ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ORDEN DE DEMOLICIÓN DE CENTRO COMERCIAL / PROCESO DE RESTITUCIÓN DE BIEN FISCAL / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LA ACCIONANTE COMO PROPIETARIA DEL TERRENO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Esta Sala, al igual que el a quo, encuentra que los planteamientos de la accionante, pese a no estar identificados en la acción de tutela bajo la causal de defecto fáctico, se enmarcan en esta, toda vez que el escrito se dirige a establecer el desconocimiento de las pruebas que daban cuenta de que i) la accionante habría sufrido un daño como copropietaria del Centro Comercial San Andresito y ii) el Distrito de Barranquilla no era el propietario del terreno en donde funcionaba el Centro Comercial San Andresito al momento de iniciar el proceso de restitución de bien fiscal.
(…) Para la Sala, el tribunal sí valoró las pruebas allegadas al proceso, pues aquellas demostraban que la accionante no era propietaria del terreno donde se encontraba construido el centro comercial San Andresito (según certificado de tradición y libertad), y no encontró demostrado el daño alegado. Por lo tanto, conforme al análisis adecuado y suficiente de las pruebas, al no estar demostrado el daño, la negativa de las pretensiones resulta acertada.
La Sala considera que el tribunal valoró de manera adecuada, sin desconocimiento de las situaciones referidas por la accionante y bajo las reglas de la sana crítica, el material probatorio allegado al proceso de reparación directa. Finalmente, frente a los argumentos de la accionante en sede de impugnación referidos a los párrafos 56, 60 y 61, en relación con la propiedad del lote, la primera instancia estableció que si bien el lote fue cedido por el Distrito de Barranquilla, mediante la Escritura Pública número 1140 del 19 de junio de 1926, siempre le perteneció al Distrito, toda vez que la escritura de cesión del bien 2426 de 1960 estableció una condición resolutoria, la que a su llegada, forzó el retorno al Distrito.
En ella nunca se cedió el derecho de dominio. Por lo tanto, al no ostentar la calidad de propietaria, el pago indemnizatorio por las mejoras atendía a las condiciones en las cuales se encontraba la accionante al momento del proceso de reforma y mejoramiento del espacio público, proceso en el que se le ofreció a la accionante la posibilidad de un traslado, pero ella no se presentó al ofrecimiento.
Estas afirmaciones surgieron del análisis de la providencia enjuiciada y de las pruebas que la accionante señaló como desconocidas. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03744-01(AC) Actor: ANA NÚÑEZ SALAS Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 8 de octubre de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación, por haberse interpuesto contra una sentencia de primera instancia proferida por una Sección de esta misma Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 18 de agosto de 2020, Ana Núñez Salas presentó acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, trabajo y propiedad vulnerados, en su concepto, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro de la acción de reparación directa radicada con el No. 08001333300420150033201. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: “[…] Pido con todo respeto al Honorable Consejo de Estado como Juez Constitucional, ampararme y tutelarme los derechos constitucionales violados, y ordenarle al Tribunal accionado proferir la decisión que en derecho corresponde. […]”.>> B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 4.- La señora Ana Núñez ejercía actividades comerciales en dos locales en el Centro Comercial San Andresito de Barranquilla. 5.- Con ocasión del contrato interadministrativo No. 0157-2013-000047 del 2 de mayo de 2013 celebrado entre el Distrito de Barranquilla y la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla - Edubar S.A., el 24 de octubre de 2013 se demolió el inmueble en el que se ubicaba el Centro Comercial San Andresito. 6.- La señora Ana Núñez instauró demanda de reparación directa contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y contra la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla - Edubar S.A., con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios causados por la demolición del Centro Comercial. 7.- Mediante sentencia del 19 de septiembre de 2017 el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda.
