DECISIÓN DE EXCEPCIONES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible / DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente a los actos administrativos por medio de los cuales se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, los Macroproyectos de Interés Social Nacional Recodo de San Antonio y Pesqueras del Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS – Sus fundamentos se basan en cuestiones de protección del medio ambiente y de ordenamiento territorial / ESCISIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – Transferencias de procesos judiciales al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible / FUNCIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – En relación con la ordenación del territorio desde el punto de vista ambiental y la protección del medio ambiente en proyectos de vivienda de interés social / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - No probada En el caso objeto de examen, […] los actos acusados, tanto en su parte motiva como en su parte resolutiva tienen implicaciones de carácter ambiental y de ordenamiento del territorio.
En cuanto a los factores ambientales que fueron tenidos en cuenta para la expedición de esos actos administrativos, se valoró que, entre otros aspectos, el sistema hídrico del municipio de Mosquera está en situación crítica y no se ha contado con medidas de preservación, conservación ni con parques naturales o áreas de reserva natural; que el macroproyecto que se anuncia propone Ia protección y preservación ambiental de los ecosistemas como los cuerpos de agua denominados humedales.
En relación con el ordenamiento del territorio, se hizo alusión al fenómeno del desplazamiento, el cual ha ejercido una dinámica de presión poblacional sobre la ciudad, ampliando la demanda de servicios y equipamientos e incrementando la problemática urbana de la ciudad, ya que la mayor parte de los desplazados se ubica en áreas periféricas que ocupan zonas de alto riesgo o de importancia ambiental.
Ahora bien, el Decreto 3570 de 2011 en comento preceptúa en su artículo 36 los criterios para la transferencia de los procesos judiciales en los cuales sea parte el escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, […] Como se lee, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quedará a cargo de los procesos judiciales en los que era parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal, deban ser adelantados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
En el caso objeto de examen, como se puso de presente, la materia regulada en los actos acusados da cuenta que para su expedición se tuvieron en cuenta factores ambientales, urbanísticos y de ordenamiento del territorio, de lo cual se deriva que la legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso no solamente recae en cabeza del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio sino también en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible plantea en su excepción que de conformidad con lo establecido en los artículos 16 numeral 12 y 18 numeral 9 del Decreto Ley 3571 de 2011, […] a este ente le corresponde emitir conceptos de viabilidad técnica sobre el impacto territorial y urbano de los proyectos y macroproyectos urbanos que requieran recursos del Presupuesto Nacional, y apoyar técnica y financieramente a municipios en la planificación, gestión y ejecución de proyectos de renovación urbana.
Sobre el punto, el Despacho advierte que si bien es cierto al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio le corresponde todo lo relacionado con macroproyectos de vivienda, como sucede en el caso objeto de examen, también lo es que esta materia no resulta ajena al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a los fundamentos y lo decidido en los actos acusados, los cuales dan cuenta de los componentes ambientales y de ordenación del territorio en los proyectos de vivienda de interés social.
Por los motivos anteriores, el Despacho concluye que no le asiste razón al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en tanto que la materia regulada en los actos acusados y las funciones legalmente atribuidas a dicho ministerio dan cuenta que tiene precisas facultades en relación con la ordenación del territorio desde el punto de vista ambiental y la protección del medio ambiente en proyectos de vivienda de interés social.
Por lo tanto, el Despacho negará la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por ese ministerio. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Determinada por la capacidad para ser parte del proceso / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Clases / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Concepto / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-.
EXCEPCIONES – Concepto / EXCEPCIONES – Clases / EXCEPCIONES DE FONDO – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS – Concepto / EXCEPCIONES MIXTAS – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – Finalidad / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]as excepciones son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.
Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.
Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.
Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.
EXCEPCIONES – Oportunidad para plantearlas / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Debe hacerse en la audiencia inicial / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Variación por Decreto Legislativo 806 de 2020 / AUDIENCIA INICIAL – Se prescinde de su celebración para el análisis de las excepciones propuestas cuando no se requiere la práctica de ninguna prueba En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.
Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, pues con anterioridad a su entrada en vigencia (4 de junio), su análisis debía acometerse en la audiencia inicial conforme lo expone el numeral 6º de la Ley 1437 de 2011. Así pues, y como quiera que la primera normativa debe aplicarse al caso bajo examen y que esta a su vez remite a los artículos 100, 101 y 102 del CGP, el Despacho abordará el estudio de las excepciones presentadas a la luz de lo allí dispuesto, pues no es requerida la práctica de ninguna prueba.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 75 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 101 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 102 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 11 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 12 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 16 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 3 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 10 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 12 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 16 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 1 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 2 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 3 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 6 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 7 / DECRETO LEY 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 10 / DECRETO LEY 3571 DE 2011 – ARTÍCULO 16 NUMERAL 12 / DECRETO LEY 3571 DE 2011 – ARTÍCULO 18 NUMERAL 9 NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Segunda y Tercera, de 9 de abril de 2014, Radicación 27001-23-33-000-2013-00347-01, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 16 de mayo de 2019, Radicación 25000- 23-26-000-2011-00438-01, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, 28 de junio de 2019, Radicación 5001-23-33-000-2015-00397-01, C.P. Ramiro Pazos Guerrero; y de 10 de diciembre de 2018, Radicación 05001-23-31-000-2009- 00485-01, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00335-00 Actor: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ – EAAB Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (AHORA MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – MINAMBIENTE Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – MINVIVIENDA) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020[1], en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso[2] (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre la excepción formulada en el trámite de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 10 de octubre de 2012, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (en adelante EAAB) instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, por medio de la cual pretende la declaratoria de nulidad de las Resoluciones nros. 501 de 11 de marzo de 2009, “por medio de la cual se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro proyecto de Interés Social Nacional Recodo de San Antonio del Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca”, y 102 de 27 de enero de 2011, “por medio de la cual se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro proyecto de Interés Social Nacional Pesqueras en el Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca”, expedidas por el escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (ahora Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio). 2.
Mediante auto del 2 de abril de 2014, la demanda fue inadmitida por falta de acreditación de la representación legal de la parte actora. En auto proferido el 13 de agosto de 2014, se admitió la demanda y se ordenó notificar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Alcalde del municipio de Mosquera (tercero con interés directo en las resultas del proceso), al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.
En proveído fechado el 23 de noviembre de 2015, se resolvió la solicitud de nulidad procesal presentada por el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el sentido de aclarar el numeral 2 del auto fechado el 13 de agosto de 2014, resolviendo lo siguiente: “notifíquese personalmente al escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible, hoy Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, de la admisión de la demanda del presente proceso en la forma establecida en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del CGP”. 4.
En auto proferido el 30 de marzo de 2016 se resolvió recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en contra del auto proferido el 23 de noviembre de 2015, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. 5. En auto fechado el 30 de julio de 2018, el expediente fue remitido al Despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por el Acuerdo 094 de 16 de mayo de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 6.
En proveído fechado el 28 de enero de 2019 se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados. II. EXCEPCIÓN PROPUESTA En el escrito de contestación a la demanda, solamente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por intermedio de apoderado judicial planteó expresamente como excepción la “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”.
Aseguró que de conformidad con la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011 se le otorgaron facultades al Presidente de la República para escindir el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Explicó que las funciones relacionadas con la vivienda, el desarrollo territorial y el saneamiento básico fueron asignadas mediante el Decreto 3571 de 2011 al creado Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
En consecuencia, cualquier tema relacionado con esos asuntos es competencia de ese ministerio. Adujo que de acuerdo con los artículos 1º y 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no tiene asignadas funciones relacionadas con la vivienda, el acueducto y el alcantarillado, estas se encuentran en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de conformidad con lo establecido en los artículos 16 numeral 12 y 18 numeral 9 del Decreto Ley 3571 de 2011.
Manifestó de acuerdo con estas normas, es al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al que le corresponde manejar todo lo relacionado con los macroproyectos de viviendas de interés social. Destacó que los artículos 34, 35 y 36 del Decreto Ley 3570 de 2011 ordenó la transferencia de bienes, derechos, obligaciones, archivos, y procesos judiciales al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Indicó que de conformidad con el principio de legalidad para funcionarios públicos, el Ministerio solo puede actuar y asumir compromisos según lo expresamente asignado en la ley, por lo que no puede asumir responsabilidades ajenas a su competencia, como lo sería responder por las consecuencias derivadas de la expedición de los actos acusados en este proceso.
En consecuencia, concluyó que de conformidad con la ley, esa entidad no se encuentra legitimada para responder por las pretensiones del presente proceso judicial. III. TRASLADO Durante el término de traslado de la excepción invocada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la parte actora indicó que desde el inicio del proceso, esta Corporación Judicial le ha manifestado a ese ministerio que en estricto cumplimiento de la garantía constitucional del debido proceso, y teniendo en cuenta que la acción de nulidad presentada se dirige contra actos administrativos expedidos por la Nación, tanto el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deben ser notificados del presente proceso judicial, con el objetivo de no privar a la Nación del acceso debido a la administración de justicia y del debido proceso.
Por lo tanto, solicitó declarar impróspera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. IV. CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir que las excepciones son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo.
La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional. Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables.
Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.[3] Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.
En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Sobre este tema conviene precisar que, acorde con la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir tan sólo las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión. Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.
La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.
Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA y las de mérito en la de juzgamiento consagrada por el artículo 182 ibídem.” [4].
(Se destaca). Bajo tal perspectiva, es claro para el Despacho que corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito. En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.
Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, pues con anterioridad a su entrada en vigencia (4 de junio), su análisis debía acometerse en la audiencia inicial conforme lo expone el numeral 6º de la Ley 1437 de 2011[5]. Así pues, y como quiera que la primera normativa debe aplicarse al caso bajo examen y que esta a su vez remite a los artículos 100, 101 y 102 del CGP, el Despacho abordará el estudio de las excepciones presentadas a la luz de lo allí dispuesto, pues no es requerida la práctica de ninguna prueba.
Es pertinente traer a colación las disposiciones aplicables. El artículo 12 del Decreto Legislativo en mención es del siguiente tenor: “Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya.
En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los articulas 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.
La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.”.
(Se destaca) Como puede apreciarse, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente, esto es, en el mismo momento en que se deciden las excepciones previas. Los preceptos del Código General del Proceso tienen el siguiente alcance literal: “Artículo 100.
Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5.
Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.” “Artículo 101.
Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios.
Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1. Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.”.
(Se destaca) En el caso objeto de examen, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, excepción que de conformidad con el explicado artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020 debe ser resuelta en esta etapa procesal, en los mismos términos regulados en el Código General del Proceso para resolver las excepciones previas. 1.
Falta de legitimación en la causa Esta Corporación[6] ha sostenido que “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.” Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. Al respecto precisó: “i) La de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada.”[7] (Negrillas originales) De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-.
Sobre este último asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[8] se ha pronunciado en los siguientes términos: “La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, de tal suerte que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, la legitimación material es condición necesaria –aunque no suficiente-para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.” IV.2.
Falta de legitimación en la causa por pasiva en el caso concreto El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible alega que no se encuentra legitimado para responder por las pretensiones de la demanda presentada en este proceso judicial, toda vez que de conformidad con la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011 se le otorgaron facultades al Presidente de la República para escindir el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Adujo que de acuerdo con los artículos 1 y 2 del Decreto Ley 3570 de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no tiene asignadas funciones y competencias relacionadas con el tema de vivienda, acueducto y alcantarillado, ni macroproyectos de vivienda de interés social. Para resolver la excepción planteada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Despacho examinará la materia regulada en los actos administrativos acusados y las funciones que la ley le asigna a ese Ministerio para determinar si debe responder o no por las pretensiones formuladas en el presente proceso judicial.
IV.2.1. Materias reguladas en los actos acusados En el presente proceso se discute la legalidad de las Resoluciones nros. 501 de 11 de marzo de 2009, “por medio de la cual se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, el Macroproyecto de Interés Social Nacional Recodo de San Antonio del Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca”, y 102 de 27 de enero de 2011, “por medio de la cual se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, el Macroproyecto de Interés Social Nacional Pesqueras en el Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca”, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (ahora Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio).
Resolución número 501 de 11 de marzo de 2009, preceptúa en su parte motiva y resolutiva lo siguiente: “MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL RESOLUCIÓN NÚMERO 0501 DE 2009 (Marzo 11) "Por medio de la cual se anuncia, por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro-proyecto de Interés SociaI Nacional Recodo de San Antonio del municipio de Mosquera, departamento de Cundinamarca" El MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 8 del Decreto 4260 de 2007, y
CONSIDERANDO
Que según el Censo del 2005 efectuado por el DANE, la suma del déficit cuantitativo de vivienda en Mosquera, Soacha y Bogotá, D.C. es de 304.615 viviendas, distribuidas así: 4.385 que representan el 26,14% de los 16.774 hogares que componen el Municipio de Mosquera, más 17.553 correspondientes al 16,7%, de los 105.100 hogares que componen el Municipio de Soacha y 282.678 que representan el 14,64% de 1.931.372 de hogares existentes en la ciudad de Bogotá, D.C., ubicados en su mayoría en las cabeceras municipales, población que vive en arriendo o subarriendo y con la tendencia del mayor déficit cuantitativo en la cohabitación. (…) Que adicionalmente el fenómeno de desplazamiento también ha ejercido una dinámica de presión poblacional sobre la ciudad, ampliando la demanda de servicios y equipamientos e incrementando la problemática urbana de la ciudad, ya que la mayor parte de los desplazados se ubica en áreas periféricas que ocupan zonas de alto riesgo o de importancia ambiental.
Que según Carolina Barco y Rodrigo Cortez, en el libro "La necesidad de un planteamiento regional, Aproximaciones a las directrices de ordenamiento territorial para Bogotá y la región", Ed. Coordinación editorial Lorenzo Fonseca Martínez, Bogotá mayo de 2002, estudio realizado en convenio con la Corporación Andina de Fomento, Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Centro de Estudios sobre el Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes, se evidenció que "las relaciones funcionales crecientes entre los municipios de la Sabana y Bogotá, así como las nuevas formas de ocupación del territorio provienen es de la dinámica económica y demográfica, muestra la formación de una región que ha desarrollado estructuras regionales por encima de las divisiones administrativas y ha construido una nueva realidad.
