11001-03-25-000-2014-00574-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ALCANCE DE LAS CAUSALES DE REVISIÓN el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho». Por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva. […] [L]a Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular.

Lo anterior porque su ejercicio está restringido a: i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibídem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas. […] En relación con la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.

Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. […] [E]n el presente caso no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 6 de diciembre de 2012, al ordenar incrementar la pensión de jubilación de la señora Mejía de Patiño en el 7 % a partir del 1º de enero de 1995, conforme a lo dispuesto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, con efectos fiscales a partir del 5 de abril de 2008, no creó una situación jurídica en favor de esta de manera ilegal o en detrimento del erario.

CONDENA EN COSTAS [E]n el caso concreto, aunque la acción de revisión se declarará infundada, no se condenará en costas a la UGPP, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, teniendo en cuenta el interés público que se ventila en este caso, dado que la entidad demandante pretendía la defensa del erario y del ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-25-000-2014-00574-00(1780-14) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: LIGIA ESTHER MEJÍA DE PATIÑO Referencia: REAJUSTE PENSIONAL POR INCREMENTO DE APORTES EN SALUD Decide la Sala la acción de revisión (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, contra la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda. 1.

Antecedentes 1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de revisión contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP, por conducto de apoderado, solicitó que se revoque parcialmente la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2012-00028-00, en tanto desacertadamente concedió la aplicación del reajuste pensional de que trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993.

Como consecuencia de ello, se declare que sobre la pensión de jubilación reconocida en favor de la señora Ligia Esther Mejía de Patiño, no debe realizarse el reajuste pensional por incremento de aportes en salud. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) La señora Ligia Esther Mejía de Patiño, mediante escrito del 28 de septiembre de 1995, solicitó el reconocimiento de una pensión de jubilación tras haber acreditado un tiempo laborado de más de 20 años de servicio al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

A través de la Resolución 14197 del 5 de diciembre de 1995, Cajanal le reconoció la prestación en cuantía de 377.347 pesos efectiva a partir del 1º de febrero de 1994. ii) La pensionada por intermedio de apoderado interpuso recurso de reposición contra el acto ficto o presunto que surgió de la aplicación del silencio administrativo negativo frente a la solicitud de reliquidación de su pensión de vejez, presentada el 5 de abril de 2011 con miras a obtener la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y el reajuste del monto de la prestación por el porcentaje de los aportes para salud de que trata la Ley 100 de 1993. iii) El recurso fue desatado por Cajanal mediante la Resolución UGM 037335 del 8 de marzo de 2012 en la que declaró la ocurrencia del silencio administrativo negativo y negó lo pretendido. iv) En vista de ello la señora Mejía de Patiño instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal, proceso que fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda que mediante fallo del 6 de diciembre de 2012 ordenó, entre otras, el pago del reajuste del 7% de la mesada pensional de qué trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, a partir del 1º de enero de 1995. 1.1.3.

La causal de revisión invocada El apoderado de la entidad demandante considera que la providencia objeto de revisión está incursa en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las cuales señalan que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso (…)» o cuando la cuantía exceda lo debido de acuerdo con la ley aplicable.

En cuanto al literal a), no expuso ningún argumento. En lo atinente al literal b), señaló que procede la revisión de la sentencia cuestionada, porque la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que se accedió al reajuste establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 sobre la pensión reconocida a la demandada, sin tener derecho a ello, por cuanto no resulta destinataria de ese precepto legal.

Lo anterior, atendiendo a que a la señora Ligia Esther Mejía de Patiño, para el 1º de enero de 1994, no se le había efectuado el reconocimiento pensional, y por ende, no tenía la condición de pensionada con anterioridad a esa fecha. Además, el operador judicial le dio una interpretación errada al artículo 42 del Decreto 692 de 1994, ya que centró su argumento en el hecho de que esta adquirió el derecho a la pensión antes del 1º de enero de 1994 y por ello le aplicó el ajuste previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, esto es, empleó solamente una parte del inciso 1º del referido artículo, relevándose de analizar cuál era la finalidad del reajuste, pues de haberlo hecho se habría percatado de que el inciso 2º señala que el reajuste correspondía a la diferencia entre la cotización que traían los pensionados antes de la expedición del régimen general de pensiones, con la que ese estatuto impuso.

