFISCALES / CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / APORTES PARAFISCALES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES El artículo 15 de la Ley 21 de 1982 dispone que los empleadores obligados al pago de los aportes por ella establecidos deben efectuar el pago por conducto de una Caja de Compensación Familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías; en las entidades territoriales donde no exista Caja de Compensación Familiar, los pagos se verificarán por intermedio de una que funcione en la división política territorial más cercana.

(…) El aporte a que se refiere la Ley 21 de 1982 está destinado a cofinanciar proyectos de mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones educativas. Este aporte va al Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, una cuenta especial administrada por el Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación es entonces el encargado del recaudo, cobro, distribución y seguimiento de la ejecución de los recursos originados en el aporte mencionado, de conformidad con los artículos 11 numeral 4 de la Ley 21 de 1982 y 111 de la Ley 633 de 2000 FUENTE FORMAL: LEY 21 DE 1982 - ARTÍCULO 15 / LEY 21 DE 1982 - ARTÍCULO 11 NUMERAL 4 / LEY 633 DE 2000 - ARTÍCULO 111 FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE PAGO DE APORTES PARAFISCALES / OMISIÓN DE PAGO DE APORTES PARAFISCALES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / APORTES PARAFISCALES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES / APORTES A LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Si cualquier beneficiario final de las sumas allí señaladas, como lo es la parte demandante, estaba interesado en que se cumpliera la obligación por parte del Ministerio de cobrarle al Departamento las sumas que éste debía girar al Ministerio de Educación con los fines antes señalados, debería haber iniciado la acción de cumplimiento con tal objeto.

No podía reclamar directamente su pago al Departamento, no solo porque el Ministerio era quien tenía tal facultad sino porque la demandante no era la única entidad que podía considerarse como beneficiaria final de esta contribución. En consecuencia, la Sala modificará la sentencia recurrida en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa de la demandante y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-31-000-2007-00245-01(42291) Actor: INSTITUTO TÉCNICO LA ESPERANZA Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: Responsabilidad del Estado por incumplimiento en el pago de los aportes parafiscales previstos en el artículo 9 y el artículo 11, numeral 4 de la Ley 21 de 1982.

Se modifica la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la parte demandada, para declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa y negar las pretensiones de la demanda. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 18 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en la cual se declaró probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la parte demandada y se dio por terminado el proceso.

En la parte resolutiva del fallo de primera instancia se dispuso: <<PRIMERO: Declarar fundada la excepción propuesta de falta de jurisdicción de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, por Secretaría devuélvase el remanente de los gastos del proceso, si los hubiere y archívese el expediente.>> La Sala es competente para proferir esta providencia porque en ella se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un Tribunal Administrativo que conoció el proceso en primera instancia, en razón de la cuantía estimada en la demanda (artículos 129, 132 numeral 6 y 134E del Decreto 01 de 1984, vigente a la fecha de interposición del recurso).

