PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / COPIA DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera, en reciente fallo de unificación consideró que tenían mérito probatorio.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad. 25022. El Magistrado Ponente de ésta providencia, no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26984.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 138 CPACA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 138 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia excepcional de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16421. Sobre la procedencia de la acciónd de reparación directa, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NORMA DE ORDEN PÚBLICO / APLICACIÓN DE LA NORMA DE ORDEN PÚBLICO / APLICACIÓN INMEDIATA DE LA NORMA DE ORDEN PÚBLICO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el artículo 164.2.d CPACA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

Este término es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 164 – numeral 2 – literal d CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / REVOCATORIA DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El artículo 95 CPACA establece que la revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda, y el artículo 94 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 4 meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 94 / FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 95 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 [fundamento jurídico 2] y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652 [fundamento jurídico II], S.V. Ruth Stella Correa Palacio.

CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COSTAS PROCESALES / IMPOSICIÓN DE COSTAS PROCESALES / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / AGENCIAS EN DERECHO El artículo 188 CPACA dispone que, salvo aquellos procesos en los que ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas.

El artículo 365.3 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza de este proceso, la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.

Como las pretensiones se estimaron en $387.000.000, el demandante pagará la suma de $3.870.000, por concepto de agencias en derecho. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 - NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Nicolás Yepes Corrales CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00194-02(60662) Actor: SOCIEDAD COMERCIALIZADORA ASTURIAS LTDA Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) REVOCATORIA DIRECTA-La acción procedente es la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo revocado.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-CPACA. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley.

La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO La Alcaldía de Cartagena de Indias impuso una sanción a la sociedad demandante por no declarar impuestos, expidió una liquidación de aforo, decretó unas medidas cauterales y, posteriormente, revocó los actos administrativos.

Alega falla en el servicio, porque la entidad expidió los actos administrativos de manera irregular.

ANTECEDENTES El 4 de abril de 2013, la Sociedad Comercializadora de Asturias Ltda, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, para que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios sufridos por la expedición de las Resoluciones n°. 314 del 25 de noviembre de 2009 y n°. 119 del 24 de marzo de 2010.

Solicitó $387.000.000 por lo dejado de percibir por no poder explotar el negocio, por lucro cesante y los honorarios del abogado, por daño emergente. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el Distrito de Cartagena de Indias profirió las Resoluciones n°. 314 del 25 de noviembre de 2009 y n°. 119 del 24 de marzo de 2010, que impusieron a la sociedad Comercializadora Asturias Ltda una sanción por no declarar impuestos, expidieron una liquidación de aforo y decretaron medidas cauterales.

Posteriormente, la demandada revocó los actos administrativos, porque las normas que sirvieron de fundamento a las decisiones no estaban vigentes. Resaltó que perdió varias oportunidades comerciales en Colombia y en el exterior por el decreto de las medidas cautelares. El 13 de septiembre de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias formuló la excepción de indebida escogencia de la acción y caducidad, porque la fuente del daño son los actos administrativos que sancionaron a la sociedad y decretaron las medidas cautelares.

Además propuso la excepción de culpa exclusiva de la víctima, porque el demandante tuvo oportunidad de presentar recursos de reconsideración, pero dejó vencer los términos. El 9 de julio de 2015 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto.

El Ministerio Público conceptuó declarar la responsabilidad del Estado, porque las sanciones impuestas al demadante se sustentaron en normas que no estaban vigentes. El 25 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia negó las pretensiones. Consideró que se probó la culpa exclusiva de la víctima, porque la sociedad demandante no formuló los recursos de reconsideración contra las decisiones atacadas y tampoco propuso excepciones contra la decisión que libró mandamiento de pago proferida en el juicio coactivo adelantado por la demandada.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 26 de octubre de 2017 y admitido el 3 de abril de 2018. Esgrimió que el Tribunal aplicó una excepción que no es viable en materia tributaria y que los daños generados con la expedición de dos resoluciones ilegales deben ser reparados. El 22 de marzo de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto.

La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto de conformidad con el articulo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA, esto es, $294.750.000[1].

Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo que posteriormente fue revocado directamente por la entidad demandada y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala 2. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera, en reciente fallo de unificación[2] consideró que tenían mérito probatorio. 3. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 138 CPACA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[3], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[4]. 4.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según el artículo 164.2.d CPACA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Este término es una norma de orden público de la que no pueden disponer los jueces, ni las partes.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió la excepción de caducidad en la audiencia inicial y decidió negarla (f. 106 a 109 c. 1). El Consejo de Estado, al decidir el recurso de apelación contra la anterior decisión, consideró que la acción de reparación directa era adecuada para reclamar los perjuicios causados con la ejecución de actos adminsitrativos objeto de revocatoria directa (f. 116 a 139 c. 1).

El artículo 95 CPACA establece que la revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda, y el artículo 94 prevé que la petición de revocación de un acto y la decisión que sobre ella recaiga no revivirán los términos legales para demandar el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.

Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Si un acto administrativo causa un daño, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho y, aunque la administración lo revoque, el término de 4 meses para formular la demanda inicia a partir del día siguiente al de su publicación, notificación, comunicación o ejecución, pues la revocatoria directa no revive ese término. Si el interesado no formula su demanda oportunamente, renuncia al restablecimiento de su derecho crediticio.

Además, como la fuente del daño es el acto administrativo revocado, la acción de reparación directa es improcedente. La Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio sobre la acción procedente contra un acto administrativo de contenido particular y concreto que generó un daño, y que fue revocado directamente por la administración por razones de ilegalidad, después de la expiración del plazo que tenía el afectado para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A juicio de la Sala, el afectado no puede ejercer la acción de reparación directa para obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que fue revocado, porque lo único que podría inferirse de su actitud omisiva es que pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia[5]. La demanda afirma que la demandada expidió las Resoluciones n°. 314 del 25 de noviembre de 2009 y n°. 119 del 24 de marzo de 2010 en forma irregular.

Como la presunta ilegalidad de las Resoluciones es la fuente del daño, el medio de control idóneo para obtener el reconocimiento de los perjuicios es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. La Resolución n°. 314 del 25 de noviembre de 2009, que impuso a la sociedad Comercializadora Asturias Ltda sanción por no declarar, quedó ejecutoriada el 18 de febrero de 2010 (f. 28 c. 1), esto es, vencido el término para interponer el recurso de reconsideración. De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 19 de febrero de 2010 y vencía el 19 de junio de 2010.

Como la demanda se presentó el 4 de abril de 2013 (f. 49 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. La Resolución n°. 119 del 24 de marzo de 2010, que expidió una liquidación de aforo quedó ejecutoriada el 22 de junio de 2010 (f. 30 c. 1), esto es, vencido el término para interponer el recurso de reconsideración. De manera que el término de 4 meses empezó a correr el 23 de junio de 2010 y vencía el 23 de octubre de 2010.

Como la demanda se presentó el 4 de abril de 2013 (f. 49 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. 5. El artículo 188 CPACA dispone que, salvo aquellos procesos en los que ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas. El artículo 365.3 CGP, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, las agencias en derecho se tasarán en el 1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza de este proceso, la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.

Como las pretensiones se estimaron en $387.000.000, el demandante pagará la suma de $3.870.000, por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODÍFICASE la sentencia del 25 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO. CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada la suma de tres millones ochocientos setenta mil pesos ($3.870.000), por concepto de agencias en derecho.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2013, $589.500, por 500. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022.

El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo, lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1] [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 27.422 [fundamento jurídico 2] y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, Rad. 15.652 [fundamento jurídico II], S.V. Ruth Stella Correa Palacio.