Existe un territorio definido por la geografía que con el tiempo ha llegado a conformar una región funcional entre Bogotá y, al menos los 19 municipios circundantes ( ) entre ellos, Soacha y Mosquera. (…) Este territorio presenta una dinámica importante de crecimiento demográfico y desarrollo económico ya que la ciudad central y los municipios próximos alcanzan cada vez más un mayor grado de interrelación funcional: vial, residencial, económica y de servicios y equipamientos".
Que según el Tomo I del documento de diagnóstico del PBOT de Mosquera, los asentamientos que presentan algunos problemas de riesgo son los localizados en la ribera del Río Bogotá de los cuales deberán hacerse reubicaciones de viviendas. (…) Que de acuerdo con la información reportada en el portal del Viceministerio de Agua Potable en el seguimiento a la ejecución de proyectos regionales de julio de 2008, el sistema hídrico del Municipio de Mosquera está en situación crítica y no se ha contado con medidas de preservación, conservación ni con parques naturales o áreas de reserva natural.
(…) Que el Macro proyecto propone Ia protección y preservación ambiental de los ecosistemas como los cuerpos de agua denominados humedales, tales como el Río Bogotá, Balsillas y algunos canales de riego que están en un proceso lento de desaparición a causa de la sedimentación, la colmatación orgánica y la contaminación del agua, a través del trazado de rondas de protección como parques lineales integrados al sistema de movilidad del Macro proyecto, así como la preservación del Cerro Gordo.
(…) Que el Macro proyecto propone a alameda central (Avenida parque) con un ancho mínimo de 100 metros como punto de partida de un eje de integración de aproximadamente 15 km de largo, en dirección sur norte de los desarrollos futuros desde el Muña hasta la calle 13 de Bogotá, incluyendo red peatonal, y de ciclo rutas que se teje y conecta con los parques lineales de las vías principales, el sistema hídrico y al interior de los desarrollos de vivienda que empalmarán con el trazado previsto en las redes de Bogotá, Mosquera y Soacha, lo que garantiza preservar los recursos naturales como los cuerpos de agua.
(…) Que el Macro proyecto Recodo de San Antonio surge como una respuesta a la problemática social habitacional que enfrenta el Municipio de Mosquera y su inmediata área de influencia, el Municipio de Soacha, y se identifica con los programas de lucha contra la pobreza extrema que han iniciado las instituciones a nivel local, regional y nacional, para la reubicación de hogares que se encuentran localizados en las zonas de alto riesgo no mitigable, atención a la población en situación de desplazamiento y mitigación parcial del déficit cuantitativo de vivienda.
(…) Que en mérito de lo anterior,
RESUELVE
Artículo 1. Anunciar el Macro proyecto de Interés Social Nacional Recodo de San Antonio en el Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca. Artículo 2. La delimitación preliminar de las zonas en las cuales se adelantará la formulación del Macro proyecto de Interés Social Nacional que aquí se anuncia son las siguientes, con un área aproximada de 291 hectáreas: Recodo de San Antonio: (Plano No. 1) |Nº |PREDIO |No. Código predial | |1 |El TABACO 1 |(…) | |2 |EL TABACO 2 |(…) | |3 |RECODO NUEVO NORTE |(…) | |4 |RECODO NUEVO SUR |(…) | |5 |LOS CEREZOS |(…) | Parágrafo.
La delimitación preliminar de las áreas en las cuales se adelantará la formulación del Macro proyecto de Interés Social Nacional que aquí se anuncia está contenida en el Plano núm. 1 que se anexa y que hace parte integral de esta resolución. Artículo 3. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 8º del Decreto 4260 de 2007, hacen parte integral de esta resolución los avalúos representativos de las áreas en las cuales se realizará y ejecutará el Macro proyecto.
Artículo 4. Solicitar a Constructora COLPATRIA S.A. la publicación de la presente Resolución en un diario de amplia circulación en el municipio de Mosquera para efectos de lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997. (…)” Como se lee en la parte motiva de la resolución demandada, el anuncio del macroproyecto de Interés SociaI Nacional Recodo de San Antonio del municipio de Mosquera, tiene implicaciones ambientales y de ordenamiento del territorio.