I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 19 de diciembre de 2007 por el Instituto Técnico La Esperanza. Se dirigió contra el Departamento del Cesar para obtener la reparación de los perjuicios materiales sufridos por el incumplimiento en el pago de los aportes parafiscales previstos en el artículo 9 y el artículo 11, numeral 4, de la Ley 21 de 1982 para las escuelas industriales e institutos técnicos. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: << (…) 2.- PRETENSIONES 2.1.- Declarar que el Departamento del Cesar ha incurrido en falla del servicio al dejar de pagar los aportes parafiscales correspondientes al uno por ciento (1%) de sus nómina de la planta de personal de la administración central y/o global y de docentes y administrativos del magisterio de las vigencias fiscales de los años 1.990, 1.991, 1.992, 1.993, 1.994, 1.995, 1.996, 1.997, 1.998, 1.999, 2.000, 2.001, 2.002, 2.003, 2.004, 2.005, 2.006 y 2.007, previstos en el Art. 9° y el num. 4° del Art. 11 de la ley 21 de 1.982 para las escuelas industriales e institutos técnicos nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, distritales y municipales; lo cual ha afectado patrimonialmente al INSTITUTO TÉCNICO LA ESPERANZA de Valledupar, y como consecuencia de éste ha sufrido un daño al ofrecer un servicio educativo menguado e insuficiente a sus alumnos. 2.2.- Declarar administrativa y extracontractualmente responsable al Departamento del Cesar del giro y pago de los aportes parafiscales correspondientes al uno por ciento (1%) de su nómina de la planta de personal de la administración central y/o global y de docentes y administrativos del magisterio de las vigencias fiscales de los años 1.990, 1.991, 1.992, 1.993, 1.994, 1.995, 1.996, 1.997, 1.998, 1.999, 2.000, 2.001, 2.002, 2.003, 2.004, 2.005, 2.006 y 2.007, previstos en el Art. 9° y el num. 4° del Art. 11 de la ley 21 de 1.982 para las escuelas industriales e institutos técnicos nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, distritales y municipales. 2.3.- Declarar que el Departamento del Cesar debe los aportes parafiscales correspondientes al uno por ciento (1%) de su nómina de la planta de personal de la administración central y/o global y de docentes y administrativos del magisterio, previstos en el Art. 9° y el num. 4° del Art. 11 de la ley 21 de 1.982 para las escuelas industriales e institutos técnicos de las vigencias fiscales de los años que con las respectivas cantidades se relacionan a continuación: |Año |Valor (1%) de la |Año |Valor (1%) de la | | |Nómina central o | |Nómina del | | |global | |Magisterio | | 1999 |$36.572.484,00 |1999 |$512.933.269,00 | |2000 |$46.663.669,00 |2000 |$590.117.332,00 | |2001 |$39.051.792,00 |Subtotal |$1.103.050.601,00 | |2002 |$37.897.526,00 | |2003 |$34.122.573,00 | |2004 |$36.511.153,00 | |2005 |$38.701.822,00 | |2006 |$40.636.913,00 | |2007 |$42.262.389,00 | |Subtotal |$352.420.321,00 | 2.4.- Ordenar que, como indemnización por daño emergente, el Departamento del Cesar reconozca y pague a favor del INSTITUTO TÉCNICO LA ESPERANZA de Valledupar, por concepto de los aportes del 1% previstos en el Art. 9° y el num. 4° del Art. 11 de la ley 21 de 1.982, la suma de Mil cuatrocientos cincuenta y cinco millones cuatrocientos setenta mil novecientos veintidós pesos m/l ($1’455.470.922,00).

Esta cantidad resulta de sumar lo que adeuda la demandada por concepto de los aportes del uno por ciento (1%) de las vigencias fiscales de 1.999, 2.000, 2.001, 2.002, 2.003, 2.004, 2.005, 2.006 y 2.007 de la nómina central o global que son trescientos cincuenta y dos millones cuatrocientos veinte mil trescientos veintiún pesos m/l ($352.420.321,00); más los aportes del uno por ciento (1%) que debe de la nómina del magisterio de las vigencias fiscales de 1.999 y 2.000 que son Mil ciento tres millones cincuenta mil seiscientos un pesos m/l ($1’103.050.601,00).

Valores estos que se encuentran relacionados en la tabla del numeral 2.3. de las pretensiones. 2.5.- Declarar que el Departamento del Cesar debe los aportes parafiscales correspondientes al uno por ciento (1%) del valor de sus (sic) nómina de la planta de personal de la administración central o global, previstos en el Art. 9° y num. 4° del Art.11 de la ley 21 de 1.982 para las escuelas industriales e institutos técnicos de las vigencias fiscales de los años: 1.990, 1.991, 1.992, 1.993, 1.994, 1.995, 1.996, 1.997 y 1.998 de las respectivas cantidades que resulten probadas en el proceso; y ordenar, como indemnización por daño emergente, que éstas sean giradas y pagadas a favor del INSTITUTO TÉCNICO LA ESPERANZA de Valledupar. 2.6.- Declarar que el Departamento del Cesar debe los aportes parafiscales correspondientes al uno por ciento (1%) del valor de su nómina de la planta de persona docente y administrativo del Magisterio, previstos en el Art. 9° y num. 4° del Art.11 de la ley 21 de 1.982 para las escuelas industriales e institutos técnicos de las vigencias fiscales de los años: 1.990, 1.991, 1.992, 1.993, 1.994, 1.995, 1.996, 1.997, 1.998, 1.999, 2.000, 2.001, 2.002, 2.003, 2.004, 2.005, 2.006 y 2.007 de las respectivas cantidades que resulten probadas en el proceso; y ordenar, como indemnización por daño emergente, que éstas sean giradas y pagadas a favor del INSTITUTO TÉCNICO LA ESPERANZA de Valledupar. 2.7.- Condenar, como compensación por lucro cesante, al Departamento del Cesar a que sobre las sumas a que resulte deber a mi mandante, le reconozca y pague las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor, tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A. 2.8.- Condenar al Departamento del Cesar a que dé cumplimiento al fallo dentro del término de treinta (30) días a que se refiere el artículo 176 del C.C.A. 2.9.- Condenar al Departamento del Cesar a que si no da cumplimiento dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A., reconozca y pague a favor de mi representado los intereses comerciales durante los primeros seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria del fallo e intereses moratorios después del término de seis (6) meses conforme al artículo 177 del C.C.A. 2.10.- Condenar al Departamento del Cesar al pago de costas.

