ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR DAÑOS DERIVADOS DE LA MUERTE DE ERRADICADOR DE CULTIVOS ILÍCITOS / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL DE SUPUESTOS FRENTE A LOS CUALES EXISTE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS CAUSADOS POR EXPLOSIÓN DE MINAS ANTIPERSONA Y MUNICIONES ABANDONADAS – Por riesgo excepcional y falla del servicio / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración [La] Sala debe decidir si el a quo acertó al concluir que la sentencia del 28 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no incurrió en defecto fáctico o desconocimiento del precedente al denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida a causa de la muerte del señor [J.A.O.].

(…) A juicio de la Sala, no hubo desconocimiento del precedente, pues la providencia cuestionada se sustentó en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. De hecho, como se vio, el análisis probatorio se sustentó en las subreglas fijadas en esa sentencia de unificación. Contra lo advertido por la parte actora en la impugnación, no resultaba procedente aplicar el precedente asociado a daños derivados de actos terroristas, pues, de acuerdo con la situación fáctica verificada en el proceso de reparación directa, el daño fue producto de la explosión de una mina antipersonal.

Por consiguiente, el precedente obligatorio era el de la sentencia del 7 de marzo de 2018, que justamente trata la responsabilidad del Estado en casos de daños derivados de la explosión de minas antipersonal. En estricto sentido, la Sala encuentra que la decisión cuestionada está ajustada al precedente unificado, que, como se dijo, admite la responsabilidad del Estado por accidentes con minas antipersonales cuando se cumple alguno de los siguientes supuestos: (i) cuando, por la proximidad del artefacto explosivo, pueda colegirse que iba dirigido contra agentes del Estado, a título de riesgo excepcional, y (ii) cuando la explosión del artefacto suceda en una base militar y dicho artefacto haya sido instalado por el propio Ejército Nacional, a título de falla en el servicio.

El tribunal demandado fue claro en señalar que en el proceso de reparación directa no se evidenció la proximidad del artefacto explosivo con agentes del Estado o que el hecho dañoso ocurriera en una instalación militar y por razón de artefactos dejados por agentes del Estado. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR DAÑOS DERIVADOS DE LA MUERTE DE ERRADICADOR DE CULTIVOS ILÍCITOS / UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL DE SUPUESTOS FRENTE A LOS CUALES EXISTE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS CAUSADOS POR EXPLOSIÓN DE MINAS ANTIPERSONA Y MUNICIONES ABANDONADAS – Por riesgo excepcional y falla del servicio / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO La Sala tampoco evidencia la existencia de defecto fáctico, por cuanto el análisis probatorio del tribunal se enfocó en las subreglas de unificación de la sentencia del 7 de marzo de 2018.

De ahí que, a pesar de haberse demostrado la existencia del daño, no se cumplieron las condiciones para declarar la responsabilidad del Estado por la muerte del señor [J.A.O.], en los términos de la sentencia de unificación. (…) La sentencia cuestionada fue clara en explicar que si bien el artículo 2 de la Constitución Política establece que es obligación de las autoridades administrativas brindar protección y seguridad a todas las personas residentes en Colombia, lo cierto es que no se trata de una obligación absoluta, por estar limitada por las capacidades estatales establecidas en cada caso concreto.

En ese sentido, el tribunal citó la sentencia de unificación y advirtió que, con base en la convención de Ottawa, no puede derivarse responsabilidad del Estado, porque no ha fenecido el plazo para el desminado (1° de marzo de 2021) y porque el Estado colombiano, en lo que ha podido, ha realizado labores de identificación de zonas de riesgo en cuanto a MAP/MUSE/AEI.

Contra lo alegado por la parte actora, la providencia cuestionada no desconoce ninguna de las situaciones alegadas en la impugnación, esto es: (i) que la víctima era civil; (ii) que trabajaba en la erradicación de cultivos ilícitos; (iii) que murió por la explosión de una mina antipersonal; (iv) que hubo una grave afectación de derechos fundamentales, por razón de la explosión del artefacto, y (v) que el Ejército Nacional tiene un deber de cuidado frente a los ciudadanos. Sin embargo, esos reconocimientos no son suficientes para endilgar responsabilidad al Estado, pues, en los términos de la sentencia de unificación, lo que debe demostrarse es que el artefacto estaba dirigido contra agentes estatales o que la explosión ocurrió en una base militar y con un artefacto instalado o dejado por un agente estatal, cuestiones que no se probaron en este caso y, por lo tanto, bien pudieron denegarse las pretensiones de la demanda de reparación directa.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03457-01(AC) Actor: JOSÉ CASILDO ACOSTA VEGA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 10 de septiembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que denegó las pretensiones de la acción de tutela.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, José Casildo Acosta Vega, Isabel María Ortiz Polo, Daniel Enrique Acosta Ortiz, Adelina Custodia Acosta Ortiz, Marta Inés Acosta Ortiz, Malyuris María Acosta Ortiz, Luz Marina Acosta Ortiz, Dubis María Acosta Ortiz y Ana Ligia Carmona Ortega[1] pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones: DECLARAR que la sentencia emitida el día 28 de febrero de 2020, emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, dentro del Medio de Control de Reparación Directa presentada por el ahora accionante en contra de LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL Y OTROS, VULNERA los derechos fundamentales del suscrito accionante al acceso a la administración de justicia, el derecho fundamental al debido proceso y el derecho a la igualdad, consagrados en los artículos 229, 29 y 13 respectivamente de la Constitución Política de Colombia. 2.

