ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / RECURSO DE INSISTENCIA / SOLICITUD DE COPIA DE EXPEDIENTES CONTRACTUALES / RESERVA DE DOCUMENTOS EN EXPEDIENTES CONTRACTUALES - Al no ser todos de acceso público / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala procede a resolver los fundamentos propuestos por el accionante, y negará el amparo de los derechos fundamentales invocados porque no encuentra configurados los defectos alegados.

(…) Si bien el accionante no alegó un defecto sustantivo, los argumentos dirigidos a exponer la violación al derecho de petición y de acceso a la información pública se enmarcan en este defecto, por cuanto expuso que el tribunal desconoció que los documentos por él solicitados no estaban cubiertos por la reserva, de acuerdo con las normas que regulan el tema, y porque desconoció las disposiciones que regulan la limitación a la obtención de documentos públicos.

(…) En concepto de la Sala, el tribunal no incurrió en las falencias señaladas por el accionante. Por el contrario, del análisis de la providencia enjuiciada se advierte que el tribunal sí aplicó lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, y está demostrado que analizó los fundamentos legales manifestados por la Gobernación de Antioquia para negar la solicitud de inspección. Después de hacer el análisis concluyó que la solicitud del accionante respecto de la documentación objeto de inspección estaba incompleta, pues era necesario que precisara los documentos sobre los cuales requería su obtención o verificación. Esto, por cuanto no todos los documentos que obran en el archivo de la entidad en procesos contractuales son de acceso público.

(…) En ese sentido, era necesario que el accionante dijera qué tipo de información requería y respecto de cuál haría la verificación en los archivos de la entidad, específicamente en lo relacionado con los expedientes contractuales. Más aún, cuando la administración le facilitó, mediante oficio PAC-500-2019, ciertos documentos pertenecientes a los contratos solicitados por el accionante, tales como contratos y escritos relacionados con las etapas precontractual, contractual y poscontractual de los contratos.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / RECURSO DE INSISTENCIA / SOLICITUD DE COPIA DE EXPEDIENTES CONTRACTUALES / OMISIÓN DEL PETICIONARIO DE INDICAR LOS DOCUMENTOS REQUERIDOS / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Ahora bien, en relación con defecto fáctico, el señor [R.M.D.] afirmó que él sí señaló los documentos sobre los cuales requería información. Sobre el particular, la Sala advierte que en la providencia enjuiciada el tribunal verificó lo dicho por el accionante y encontró que, si bien señaló los expedientes contractuales sobre los cuales se haría la inspección, lo cierto era que la solicitud resultaba indeterminada y como bien se dijo anteriormente, al ser indeterminada, no es posible deducir de la solicitud generica de examinar los archivos pertenecientes a un expediente, que documentos contienen archivos con informacion restringida.

Así pues, al encontrar que la información de la solicitud era incompleta, no resultaba fáctible para el tribunal permitir la inspección. Así las cosas, no se encuentra en la providencia enjuiciada los errores alegados por el accionante. En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de negar el amparo solicitado en lugar de declarar la improcedencia de la acción. NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del doctor Ramiro Pazos Guerrero, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02546-01(AC) Actor: RAFAEL MARTÍNEZ DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 17 de julio de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación, por haberse interpuesto contra una sentencia de primera instancia proferida por una Sección de esta misma Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 8 de junio de 2020 Rafael Díaz Martínez, en nombre propio, presentó acción de tutela para obtener la protección de sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de acceso a la información pública vulnerados, en su concepto, por la providencia proferida el 11 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó la insistencia de una petición que formuló ante el Departamento de Antioquia para inspeccionar la totalidad de unos expedientes contractuales. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<“PRIMERO: CONCEDER el amparo de mis derechos constitucionales fundamentales DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y AL DEBIDO PROCESO.