En relación con las implicaciones ambientales, el acto acusado da cuenta que los asentamientos existentes en el sector presentan algunos problemas de riesgo al estar localizados en la ribera del Río Bogotá; que de acuerdo con la información reportada en el portal del Viceministerio de Agua Potable en el seguimiento a la ejecución de proyectos regionales de julio de 2008, el sistema hídrico del Municipio de Mosquera está en situación crítica y no se ha contado con medidas de preservación, conservación ni con parques naturales o áreas de reserva natural; que el macroproyecto que se anuncia propone Ia protección y preservación ambiental de los ecosistemas como los cuerpos de agua denominados humedales, tales como el Río Bogotá, Balsillas y algunos canales de riego que están en un proceso lento de desaparición a causa de la sedimentación, la colmatación orgánica y la contaminación del agua, a través del trazado de rondas de protección como parques lineales integrados al sistema de movilidad del Macro proyecto, así como la preservación del Cerro Gordo; que el macroproyecto propone a alameda central (Avenida parque) con un ancho mínimo de 100 metros como punto de partida de un eje de integración de aproximadamente 15 km de largo, lo que garantiza preservar los recursos naturales como los cuerpos de agua.
En relación con la ordenación del territorio, en la parte motiva del acto acusado se pone de presente el fenómeno del desplazamiento, el cual ha ejercido una dinámica de presión poblacional sobre la ciudad, ampliando la demanda de servicios y equipamientos e incrementando la problemática urbana de la ciudad, ya que la mayor parte de los desplazados se ubica en áreas periféricas que ocupan zonas de alto riesgo o de importancia ambiental; también se indica que las relaciones funcionales crecientes entre los municipios de la Sabana y Bogotá, así como las nuevas formas de ocupación del territorio, muestra la formación de una región que ha desarrollado estructuras regionales por encima de las divisiones administrativas y ha construido una nueva realidad; así mismo, se indica que en cuanto al impacto territorial el macro proyecto, debido a la estrecha relación del Distrito con los Municipios de Soacha y Mosquera, se contribuirá en la planificación integral, articulada y ordenada de la región, y la disminución del déficit habitacional de Mosquera, Soacha y Bogotá para adelantar desarrollos urbanísticos ejemplares propios de la ciudad compacta, cuyo valor agregado se enmarca en bajos índices de contaminación, mayor calidad ambiental y mejor calidad de vida para los habitantes.
Como consecuencia de lo anterior, en el acto acusado se resuelve anunciar un proyecto de viviendas de interés social para el municipio de Mosquera Cundinamarca, delimitar las zonas en las cuales se formulará aquél y la base para los avalúos correspondientes. Esto da cuenta que el acto acusado gira en torno a asuntos urbanísticos, de ordenamiento del territorio, y ambientales.
Por su parte, la Resolución nro. 102 de 27 de enero de 2011 (demandada) preceptúa lo siguiente: “MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Resolución número 0102 de 2011 (Enero 27) “Por medio de la cual se anuncia, por motivos de utilidad pública e interés social, el Macro proyecto de Interés Social Nacional “pesqueras” en el municipio de Mosquera, departamento de Cundinamarca.
La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 8º del Decreto 4260 de 2007, modificado por el artículo 3º del Decreto 3671 de 2009 y, CONSIDERANDO: (…) Que los MISN garantizan la actuación integral del Estado conjuntamente con la participación del sector privado, para la generación de suelo para Vivienda de Interés Social VIS, y la construcción e incorporación de equipamiento de infraestructura de escala regional o nacional en el ordenamiento territorial.
(…) Que la Asamblea Departamental de Cundinamarca mediante Ordenanza número 009 de junio 11 de 2008 "por la cual se adopta el Plan Departamental de Desarrollo 2008-2012 "Cundinamarca, Corazón de Colombia", en el subprograma 7.2 denominado “Nuevos techos para la equidad" estableció: 6( ) se apoyará y promoverá, de manera concertada y en coordinación con la Región Capital, el desarrollo de Macro proyectos de vivienda y modelos de habitabilidad, tipo "Ciudad Salitre", complementados con dotación de infraestructura urbanística y de los equipamientos comunitarios que toda colectividad requiere para su desarrollo social y su adecuada interrelación con el entorno." Igualmente, dentro de las metas del mencionado subprograma se establecen entre otras: "Apoyar la construcción de 30.000 unidades de vivienda de interés prioritario y social y promover y gestionar el desarrollo de 2 Macro proyectos habitacionales ( ) (…) Que en cuanto a dinámica poblacional, de acuerdo al Censo General 2005 del DANE, la población del municipio de Mosquera fue de 63.584 habitantes, en el censo de 1993 fue de 24.005 habitantes, es decir, que durante los últimos doce años se incrementó su población en 39.221 habitantes.
(…) Que de acuerdo con el Documento Técnico de Soporte, el Macro proyecto de Interés Social Nacional denominado "Pesqueras" se busca solucionar el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda, generando 15.943 nuevas unidades de vivienda, para suplir la demanda existente en el municipio de Mosquera y mitigando igualmente el déficit del Distrito Capital y los municipios de Cundinamarca.
