CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien definió, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (…), el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del control de legalidad de los actos administrativos, ver sentencia de 15 de octubre de 2013, Exp. 1001-03-15- 000-2010-00039, C.P. Marco Antonio Velilla y sentencia de la Corte Constitucional C 179 del 13 de abril de 1994. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Acto expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.

Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.

Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Participación de la comunidad / ACTO ADMINISTRATIVO - Remisión del acto por parte del interesado / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DEBERES DE LA ENTIDAD ESTATAL - Remitir el acto administrativo demandado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ - Aprehender conocimiento del acto administrativo que será objeto de control de legalidad / PODER OFICIOSO DEL JUEZ - Control autónomo / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad [L]a jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así: (…) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo.

(…) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad.

(…) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver sentencia de 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949-01, sentencia de 7 de octubre de 2003, Exp. 2003-0472-01, sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00, sentencia de 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-0732-00 y sentencia de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15-000- 2010-00369-00, C.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL PLENO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROL PLENO E INTEGRAL / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Formales y materiales / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE CONEXIDAD / CONEXIDAD / ELEMENTO DE CONEXIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / DEBERES DEL JUEZ / DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales.

(…). Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…) [L]os parámetros de confrontación conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento.

COSA JUZGADA RELATIVA / COSA JUZGADA RELATIVA EN SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADOALCANCE DE LA COSA JUZGADA RELATIVA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA RELATIVA / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA / LEGALIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO [L]a sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento.

(…) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad.

(…) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos de la cosa juzgada relativa ver sentencia de 24 de mayo de 2016, Exp. 11001-03-15-000-2015-02578-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala y sentencia de 23 de noviembre de 2010, Exp. 11001- 03-15-000-2010-00196-00, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO PRESIDENCIAL / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTAD LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CRISIS ECOLÓGICA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / PANDEMIA / COVID 19 / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y alegando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario.

El presupuesto fáctico de esta decisión se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus - COVID 19, así como en la afectación que esta pandemia podía generar en el sistema económico del país, la cual podría tener magnitudes “impredecibles e incalculables”. Por su parte, el presupuesto valorativo de ese acto se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 215 DECLARATORIA DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / FACULTAD LEGISLATIVA DEL GOBIERNO / POTESTAD REGLAMENTARIA / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / DISTANCIAMIENTO SOCIAL OBLIGATORIO / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO LEGAL Frente a la justificación de la declaratoria del Estado de Excepción, el Gobierno expuso que las atribuciones legales ordinarias resultaban insuficientes para hacer frente a las circunstancias imprevistas generadas por el COVID-19, requiriéndose la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a conjurar sus efectos.

Dentro de dichas medidas, y para lo que interesa al presente estudio de legalidad. DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PANDEMIA / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020.

Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional.

Para esa Corporación, en la expedición de este acto se cumplieron los requisitos previstos en la Constitución Política para el efecto, pues se halla comprobada la ocurrencia de una situación configurativa de una auténtica emergencia económica, social y ecológica, de donde resulta entonces necesario que las distintas autoridades públicas puedan adoptar las medidas extraordinarias que resulten del caso para conjurar los efectos de la crisis.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la exequibilidad del Decreto 417 de 2020 ver sentencia de la Corte Constitucional C 145 de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos para su procedencia / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA / CLUB MILITAR / ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL / RAMA EJECUTIVA / SECTOR DESCENTRALIZADO DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL / PERSONERÍA JURÍDICA / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA / PATRIMONIO AUTÓNOMO / DESCENTRALIZACIÓN POR SERVICIOS / ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / PRESTACIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS Sobre lo primero, la Sala advierte que el Club Militar fue creado mediante la Ley 124 de 1948 y reorganizado conforme a la Ley 489 de 1998 y a los Decretos leyes 2336 de 1971 y 2164 de 1984, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público en el sector descentralizado por servicios; esa entidad, por disposición de la ley, tiene personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio autónomo e independiente.

En ese sentido, es claro que el Club Militar es efectivamente una autoridad del orden nacional. Además, al revisar el texto de las resoluciones que aquí se analizan, es claro que ellas fueron proferidas en ejercicio de la función administrativa de la entidad de disponer la forma de organización del trabajo en la entidad y la prestación del servicio, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho.

FUENTE FORMAL: LEY 124 DE 1948 / LEY 489 DE 1998 / DECRETO LEY 2336 DE 1971 / DECRETO LEY 2164 DE 1984 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos para su procedencia / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CLUB MILITAR / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Va dirigido a los empleados, contratistas y usuarios de los servicios prestados por el Club Militar / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EFECTOS DURANTE LA VIGENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONCEPTOS DOCTRINARIOS / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA [E]sta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas que no solamente afectan a los empleados y contratistas de la entidad, sino también a todos los usuarios del servicio que presta el Club, así como a los sujetos que intervienen estos procesos.

(…) [E]n tanto las Resoluciones que aquí se analizan están dirigidas tanto a los empleados y contratistas de la entidad, como a todas las personas naturales que tienen la condición de sujetos procesales dentro de los procesos disciplinarios (no solo por su condición de investigado, sino de denunciantes, testigos, peritos, etc.), es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 137 DE 1994 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos del acto administrativo de carácter general ver sentencia de 11 de marzo de 1994, Exp. 2756, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos para su procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Desarrollo del decreto legislativo / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO REGLAMENTARIO / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / FACULTAD DE ADOPCIÓN DE MEDIDAS TRANSITORIAS / FACULTAD LEGISLATIVA DEL GOBIERNO [S]e encuentra satisfecho el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de las resoluciones objeto de estudio, ya que ellas fueron proferidas al amparo del estado de excepción; así se lee del texto de la Resolución No. 321 de 26 de marzo, en donde expresamente se alude al Decreto 417 de 2020, y también se deduce del contenido normativo de la Resolución 324 de 14 de abril de 2020, la cual es una prórroga de la medida anteriormente adoptada.

(…) [L]a Corte Constitucional ha indicado que el acto por el cual el Gobierno Nacional declara el estado de excepción tiene la naturaleza de ser un decreto “legislativo declaratorio”. De ahí entonces que, como lo ha sostenido esta Sala -así como otras Salas Especiales del Consejo de Estado-, los actos administrativos susceptibles de este medio de control pueden tener como fundamento las medidas generales anunciadas en el decreto declaratorio, pues este no solamente constituye el punto de partida de todas las decisiones que se adoptarán en ese estado de anormalidad, sino que también contiene los lineamientos para conjurar la crisis, los cuales también son objeto de control constitucional a través del juicio de suficiencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos susceptibles del medio de control inmediato de legalidad ver sentencia de 14 de julio de 2020, Exp. 11001-03- 15-000-2020-01140-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y sentencia de 19 de mayo de 2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-01013-00, C.P. César Palomino Cortés. Igualmente ver sentencia de la Corte Constitucional, sentencias C 004 de 1992, C 252 de 2010, C 156 de 2011 y C 070 de 2009.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CLUB MILITAR / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DISTANCIAMIENTO SOCIAL OBLIGATORIO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS / TELETRABAJO A través de la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 y de la Resolución 324 de 14 de abril de 2020, el Club Militar, alegando como fundamento la declaratoria del Estado de Excepción y la situación coyuntural del país por la orden de aislamiento preventivo obligatorio, determinó: (…) Suspender los términos en las actuaciones disciplinarias a su cargo (…) La realización del trabajo en casa.