SEGUNDO: Disponer que se deje sin efectos la sentencia del H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA TERCERA DE ORALIDAD- emitida el 11 de marzo de 2020, dentro del RECURSO DE INSISTENCIA Exp. No. 05001 33 33 000 2020 00018 00 y en su lugar, ordenar que el plazo de 10 días se profiriera la providencia de reemplazo, en la cual se valoren adecuadamente las pruebas, se aplique el precedente judicial vertical según lo anotado y se estime mal negado o infundada la negativa a acceder a los EXPEDIENTES CONTRACTUALES correspondiente a los contratos del CONCURSO DE MÉRITOS CON-20-20-2014, el CONTRATO 2012-CF-20-030, el CONTRATO 2013-CF-20-20-0123, el CONTRATO 2014-SS-20-0019, el CONTRATO 2016-SS-20-0001, el CONTRATO 2017-SS-20-0002, el CONTRATO 2019-SS-20- 0009, así como a los EXPEDIENTES CONTRACTUALES de todos los contratos suscritos con la firma KONFIRMA S.AS. con NIT. 900.396.868 suscritos entre el año 2014 a diciembre de 2019.”>> B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.- El 9 de diciembre de 2019 el señor Martínez Díaz elevó una petición a la Gobernación de Antioquia en la que solicitó la inspección de unos expedientes contractuales de la gerencia de proyectos estratégicos de la Secretaría de Infraestructura Física del departamento. 4.- El 20 de diciembre de 2019 la Gobernación de Antioquia informó al accionante que: i) mediante oficio PVAC-500-2019 dio respuesta a su solicitud aportando los contratos suscritos y los expedientes contractuales en las etapas precontractual, contractual y poscontractual de los contratos solicitados y ii) no accedió a la inspección solicitada al archivo de la entidad para revisar todo lo concerniente a esos contratos, pues ellos contienen información y documentos de terceros y funcionarios de la entidad que no son de acceso público. 5.- Inconforme con la respuesta dada por la Gobernación de Antioquia el accionante presentó recurso de insistencia con el fin de que por orden judicial se le permitiera la inspección a los archivos de la entidad.

La solicitud fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, que mediante providencia del 11 de marzo de 2020 resolvió que estuvo bien denegada la solicitud de inspección a la totalidad de los expedientes contractuales solicitados por el accionante al archivo de la entidad. C. Fundamentos de la vulneración 6.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, el accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos porque: i) respecto de los derechos de petición y acceso a la información pública, no tuvo en cuenta que se le negó el acceso a una información esencialmente pública que no contenía documentos sometidos a reserva; ii) incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria. 7.- En relación con la violación de los derechos de petición y de acceso a la información, manifestó que por regla general el acceso a la información pública debe ser permitido y, solamente por excepción, cuando su contenido se declara como reservado, ese acceso puede ser restringido.

No obstante, para que dicha reserva sea constitucionalmente admisible se exige el cumplimiento de una serie de condiciones formales y materiales contenidas en la Ley 1712 de 2014, que no cumplían los documentos por él solicitados. Así mismo, señaló que el tribunal desconoció que la Gobernación de Antioquia no había justificado adecuadamente su decisión, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 1347 de 2011. 8.- Con respecto al defecto fáctico afirmó que el tribunal valoró indebidamente la solicitud hecha a la Gobernación de Antioquia, pues concluyó que en la petición no se señalaron específicamente los documentos a los que pretendía acceder, aun cuando se encontraba demostrado que en la referida petición solicitó el acceso a los siguientes: “EXPEDIENTES CONTRACTUALES correspondientes a los contratos del CONCURSO DE MÉRITOS CON- 20-20-2014, el CONTRATO 2012-CF-20-030, el CONTRATO 2013-CF-20-20-0123, el CONTRATO 2014-SS-20-0019, el CONTRATO 2016-SS-20-0001, el CONTRATO 2017-SS- 20-0002, el CONTRATO 2019-SS-20-0009 y de los contratos suscritos con la firma KONFIRMA S.AS. con NIT. 900.396.868 suscritos entre el año 2014 a diciembre de 2019”. 9.- Alegó que el tribunal accionado no hizo el análisis de las afirmaciones contenidas en ese oficio para negar la inspección, de acuerdo con las cuales, el secretario de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, señaló que: i) el Archivo General de la Nación, las autoridades judiciales y/o administrativas, bajo requerimientos precisos en un proceso judicial, eran las únicas entidades autorizadas para inspeccionar los archivos públicos y ii) los archivos contenían información personal de los contratistas o funcionarios que pudiera ser utilizada para afectar o vulnerar su buen nombre, honra y dignidad.

D. Sentencia impugnada 10.- Mediante sentencia del 11 de marzo de 2020 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo invocado por el accionante porque encontró que la vulneración de los derechos alegada no superaba el requisito de relevancia constitucional, dado que los argumentos estaban dirigidos a revivir el análisis jurídico efectuado en la instancia judicial.

E. Impugnación 11.- El accionante presentó recurso de impugnación, en el que solicitó que el fallo de primera instancia fuera revocado y en su lugar, se concediera el amparo invocado. Señaló que la acción de tutela cumplía con la carga argumentativa frente al requisito de relevancia constitucional y reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES 12.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 12.1.- Contrario a los sostenido en la sentencia impugnada, la Sala considera que el asunto sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la litis se dirige a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con ocasión de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se consideró bien negada la inspección de documentos solicitada por el accionante a la Gobernación de Antioquia, pues según el accionante, el tribunal no tuvo en cuenta que respecto de los contratos referidos la información solicitada era pública. 12.2.- Frente a los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, la Sala encuentra que el actor utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso.