Como fundamento de su decisión señaló que no se encontraba probado el daño, toda vez que la demolición se realizó respecto de un inmueble de propiedad del Distrito y no de la demandante y, en todo caso, mediante la Resolución No. EDU 13-0228 del 13 de agosto de 2013[1], la entidad demandada le reconoció una indemnización pecuniaria por las mejoras que hizo en los locales que ocupaba. 8.- El 7 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la entonces demandante, resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. Encontró que, además de lo establecido por el juzgado, la señora Ana Núñez tenía la calidad de mera tenedora de los locales 134, 135 y de la bodega 80 del Centro Comercial San Andresito, pues, al tratarse de un bien fiscal, la autorización dada por la administración municipal para construir en el mismo no generó ninguna clase de propiedad sobre el predio, teniendo como sustento lo establecido en el artículo 682 de la Ley 84 del 26 de mayo de 1873.
C. Fundamentos de la vulneración 9.- Como fundamentos de la solicitud de amparo la accionante sostuvo que las autoridades judiciales accionadas centraron su análisis en una tesis equivocada, toda vez que partieron de la base de no encontrar probado el daño y, a partir de allí, desconocieron que dentro del proceso se encontraba probado que era copropietaria de todo el centro comercial y, por ello debían reconocérsele los perjuicios que sufrió como propietaria y no el valor de las mejoras. 10.- En ese sentido señaló que: “[…] cometen un error las sentencias atacadas al confundir el pago de lo que denominador ‘mejoras’ con el pago de un CENTRO COMERCIAL inmenso, que ocupaba una manzana, avaluado en más de 4 mil millones de pesos, y del cual yo era copropietaria […]”. 11.- Además de lo anterior, señaló in extenso que la demolición del centro comercial se realizó sin tener en cuenta el procedimiento legal adecuado, con fundamento en actos administrativos que no daban el sustento necesario para tal procedimiento, en un lote que no era del Distrito.
Por lo tanto, la demolición, constituyó un abuso del derecho por parte de la administración, que debió repararse. D. Sentencia impugnada 12.- La Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante al encontrar que no existió una valoración arbitraria o insuficiente por parte de la autoridad demandada; al contrario, la tesis del tribunal se centró, adecuadamente y de manera justificada, en que al no existir daño, no había lugar a reconocer las pretensiones de la demanda. 13.- Lo anterior, toda vez que concluyó que la accionante no era copropietaria del bien inmueble objeto de demolición y que a ella se le reconoció una suma de dinero a título de indemnización por las mejoras realizadas al inmueble, suma que fue liquidada con base en el peritaje efectuado por la Lonja de Propiedad Raíz de Barranquilla.
Y, adicionalmente, en esa etapa la actora tuvo la oportunidad de controvertir la compensación y negociar el traslado de su actividad económica; sin embargó evidenció que ésta no se hizo presente dentro del plazo establecido para ello, y por tal motivo no había lugar a reconocerle la indemnización de los perjuicios solicitados. 14.- De igual manera señaló que el lote siempre había sido propiedad del Distrito de Barranquilla y por tanto no existía un desconocimiento por parte del tribunal accionado de las pruebas referidas a la titularidad del lote.
E. Impugnación 15.- La sentencia fue impugnada por la accionante para que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a la protección solicitada. Con ese fin señaló lo siguiente: 16.- El a quo confundió tanto el derecho de propiedad del Distrito de Barranquilla sobre el lote de terreno (bien fiscal) con la destrucción de un edificio de copropiedad de la accionante (diferente al lote de terreno), como la desaparición material y jurídica de un establecimiento de comercio consistente en “todo un centro comercial” sin que se le pagara dinero alguno por ello. 17.- En el párrafo 56 de la sentencia impugnada el a quo desconoció los certificados de tradición y libertad del lote donde se ubicaba el Centro Comercial, según los cuales se demostraba que “Cuando EDUBAR S.A. inició su intervención en San Andresito el lote de terreno era de propiedad de una sociedad anónima denominada Empresas Públicas Municipales S.A., y no era de propiedad del Distrito de Barranquilla.” 18.- Manifestó que en la sentencia recurrida, la Sección Primera del Consejo de Estado desconoció en sus párrafos 60 y 61 que a la accionante se le reconoció una suma de dinero por las mejoras, “pero no por el Centro Comercial San Andresito como todo un centro comercial”. 19.- Señaló que se vulneraron sus derechos fundamentales ante la expropiación por vía de hecho que adelantó EDUBAR S.A. pues su accionar en el Centro Comercial San Andresito se dio en desarrollo del Contrato Interadministrativo No 0157-2013- 000047 del 02 de mayo de 2013, con base en el Contrato Interadministrativo No. 014-2012-000019 del 9 de mayo de 2012, y este no contemplaba a ese centro comercial.
II. CONSIDERACIONES 20.- Los reparos de la accionante se dirigen contra una providencia judicial por lo que resulta necesario entrar a verificar si se cumplen los requisitos generales de procedencia. Determinado lo anterior, la Sala resolverá las cuestiones sobre derechos fundamentales que planteó la accionante contra la sentencia acusada.
F. Cumplimiento de los requisitos de procedencia 21.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 22.- El asunto reviste relevancia constitucional, pues la accionante alega que, en la decisión cuestionada, la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico, pues negó la indemnización por los daños alegados por la accionante, pese a estar demostrado en el plenario que era copropietaria del centro comercial demolido.
En esa medida, resulta necesario entrar a revisar si la autoridad judicial accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso al desconocer las pruebas que la acreditaban como copropietaria del lote donde se encontraba ubicado el centro comercial San Andresito. 23.- Frente a los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, la Sala encuentra que utilizaron todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; así mismo, la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que decisión atacada se profirió el 7 de febrero de 2020 y se notificó por correo electrónico el 18 de febrero de 2020 y el amparo se radicó el 18 de agosto de 2020, es decir, dentro del término de los 6 meses que han precisado tanto esta Corporación[2] como la Corte Constitucional[3]. 24.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 25.- La acción de tutela se dirige contra una sentencia de segunda instancia proferida dentro de un proceso de reparación directa, y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 26.- Satisfechos los requisitos generales, procede la Sala a resolver los fundamentos propuestos por la impugnante contra la decisión judicial de primera instancia, y confirma la sentencia del 8 de octubre de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante, por los siguientes motivos: 27.- Esta Sala, al igual que el a quo, encuentra que los planteamientos de la accionante, pese a no estar identificados en la acción de tutela bajo la causal de defecto fáctico, se enmarcan en esta, toda vez que el escrito se dirige a establecer el desconocimiento de las pruebas que daban cuenta de que i) la accionante habría sufrido un daño como copropietaria del Centro Comercial San Andresito y ii) el Distrito de Barranquilla no era el propietario del terreno en donde funcionaba el Centro Comercial San Andresito al momento de iniciar el proceso de restitución de bien fiscal, porque “[…] en esos momentos el terreno pertenecía a las Empresas Públicas Municipales […]”. 28.- En tal decisión se determinó, tal y como lo sostuvo el a quo, que: i) la señora Ana Núñez Salas tenía la calidad de mera tenedora de los locales 134, 135 y de la bodega 80 del Centro Comercial San Andresito, porque, al tratarse de un bien fiscal, aun cuando la administración municipal hubiera autorizado construir en el mismo, esto no generaba ninguna clase de propiedad sobre el predio, conforme lo establece el artículo 682 de la Ley 84 de 26 de mayo de 1873 y; ii) aunque mediante Escritura Pública No. 2426 de 5 de noviembre de 1960 el Distrito cedió el inmueble a las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, lo cierto era que dicho acto estaba sujeto a una condición resolutoria la que, al presentarse, forzó el retorno a la entidad territorial del bien inmueble y, por ende, a su condición de bien fiscal.