CLUB MILITAR / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA / ENTIDAD DESCENTRALIZADA DE ORDEN NACIONAL / ESTRUCTURA DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA / RAMA EJECUTIVA / CONSEJO DIRECTIVO DEL CLUB MILITAR - Director / ESTATUTOS DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA / OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO [E]l Club Militar fue creado mediante la Ley 124 de 1948, y posteriormente reorganizado por medio de los Decretos 2336 de 1971 y 2164 de 1984, y de la Ley 489 de 1998.

El artículo 6 del Decreto Ley 2336 de 1971 establece dentro de las funciones del Director, la de realizar las operaciones necesarias para el normal funcionamiento del Club, norma que fue modificada por el Decreto 2164 de 1984 (…). Por su parte, mediante el Acuerdo 004 de 9 de marzo de 2001, contentivo de los estatutos internos del Club, se indicó que el Director General tiene (…) facultad[es] (…).

La estructura interna de la entidad fue modificada mediante el Decreto 4018 de 2008 (…). Por su parte, con la Resolución 652 de 2017, el Director General del Club Militar creó y organizó los grupos internos de trabajo y estableció sus funciones; así, en el artículo 15 de dicha norma se determinó que la Oficina de Control Interno Disciplinario tendría a su cargo.

FUENTE FORMAL: LEY 124 DE 1948 / DECRETO 2336 DE 1971 / DECRETO 2164 DE 1984 / DECRETO 4018 DE 2008 / RESOLUCIÓN 652 DE 2017 - ARTÍCULO 15 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CLUB MILITAR - Facultades del Director / AUTORIDAD PÚBLICA / OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO / PROCESO DISCIPLINARIO / EMPLEADO DE LA ENTIDAD DESCENTRALIZADA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DISTANCIAMIENTO SOCIAL OBLIGATORIO / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS / TELETRABAJO [E]l Director del Club Militar sí se encuentra facultado para impartir instrucciones para el desarrollo de las actividades propias de la entidad y la organización interna del personal a su cargo, así como para adoptar decisiones frente al trámite de los procesos disciplinarios que allí se adelantan, a través de la Oficina de Control Interno Disciplinario.

En consecuencia, debe concluirse que el Director sí tenía competencia para expedir disposiciones como las previstas en el acto controlado, esto es, para delegar la coordinación del trabajo que sus funcionarios deban adelantar en casa y disponer la suspensión de términos de los procesos disciplinarios, materias que son de su resorte y se encuentran dentro de su ámbito funcional.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE VALIDEZ EN EL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO [E]ste asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo.

(…) [S]e trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 137 FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBERES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DE EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FACULTADES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad.

Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador.

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMININSTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CLUB MILITAR / NORMATIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DISCRECIONAL / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Cumplimiento / FORMACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO [L]a expedición de resoluciones por parte del Club Militar no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (artículo 44), sin que la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. Por lo demás, las resoluciones cuentan con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad, con lo cual se encuentran satisfechos los elementos formales del acto.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 44 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos formales del acto administrativo ver sentencia de 15 de octubre de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2010-00390-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CLUB MILITAR / NORMATIVIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS / DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / ALCANCE DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / GARANTÍAS DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / PROTECCIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Analizado el texto de las Resoluciones 321 y 324, se advierte que en su texto no se incluyó referencia a norma constitucional alguna, sino únicamente a las normas propias de la entidad y a los Decretos 417 de 17 de marzo, 457 de 22 de marzo y 531 de 8 de abril, todos de 2020.

Sin embargo, para la Sala es claro que la suspensión de los términos de actuaciones administrativas se relaciona con el derecho al debido proceso, por lo cual resulta imperioso analizar su correspondencia con el articulo 29 superior. (…) El objeto de este derecho es entonces la preservación y la efectiva realización de la justicia material, constituyéndose además en un límite al ejercicio de los poderes públicos, por lo que las autoridades tienen la obligación de ajustar sus actuaciones conforme a los procedimientos establecidos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el derecho al debido proceso ver sentencia de la Corte Constitucional T 115 del 6 de abril de 2018 y sentencia C 163 de 10 de abril de 2019. MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DISTANCIAMIENTO SOCIAL OBLIGATORIO / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS / TELETRABAJO / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / DERECHO DE DEFENSA / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES / NÚCLEO ESENCIAL DE LOS DERECHOS / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO LEGAL / PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN PÚBLICA [L]a decisión de suspender términos debido a las medidas adoptadas por las diferentes autoridades, tales como la aplicación preferente del trabajo en casa y el aislamiento preventivo obligatorio, lejos de constituir una vulneración de los derechos fundamentales de los involucrados, permite garantizar la prevalencia del derecho sustancial, la efectividad de los derechos y la protección efectiva de los medios de defensa y de participación procesal.

(…) [L]as decisiones adoptadas mediante los actos que aquí se analizan no limitan ni afectan estas garantías fundamentales sino que, por el contrario, buscan protegerlas en favor de quienes están inmersos en procesos disciplinarios adelantados por el Club Militar, de manera que la suspensión de términos en dichos procesos resultan respetuosos de la norma constitucional señalada.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DEBERES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / PREVALENCIA DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES / DERECHO DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES / DERECHO INTERNACIONAL / PREVALENCIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / PREVALENCIA DE LOS TRATADOS SOBRE DERECHOS HUMANOS / DERECHO A LA VIDA / DERECHOS FUNDAMENTALES / DERECHOS CONSTITUCIONALES / INTEGRIDAD PERSONAL / DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL / NÚCLEO ESENCIAL DE LOS DERECHOS / DERECHO A LA NO DISCRIMINACIÓN / DERECHOS HUMANOS / DERECHOS DEL TRABAJADOR / DERECHOS SOCIALES DEL TRABAJADOR En cuanto a las normas previstas en la Ley 137 de 1994, en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala advierte que las medidas adoptadas en las resoluciones que aquí se analizan no vulneran o contravienen alguno de estos asuntos pues, se repite, en ellas la entidad se limitó a suspender los términos procesales en los procesos disciplinarios y a adoptar medidas de trabajo en casa, teniendo en cuenta las condiciones fácticas actuales.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 3 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 6 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 15 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 50 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONEXIDAD / ELEMENTOS DE LA CONEXIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Desarrollo del decreto legislativo / EMERGENCIA SANITARIA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / DISTANCIAMIENTO SOCIAL OBLIGATORIO / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS / TELETRABAJO Lo mismo cabe decir en relación con el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Excepción, ya que las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020 constituyen un verdadero desarrollo de las consideraciones generales contenidas en él, en particular, en cuanto a la adopción de medidas como la suspensión de términos y el trabajo en casa, como mecanismos para evitar la propagación del virus y la profundización de la crisis generada por el mismo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTOS QUE DEBEN TENER PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL / DIARIO OFICIAL / PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL / ENTIDAD DESCENTRALIZADA DE ORDEN NACIONAL / AVISO / PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO EN LA PÁGINA WEB / EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DE EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD CONDICIONADA DEL ACTO ADMINISTRATIVO [L]a Sala advierte que en los artículos 3 de las resoluciones que aquí se analizan, la entidad dispuso que estos actos regirían “a partir de la fecha de su publicación”.

Dicha previsión, resulta contraria a la regla prevista en el articulo 65 del CPACA (…) y, para el caso de las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad, se prevé la posibilidad de divulgar esos actos “mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación”.

Si bien esta situación no genera la nulidad del acto, toda vez que, como lo ha establecido la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, no se trata de un requisito para la existencia del acto sino para su eficacia, en aras de proteger el imperio del ordenamiento jurídico se declarará la legalidad condicionada de los artículos 3 de las Resoluciones 321 de 3 de marzo y 324 de 14 de abril de 2020, bajo el entendido de que dichos actos administrativos solo pueden regir a partir de la fecha de su publicación, tal y como lo dispone el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 65 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONEXIDAD / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ELEMENTOS DE LA CONEXIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Desarrollo del decreto legislativo / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / EMERGENCIA SANITARIA / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PANDEMIA / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO LEGAL / TELETRABAJO De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en los actos objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe efectuarse específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.

(…) [E]l presupuesto fáctico del Decreto 417 de 2020 se fundamentó en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus - COVID 19, cuya velocidad de expansión y peligrosidad para la vida de todos los habitantes del territorio nacional hacen necesaria la adopción de medidas inmediatas tendientes no solamente a atender los riesgos para la salud de las personas sino también a los tramites procesales y el trabajo en casa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 NOTA DE RELATRORÍA: Sobre el requisito de conexidad en el control inmediato de legalidad, ver sentencia de 31 de mayo de 2011, Exp. 11001-03-15-000- 2010-00388-00(CA), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONEXIDAD / ELEMENTOS DE LA CONEXIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / PANDEMIA / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 / PROTECCIÓN DE DERECHOS LABORALES / CONDICIONES DEL TRABAJADOR / TELETRABAJO / PROTECCIÓN AL TRABAJADOR / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL INTERÉS PÚBLICO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO DE DEFENSA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA / EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / EMERGENCIA SANITARIA [L]as medidas adoptadas en las resoluciones objeto de pronunciamiento tienen como propósito limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19, cumplir con las medidas de distanciamiento social y aislamiento preventivo, así como favorecer el trabajo en casa para los funcionarios de la entidad, pero garantizando también la protección de los derechos de los administrados, en particular, de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.

Lo anterior, guarda conexidad tanto con las razones que llevaron a la declaratoria de emergencia como con las medidas que fueron anunciadas por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Resta entonces analizar si las medidas adoptadas mediante la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 y la Resolución 324 de 14 de abril de 2020 son proporcionales, para lo cual debe tenerse en cuenta el alcance de esta exigencia prevista en el articulo 13 de la Ley 137 de 1994 (…).

Para la Sala, lo dispuesto en los actos objeto de análisis es proporcional tanto frente a la gravedad de la situación que se busca atender como respecto de la finalidad de evitar la propagación de la enfermedad. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 13 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA - Podían realizarse desde casa / DISTANCIAMIENTO SOCIAL OBLIGATORIO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / DERECHO A LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / COVID 19 / AUTORIDAD PÚBLICA / CLUB MILITAR [D]ebe resaltarse que las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020 fueron dictadas en el contexto de las medidas de aislamiento obligatorio anunciadas en el Decreto 417, de acuerdo con las cuales, las personas solo podían salir de sus residencias para atender asuntos muy específicos, dentro de los cuales no se encontraban las actividades que fueron suspendidas por el Club Militar.

Ahora bien, respecto a la temporalidad de su vigencia, ella también se advierte proporcional pues corresponde con las fechas del aislamiento determinado mediante los Decretos 457 de 22 de marzo y 531 de 8 de abril de 2020, factor objetivo que elimina la arbitrariedad de la decisión. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARATORIA DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / CONEXIDAD / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO / NORMAS CONSTITUCIONALES [L]as Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020 se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, tanto en el aspecto formal como en el material, pues estas son respetuosas de las normas constitucionales y legales en las que se fundan, guardan conexidad con los motivos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción y se muestran proporcionales para conjurar la crisis.

COSA JUZGADA RELATIVA / COSA JUZGADA RELATIVA EN SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO / ALCANCE DE LA COSA JUZGADA RELATIVA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA RELATIVA / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA [D]e conformidad con el articulo 189 de la Ley 1437 de 2011, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa frente a los puntos analizados y decididos, por lo que las disposiciones sub judice podrán ser objeto de un debate posterior a través del contencioso de legalidad promovido a solicitud de parte.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 189 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos de la cosa juzgada relativa, ver sentencia del 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 321 DE 2020 (26 de marzo) Y RESOLUCIÓN 324 DE 2020 (14 de abril) CLUB MILITAR CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01613-00 (acumulado 11001-03-15-000- 2020-01615-00) Actor: CLUB MILITAR Demandado: RESOLUCIONES 321 DE 26 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 324 DE 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16, profiere sentencia de única instancia dentro del proceso que se adelanta en virtud del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 “POR LA CUAL SE SUSPENDEN TERMINOS EN LAS ACTUACIONES DISCIPLINARIAS DEL CLUB MILITAR COMO CONSECUENCIA DE LA EMERGENCIA GENERADA EN EL COVID19” y de la Resolución 324 de 14 de abril de 2020 por la que se “PRORROGA LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN LAS ACTUACIONES DISCIPLINARIAS DEL CLUB MILITAR COMO CONSECUENCIA DE LA EMERGENCIA GENERADA CON EL COVID-19”, proferidas por el Director General del Club Militar.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el virus COVID-19 como una pandemia de carácter global, cuyas afectaciones no solamente involucran la salud pública sino también otros sensibles sectores de la sociedad[1]. 1.2. Teniendo en cuenta esa declaración, el Ministerio de Salud y Protección Social determinó que se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y con su mitigación. Bajo tal consideración, dicha entidad expidió la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. 1.3.

Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19”[2]. 1.4.

A través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m.) del día 13 de abril de 2020. 1.5. A través de la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020, el Director General del Club Militar dispuso la suspensión de términos en todas las actuaciones disciplinarias a cargo de ese establecimiento. 1.6.

En la Secretaría General del Consejo de Estado, a través de correo electrónico, fue recibida una copia de la citada resolución para efectos de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad del acto en cuestión. De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 30 de abril de 2020 para adelantar el trámite de rigor. 1.7.

El día 13 de mayo de 2020, el Despacho profirió auto mediante el cual avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, ordenando notificar de esta decisión a la entidad que expidió el acto y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como dar aviso a la comunidad y al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario y a la Universidad Libre de Colombia, para que, de ser del caso, se pronunciaran acerca de puntos relevantes para efectos de adelantar el presente examen.

Finalmente, se dispuso notificar de esta providencia al Ministerio Público para efectos de que rindiera el concepto a su cargo. 1.8. Posteriormente, a través del Decreto 531 de 2020 el Gobierno Nacional ordenó prorrogar el aislamiento preventivo obligatorio hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril de 2020. 1.9. El Director del Club Militar resolvió entonces, mediante Resolución 324 del 14 de abril de 2020, prorrogar la suspensión de términos declarada mediante la Resolución 321 de 26 de mayo de 2020, en todas las actuaciones disciplinarias a cargo del Club Militar, durante el periodo comprendido entre los días 14 y 27 de abril de 2020. 1.10.

Este acto fue remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado y, según acta individual de reparto, su conocimiento correspondió al Consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas, bajo el radicado No. 11001-03-15- 000-2020-01615-00. 1.11. El 4 de mayo de 2020, ese Despacho avocó conocimiento de la Resolución No. 324. Sin embargo, mediante auto de 2 de junio de 2020, el Consejero Jaime Enrique Rodríguez Navas dispuso remitir el asunto para verificar su posible acumulación con el presente proceso. 1.12.

Mediante auto de 6 de julio de 2020, el Despacho del Consejero Ponente decretó la acumulación del proceso radicado bajo el número 11001-03- 15-000-2020-01615-00 al expediente 11001-03-15-000-2020-01613-00. II. TEXTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020, proferidas por el Club Militar: |“RESOLUCIÓN NÚMERO 000321 DE 2020 | |[26 de marzo de 2020] | | | |Por la cual se suspenden terminos en las actuaciones disciplinarias | |del Club Militar como consecuencia de la emergencia generada en el | |COVID- 19 | | | |EL DIRECTOR GENERAL DEL CLUB MILITAR | |En uso de sus facultades legales y estatutarias y en especial de las | |que le confiere el Decreto 444 del 16 de Marzo de 2017 y el Acuerdo | |004 de 2001, | | | |CONSIDERANDO | | | |Que mediante Decreto 417 de marzo del 2020 y con ocasión de la | |pandemia generada con el COVID-19, el Gobierno Nacional declaró un | |estado de emergencia económica, social y ecologica en todo el | |territorio nacional, siendo una de las pincipales medidas que se | |ordenó adoptar y acatando la sugerencia de la organización Mundial de| |la Salud el distanciamiento social y el aislamiento, con el fin de | |evitar la propagacion del virus. | | | |Que mediante Decreto 457 del 22 de marzo 2020 ‘mediante el cual | |imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada | |por la epidemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden| |publico’, el Gobierno Nacional- Ministerio del Interior, ordenó el | |aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes | |de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00a.m.) | |del 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas(00:00 a.m.) del 13 de | |abril de 2020, limitando totalmente la libre circulación de personas | |y vehiculos en el territorio nacional con las excepciones previstas | |en el citado acto administrativo. | | | |Que con la adopcion del aislamiento social ordenado por el Gobierno | |Nacional las personas que intervienen e las diferentes actuaciones | |disciplinarias tales como servidores públicos de la Entidad | |investigados, defensores, quejosos, etc., están impedidos para | |trasladarse a las instalaciones del Club Militar. | | | |Que con el fin de garantizar el debido ejercicio de la acción | |disciplinaria, el debido proceso y el derecho a la defensa, así como | |contribuir con la garantía del derecho fundamental colectivo a la | |salud pública, | | | |RESUELVE | | | |ARTICULO 1º SUSPENDER TÉRMINOS en todas las actuaciones | |disciplinarias, a cargo del Club Militar como establecimiento público| |del orden nacional a partir de las cero horas (00:00a.m.) del 26 de | |marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 13 de abril de | |2020. | | | |PARAGRAFO.

Esta medida no implica inactividad de la autoridad | |disciplinaria, la cual durante ese periodo podrá proferir las | |decisiones a que haya lugar. | | | |ARTICULO 2º La Oficina de Control Disciplinario Interno de la | |Entidad, deberá adoptar las medidas para dar estricto cumplimiento a | |lo ordenado en el articulo anterior y coordinará con los servidores a| |su cargo el trabajo que se deba adelantar desde sus residencias. | | | |ARTICULO 3º La presente resolución rige a partir de la fecha de su | |expedición. | | | |COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE | | | |Dada en Bogotá, D.C. a los | | | |Vicealmirante (RA) DANIEL IRIARTE ALVIRA | |Director General” | |“RESOLUCIÓN NÚMERO 000324 DE 2020 | |[14 ABR 2020] | | | |Por la cual se prorroga la suspensión de términos en las | |actuaciones disciplinarias del Club Militar como consecuencia | |de la emergencia generada con el COVID-19 | | | |EL DIRECTOR GENERAL DEL CLUB MILITAR | | | |En uso de sus facultades legales y estatutarias y en especial de las | |que le confiere el Decreto 444 del 16 de Marzo de 2017 y el Acuerdo | |004 de 2001, | | | |CONSIDERANDO | | | |Que la Dirección General del Club Militar, en el marco de la | |emergencia sanitaria originada en el COVID-19, y de conformidad con | |lo señalado en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 ‘mediante el | |cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria | |generada por la epidemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento | |del orden público’, resolvió mediante Resolución 000321 del 26 de | |marzo de 2020, suspender términos en todas las actuaciones | |disciplinarias a cargo del Club Militar, desde el 26 de marzo de 2020| |hasta el 13 de abril de 2020, en aras de garantizar la salud de los | |servidores públicos de la Entidad, investigados, defensores y | |quejosos que acuden diariamente a la sede principal de la entidad, | |sin perjuicio de la actividad laboral, dado que sus servidores | |seguirían ejerciendo sus funciones a través del trabajo en casa | | | |Que el pasado 8 de abril de 2020, el Gobierno Nacional expidió el | |Decreto 531 ordenando nuevamente el ‘aislamiento preventivo | |obligatorio de todas las personas habitantes de República de | |Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril| |2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, | |en el marco de la emergencia sanitaria por causa “del Coronavirus | |COVID-19’. | | | |Que para efectos de ordenar el efectivo aislamiento preventivo | |obligatorio en el citado Decreto 531 de 2020, se limitó totalmente la| |libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, | |con las excepciones previstas en el artículo 3o del citado Decreto. | | | |Que con el fin de garantizar el debido ejercicio de la acción | |disciplinaria, el debido proceso y el derecho a la defensa, así como | |contribuir con la garantía del derecho fundamental colectivo a la | |salud pública, se considera necesario prorrogar la suspensión de | |términos en todas las actuaciones disciplinarias, durante el lapso de| |tiempo establecido por el señor Presidente de la República, en el | |decreto antes mencionado. | | | |Que en atención a lo expuesto, | | | |