Adicionalmente, la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que decisión atacada fue proferida el 11 de marzo de 2020 y el amparo se radicó el 8 de junio del mimo año, es decir, dentro del término de los 6 meses que han precisado tanto esta Corporación[1] como la Corte Constitucional[2]. 12.3.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 12.4.- La acción de tutela se dirige contra el auto que resolvió el recurso de insistencia presentado por el accionante ante el tribunal accionado y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 13.- Satisfechos los requisitos generales, la Sala procede a resolver los fundamentos propuestos por el accionante, y negará el amparo de los derechos fundamentales invocados porque no encuentra configurados los defectos alegados, como se pasa a exponer: 14.- Si bien el accionante no alegó un defecto sustantivo, los argumentos dirigidos a exponer la violación al derecho de petición y de acceso a la información pública se enmarcan en este defecto, por cuanto expuso que el tribunal desconoció que los documentos por él solicitados no estaban cubiertos por la reserva, de acuerdo con las normas que regulan el tema, y porque desconoció las disposiciones que regulan la limitación a la obtención de documentos públicos.

Lo anterior, por cuanto que: i) la regla general es la publicidad de los documentos públicos y la excepción es la reserva, bajo determinadas circunstancias señaladas por la Ley 1712 de 2014, que no se configuran en este caso, y ii) de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA), la limitación para obtener ciertos documentos que se encuentran en la base de datos de las entidades públicas debe ser motivada por la administración y las autoridades, con indicación precisa de las disposiciones legales y constitucionales que fundamentan la respuesta nugatoria.

En este caso, el tribunal desconoció dicha disposición porque consideró bien negada la solicitud elevada por el accionante, pese a que la administración le negó el acceso a la inspección sin una justificación legal. 15.- Al respecto, esta Sala encuentra que el tribunal no desconoció las normas que regulan el acceso a la información pública ni lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 1437 de 2011.

Por el contrario, la providencia objeto de revisión tuvo en cuenta tal normativa; de ahí que encontró que la solicitud había sido bien negada, pues el accionante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para acceder a los documentos solicitados. 16.- Para la Sala la Ley 1712 del 2014 establece la información que debe divulgarse en el marco de los asuntos contractuales para cumplir con los principios de transparencia y publicidad.

En esa medida, el acceso a la información pública no es un derecho indeterminado; por lo tanto, el accionante debía señalar los documentos sobre los cuales requería su acceso e información, a efectos de analizar si los mismos se encontraban o no sometidos a reserva. Se observa que en auto objeto de tutela, el tribunal sostuvo que: <<“Al respecto, la Sala lo primero que debe advertir es que en este caso está involucrado el derecho de acceso a documentos públicos que pretende ejercerse a través del derecho de petición. Empero, lo que observa la Sala es que la petición del accionante no señaló específicamente a qué documentos pretende acceder, pues como se sabe, dentro de un expediente contractual puede existir información de contenido público, la cual precisamente es de libre acceso, pero también, puede existir información privada o semiprivada que no puede revelarse, como ocurre, por ejemplo, la relacionada con derechos a la privacidad e intimidad de las personas o la relacionada con reserva comercial o industrial de sociedades.

Al respecto, resulta relevante lo señalado por la Corte Constitucional, según la cual: “El derecho de acceso a documentos públicos parte de la base de que la información que se solicita es igualmente de contenido público. En efecto, en ciertos casos, a pesar de que el tratamiento y procesamiento de los datos le compete a una autoridad pública, la información que allí reposa es de carácter privado o semiprivado, cuyo conocimiento tan sólo le incumbe a su titular, a ciertas autoridades en ejercicio de sus funciones o a sectores de la sociedad para quienes su tratamiento cumple una finalidad legítima en términos constitucionales.” El artículo 24 de la Ley 80 de 1993, establece como desarrollo del principio de transparencia: (…) En la misma línea, la Ley 1712 de 2014 desarrolló mecanismos para acceder a información contractual, estableciendo la obligación de las entidades públicas de “(i) publicar en el medio electrónico institucional los contratos en curso, y (ii) crear un vínculo con el sistema electrónico para la contratación pública o el que haga sus veces que permita acceder directamente a la información del proceso contractual sobre el cual se tenga interés. La información mínima exigida por el artículo 9 deberá ser actualizada por las respectivas entidades obligadas, al menos cada tres meses.” De esta manera, la misma Ley estableció obligaciones que permitan el acceso a información de naturaleza contractual en desarrollo de la transparencia y publicidad, señalando qué información debe divulgarse en el marco de estos asuntos.