Luego era indispensable determinar si la mencionada diferencia se presentó. En suma, si el Tribunal hubiera estudiado la norma en su integridad habría llegado a la premisa válida de que como antes del 1º de enero de 1994 la demandada no había recibido ninguna mesnada pensional, ya que se retiró del servicio el 30 de enero de 1994, no podría presentarse diferencia alguna en los descuentos de su pensión y en conclusión no era beneficiaria del reajuste de que trata el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. 1.2.

La oposición Por escrito del 24 de septiembre de 2015,[1] el apoderado judicial de la señora Ligia Esther Mejía de Patiño, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó denegarlas. Sustentó su posición de la siguiente manera: i) El recurso de revisión, por su naturaleza extraordinaria, no puede convertirse en una tercera instancia en la que se sigan debatiendo aspectos de derecho que fueron definidos en la sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, por cuanto ese recurso procede para estudiar aspectos extraños al proceso que hubieran podido variar la decisión si el juez los hubiere conocido. ii) La causal invocada por la entidad recurrente no puede convertirse en la tercera instancia para convalidar la negligencia de la parte demandante o de su apoderado y no se adecúa a la situación de la señora Mejía de Patiño, toda vez que no se reconoció una cuantía distinta a la determinada en la ley que permita establecer un exceso, en los precisos términos le la Ley 797 de 2003. iii) Fue enfático al señalar que la entidad demandante no hizo uso del recurso de apelación para controvertir la decisión de primera instancia y exponer la situación que pretende ventilar en este medio excepcional. iv) Esta claramente comprobado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la pensión de jubilación de la señora Mejía de Patiño se causó desde el 27 de enero de 1991, aunque sus efectos fiscales se hayan causado después de ocurrido el retiro definitivo del servicio, esto es, el 30 de enero de 1994. v) El hecho de que esta no se hubiere retirado antes del 1º de enero de 1994 para usufructuar su pensión no le quita o le cercena ese derecho, que adquirió al amparo de la normatividad anterior para que de su mesada solo se descontara el 5 % del aporte para el sistema de salud. vi) El respeto por los derechos adquiridos teniendo en cuenta la fecha de causación, es decir, cuando se cumplen los requisitos mínimos no solo fue determinado en el artículo 11 de la Ley 100 de 1993, sino que para el caso en estudio fue consagrado positivamente por el artículo 42 del Decreto 692 de 1994. vii) En ese orden, afirmó que en la decisión atacada se hizo el estudio y la interpretación del artículo 143 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 42 del Decreto 692 de 1994 y, por ende, al advertir que la accionante había cumplido la edad y el tiempo de servicio necesarios para acceder a su pensión antes del 1º de enero de 1994, el Tribunal resolvió en derecho que era acreedora del incremento deprecado, de suerte que la discusión que se pretende plantear a través de este recurso extraordinario ya fue zanjada y no puede convertirse este en una tercera instancia para debatir aspectos de puro derecho. 1.3 La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 6 de diciembre de 2012,[2] accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Ligia Esther Mejía de Patiño, contra la extinta Cajanal, hoy UGPP.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos: i) De conformidad con los antecedentes jurisprudenciales que citó, advirtió que la señora Mejía de Patiño se encontraba amparada por el régimen de transición y por ende se le debía aplicar para el reconocimiento de su prestación de vejez la normatividad anterior a la Ley 100 de 1993, que para su caso concreto corresponde al Decreto 1848 de 1969, así que resultaba procedente ordenar la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último año de servicio como lo preveía la referida norma. ii) Como también se formuló la pretensión de que se condenara a Cajanal a incrementar la pensión de vejez en favor de la demandante a partir del 1º de enero de 1995, tal como lo establece el artículo 42 del Decreto 692 de 1994, indicó que como el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, elevó al 12 % del salario base el porcentaje de la cotización obligatoria a los afiliados al sistema de seguridad social en salud y que el total de dicha cotización estaría a cargo del pensionado, la mesada debía incrementarse en el 7 % resultante de restar del 12 % actual, el 5 % que se cotizaba antes de entrar en vigor el régimen general de pensiones. iii) Lo anterior, atendiendo a lo dispuesto en las normas citadas, ya que si bien a la señora Ligia Esther Mejía de Patiño para el 1º de enero de 1994 no se le había efectuado el reconocimiento de la pensión, su derecho ya estaba causado, pues para dicha fecha ya contaba con los requisitos formales completos, toda vez que el 27 de enero de 1991 cumplió 50 años de edad y tenía más de 20 años de servicio. iv) Así pues, en la parte resolutiva de la sentencia ordenó el referido reajuste desde el 1º de enero de 1995, pero con efectos fiscales a partir del 5 de abril de 2008, por prescripción trienal de las mesadas anteriores.