Que la integración urbana y ambiental en el contexto regional, incluye la proyección de vías, generación de espacio público además de involucrar otras áreas que se encuentran en terrenos categoría agrológica IV, los cuales no están incorporados dentro del perímetro de expansión del municipio, donde se busca la planificación de un sector que se encuentra presionado por el crecimiento urbano y la cercanía con Bogotá. Que adicionalmente, el fenómeno del desplazamiento forzado también ha ejercido una dinámica de presión poblacional sobre la ciudad, ampliando la demanda de servicios y equipamientos e incrementando la problemática urbana del municipio, debido a que la mayor parte de los desplazados, se ubican en áreas periféricas que ocupan zonas de alto riesgo o de importancia ambiental.
Que con el Macro proyecto "Pesqueras" se pretende desarrollar una operación urbana de gran escala, que promueva la construcción equilibrada de vivienda, servicios urbanos y actividades productivas, mediante la generación de suelo urbanizado con condiciones de precio que garanticen el acceso a la vivienda de los hogares de más bajos ingresos.
(…) Que en mérito de Io expuesto,
RESUELVE
Artículo 1º. Anunciar el Macro proyecto de Interés Social Nacional "Pesqueras", ubicado en el municipio de Mosquera, departamento de Cundinamarca. Artículo 2º. Los predios objeto de anuncio del Macro proyecto de Interés Social Nacional "Pesqueras" son los siguientes: (…) Artículo 3º. El área de anuncio del Macro proyecto es de ciento veintiocho hectáreas (128 ha) con nueve mil trescientos cuarenta y nueve metros cuadrados (9.349m2), de acuerdo con el Plano Nº 1 que se anexa a la presente resolución dentro de las siguientes coordenadas: (…) Parágrafo 1º.
Teniendo en cuenta que existen diferencias entre el área consignada en títulos y el área delimitada en Plano Nº 1, esta deberá ser actualizada para el momento de la formulación del Macro proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 9º del Decreto 4260 de 2007 y el artículo 8º del Decreto 4260 de 2007, modificado por el artículo 3º del Decreto 3671 de 2009.
(…) Artículo 5º. Ordenar la práctica de avalúos de referencia de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 8º del Decreto 4260 de 2007, modificado por el artículo 3º del Decreto 3671 de 2009, para determinar el precio del suelo del proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997.(…)” Como puede apreciarse en el acto acusado, sus fundamentos se basan también en cuestiones de protección del medio ambiente y de ordenamiento territorial.
En cuanto al medio ambiente, el acto pone de presente que la integración urbana y ambiental en el contexto regional, incluye la proyección de vías, generación de espacio público además de involucrar otras áreas que se encuentran en terrenos categoría agrológica IV. Así mismo, da cuenta que gran parte de las personas desplazadas por la violencia se ubican en áreas periféricas que ocupan zonas de alto riesgo o de importancia ambiental.
En relación con los asuntos de ordenamiento del territorio, se pone de presente, entre otros temas, la necesaria ordenación del territorio debido al alto crecimiento poblacional que se presenta en el sector. Como consecuencia de lo anterior, este acto administrativo también resuelve anunciar un proyecto de vivienda de interés social para el municipio de Mosquera Cundinamarca, delimita las zonas en las cuales se formulará el proyecto y determinan la base para los avalúos correspondientes, asuntos que como se explicó tienen fundamentos e implicaciones ambientales y urbanísticas.
Explicado el contenido regulado en los actos acusados, el Despacho procede a revisar el marco normativo que regula las funciones del creado Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible y su relación con la materia regulada en las resoluciones demandadas. IV.2.2. Fundamentos normativos de la competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el caso objeto de examen En relación con las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Ley 1444 del 4 de mayo de 2011, “por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, reguló en sus artículos 11, 12, 14 y 16 la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así: “Artículo 11.
Escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Escíndase del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico. Artículo 12.
Reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley.
Parágrafo. Serán funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997, en lo relativo a sus competencias. (…) Artículo 14. Creación del Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio. Créase el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con el artículo 11 de la presente ley.
(…) Artículo 16. Créase una instancia interministerial para garantizar la coordinación en materia de agua y de desarrollo territorial. Esta instancia garantizará el principio ambiental como rector del ordenamiento territorial.” (Se destaca) Como puede apreciarse, pese a la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el creado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible continuará cumpliendo las funciones asignadas en la Ley 99 de 1993.
La Ley 99 de 1993 establece en sus artículos 2 y 5 los objetivos y funciones del Ministerio del Medio Ambiente (denominación de aquél entonces) así: “Artículo 2º.- Creación y Objetivos del Ministerio del Medio Ambiente. Créase el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la presente Ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible.
(…) Artículo 5º.- Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: 1. Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;
(…) 3. Preparar, con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación, los planes, programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos naturales renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo del Plan Nacional de Inversiones que el Gobierno someta a consideración del Congreso; 7.
Formular, conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Económico la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana, con el Ministerio de Agricultura las políticas de colonización y con el Ministerio de Comercio Exterior, las políticas de comercio exterior que afecten los recursos naturales renovables y el medio ambiente;
(…) 10. Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales; 12.
Expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial; Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 1729 de 2002 (…) 16.
Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar”.
(Se destaca) Como puede apreciarse, entre las funciones asignadas por ley al Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, se encuentran todas aquellas relacionadas con los criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio, la política nacional de asentamientos humanos y expansión urbana, y el manejo de los impactos que los proyectos de desarrollo tengan sobre el medio ambiente.
En concordancia con lo anterior, los artículos 1º y 2º del Decreto Ley 3570 de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible” establecen como objetivos y funciones de ese ministerio las siguientes: “ARTÍCULO 1°.
Objetivos del Ministerio. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible es el rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros sectores.
(…) ARTÍCULO 2°. Funciones. Además de las funciones determinadas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá las siguientes funciones: 1. Diseñar y formular la política nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar su conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente. 2.
Diseñar y regular las políticas públicas y las condiciones generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural, en todos los sectores económicos y productivos. 3.
Apoyar a los demás Ministerios y entidades estatales, en la formulación de las políticas públicas, de competencia de los mismos, que tengan implicaciones de carácter ambiental y desarrollo sostenible, y establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en esta formulación de las políticas sectoriales. (…) 6. Preparar, con la asesoría del Departamento Nacional de Planeación, los planes, programas y proyectos que en materia ambiental, o en relación con los recursos naturales renovables y el ordenamiento ambiental del territorio, deban incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones que el Gobierno someta a consideración del Congreso de la República. 7.
Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura, así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
(…) 10. Ejercer la inspección y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, y ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a estas corporaciones la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos del deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables, y ordenar al organismo nacional competente para la expedición de licencias ambientales a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar.(…)” (Se destaca) Como se lee, el Decreto 3570 de 2011 reitera algunos de los objetivos y funciones previamente asignadas por la Ley 99 de 1993 al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no solamente en cuanto a su función general de preservar y proteger el medio ambiente en el territorio nacional, sino también en relación con los impactos ambientales y los criterios de ordenamiento ambiental del territorio.
En el caso objeto de examen, tal y como se indicó en líneas anteriores, los actos acusados, tanto en su parte motiva como en su parte resolutiva tienen implicaciones de carácter ambiental y de ordenamiento del territorio. En cuanto a los factores ambientales que fueron tenidos en cuenta para la expedición de esos actos administrativos, se valoró que, entre otros aspectos, el sistema hídrico del municipio de Mosquera está en situación crítica y no se ha contado con medidas de preservación, conservación ni con parques naturales o áreas de reserva natural; que el macroproyecto que se anuncia propone Ia protección y preservación ambiental de los ecosistemas como los cuerpos de agua denominados humedales.
En relación con el ordenamiento del territorio, se hizo alusión al fenómeno del desplazamiento, el cual ha ejercido una dinámica de presión poblacional sobre la ciudad, ampliando la demanda de servicios y equipamientos e incrementando la problemática urbana de la ciudad, ya que la mayor parte de los desplazados se ubica en áreas periféricas que ocupan zonas de alto riesgo o de importancia ambiental.
Ahora bien, el Decreto 3570 de 2011 en comento preceptúa en su artículo 36 los criterios para la transferencia de los procesos judiciales en los cuales sea parte el escindido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así: “Transferencia de procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinario. Los procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinarios en los que sea parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial quedarán a cargo del Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible, salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, los cuales le serán transferidos dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, lo cual debe constar en las actas que se suscriban para el efecto.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso, hasta tanto se haga efectiva la mencionada transferencia. (Se destaca) Como se lee, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quedará a cargo de los procesos judiciales en los que era parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal, deban ser adelantados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
En el caso objeto de examen, como se puso de presente, la materia regulada en los actos acusados da cuenta que para su expedición se tuvieron en cuenta factores ambientales, urbanísticos y de ordenamiento del territorio, de lo cual se deriva que la legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso no solamente recae en cabeza del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio sino también en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
El apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible plantea en su excepción que de conformidad con lo establecido en los artículos 16 numeral 12 y 18 numeral 9 del Decreto Ley 3571 de 2011, “Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio”, a este ente le corresponde emitir conceptos de viabilidad técnica sobre el impacto territorial y urbano de los proyectos y macroproyectos urbanos que requieran recursos del Presupuesto Nacional, y apoyar técnica y financieramente a municipios en la planificación, gestión y ejecución de proyectos de renovación urbana.
Sobre el punto, el Despacho advierte que si bien es cierto al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio le corresponde todo lo relacionado con macroproyectos de vivienda, como sucede en el caso objeto de examen, también lo es que esta materia no resulta ajena al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en atención a los fundamentos y lo decidido en los actos acusados, los cuales dan cuenta de los componentes ambientales y de ordenación del territorio en los proyectos de vivienda de interés social.