De conformidad con la anterior declaración, proceda a tutelar los derechos fundamentales del accionante al acceso a la administración de justicia en conexidad con el derecho fundamental al debido proceso así como el derecho a la igualdad, ordenando al Tribunal Administrativo de Bolívar, proceda a emitir en el término que el Juez Constitucional estime pertinente y según la complejidad del caso, nueva sentencia en la cual VALORE integralmente las pruebas que reposan dentro del proceso bajo el radicado 2012-00166-01 examinándolas bajo las reglas de la sana crítica, las pruebas legalmente recaudadas en la actuación procesal”. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Los demandantes promovieron proceso de reparación directa contra el Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, la Agencia Colombiana para la Acción Social y la Cooperación Internacional y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por estimarlos administrativamente responsables por la muerte del señor Julián Acosta Ortiz, ocurrida el 6 de octubre de 2010, mientras desarrollaba actividades de erradicación de cultivos ilícitos en la Vereda Las Pavas, Santa Rosa, Bolívar: La muerte fue causa por un artefacto explosivo (mina antipersonal). 2.2.

Mediante sentencia del 22 de agosto de 2016, el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena declaró responsables al Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social por la muerte del señor Julián Acosta Ortiz y los condenó a indemnizar a los demandantes. 2.2.1. En síntesis, el juzgado consideró que la responsabilidad se sustenta en la existencia de falla en el servicio y riesgo excepcional.

Falla en el servicio porque no se evidenció que el personal acompañante de la fuerza pública cumpliera la labor de control y verificación de la zona de erradicación y porque hubo demoras en la atención médica a la víctima. Riesgo excepcional porque el daño ocurrió en desarrollo de una actividad de interés general (erradicación de cultivos ilícitos) y, razonablemente, se evidencia el rompimiento de las cargas públicas. 2.3.

La parte actora y el Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, apelaron y, por sentencia del 28 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa. En concreto, el tribunal demandado consideró que la administración no incumplió los deberes de cuidado frente a la víctima y de control de campos minados y la víctima asumió el riesgo derivado de la actividad de erradicación manual, por virtud de un contrato de trabajo. 2.3.1.

Además, el tribunal dispuso lo siguiente: «Remítase copia del presente fallo a la Dirección de Acción Integral contra las Minas Antipersonal –DAICMA– para que se registre el evento en el IMSMA y los actores sean incluidos, si aún no lo están y hay lugar a ello, en la ruta de atención y reparación coordinada por el DAICMA y ofrecida por el Gobierno Nacional, a fin de que puedan gozar de todos los servicios asistenciales e indemnizatorios dispuestos para el goce efectivo de sus derechos y esta informe a la Fiscalía General de la Nación sobre las condiciones de tiempo, modo y lugar en que ocurrió el evento, para facilitar la correspondiente investigación penal». 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte actora adujo que la providencia del 28 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, incurrió en defecto fáctico, «toda vez que consideró que lo decidido por el A Quem fue una valoración arbitraria y caprichosa frente al material probatorio aportado y a su vez interpretó de manera conveniente la sentencia de unificación de las minas antipersonales con fecha del siete (07) de marzo de dos mil dieciocho (2018)». 3.1.1.

Que el tribunal demandado no valoró las pruebas que evidenciaban que el Ejército Nacional omitió el deber de garante y el deber de protección y seguridad ni las que acreditaron que el daño era previsible por «estar en una actividad riesgosa no solo por la Zona de alto riesgo e impacto que tenía por el conflicto armado, sino porque los dueños de los cultivos ilícitos quienes son grupos al margen de la ley que se iban a oponer a dicha destrucción».