Consideraciones 2. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado de acuerdo con su competencia, a solicitud del gobierno nacional, puede revisar providencias judiciales en las que se hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones, tal como ocurre en el presente caso.

Como la acción de revisión fue presentada el 30 de abril de 2014,[3] esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011,[4] esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el numeral 2.º del artículo 249 ejusdem.[5] Asimismo, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.[6] 2.1.1.

Oportunidad en la presentación de la acción La UGPP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el presente caso, si bien la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, objeto de revisión, quedó ejecutoriada el 19 de diciembre de 2012[7] y la acción extraordinaria se interpuso el 30 de abril de 2014, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional SU-427 de 2016, el término de los cinco años que establece el artículo 251 del CPACA para estos eventos «no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad [la UGPP] asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal»; razón por la cual la acción de revisión se halla dentro del término previsto por la señalada sentencia. 2.2.

Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 6 de diciembre de 2012, está inmersa en alguna de las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.3. Marco general del recurso extraordinario de revisión y de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho».

Por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva. Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso.

En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-administrativo, el alto tribunal reconocía que la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[8] De igual modo, en lo relacionado con el carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Paralelamente a estos eventos de revisión según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular.

En lo atinente a las causales de revisión, estas se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual pueden revisarse las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione i) la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Para la procedibilidad de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación ha señalado que se deben cumplir los siguientes presupuestos generales: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento», por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado[9] ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano[10].

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.

En definitiva, lo que debe quedar claro es que ni el recurso ni la acción extraordinaria de revisión habilitan una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria[11], ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.3.1.

Alcance de las causales de revisión invocadas Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador previó otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[12]:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES>[13] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

(Negrillas fuera de texto) Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.

De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[14] Sobre la base del anterior criterio, esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»[15].

Asimismo, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».[16] Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 restringe la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas a dos eventos: el primero, que el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.

En relación con la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen[17].

Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto La UGPP sustentó la acción extraordinaria de revisión en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pero solo con base en los argumentos que se concretan en que «la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley».

El argumento expuesto consistió en que el operador judicial le dio una interpretación errada al artículo 42 del Decreto 692 de 1994, ya que afirmó que como la demandada adquirió el derecho a la pensión antes del 1º de enero de 1994, le asistía derecho al reajuste previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, sin detenerse a analizar cuál era la finalidad del referido reajuste, pues no se percató que este se dispone únicamente ante la comprobada diferencia entre el porcentaje de cotización que traían los pensionados antes de la expedición del régimen general de pensiones (del 5 %), con el dispuesto por la Ley 100 de 1993 (12 %) y que en este caso no se demostró menoscabo en la mesada, debido a que la pensionada no había percibido mesada alguna con anterioridad al 1º de enero de 1994.