RESUELVE

| | | |ARTÍCULO 1º PRORROGAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS en todas las | |actuaciones disciplinarias a cargo del Club Militar, establecimiento | |público del orden nacional, a partir del día martes 14 de abril de | |2020 y hasta las 00:00 a.m. horas del día lunes 27 de abril del 2020.| | | |PARÁGRAFO Esta medida no implica inactividad de las autoridades | |disciplinarias quienes podrán durante este período, proferir las | |decisiones a que haya lugar, teniendo cuenta la prorroga que suspende| |los términos en las actuaciones disciplinarias, de conformidad con lo| |señalado en los considerandos. | | | |ARTÍCULO 2º La Oficina de Control Disciplinario Interno de la | |Entidad, deberá adoptar las medidas para dar estricto cumplimiento a | |lo ordenado en el artículo anterior y coordinará con los servidores a| |su cargo el trabajo que se deba adelantar desde sus residencias. | | | |ARTÍCULO 3o La presente Resolución rige a partir de la fecha de su | |expedición. | | | |COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE | | | |Dada en Bogotá, D.C. a los 14 días de abril de 2020 | | | |Vicealmirante (RA) DANIEL IRIARTE ALVIRA | |Director General” | III.

INTERVENCIONES De quienes fueron llamadas a participar, únicamente el Club Militar intervino, mediante escrito de 27 de mayo de 2020, a fin de defender la legalidad de las resoluciones sub examine. A manera de antecedentes, expuso que con el Decreto 417 de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con ocasión de la pandemia generada por el COVID-19 y que mediante el Decreto 457 de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio; así, en cumplimiento de las disposiciones gubernamentales se suspendieron los servicios en las instalaciones del Club Militar con el propósito de evitar la generación de posibles contagios, así como los términos procesales en las diferentes actuaciones disciplinarias adelantadas por la Oficina de Control Interno, debido a que los sujetos procesales y testigos debían concurrir presencialmente para ser notificados, práctica de pruebas, celebración de audiencias y demás comunicaciones del caso.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante Concepto No. 043 de 17 de junio de 2020, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa manifestó que, a su juicio, las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020 se encuentran ajustadas a la legalidad, pues son respetuosas del marco normativo del estado de excepción y de las reglas previstas en la Constitución Política, razón por la cual solicitó a esta Corporación que se declare su legalidad.

V. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien definió, en sesión virtual del 1 de abril de 2020[3], que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. 2.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes anteriormente reseñados, corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 y la Resolución 324 de 14 de abril de 2020, proferidas por el Club Militar, guardan conformidad -en sus aspectos formales y materiales- con las normas superiores que les sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción bajo el cual se produjo.

Para resolver este asunto, la Sala se referirá, en primer lugar, al objeto y alcance del medio de control inmediato de legalidad, así como a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020, para luego, a partir de esos presupuestos generales, efectuar el análisis específico de legalidad del acto administrativo objeto de control, bajo la perspectiva del cumplimiento de los requisitos formales y materiales para su expedición. 3.

Del medio de control inmediato de legalidad 3.1. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales” En el mismo sentido, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Como se observa, se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados[4]. 3.2.

De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.

Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.

Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.3.

Ahora bien, a partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así[5]: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales.

Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional”[6].

Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Esa integralidad, como lo ha precisado esta Corporación, no implica que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría de manera muy importante la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo.

En ese sentido, los parámetros de confrontación conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento[7].

Así, ha dicho el Consejo de Estado que “los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan solo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, solo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”[8]. f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

Establecidas las caracteristicas fundamentales del medio de control inmediato de legalidad, pasa la Sala a efectuar algunas consideraciones generales respecto de la declaratoria de emergencia al amparo de la que se expidieron las resoluciones sub examine, parámetro básico para el análisis de legalidad de las mismas. 4. La declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020 4.1.

El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y alegando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario[9].

El presupuesto fáctico de esta decisión se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus - COVID 19, así como en la afectación que esta pandemia podía generar en el sistema económico del país, la cual podría tener magnitudes “impredecibles e incalculables”. Por su parte, el presupuesto valorativo de ese acto se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. Frente a la justificación de la declaratoria del Estado de Excepción, el Gobierno expuso que las atribuciones legales ordinarias resultaban insuficientes para hacer frente a las circunstancias imprevistas generadas por el COVID-19, requiriéndose la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a conjurar sus efectos.

Dentro de dichas medidas, y para lo que interesa al presente estudio de legalidad, allí se indicó: “Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. (…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” (Se resalta).

También se advirtió que, dada la falta de certeza respecto de la magnitud de la situación planteada a raíz de la llegada del coronavirus a Colombia, en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis. 4.2. El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020.

Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional.

Para esa Corporación, en la expedición de este acto se cumplieron los requisitos previstos en la Constitución Política para el efecto, pues se halla comprobada la ocurrencia de una situación configurativa de una auténtica emergencia económica, social y ecológica, de donde resulta entonces necesario que las distintas autoridades públicas puedan adoptar las medidas extraordinarias que resulten del caso para conjurar los efectos de la crisis. 4.3.

Las circunstancias fácticas que llevaron a la declaratoria del Estado de Excepción y los argumentos jurídicos que soportaron la expedición del Decreto 417 de 2020, constituyen el marco dentro del cual esta Sala debe analizar las disposiciones contenidas en las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020, proferidas por el Director del Club Militar, tal y como lo indicó la propia entidad al momento de proferir el acto administrativo sometido al presente medio de control inmediato de legalidad.

Bajo esa premisa, pasa la Sala entonces a efectuar el análisis de legalidad de las resoluciones en cuestión, adviritiendo que se estudiarán conjuntamente, pues finalmente se trata de la misma medida, cuyos efectos se prorrogaron en el tiempo. 5. Caso concreto - análisis de legalidad 5.1. De la procedencia del medio de control Como atrás se indicó, para establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que el Club Militar fue creado mediante la Ley 124 de 1948 y reorganizado conforme a la Ley 489 de 1998 y a los Decretos leyes 2336 de 1971 y 2164 de 1984, como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público en el sector descentralizado por servicios; esa entidad, por disposición de la ley, tiene personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio autónomo e independiente.