Adicionalmente, el referido acto contractual no cedía el derecho de dominio sobre la propiedad, el cual siempre ha sido del Distrito. 29.- Ahora bien, según la impugnante el daño como copropietaria se encontraba demostrado porque: i) mediante el Decreto No. 36 de 31 de julio de 1973 el Distrito de Barranquilla autorizó al Sindicato de Vendedores Ambulantes y Similares del Atlántico para que realizara las reformas o remodelaciones del sector donde se encontraba ubicado el centro comercial; ii) con fundamento en tal decreto, los comerciantes de San Andresito, agrupados en su sindicato, iniciaron la construcción de lo que fue el Centro Comercial San Andresito de la ciudad de Barranquilla, creándose así una situación jurídica particular y concreta a favor de los mencionados comerciantes, dentro de los cuales se encontraba la señora Ana Núñez; iii) el Distrito de Barranquilla no era el propietario del terreno en donde funcionaba el Centro Comercial San Andresito, al momento de iniciar el proceso de restitución de bien fiscal, porque “[…] en esos momentos el terreno pertenecía a las Empresas Públicas Municipales […]” y ello, se podía observar en el certificado de libertad y tradición del inmueble; el 4 de octubre de 2013, cuando se inició el proceso de restitución del lote al Distrito de Barranquilla, el Distrito de Barranquilla no era el propietario del lote, ni ostentaba la tenencia del mismo y v) la demolición del Centro Comercial se realizó con base en un acto administrativo que no daba fundamento para ello. 30.- Sobre el particular es importante señalar que lo discutido por el tribunal accionado se centró en determinar si existía el daño antijurídico o no. El tribunal estableció que a la accionante le asistía un derecho de mero tenedor sobre los locales que utilizaba y que por ello debía pagársele el valor de las mejoras realizadas conforme los decretos dispuestos para ello.
Concluyó que no existía un derecho de pago de copropiedad de los locales, por cuanto en el certificado de libertad y tradición, que la accionante aludió como desconocido, se encuentra la anotación de la Escritura Pública 2426 del 5 de noviembre de 1960 que indica que el predio donde estaba construido el centro comercial San Andresito es propiedad del Distrito de Barranquilla y, finalmente, las actuaciones adelantadas por el Distrito de Barranquilla para la adecuación y renovación de ese espacio público se realizó conforme las normas establecidas para tal fin y en procura salvaguardar los derechos patrimoniales que ostentaban los asignatarios y arrendadores de los locales ubicados en el mencionado centro comercial.
Al respecto, dijo en la sentencia: <<“En el presente asunto, el hecho dañoso que fundamentó la demanda de reparación directa, tiene por origen el daño generado por el no pago a prorrata de la parte que le corresponde a la señora Ana Núñez Salas del valor comercial del Centro Comercial San Andresito y por la no reubicación, debido a la demolición de dicho establecimiento de comercio.
(…) No obstante, la señora Ana Núñez Salas asegura haber sufrido perjuicios materiales e inmateriales con ocasión a la demolición de Centro Comercial San Andresito, pues explotaba comercialmente los locales 134, 135 y bodega 80 de dicho inmueble en calidad titular de dichas mejoras y contribuyó en la edificación física del establecimiento de comercio, por lo que manifiesta que se le debe resarcir por la destrucción de su nombre comercial y la demolición física de su estructura, factor que nunca fue pagado por EDUBAR SA y tampoco fue reubicada como lo habían anunciado.
(…) Es por ello que, el Distrito de Barranquilla decretó la declaratoria de urgencia por motivos de utilidad pública e interés social en las obras para el desarrollo y la renovación urbana, la recuperación y mejoramiento de espacios públicos en esta ciudad y adelantó un procedimiento administrativo que, conforme a lo visto en la documentación allegada al expediente, se ajustó a lo previsto en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997.