Previo a analizar lo alegado, resulta procedente realizar el siguiente estudio. • El reajuste de las pensiones a la luz del artículo 143 de la Ley 100 de 1993 El artículo 143 de la Ley 100 de 1993, estableció un reajuste a las pensiones, como consecuencia de la elevación del porcentaje de cotización para salud que afectaría a esas prestaciones a partir del 1º de enero de 1994, toda vez que con la entrada en vigencia del régimen general de pensiones el aporte para cubrir las contingencias en salud estaría a cargo del pensionado y sería el 12 % del salario base.

La norma estableció la referida regla de la siguiente manera: Articulo. 143.- Reajuste pensional para los actuales pensionados. A quienes con anterioridad al 1º de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente ley.

La cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación laboral. El Consejo Nacional de Seguridad Social en salud podrá reducir el monto de la cotización de los pensionados en proporción al menor número de beneficiarios y para pensiones cuyo monto no exceda de tres (3) salarios mínimos legales. […] Por su parte, el inciso 3º del artículo 204 ibidem dispuso los siguiente sobre el porcentaje de los aportes a salud de los pensionados: Inciso derogado tácitamente con el parágrafo 5 adicionado por el artículo 142 de la Ley 2010 de 2019> <Aparte tachado INEXEQUIBLE> <Inciso adicionado por el artículo 1 de la Ley 1250 de 2008.

El nuevo texto es el siguiente:> La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensiona-,la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008. El artículo 42 del Decreto 692 de 1994, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 100 de 1993, estableció la regla que a continuación se transcribe: Artículo 42.

Reajuste pensional por incremento de aportes en salud. A quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.

Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud, y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. Parágrafo. Lo previsto en el presente artículo se entenderá sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo (resalta la Sala).

En ese orden, de las anteriores normas se infiere que se creó un derecho legítimo para aquellas personas que fueron pensionadas antes del 1º de enero de 1994, y a quienes sin haberse efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos para esa fecha, a que sus pensiones bien sean de vejez o jubilación, invalidez o muerte, sean incrementadas en el mismo porcentaje en que se aumente el aporte por cotización al sistema de salud.

Así las cosas, en atención a que los aportes para salud son cubiertos en su totalidad por los pensionados, el reajuste tiene como finalidad, preservar el poder adquisitivo de la prestación pensional, el cual se efectúa por una sola vez.[18] En suma, se estableció un reajuste pensional especial para las personas a quienes se les había reconocido la pensión de jubilación o vejez, invalidez o muerte, con anterioridad al 1º de enero de 1994, con el propósito de ser compensadas por el alza en la cotización para salud que les correspondía asumir con la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.

La Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-111 del 21 de marzo de 1996, ante una demanda que buscaba que dicho reajuste no fuera solamente para los pensionados con anterioridad al 1º de enero de 1994, sino también para quienes se pensionaran con posterioridad a esa fecha, declaró exequibles las expresiones del citado artículo 143 que dicen: «con anterioridad al 1º de enero de 1994» y «a partir de dicha fecha», por cuanto consideró que no se violaba el principio de igualdad entre los pensionados, sino que se buscaba preservarlo, y fundamentó su decisión con la siguiente argumentación: Cabe destacar que para las personas pensionadas con anterioridad al 1º de enero de 1994 y por disposición de la Ley 100 de 1993 y del artículo 30 del Decreto 1919 de 1994, se incrementó el monto de la cotización al sistema de salud, quedando fijado en un once por ciento para 1995 y en un doce por ciento para 1996 de lo recibido como mesada pensional; debido a esta situación, el reajuste contemplado en la norma acusada pretende colocar en igualdad de condiciones a los dos grupos de personas, con lo cual “desarrolla el principio de la igualdad en su dimensión de igualdad como diferenciación”, ya que la Ley 100 de 1993 impone un nuevo monto en la cotización que no se hallaba establecido en las disposiciones anteriores aplicables a los pensionados antes de aquella fecha, y esta regulación supone una nueva obligación económica que afecta el monto de lo que efectivamente se recibe como mesada, por la pensión que ya se ha consolidado y se ha decretado antes de aquella fecha […]. […] La Corte estima que en el caso que se examina con el inciso 1º de la norma acusada, se trata de compensar a los pensionados con anterioridad al 1º de enero de 1994, a quienes se les hubiere reconocido la pensión, en el sentido de otorgarles un reajuste que sea equivalente al incremento de la cotización para la salud, que resulte de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y de las disposiciones legales que señalen el monto de la cotización. Este reajuste de la pensión es específico para quienes se les hubiere reconocido la pensión con anterioridad al 1º de enero de 1994 y rige a partir de dicha fecha, como lo señala la norma cuyos apartes se acusan; no ampara ninguna desigualdad sino que, por el contrario acata dicho principio consagrado en el artículo 13 de la C.P., y es evidente que es distinto al reajuste anual ordenado para todos los pensionados a que se refiere el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, […] […] A primera vista, el reajuste decretado por la disposición acusada podría parecer un ejemplo típico de desigualdad, como lo entienden la demandante y el Señor Viceprocurador, ya que en realidad los pensionados con anterioridad a enero de 1994, una vez en vigencia la misma Ley 100 de 1993 contribuirán al sistema en un monto igual al de quienes resulten pensionados después de aquella fecha y para estos no se previó ningún aumento relacionado con el incremento en la cotización al régimen general en salud que deben cubrir; empero, lo cierto es que a quienes reciban la pensión después de aquella fecha se les aplican las nuevas reglas de montos y cuantías pensionales mientras que los pensionados con anterioridad, recibirían su pensiones de conformidad con su régimen de pensiones y con los reajustes que correspondan.

Es preciso concluir, pues, que en este caso no quiso el legislador hacer un reajuste general de la pensión, que existe consagrado en la mencionada norma, sino resolver un caso específico precisamente para preservar el principio de igualdad, lo cual interpreta y realiza los fines consagrados en el supremo ordenamiento jurídico. Así las cosas, el reajuste representa un aumento nominal del monto de la pensión que está destinado a compensar el incremento en la cuantía de la cotización prevista en la Ley 100 de 1993, que es del orden del 12%, por cuanto antes de la expedición de dicha ley los pensionados cotizaban un 4 o 5 % según el caso al sistema, lo que implicó que el pensionado tuviera que asumir un 7 u 8 % adicional, valor que desmejoraba considerablemente su mesada.

Revisada la sentencia objeto de estudio, se observa que la señora Ligia Esther Mejía de Patiño tiene derecho al reajuste tantas veces mencionado, toda vez que consolidó el derecho pensional antes del 1º de enero de 1994, pues, cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicio en el año de 1991, al llegar a la edad de 50 años y reunir más de 20 años de servicio al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como lo exigía el Decreto 1848 de 1969,[19] por el cual se rige su reconocimiento pensional.[20] Además, del ejercicio de una simple operación aritmética se logra determinar que en efecto la pensionada efectuó aportes para el sistema de salud correspondientes al 12 % de su pensión, por ello resulta ajustado ordenar el incremento de la pensión en un 7 % para de esa manera dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993, y 42 del Decreto 692 de 1994, tal como lo indicó el Tribunal Administrativo de Risaralda.[21] No se puede perder de vista que el artículo 143 mencionado, pretende el reajuste de la mesada pensional por la diferencia entre lo que, en este caso, se tenía la expectativa de cotizar según las leyes aplicables al reconocimiento pensional anteriores al régimen general de pensiones y el nuevo porcentaje de cotización al sistema, con el fin de evitar un menoscabo en el valor de las mesadas y, por ende, de los derechos fundamentales de sus destinatarios.