En ese sentido, es claro que el Club Militar es efectivamente una autoridad del orden nacional. Además, al revisar el texto de las resoluciones que aquí se analizan, es claro que ellas fueron proferidas en ejercicio de la función administrativa de la entidad de disponer la forma de organización del trabajo en la entidad y la prestación del servicio, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho.

Ahora bien, frente al segundo de los requisitos, la Sala advierte que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas que no solamente afectan a los empleados y contratistas de la entidad, sino también a todos los usuarios del servicio que presta el Club, así como a los sujetos que intervienen estos procesos.

Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida o si se trata de un conjunto determinado o determinable de ellas[10]. Así, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994 precisó que “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”[11].

Así las cosas, en tanto las Resoluciones que aquí se analizan están dirigidas tanto a los empleados y contratistas de la entidad, como a todas las personas naturales que tienen la condición de sujetos procesales dentro de los procesos disciplinarios (no solo por su condición de investigado, sino de denunciantes, testigos, peritos, etc.), es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.

Finalmente, también se encuentra satisfecho el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de las resoluciones objeto de estudio, ya que ellas fueron proferidas al amparo del estado de excepción; así se lee del texto de la Resolución No. 321 de 26 de marzo, en donde expresamente se alude al Decreto 417 de 2020, y también se deduce del contenido normativo de la Resolución 324 de 14 de abril de 2020, la cual es una prórroga de la medida anteriormente adoptada.

En relación con este asunto, es importante resaltar que la Corte Constitucional ha indicado que el acto por el cual el Gobierno Nacional declara el estado de excepción tiene la naturaleza de ser un decreto “legislativo declaratorio”[12]. De ahí entonces que, como lo ha sostenido esta Sala -así como otras Salas Especiales del Consejo de Estado[13]-, los actos administrativos susceptibles de este medio de control pueden tener como fundamento las medidas generales anunciadas en el decreto declaratorio, pues este no solamente constituye el punto de partida de todas las decisiones que se adoptarán en ese estado de anormalidad, sino que también contiene los lineamientos para conjurar la crisis, los cuales también son objeto de control constitucional a través del juicio de suficiencia[14].

Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto a control inmediato de legalidad. 5.2. Contenido de los actos analizados A través de la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 y de la Resolución 324 de 14 de abril de 2020, el Club Militar, alegando como fundamento la declaratoria del Estado de Excepción y la situación coyuntural del país por la orden de aislamiento preventivo obligatorio, determinó: a) Suspender los términos en las actuaciones disciplinarias a su cargo entre el 26 de marzo y el 13 de abril del año 2020, lapso que fue prorrogado del 14 de abril al 27 de abril del mismo año; b) La realización del trabajo en casa.

Tal y como se indicó en el acápite de antecedentes de la presente providencia, mediante autos de 4 de mayo y 13 de mayo de 2020 se avocó el conocimiento de los procesos de control inmediato de legalidad para conocer de la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 y la Resolución 324 de 14 de abril de 2020, respectivamente, por considerar que, al tenor de lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 y 136 del CPACA, son susceptibles de ser analizadas en virtud del medio de control inmediato de legalidad. 5.3.

Cumplimiento de los requisitos formales Como se advirtió en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, la revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley. 5.3.1.

Sobre lo primero, como atrás se indicó, el Club Militar fue creado mediante la Ley 124 de 1948, y posteriormente reorganizado por medio de los Decretos 2336 de 1971 y 2164 de 1984, y de la Ley 489 de 1998. El artículo 6 del Decreto Ley 2336 de 1971 establece dentro de las funciones del Director, la de realizar las operaciones necesarias para el normal funcionamiento del Club, norma que fue modificada por el Decreto 2164 de 1984 en los siguientes términos: “a) Dirigir, coordinar, supervisar y dictar normas para el eficiente desarrollo de las actividades de la Entidad, en cumplimiento de las políticas adoptadas por la Junta Directiva;

(…) j) Representar a la Entidad como persona jurídica y autorizar con su firma los actos y contratos en que ella tenga que intervenir; (…) m) Ejercer las demás funciones que le señalen los estatutos y la Junta Directiva, así como aquellas que por su naturaleza le correspondan como funcionario ejecutivo y que no estén atribuidas a otra autoridad.” Por su parte, mediante el Acuerdo 004 de 9 de marzo de 2001, contentivo de los estatutos internos del Club, se indicó que el Director General tiene la facultad de: “f) Delegar en los funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, cuando la Constitución, la Ley o los Estatutos lo permitan;

(…) h) Distribuir el personal de la planta de personal global, teniendo en cuenta la estructura interna, las necesidades del servicio y los planes y programas trazados por la entidad; (…) n) Crear y organizar mediante acto administrativo grupos internos de trabajo, teniendo en cuenta la estructura interna y los planes y programas institucionales;” La estructura interna de la entidad fue modificada mediante el Decreto 4018 de 2008, en cuyo artículo 3 se establecieron como funciones del Director las siguientes: “b) Organizar, dirigir y controlar de conformidad con las directrices trazadas por el Consejo Directivo, las actividades de la entidad, y suscribir como representante legal los actos y contratos, ordenar los gastos y suscribir convenios necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones asignadas a la entidad, con arreglo a las disposiciones vigentes y a los presentes estatutos;

(…) h) Conocer los asuntos disciplinarios de conformidad con las disposiciones legales vigentes. (…) n) Aprobar el Manual específico de funciones y requisitos, así como el Manual de Procedimientos de la entidad; o) Crear y organizar mediante acto administrativo grupos internos de trabajo, teniendo en cuenta la estructura interna y los planes y programas institucionales;” Por su parte, con la Resolución 652 de 2017, el Director General del Club Militar creó y organizó los grupos internos de trabajo y estableció sus funciones; así, en el artículo 15 de dicha norma se determinó que la Oficina de Control Interno Disciplinario tendría a su cargo: “a. Aplicar el régimen disciplinario en la Entidad de acuerdo con las normas vigentes.

(…) d. Atender los requerimientos de las diferentes autoridades con relación a las indagaciones preliminares e investigaciones disciplinarias que se adelanten por la entidad” Así las cosas, en virtud de estas disposiciones -que fueron puestas de presente por la entidad en su intervención-, es claro que el Director del Club Militar sí se encuentra facultado para impartir instrucciones para el desarrollo de las actividades propias de la entidad y la organización interna del personal a su cargo, así como para adoptar decisiones frente al trámite de los procesos disciplinarios que allí se adelantan, a través de la Oficina de Control Interno Disciplinario.

En consecuencia, debe concluirse que el Director sí tenía competencia para expedir disposiciones como las previstas en el acto controlado, esto es, para delegar la coordinación del trabajo que sus funcionarios deban adelantar en casa y disponer la suspensión de términos de los procesos disciplinarios, materias que son de su resorte y se encuentran dentro de su ámbito funcional. 5.3.2.