Por los motivos anteriores, el Despacho concluye que no le asiste razón al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en tanto que la materia regulada en los actos acusados y las funciones legalmente atribuidas a dicho ministerio dan cuenta que tiene precisas facultades en relación con la ordenación del territorio desde el punto de vista ambiental y la protección del medio ambiente en proyectos de vivienda de interés social.
Por lo tanto, el Despacho negará la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por ese ministerio. Finalmente, en atención a que el abogado John H. Montiel Bonilla aportó poder que obra a folio 230 del cuaderno principal, para actuar en nombre y representación del municipio de Mosquera Cundinamarca, que el abogado Manuel Alejandro Cruz Hernández aportó poder que obra a folio 235 del cuaderno principal, para actuar en nombre y representación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y teniendo en cuenta que ambos poderes cumplen con los requisitos previstos en el artículo 75 del Código General del Proceso, el Despacho les reconocerá personería a los mencionados profesionales del derecho en los términos de los poderes que les han sido conferidos.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la prosperidad de la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar en nombre del municipio de Mosquera Cundinamarca y en nombre del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a los abogados John H. Montiel Bonilla y Manuel Alejandro Cruz Hernández, respectivamente, de conformidad con los poderes obrantes a folios 230 y 235 del cuaderno principal. Notifíquese y cúmplase.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Decreto 806 del 4 de junio de 2020, “por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” “Artículo 12.
Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión.” [2] “Artículo 101.
Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” [3] En la transcripción de la Sesión del 13 de octubre de la Comisión Redactora del CPACA se evidencia lo dicho: “Doctor Arboleda: (minutos 00:03:17 a 00:03:33 Pista 4 no se escucha). Doctor Ostau De Lafont: No, es el mismo proyecto, ese era el mismo proyecto que se trabajó en esa comisión, yo estuve en esa comisión, inclusive delegado por el Consejo de Estado, eso fue en el 2004 cuando Alejandro Ordóñez era presidente, entonces me comisionó para ir a esa comisión y yo rendí aquí un informe del proyecto, listo, se hizo ese trabajo.
De ahí en adelante el Instituto ha procurado vender la idea y ahorita se estableció con el Ministro Vargas Lleras. Bueno, entonces… bueno, fíjate que siempre hacen falta porque Ruth trabajó esta parte de pruebas y excepciones. Pero mirémoslas. “En relación con las excepciones previas el C. de P. C. establece que el traslado, pruebas (cuando son necesarias) y la decisión de las excepcione, se cumple antes de la audiencia. Por el contrario, en el proyecto de C.C.A. se dispone que la audiencia inicial se lleve a cabo antes de resolver las excepciones previas y antes de que se practiquen las pruebas que sean necesarias para hacerlo.
Artículo 180. Debe ser el de nosotros. “Es más adecuada la regulación del C.P.C. No hay razón para que, en este aspecto el C.C.A. tenga una regulación distinta. No tiene sentido tramitar la audiencia cuando — por ejemplo - el Juez puede, con anterioridad, decidir las excepciones con pruebas documentales y llega a la conclusión de que debe dar por terminado el proceso.
La regulación anterior implica modificar el término durante el cual el demandante puede reformar la demanda: Mientras en el C. de P. C. la demanda puede reformarse hasta "antes de resolver sobre las excepciones previas que no requieran práctica de pruebas, o antes de la notificación del auto que las decrete", término que es fácilmente manejable por el demandante que es quien va a ejercer este derecho, en el proyecto de C.C.A. la demanda puede reformarse "hasta al vencimiento de los diez días siguientes al traslado de la demanda”.
Pero es anterior a la audiencia, de todas maneras. Lo de la modificación de la demanda. “La ley de descongestión amplió las denominadas excepciones mixtas, mecanismo que permite que excepciones de fondo puedan ser resueltas en esta etapa. Se dispuso en el artículo sexto de la ley de descongestión: También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa.
Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada.”. Igualmente, en la transcripción de la sesión del 18 de noviembre de 2010 se habla del tema de las excepciones mixtas: “Doctor Ostau De Lafont: No, pero puede decir que la resuelve en el fondo, en la sentencia. Yo lo que quiero decir, Mauricio, es que si admitimos la teoría de las excepciones mixtas, para mí, el juez hoy podría decir con eso: yo considero que no es el momento adecuado para resolver, o no tengo los elementos para resolver como excepción previa la caducidad.
O sea, la deja para resolverla en la sentencia.” [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto del 9 de abril de 2014. Radicado número 27001- 23-33-000-2013-00347-01(0539-14). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [5] “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6.
Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas.
Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” [6] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 16 de mayo de 2019. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00438-01(47649). [7] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 28 de junio de 2019. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00397-01(57565). [8] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 10 de diciembre de 2018. Consejero Ponente: Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00485-01(47697).