No duda la Sala de la importancia que tiene la publicidad en los asuntos contractuales, pues ello permite un verdadero control de la contratación, pero, en definitiva, no es un derecho indeterminado, en efecto, en primer lugar, el solicitante no determina cuáles documentos requiere conocer, a efectos de analizar si los mismos se encuentran o no sometidos a reserva.

No puede ejercerse el derecho de acceso a documentos públicos de manera indeterminada, en efecto, el ejercicio del derecho de petición de acceso a documentos supone la determinación de los documentos a los que se pretende acceder. (…)”>> 17.- El accionante sostiene que, de acuerdo con esa normatividad, las actuaciones de las autoridades son públicas y sus expedientes están abiertos al público, motivo por el cual resultaba suficiente con solicitar la inspección de los expedientes contractuales, pues ellos no contienen documentos sometidos a reserva.

Sin embargo, a su juicio, el tribunal incurre en error al señalar que sí podían obrar documentos de otra naturaleza, al señalar lo siguiente: “En segundo lugar, el derecho de acceso a los expedientes contractuales no es absoluto, pues el acceso a documentos públicos es una regla general, con excepciones, pues estando involucrados documentos de carácter privado o semiprivado, el acceso sin determinación de a cuáles documentos se pretende acceder puede vulnerar derechos a la intimidad o documentos societarios sometidos a reserva.

En tercer lugar, la misma norma invocada señala que las actuaciones de las autoridades son públicas y sus expedientes están abiertos al público, pero claramente esto no cobija documentos de otra naturaleza que obren en los mismos, como aquellos de naturaleza clasificada. En cuarto lugar, la Ley ha desarrollado mecanismos y oportunidades para garantizar el acceso a la información en materia de contratación estatal.” 18.- En concepto de la Sala, el tribunal no incurrió en las falencias señaladas por el accionante.

Por el contrario, del análisis de la providencia enjuiciada se advierte que el tribunal sí aplicó lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1437 de 2011, y está demostrado que analizó los fundamentos legales manifestados por la Gobernación de Antioquia para negar la solicitud de inspección. Después de hacer el análisis concluyó que la solicitud del accionante respecto de la documentación objeto de inspección estaba incompleta, pues era necesario que precisara los documentos sobre los cuales requería su obtención o verificación. Esto, por cuanto no todos los documentos que obran en el archivo de la entidad en procesos contractuales son de acceso público. 19.- Contrario a lo dicho por el accionante, sí pueden existir documentos que contengan información clasificada, toda vez que, en efecto, tal y como lo sostuvo el tribunal, un expediente contractual puede contener información que por Ley resulta sensible.

Dentro de esta información pueden destacarse cuentas bancarias, direcciones, números telefónicos, copias de documentos de identificación de los contratistas y colaboradores, entre otros. 20.- La Ley 1712 del 2014 establece en su artículo 18 que la información pública puede ser exceptuada por daños a los derechos de las personas naturales o jurídicas cuando la misma sea clasificada, razón por la cual el acceso a la misma podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos: el derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado; el derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad; los secretos comerciales, industriales y profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011. 21.- En ese sentido, era necesario que el accionante dijera qué tipo de información requería y respecto de cuál haría la verificación en los archivos de la entidad, específicamente en lo relacionado con los expedientes contractuales.

Más aún, cuando la administración le facilitó, mediante oficio PAC-500-2019, ciertos documentos pertenecientes a los contratos solicitados por el accionante, tales como contratos y escritos relacionados con las etapas precontractual, contractual y poscontractual de los contratos. 22.- Ahora bien, en relación con defecto fáctico, el señor Martínez Díaz afirmó que él sí señaló los documentos sobre los cuales requería información. Sobre el particular, la Sala advierte que en la providencia enjuiciada el tribunal verificó lo dicho por el accionante y encontró que, si bien señaló los expedientes contractuales sobre los cuales se haría la inspección, lo cierto era que la solicitud resultaba indeterminada y como bien se dijo anteriormente, al ser indeterminada, no es posible deducir de la solicitud generica de examinar los archivos pertenecientes a un expediente, que documentos contienen archivos con informacion restringida.

Así pues, al encontrar que la información de la solicitud era incompleta, no resultaba fáctible para el tribunal permitir la inspección. 23.- Así las cosas, no se encuentra en la providencia enjuiciada los errores alegados por el accionante. En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, en el sentido de negar el amparo solicitado en lugar de declarar la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFÍCASE la sentencia del 17 de julio de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el sentido de declarar que no hay lugar a la improcedencia de la tutela sino a NEGAR el amparo solicitado.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación.

CUARTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTIN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Salva voto ----------------------- [1] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [2] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.