En ese orden, no habría razón para ordenar el reajuste en aquellos casos en que las pensiones no se vieron afectadas, al no habérseles aplicado un descuento superior para el sistema de salud. Lo cierto es que, en el presente asunto, la entidad pagadora efectuó el descuento del 12 % desde la fecha en que empezó a pagar la mesada sin dar cumplimiento a la medida contemplada en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, lo que afectó notoriamente el valor de la mesada pensional de la señora Mejía de Patiño. Así las cosas, como en el presente asunto se demostró que la señora Ligia Esther Mejía de Patiño es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y por ende de la Ley 100 de 1993 (aspecto que no fue objeto de discusión), y que sobre el monto de su mesada fue descontado el 12 % como aporte al sistema de salud, sin tener en cuenta lo establecido en los artículos 143 ibidem y 42 del Decreto 692 de 1994,[22] le asiste derecho a recibir el mencionado reajuste, por lo que no se configura la causal prevista por el literal b) de artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En definitiva, no se demostró la vulneración de los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de1994, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción extraordinaria de revisión, en consideración a que la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos resulta acorde a la situación fáctica y jurídica planteada y se alineó con el criterio jurisprudencial que sobre el asunto ha sostenido esta corporación.[23] De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 3.

Conclusión Bajo las anteriores consideraciones, la Sala concluye que en el presente caso no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, comoquiera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 6 de diciembre de 2012, al ordenar incrementar la pensión de jubilación de la señora Mejía de Patiño en el 7 % a partir del 1º de enero de 1995, conforme a lo dispuesto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, con efectos fiscales a partir del 5 de abril de 2008, no creó una situación jurídica en favor de esta de manera ilegal o en detrimento del erario. 4.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[24] respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas, en el caso concreto, aunque la acción de revisión se declarará infundada, no se condenará en costas a la UGPP, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, teniendo en cuenta el interés público que se ventila en este caso, dado que la entidad demandante pretendía la defensa del erario y del ordenamiento jurídico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con base en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 6 de diciembre de 2012, por las razones expuestas.

Segundo: No condenar en costas. Tercero: Devolver al tribunal de origen el expediente 66001-23-31-003-2012- 00028-00, que fue enviado en calidad de préstamo a esta Corporación. Cumplido lo anterior, archivar el expediente de la acción de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 278 a 296 de la acción de revisión. [2] Folios 300 a 332, cuaderno expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Folio 233 vuelto de la acción de revisión. [4] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [5] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [6] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [7] Según el edicto de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda, visible a folio 333 del proceso ordinario. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).

C.P: María Elena Giraldo Gómez. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia del 7 de diciembre de 2010, radicado 11001-03-15-000-2005-00297- 01(REV), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [10] Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión; sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [11] O replantear temas ya litigados. [12] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [13] Corte Constitucional; sentencia C-835 de 2003.

M.P. Jaime Araujo Rentería. [14] Así en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Cuatro Especial de Decisión, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [15] Ibídem. [16] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. [17] Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [18] La cotización obligatoria que se aplica a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud según las normas del presente régimen, será máximo del 12% del salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. [19]

ARTÍCULO 68. - Derecho a la pensión. Todo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1o. de este decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación al cumplir cincuenta y cinco años de edad, si es varón, o cincuenta (50) años de edad, si es mujer. [20] La señora Mejía de Patiño nació el 27 de enero de 1941, según consta en su cédula de ciudadanía obrante a folio 164 cuaderno 1 del expediente ordinario, por lo que cumplió 50 años de edad el 27 de enero de 1991 y para esa fecha había acumulado más de 29 años de servicio, según se extrae de las certificaciones obrantes a folios 123 a 138 ibidem, que indican que laboró al servicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 5 de septiembre de 1961 hasta la fecha del retiro (30 de enero de 1994). [21] Por ejemplo, a folio 165 del cuaderno 1 del expediente ordinario, reposa comprobante de pago del mes de septiembre del año 2009, en el que evidencia que el descuento realizado para el servicio de salud es del 12% del valor de la mesada. [22] Que expresamente indicó que «quienes con anterioridad al 1° de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos tendrán derecho a partir de dicha fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993». [23] Véase, entre otras, la sentencia del 14 de junio de 2018, proferida en el expediente 23001-23-33-000-2013-00266-01(1091-17), con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez. [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez.