LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso. […] [A] la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa cuando se encuentra en una relación directa con las pretensiones de la demanda, es decir, cuando es el obligado a reconocer o modificar el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que está siendo lesionado y del cual se reclama un restablecimiento por la parte demandante. […] [N]o en todos los asuntos judiciales logra concluirse en la etapa de la audiencia inicial que a la parte no le asiste una legitimación en el asunto, pues en varios casos no se valora este aspecto ya sea porque no se tienen los suficientes elementos probatorios o porque se requiere un estudio más a fondo y en detalle de todos los presupuestos fácticos o jurídicos, circunstancia en la cual, se faculta al juez o magistrado ponente a declarar no probada la excepción y así analizar en la correspondiente sentencia, en cabeza de cuál de las partes se encuentra la obligación de reconocer o modificar el derecho que reclama la parte demandante. […] [E]n los actos administrativos en los que se reconocen prestaciones económicas a favor de los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es a la fiduciaria, que administra dicho Fondo, a la que le corresponde aprobar o improbar el proyecto de resolución. […] Por tal razón, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la fiduciaria que administra sus recursos, quien debe cubrir tanto las cesantías de los docentes afiliados a este, como la sanción moratoria causada a favor de la demandante en particular, por el incumplimiento de dicha entidad en el pago tardío de la respectiva prestación, y no la entidad territorial a la cual pertenece el docente. […] [E]n los procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho, promovidos ante esta jurisdicción contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los que se discuta el reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente la comparecencia de las entidades territoriales.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 4 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 1775 DE 1990 - ARTÍCULO 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2018-00034-01(2161-20) Actor: OLGA MERY ARBOLEDA BERMÚDEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTROS Referencia: APELACIÓN DE AUTO.
EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA. ASUNTO El Consejo de Estado decide sobre el recurso de apelación interpuesto por la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 11 de febrero de 2020, a través del cual declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] La señora Olga Mery Arboleda Bermúdez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad absoluta del acto ficto o presunto generado de la petición presentada el 24 de abril de 2017, por medio del cual se infiere la negativa respecto al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas ordenadas a su favor a través de la Resolución núm. 03954 del 1.° de noviembre de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el pago de la sanción moratoria por el pago de sus cesantías definitivas, la cual indicó que deberá ser liquidada desde el día 26 de mayo de 2014 (fecha en que empezó a causarse la sanción) hasta el día 25 de diciembre de 2016 (día anterior a la fecha de pago), conforme a un día de salario por cada día de retardo, tomando como base el salario acreditado en el momento de su pago.
Adicionalmente, peticionó condenar a la parte demandada al pago de la indexación desde el día 26 de mayo de 2014 (fecha en que empezó a causarse la sanción) hasta el día 25 de diciembre de 2016 (día anterior a la fecha de pago), dando aplicación la variación de índice de precios al consumidor. Excepción[2] El departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación al contestar la demanda propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual manifestó que la material se presenta si el demandado es la persona bien sea natural o jurídica llamada a responder, en el evento de probarse todos los elementos de la responsabilidad.
Refirió que esta corporación ha expuesto que la legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o que haya sido demandado o no. Conforme a ello, sostuvo que es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el competente para realizar el pago de la prestación social que se solicita sea reajustada.
Por tal motivo, se configura para el departamento del Valle del Cauca la falta de legitimación en la causa por pasiva material. PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por medio del auto del 11 de febrero de 2020, en la etapa de excepciones previas de la audiencia inicial (art.180-6 CPACA), declaró probada la de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación. Señaló que conforme a los previsto en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, puede determinarse que es a la administración representada en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a quien le corresponde el pago de los derechos prestacionales de los afiliados al citado fondo, de acuerdo con el procedimiento que para tal efecto ha dispuesto el legislador y las normas reglamentarias, expedidas con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989.
Bajo ese entendido, indicó que no es procedente incluir como parte pasiva al ente territorial donde se encuentra vinculada la docente, toda vez, que si bien es cierto la Ley 962 de 2005, señala un procedimiento complejo en la elaboración de los actos administrativos mediante los cuales se reconocen prestaciones sociales a los docentes oficiales, en el que intervienen la Secretaría de Educación del ente territorial al cual pertenece el peticionario y la respectiva sociedad fiduciaria, no lo es menos que, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a quien en ultimas el mismo legislador en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 le atribuyó la función de reconocer y pagar las prestaciones sociales a los docentes oficiales, al disponer “Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado fondo”.
Concluyó que el extremo pasivo de la presente controversia es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, a quien le correspondería pronunciarse en relación con la petición de la parte actora, tendiente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Por tal motivo, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva a favor del departamento del Valle del Cauca. RECURSO DE APELACIÓN[4] La Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Para el efecto, indicó que el artículo 57 de la Ley 1955 del Plan Nacional de Desarrollo señaló en su parágrafo que, si se demuestra que la entidad territorial tiene mora en el pago de las cesantías, deberá responder solidariamente con el FNPSM. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 11 de febrero de 2020, de conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 180-6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, teniendo en cuenta que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1.° a 4.° de este último.
Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Le asiste legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto al departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación? Al respecto, el despacho sostendrá la siguiente tesis: El departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación no tiene legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto, por cuanto el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes, como pasa a explicarse.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad que tiene la parte de proponer o controvertir las pretensiones planteadas en la demanda, al ser un sujeto procesal con interés, por activa o pasiva, en la relación jurídico sustancial que se ventila en el proceso. En efecto, a la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa cuando se encuentra en una relación directa con las pretensiones de la demanda, es decir, cuando es el obligado a reconocer o modificar el derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que está siendo lesionado y del cual se reclama un restablecimiento por la parte demandante.
Con la notificación del auto admisorio de la demanda, quien asume la calidad de demandado, le asiste la legitimación procesal para intervenir en el trámite judicial con el objetivo de ejercer sus derechos de contradicción y defensa, lo que hace parte de la denominada legitimación de hecho. Por otro lado, la legitimación material alude a la participación en los hechos que originan la demanda, circunstancia que debe abordarse necesariamente al momento de proferirse la sentencia, comoquiera que es allí donde debe dilucidarse si existe esa relación entre parte demandante y demandada con respecto a la pretensión formulada.
Al respecto, la sección ha precisado lo siguiente frente al tema: «[…] Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen la «obligación de anular una actuación administrativa y restablecer un derecho», la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo del auto admisorio de la demanda o de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[5] mientras que tratándose de la legitimación de hecho o procesal[6], esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. […]»[7] Es preciso advertir que en atención a la posibilidad que el legislador prevé en el artículo 180 numeral 6.° del CPACA, el juez o magistrado ponente puede resolver en la audiencia inicial sobre la falta de legitimación en la causa, lo que abre la posibilidad de declararla probada o no, en atención a los presupuestos fácticos y jurídicos de cada caso en concreto.
De conformidad con lo expuesto, debe estudiarse cada asunto en particular para determinar si la parte pasiva convocada al proceso, tiene participación en la actuación administrativa y así mismo restablecer el derecho presuntamente desconocido, y en caso de concluirse en la etapa de la audiencia inicial que la demandada no es la llamada a responder por las pretensiones planteadas, puede declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa que se propuso por alguna de las partes o incluso hacerlo de oficio.
Ahora, es necesario aclarar que no en todos los asuntos judiciales logra concluirse en la etapa de la audiencia inicial que a la parte no le asiste una legitimación en el asunto, pues en varios casos no se valora este aspecto ya sea porque no se tienen los suficientes elementos probatorios o porque se requiere un estudio más a fondo y en detalle de todos los presupuestos fácticos o jurídicos, circunstancia en la cual, se faculta al juez o magistrado ponente a declarar no probada la excepción y así analizar en la correspondiente sentencia, en cabeza de cuál de las partes se encuentra la obligación de reconocer o modificar el derecho que reclama la parte demandante.
La entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes. El Consejo de Estado[8] ha señalado que la entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. En efecto, los artículos 4.° y 5.° de la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989 indican: «Artículo 4.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella. Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos de requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del Fondo, no podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.
El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica. Artículo 5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado […]» La citada norma señaló que quedarían automáticamente afiliados al fondo los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la citada ley, esto es, el 29 de diciembre de 1989 y, así mismo, el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumplieran los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica.
Esto debido al proceso de nacionalización de la educación oficial llevado a cabo mediante la Ley 43 de 1975. Por su parte, respecto al manejo de los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el artículo 3.° de la Ley 91 de 1989 reguló que para tal efecto el Gobierno Nacional suscribiría un contrato de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria de naturaleza estatal o de economía mixta, la cual se encargaría de ello.
Textualmente, señaló: «Artículo 3. Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con en los costos administrativos que se generen.
La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional […]» Con posterioridad, el presidente de la República mediante Decreto 1775 del 3 de agosto de 1990, en sus artículos 5.° a 8.° reglamentó el funcionamiento del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de la siguiente manera: «Artículo 5º Recepción de solicitudes.
Las solicitudes relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas del Magisterio, serán radicadas en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional. La documentación sólo será radicada si llena los requisitos establecidos en las normas reglamentarias. Artículo 6º Estudio de solicitudes. Una vez radicada la solicitud, la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, procederá a realizar el estudio de la documentación. Artículo 7º Liquidación. Realizado el estudio de la documentación, se procederá a efectuar la liquidación respectiva con el visto bueno de la entidad fiduciaria.
Artículo 8º Reconocimiento. Efectuada la liquidación, el delegado permanente del Ministerio ante el Fondo Educativo Regional, expedirá la resolución de reconocimiento. […]». (Subrayas fuera del texto original). Por lo tanto, es dable concluir que en los actos administrativos en los que se reconocen prestaciones económicas a favor de los afiliados del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es a la fiduciaria, que administra dicho Fondo, a la que le corresponde aprobar o improbar el proyecto de resolución. Esto, en virtud de los artículos 5.° a 8.° del Decreto 1775 de 1990 y 5.° del Decreto 2831 de 2005.
Por tal razón, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la fiduciaria que administra sus recursos, quien debe cubrir tanto las cesantías de los docentes afiliados a este, como la sanción moratoria causada a favor de la demandante en particular, por el incumplimiento de dicha entidad en el pago tardío de la respectiva prestación, y no la entidad territorial a la cual pertenece el docente.
Así, pues, se reitera la interpretación pacífica de la sección segunda del Consejo de Estado[9], consistente en que, en los procesos judiciales de nulidad y restablecimiento del derecho, promovidos ante esta jurisdicción contra el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los que se discuta el reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente la comparecencia de las entidades territoriales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que las consecuencias económicas que se deriven de los actos administrativos proferidos en virtud de la desconcentración administrativa dada en las secretarías de educación territoriales de los entes certificados, radican única y exclusivamente en la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En efecto, las secretarías de educación de las entidades territoriales tienen a su cargo, únicamente, elaborar el proyecto de resolución de reconocimiento o no, para que sea aprobado o improbado por la entidad fiduciaria y, es el FNPSM el obligado a efectuar o materializar el eventual pago que de la suscripción emane del acto. Por último, es necesario indicar que, si bien es cierto la Ley 1955 de 2019, por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2018-2022, determinó en el parágrafo del artículo 57 que la entidad territorial será la responsable del pago de la sanción en mora por el pago extemporáneo de las cesantías, también lo es que dicha norma no es aplicable al presente asunto, comoquiera que para la fecha en la cual se surtió ante la entidad la actuación administrativa de la referencia, se encontraba vigente el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, en donde se plasmó, precisamente, que las prestaciones sociales reconocidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado fondo.
En conclusión: En el presente caso y en atención a los argumentos expuestos, es procedente declarar la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación, tal como lo resolvió el a quo, toda vez que la obligación de reconocimiento y pago de la prestación que reclama la demandante, le corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no a las entidades territoriales.
Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 11 de febrero de 2020, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 11 de febrero de 2020, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento del Valle del Cauca, Secretaría de Educación. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en la plataforma denominada SAMAI y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 1 a 8. [2] Folios 47 a 48. [3] Folios 100 a 103 y CD folio 120. [4] Folio 102vto y CD folio 120. [5] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un “pronunciamiento con contenido positivo. [6]Por su parte Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: “(El) requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho (p. 466). [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 5 de julio de 2018.
Radicación: 05001-23-33-000-2016-01082-01(0900-18). [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia del 14 de febrero de 2013, número interno 1048 de 2012. [9] En las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (i) de la Subsección A: del 2 de julio de 2015, expediente: 25000-23-25-000-2012-00262-01(0836-13); del 12 de julio de 2017, expediente: 08001-23-33-000-2012-00400-01(1874-14), (ii) de la subsección “B”: del 5 de diciembre de 2013, expediente: 25000-23-25-000-2009-00467- 01(2769-12); del 10 de julio de 2014, expediente: 05001233100020050421801 (2713-2013); sentencias del 8 de septiembre de 2016, expediente: 15001-23- 33-000-2013-00082-01(1530-14) y del 15 de noviembre de 2017, expediente: 41001-23-33-000-2015-00686-01(4155-16).