(…)>>. 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El Departamento del Cesar dejó de pagar los aportes del uno por ciento (1%) de sus respectivas nóminas central y del magisterio de su planta de personal, ordenados por los artículos 8°, 9° y el numeral 4° del Artículo 11 de la Ley 21 de 1982 para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, distritales y municipales, durante el periodo comprendido entre el 31 de enero de 1986 y el 30 de noviembre de 2007. 3.2.- El Instituto Técnico La Esperanza, que obra como demandante, es una institución educativa oficial, de carácter técnico de propiedad del Municipio de Valledupar, según consta en la certificación de 30 de octubre de 2007.

Se encuentra registrado ante el Ministerio de Educación como institución educativa de modalidad técnica bajo el código DANE 120001068194, según consta en certificación de 6 de noviembre de 2007. 3.3.- El Departamento del Cesar adeudaba los aportes antes referidos, correspondientes a las vigencias fiscales de los años 1986, 1987, 1988 (parcial), 1989, 2000, 2001, 2002 y 2003 de la nómina de su planta de personal de la administración central, según la información contenida en los oficios CGH del 30 de marzo de 2004, CGH 2508 del 20 de septiembre de 2004 y oficio CDP-031 del 7 de julio de 2006, suscritos por la Coordinadora de Gestión Humana y la Coordinadora de presupuesto del Departamento del Cesar, respectivamente. 3.4.- El Departamento del Cesar debía mil ciento tres millones cincuenta mil seiscientos un pesos ($1.103.050.601,00) de los aportes parafiscales referidos de las vigencias fiscales de 1999 y 2000, de la planta de personal del Magisterio de la Secretaría de Educación Departamental para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos departamentales y municipales, según el oficio OAHL/183 de 23 de septiembre de 2005, suscrito por el Secretario de Educación del Departamento del Cesar. 3.5.- El Instituto Técnico La Esperanza de Valledupar ha sufrido perjuicios por el incumplimiento del Departamento del Cesar, pues ha tenido que atender la carga de ofrecer educación técnica a sus estudiantes sin contar con los recursos que la ley ha previsto para dicho servicio público, lo que le ha impedido prestarlo en debida forma, afectando de paso a la población vulnerable usuaria del establecimiento educativo. 3.6.- El incumplimiento de pago de obligaciones monetarias, como son los aportes parafiscales, constituye un enriquecimiento sin causa a favor del deudor (la parte demandada), y origina un desmedro patrimonial en contra del beneficiario o acreedor, es decir, el Instituto Técnico demandante.

B.- Posición de la parte demandada 4.- El Departamento del Cesar se opuso a las pretensiones formuladas con fundamento en los siguientes argumentos: 4.1.- La parte actora no cumplió la carga de demostrar el daño, ya que si bien afirmó que se causó desde el 31 de enero de 1986, según las pruebas aportadas por el demandante solamente está demostrado que inició las gestiones tendientes a obtener el pago del aporte desde el año 2004. 4.2.- La acción escogida por el demandante es improcedente y si fuera procedente, el Departamento no estaba obligado a girarle a esa sola institución el 1% de su nómina como lo exigió la entidad demandante, pues dicho porcentaje corresponde o bien a todas las instituciones técnicas (nacionales, departamentales y municipales) o solamente a las que tengan el carácter departamental, ya que el 1% referido es único y hace parte del 6% de los aportes a que se refiere el artículo 11 de la Ley 21 de 1982. 4.3.- Propuso las excepciones de: i) falta de jurisdicción, pues para el cobro de recursos parafiscales la ley ha facultado a las entidades para que los recauden a través del procedimiento administrativo coactivo regulado en el Estatuto Tributario y en la Ley 1066 de 2006, regulaciones que sirven de sustento jurídico al mandamiento de pago que se llegare a expedir; ii) falta de legitimación en la causa por activa, pues la personería jurídica de la entidad demandante no está acreditada en el proceso y iii) indebida escogencia de la acción, ya que la acción de reparación directa no está instituida para el recaudo de recursos parafiscales y no puede convertirse en una acción ejecutiva.

C.- Sentencia recurrida 5.- El 18 de agosto de 2011 el Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia de primera instancia en la que declaró probada la excepción de falta de jurisdicción propuesta por la parte demandada y dio por terminado el proceso sin emitir un pronunciamiento de fondo. Concluyó que, al tratarse de un crédito a favor de la Nación, la controversia debía ser tramitada ante la jurisdicción coactiva, pues al disponer el pago de la contribución referida, la ley estableció el procedimiento de cobro coactivo para hacer exigible tal obligación. D.- Recurso de apelación 6.- La parte demandante apeló el fallo de primera instancia. Solicitó que se revocara, para que en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda.