Ahora bien, superado el análisis del tema de la competencia, corresponde determinar si se cumplieron los elementos formales de validez del acto administrativo. Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo.

En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella, de manera que “el camino que conduce a un acto estatal no se halla a la libre elección del órgano competente para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por tanto, el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta, sino también el camino mismo y que por el objeto de su normación se nos ofrece como norma procesal”[15].

La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador.

En este caso se encuentra que la expedición de resoluciones por parte del Club Militar no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (artículo 44), sin que la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que vicie su expedición. Por lo demás, las resoluciones cuentan con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad[16], con lo cual se encuentran satisfechos los elementos formales del acto.

Establecido lo anterior, la Sala procederá a efectuar el estudio de cumplimiento de los aspectos materiales del acto. 5.4. Examen material de legalidad de las resoluciones sub examine Como se indicó en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, el examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento.

Se trata, específicamente, de analizar si éste es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere[17].

Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 1. Conformidad con las normas superiores Analizado el texto de las Resoluciones 321 y 324, se advierte que en su texto no se incluyó referencia a norma constitucional alguna, sino únicamente a las normas propias de la entidad y a los Decretos 417 de 17 de marzo, 457 de 22 de marzo y 531 de 8 de abril, todos de 2020.

Sin embargo, para la Sala es claro que la suspensión de los términos de actuaciones administrativas se relaciona con el derecho al debido proceso, por lo cual resulta imperioso analizar su correspondencia con el articulo 29 superior. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el derecho al debido proceso comprende el “conjunto de garantías destinadas a la protección del ciudadano vinculado a una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten las formalidades propias de cada juicio”; este obliga a quien asume la dirección del procedimiento a “observar, en todos sus actos, la plenitud de las formas previamente establecidas en la Ley o en los reglamentos”[18].

El objeto de este derecho es entonces la preservación y la efectiva realización de la justicia material, constituyéndose además en un límite al ejercicio de los poderes públicos, por lo que las autoridades tienen la obligación de ajustar sus actuaciones conforme a los procedimientos establecidos[19]. En este escenario, se advierte que la decisión de suspender términos debido a las medidas adoptadas por las diferentes autoridades, tales como la aplicación preferente del trabajo en casa y el aislamiento preventivo obligatorio, lejos de constituir una vulneración de los derechos fundamentales de los involucrados, permite garantizar la prevalencia del derecho sustancial, la efectividad de los derechos y la protección efectiva de los medios de defensa y de participación procesal.

En ese sentido, para la Sala las decisiones adoptadas mediante los actos que aquí se analizan no limitan ni afectan estas garantías fundamentales sino que, por el contrario, buscan protegerlas en favor de quienes están inmersos en procesos disciplinarios adelantados por el Club Militar, de manera que la suspensión de términos en dichos procesos resultan respetuosos de la norma constitucional señalada.

En cuanto a las normas previstas en la Ley 137 de 1994[20], en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala advierte que las medidas adoptadas en las resoluciones que aquí se analizan no vulneran o contravienen alguno de estos asuntos pues, se repite, en ellas la entidad se limitó a suspender los términos procesales en los procesos disciplinarios y a adoptar medidas de trabajo en casa, teniendo en cuenta las condiciones fácticas actuales.

Lo mismo cabe decir en relación con el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Excepción, ya que las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020 constituyen un verdadero desarrollo de las consideraciones generales contenidas en él, en particular, en cuanto a la adopción de medidas como la suspensión de términos y el trabajo en casa, como mecanismos para evitar la propagación del virus y la profundización de la crisis generada por el mismo.

Dicho lo anterior, la Sala advierte que en los artículos 3 de las resoluciones que aquí se analizan, la entidad dispuso que estos actos regirían “a partir de la fecha de su publicación”. Dicha previsión, resulta contraria a la regla prevista en el articulo 65 del CPACA, el cual dispone que “[l]os actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales”, y, para el caso de las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad, se prevé la posibilidad de divulgar esos actos “mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación”.

Si bien esta situación no genera la nulidad del acto, toda vez que, como lo ha establecido la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, no se trata de un requisito para la existencia del acto sino para su eficacia, en aras de proteger el imperio del ordenamiento jurídico se declarará la legalidad condicionada de los artículos 3 de las Resoluciones 321 de 3 de marzo y 324 de 14 de abril de 2020, bajo el entendido de que dichos actos administrativos solo pueden regir a partir de la fecha de su publicación, tal y como lo dispone el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Conexidad de las medidas con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en los actos objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe efectuarse específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica[21].

En este caso, como se anotó en acápite anterior de esta providencia, el presupuesto fáctico del Decreto 417 de 2020 se fundamentó en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus - COVID 19, cuya velocidad de expansión y peligrosidad para la vida de todos los habitantes del territorio nacional hacen necesaria la adopción de medidas inmediatas tendientes no solamente a atender los riesgos para la salud de las personas sino también a los tramites procesales y el trabajo en casa.

Por su parte, las medidas adoptadas en las resoluciones objeto de pronunciamiento tienen como propósito limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid-19, cumplir con las medidas de distanciamiento social y aislamiento preventivo, así como favorecer el trabajo en casa para los funcionarios de la entidad, pero garantizando también la protección de los derechos de los administrados, en particular, de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.

Lo anterior, guarda conexidad tanto con las razones que llevaron a la declaratoria de emergencia como con las medidas que fueron anunciadas por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020. 3. Proporcionalidad de las medidas adoptadas Resta entonces analizar si las medidas adoptadas mediante la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 y la Resolución 324 de 14 de abril de 2020 son proporcionales, para lo cual debe tenerse en cuenta el alcance de esta exigencia prevista en el articulo 13 de la Ley 137 de 1994 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 13.

PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. Para la Sala, lo dispuesto en los actos objeto de análisis es proporcional tanto frente a la gravedad de la situación que se busca atender como respecto de la finalidad de evitar la propagación de la enfermedad.

Así, debe resaltarse que las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020 fueron dictadas en el contexto de las medidas de aislamiento obligatorio anunciadas en el Decreto 417, de acuerdo con las cuales, las personas solo podían salir de sus residencias para atender asuntos muy específicos, dentro de los cuales no se encontraban las actividades que fueron suspendidas por el Club Militar.

Ahora bien, respecto a la temporalidad de su vigencia, ella también se advierte proporcional pues corresponde con las fechas del aislamiento determinado mediante los Decretos 457 de 22 de marzo y 531 de 8 de abril de 2020, factor objetivo que elimina la arbitrariedad de la decisión. 4. Conclusión Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala considera que las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020 se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, tanto en el aspecto formal como en el material, pues estas son respetuosas de las normas constitucionales y legales en las que se fundan, guardan conexidad con los motivos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción y se muestran proporcionales para conjurar la crisis.