Con base en ese procedimiento y sin desconocer el valor de las mejoras efectuadas en los locales 134, 135 y bodega 80, EDUBAR S.A. que era la entidad encargada de adelantar la expropiación administrativa, reconoció y pagó una suma de dinero a la señora Ana Núñez Salas la cual fue debidamente controvertida por la beneficiaría de esa compensación. En criterio de la Sala, la señora Núñez Salas no demostró haber sido víctima de un daño en los términos establecidos por el Consejo de Estado para ser catalogado como "especial”, ya que la Resolución EDU-13- 0228 del 13 de agosto de 2013 indica que la suma entregada a modo de indemnización a esta demandante, se liquidó con base en peritaje efectuado por la Lonja de Propiedad Raíz de Barranquilla la cual, conforme al artículo 3o del Decreto 1420 de 1998 en concordancia con el artículo 10 ibídem, se encuentra habilitado para ello, sin que existan otras circunstancias que permitan colegir lo contrario.
(…) Es así, que a través de la Resolución EDU-13-0228 del 13 de agosto de 2013, EDUBAR SA, pese a que en varias oportunidades comunicó a los titulares de locales comerciales la fecha límite para la negociación voluntaria de los locales y el traslado de las actividades económicas allí establecidas, procedió a poner a disposición de la señora Ana Núñez Salas la suma de $44.610.390 correspondiente a su compensación económica o valor indemnizatorio, ante el vencimiento del término de la negociación sin que se hubiera llegado a una negociación formal con la actora.
Por lo anterior, la Sala estima que en el presente asunto no se encuentran demostrados los perjuicios reclamados por la actora con ocasión de la demolición del Centro Comercial San Andresito, puesto que una vez realizada las gestiones para la recuperación del mismo, a la señora Ana Núñez se le reconoció una indemnización pecuniaria por las mejoras que en su momento le hiciera a los locales que tenía dentro del inmueble y se le dio la oportunidad de negociar el traslado de su actividad económica sin que se hiciera presente dentro del plazo establecido para ello en la entidad demandada, razón por la cual forzoso resulta concluir que no se produjo daño antijurídico alguno.”>> (Subrayas por fuera del texto original) 31.- Para la Sala, el tribunal sí valoró las pruebas allegadas al proceso, pues aquellas demostraban que la accionante no era propietaria del terreno donde se encontraba construido el centro comercial San Andresito (según certificado de tradición y libertad), y no encontró demostrado el daño alegado.
Por lo tanto, conforme al análisis adecuado y suficiente de las pruebas, al no estar demostrado el daño, la negativa de las pretensiones resulta acertada. 32.- La Sala considera que el tribunal valoró de manera adecuada, sin desconocimiento de las situaciones referidas por la accionante y bajo las reglas de la sana crítica, el material probatorio allegado al proceso de reparación directa. 33.- Finalmente, frente a los argumentos de la accionante en sede de impugnación referidos a los párrafos 56, 60 y 61, en relación con la propiedad del lote, la primera instancia estableció que si bien el lote fue cedido por el Distrito de Barranquilla, mediante la Escritura Pública número 1140 del 19 de junio de 1926, siempre le perteneció al Distrito, toda vez que la escritura de cesión del bien 2426 de 1960 estableció una condición resolutoria, la que a su llegada, forzó el retorno al Distrito.
En ella nunca se cedió el derecho de dominio. Por lo tanto, al no ostentar la calidad de propietaria, el pago indemnizatorio por las mejoras atendía a las condiciones en las cuales se encontraba la accionante al momento del proceso de reforma y mejoramiento del espacio público, proceso en el que se le ofreció a la accionante la posibilidad de un traslado, pero ella no se presentó al ofrecimiento.
Estas afirmaciones surgieron del análisis de la providencia enjuiciada y de las pruebas que la accionante señaló como desconocidas. 34.- En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al encontrar que el Tribunal Administrativo del Atlántico no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 8 de octubre de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación.
CUARTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTIN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] “Por la cual se liquida y paga unos factores económicos a Ana Núñez Salas dentro del marco de reasentamiento al titular de las mejoras locales Nos 134, 135 y de la Bodega 80 - dentro del Proyecto de Recuperación y Mejoramiento del Espacio Público Centro Comercial San Andresito dentro del Programa de Valorización por Beneficio General 2012”. [2] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01;
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.