Su inconformidad tuvo que ver con: 6.1.- La improcedencia de la excepción de falta de jurisdicción, pues, en su concepto, el factor para determinar la jurisdicción competente en este caso era la calidad de las partes, y en virtud del artículo 82 del C.C.A., al tratarse de una controversia entre dos entidades oficiales, la Jurisdicción Contencioso Administrativa era la competente. 6.2.- Para determinar la competencia se debía tener en cuenta la naturaleza del asunto.

Al tratarse de una controversia por el pago de recursos parafiscales, el demandado debió proponer la excepción de falta de competencia, aunque en su concepto esta tampoco podría prosperar. 6.3.- El tribunal guardó silencio sobre la afectación de la excepción por indicio grave en contra del demandado por inasistir a la audiencia de conciliación extrajudicial, pues en virtud del artículo 22 de la Ley 640 de 2000, dicha inasistencia hace perder toda credibilidad a las excepciones. 6.4.- El asunto de la demanda no encaja en ninguna de las causales objeto de la jurisdicción coactiva previstas en el artículo 68 del C.C.A. II.

CONSIDERACIONES 7.- La Sala modificará la sentencia recurrida para declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa y negar las pretensiones de la demanda, toda vez que la parte actora pretende el pago de una obligación adeudada por el departamento demandado, y, aunque se trate de un aporte parafiscal cuyos beneficiarios son instituciones entre las cuales puede encontrarse el Instituto demandante, la persona legitimada para realizar su cobro es el Ministerio de Educación. En efecto: 7.1.- El artículo 15 de la Ley 21 de 1982 dispone que los empleadores obligados al pago de los aportes por ella establecidos deben efectuar el pago por conducto de una Caja de Compensación Familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos departamentos, intendencias o comisarías; en las entidades territoriales donde no exista Caja de Compensación Familiar, los pagos se verificarán por intermedio de una que funcione en la división política territorial más cercana.

Enseguida, el artículo 16 de la misma ley prevé que, “(…) a pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), podrán ser girados directamente a dichas entidades, e igualmente los correspondientes a las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos, a la cuenta especial determinada por el Ministerio de Educación Nacional.” (Se resalta.) 7.2.- El aporte a que se refiere la Ley 21 de 1982 está destinado a cofinanciar proyectos de mejoramiento de infraestructura y dotación de instituciones educativas.

Este aporte va al Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa, una cuenta especial administrada por el Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación es entonces el encargado del recaudo, cobro, distribución y seguimiento de la ejecución de los recursos originados en el aporte mencionado, de conformidad con los artículos 11 numeral 4 de la Ley 21 de 1982 y 111 de la Ley 633 de 2000 que textualmente disponen: << ARTÍCULO 11º.

Los aportes hechos por la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, tendrán la siguiente destinación: (…) 4. El uno por ciento (1%) para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales o Municipales.>> << ARTICULO 111.

El Ministerio de Educación Nacional podrá destinar los recursos a que hace referencia el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 21 de 1982 a proyectos de mejoramiento en infraestructura y dotación de instituciones de educación media técnica y media académica. Para este efecto el Ministerio de Educación Nacional señalará las prioridades de inversión y con cargo a estos recursos, realizará el estudio y seguimiento de los proyectos.>> 8.- Si cualquier beneficiario final de las sumas allí señaladas, como lo es la parte demandante, estaba interesado en que se cumpliera la obligación por parte del Ministerio de cobrarle al Departamento las sumas que éste debía girar al Ministerio de Educación con los fines antes señalados, debería haber iniciado la acción de cumplimiento con tal objeto.

No podía reclamar directamente su pago al Departamento, no solo porque el Ministerio era quien tenía tal facultad sino porque la demandante no era la única entidad que podía considerarse como beneficiaria final de esta contribución. 9.- En consecuencia, la Sala modificará la sentencia recurrida en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa de la demandante y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda.

E.- Costas 10.- Sin condena en costas por no aparecer causadas. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFÍQUESE la sentencia dictada el 18 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa y negar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.

TERCERO: Para el cumplimiento de la sentencia expídanse copias con destino a las partes, de conformidad con el artículo 114 del CGP.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devuélvase el expediente a su Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |RAMIRO PAZOS GUERRERO | |Presidente | | | | | | | | | | | | | |MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ |ALBERTO MONTAÑA PLATA | |Magistrado |Magistrado |