En todo caso, debe resaltarse que de conformidad con el articulo 189 de la Ley 1437 de 2011, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa frente a los puntos analizados y decididos, por lo que las disposiciones sub judice podrán ser objeto de un debate posterior a través del contencioso de legalidad promovido a solicitud de parte[22].

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la legalidad condicionada del artículo 3 de la Resolución 321 de 26 de marzo de 2020 y del artículo 3 de la Resolución 324 de 14 de abril de 2020, expedidas por el Club Militar, bajo el entendido que estos actos solo podrán regir a partir de la fecha de su publicación.

SEGUNDO: DECLARAR la legalidad de las demás disposiciones de las Resoluciones 321 de 26 de marzo de 2020 y 324 de 14 de abril de 2020, expedidas por el Club Militar, únicamente por los motivos y frente a los aspectos estudiados en este fallo.

TERCERO: COMUNICAR el contenido de esta decisión en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

CUARTO: En firme esta providencia, dispóngase el archivo del proceso y realícense las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Presidente | | | | | | | | | | | | | |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | |Consejero |Consejero | |Salvamento de voto | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ (E) |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejero |Consejero | | |Salvamento de voto | SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ENRIQUE MORENO GÓMEZ CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedente / CONEXIDAD / ELEMENTOS DE LA CONEXIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - No desarrolló del decreto legislativo / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CLUB MILITAR - Facultades del Director / AUTORIDAD PÚBLICA / ACTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / SUSPENSIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO / SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS ADMINISTRATIVOS / TELETRABAJO [A]un cuando las medidas contenidas en los actos objeto de control guardan conexidad con el objeto de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que determinó el Gobierno nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y con los artículos 2, 3, 16 y 18 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, no por ello puede afirmarse que se desarrolló una medida general contenida en tales decretos.

Por el contrario, las resoluciones controladas constituyen el ejercicio de la función administrativa ordinaria propia del director del Club Militar, de disponer la forma de organización del trabajo en la entidad y la prestación del servicio, comoquiera que las mismas establecieron: i) suspender los términos en las actuaciones disciplinarias a su cargo (…) y ii) la realización del trabajo en casa.

(…) En consecuencia, en mi criterio el control inmediato de legalidad no era procedente y así se debió declarar. FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 16 / DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 18 / DECRETO LEGISLATIVO - 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01613-00 (acumulado 11001-03-15-000- 2020-01615-00) Actor: CLUB MILITAR Demandado: RESOLUCIONES 321 DE 26 DE MARZO DE 2020 Y RESOLUCIÓN 324 DE 14 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar el voto en la decisión adoptada en sentencia del 13 de noviembre de 2020 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución y la Ley la resolución objeto de control.

Lo anterior por cuanto que, aun cuando las medidas contenidas en los actos objeto de control guardan conexidad con el objeto de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que determinó el Gobierno nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y con los artículos 2, 3, 16 y 18 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, no por ello puede afirmarse que se desarrolló una medida general contenida en tales decretos.

Por el contrario, las resoluciones controladas constituyen el ejercicio de la función administrativa ordinaria propia del director del Club Militar, de disponer la forma de organización del trabajo en la entidad y la prestación del servicio, comoquiera que las mismas establecieron: i) suspender los términos en las actuaciones disciplinarias a su cargo entre el 26 de marzo y el 13 de abril del año 2020, lapso que fue prorrogado del 14 de abril al 27 de abril del mismo año; y ii) la realización del trabajo en casa.

De manera que, es posible advertir que las disposiciones previstas por los actos controlados obedecen a funciones ordinarias propias del director del Club Militar, sin que pueda afirmarse que tales previsiones corresponden al desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo expedido en el estado de emergencia. En consecuencia, en mi criterio el control inmediato de legalidad no era procedente y así se debió declarar.

En los anteriores términos dejo expuesto el salvamento de mi voto Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado *Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co8081* ----------------------- [1] Disponible en https://www.dw.com/es/oms-declara-pandemia-global-al- coronavirus/a-52726257 [2] La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, concluyó que el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 estaba ajustado a la Constitución Política, por lo que declaró su exequibilidad, tal y como se consignó en el Comunicado No. 21 de mayo 20 y 21 de 2020; https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2021%20d el%2020%20y%2021%20de%20mayo%20de%202020.pdf [3] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [4] Corte Constitucional, sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000. [5] Sobre este asunto, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01; 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01; 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305- 00; 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00; y 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00.

Además, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001- 03-24-000-2010-00279-00. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación No. 11001 03 15 0002015 02578 00. [8] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicado No. 2010-00196. [9] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [10] Al respecto, puede consultarse Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Compendio de Derecho Administrativo”, Universidad Externado, Bogotá, 2017, Considerandos 1351 a 1354.

Allí se indica que el acto administrativo general “comprende todas aquellas manifestaciones normativas, sean reglamentarias o reguladoras, provenientes de cualquier autoridad administrativa, caracterizadas por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución Política o la ley”. Se trata de “actos similares a la ley en cuanto a su generalidad e impersonalidad, por lo tanto, actos administrativos de carácter general, a los que la doctrina iuspublicista denomina reglamentos en cuanto, a diferencia del acto administrativo tradicional, no producen situaciones jurídicas particulares o concretas sino que contienen normas de aplicación abstracta”. [11] Radicación N° 2756. [12] Corte Constitucional, sentencias C-004 de 1992, C-252 de 2010 y C-156 de 2011. [13] Ver, por ejemplo, Consejo de Estado.

Sala 4 Especial de Decisión, sentencia de única instancia del 14 de julio de 2020, medio de control inmediato de legalidad, Radicado 11001-03-15-000-2020-01140-00. [14] Corte Constitucional, sentencia C-070 de 2009 y Consejo de Estado, Sala Dos Especial de Decisión. Sentencia de única instancia de 19 de mayo de 2020, medio de control inmediato de legalidad, Radicado 11001-03-15-000- 2020-01013-00.

M.P. César Palomino Cortés. [15] MERKL, Adolfo; Teori[pic]a General del Derecho Administrativo, Granada - España, Editorial Comares, 2004, página 272. [16] Consejo de Estado, Sa [17] MERKL, Adolfo; Teoría General del Derecho Administrativo, Granada - España, Editorial Comares, 2004, página 272. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390- 00. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [20] Corte Constitucional.

Sentencia C-163 de 10 de abril de 2019. Expediente D-12556 [21] Corte Constitucional. Sentencia T-115 del 6 de abril de 2018. Expediente T-6.462.649. [22] Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, radicación 11001-03-15-000-2010-00388- 00(CA);

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 1999, radicación CA- 011. [24] Sobre el particular véase, entre otras, la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radicación 2009 – 00549, del 20 de octubre de 2009.