Que, en el proceso de reparación directa, también se evidenció que el Ejército Nacional disponía de los medios para evitar y contrarrestar el daño, porque contaba con personal idóneo para efecto de desactivar artefactos explosivos. 3.1.2. Que, en concreto, fueron desconocidas las siguientes pruebas: i) Informe suscrito por el CT García Castro Cesar Andrés, comandante CP Ariete BAS No. 48. ii) Informe pericial Necropsia No. 2010010168001000574. iii) Formato de investigación de incidentes y accidentes de trabajo de positiva –en el que se puede evidenciar que Julián Acosta Ortiz no contaba con ningún elemento de protección personal que evitara el accidente sufrido, por tanto, no contaba con lo exigido el en estándar internacional IMAS 10.30. iv) Informe de investigación de accidente de trabajo que prueba que la víctima se encontraba en una zona de alto riesgo, con presencia de grupos al margen de la Ley, de minas antipersonal y por su labor riesgosa, siempre estaban acompañados de la Fuerza Pública. v) Contratos de prestación de servicio números 035 del 06 de febrero de 2007 y 032 de 17 de marzo de 2010 entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional-Fondo de Inversores para la Paz- Acción Social FI-Empleamos S.A, en los que se indica que se realizará la labor de la lucha contra el problema de las drogas ilícitas y el crimen organizado. vi) Testimonio de Óscar Rafael Cortés, que relató todo lo sucedido el 6 de octubre del 2010. vii) Testimonio de Robinson Antonio Vides Acosta. viii) Expediente Penal con NUNC 680016000259201005201, adelantado contra desconocidos, por el delito de homicidio, víctima Julián Acosta Ortiz. ix) Entrevistas realizadas al SP Nelson Araque Rojas y al SP Javier Barrios Palomino, orgánicos del Ejército Nacional del Batallón de Selva Nro. 48. x) Protocolo coordinaciones en terreno GME Fuerza Pública. xi) Protocolo conjunto de seguridad para la coordinación en terreno - grupo móvil de erradicación y Fuerza Pública. 3.1.3.

Que, «en conclusión, era deber del Estado, en cabeza del DPS por ser el encargado de reclutar y vincular a un colaborador de una estrategia gubernamental con propósito social y el Ejército Nacional por ser constitucionalmente su misión de protección y cuidado a los asociados, de velar por la vida y la integridad física de mi hijo Julián Acosta, pues su muerte se produjo en el marco del conflicto interno y por un hecho imputable al Estado, dado que el ataque por Minas antipersona tenía como propósito y fin torpedear la labor Estatal de Erradicación de Cultivos Ilícitos, labor propia de las fuerzas armadas, por lo que consideramos, que es el Estado quien debe soportar los riesgos propios de dicha actividad, y no los campesinos o particulares ajenos al conflicto, pues son labores de alto riesgo que implican una exposición a un riesgo mayor al que normalmente un civil debe soportar, convirtiéndolo en víctima del conflicto armado del conflicto armado». 3.2.

Que la providencia cuestionada también incurrió en desconocimiento del precedente, pues, en casos similares, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha declarado la responsabilidad de la administración. Que así puede apreciarse en las sentencias de 30 de noviembre de 2017 (expediente 23001- 23-31-000-2008-00186-01 (47394)) y del 21 de noviembre de 2018 (expediente 50001-23-31-000-2007-00322-01(47628)), que condenaron al Estado por «la falta de protección y cuidado a erradicadores manuales de cultivos ilícitos». 3.2.1.

Que «el accionado motivó la sentencia considerando erróneamente que la premisa principal y problema jurídico del caso en consideración, era la responsabilidad estatal por activación de mina antipersonal, lo cual NO es cierto, toda vez que la demanda y sus pretensiones tenían como premisa principal la omisión en la protección y cuidado del Estado y su posición de garante frente a los colaboradores estatales, como lo son los erradicadores manuales de cultivos ilícitos, este yerro hizo que el Tribunal Administrativo de Bolívar aplicara de manera extensiva la Sentencia de Unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado proferida el 7 de marzo de 2018, y considerara que es un precedente vinculante en el presente asunto, por cuanto las lesiones que sufrió mi hijo Julián Acosta Ortiz fueron producto de la detonación de una mina antipersona, pero desafortunadamente con esa interpretación, el Tribunal no quiso hacer ningún otro análisis de la situación fáctica en la que ocurrieron los hechos ni siquiera evaluar las pruebas que se aportaron (Como es el proceso penal), desconociendo con este fallo que también existe un sinnúmero de pronunciamientos del H. Consejo de Estado sobre la omisión en el deber de protección y vigilancia de las entidades demandadas, y el deber del Estado de contar con un enfoque preventivo en las labores de erradicación de cultivos ilícitos». 3.2.2.

Que «el Tribunal Administrativo de Bolívar que de manera general y extensiva aplica una jurisprudencia de unificación sobre minas antipersona, tema que es muy alejado a lo que yo demande ante la jurisdicción porque el medio de control que instauré se refiere a las omisiones de la autoridad pública en la protección y seguridad que se le generó a mi hijo, mi hermano y mi padre Julián Acosta la suficiente confianza para desarrollar sus labores como erradicador de cultivos ilícitos, pero fue este incumplimiento de los deberes de la fuerza pública el que produjo su muerte» (sic para todo). 4.

Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo de Bolívar y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social no intervinieron, pese a que fueron notificados mediante correos electrónicos del 21 de agosto de 2020. 4.2. El Ministerio de Defensa pidió que se declarara improcedente la tutela, por lo siguiente: 4.2.1. Que la parte actora no cumplió la obligación de señalar con claridad los defectos en los que habría incurrido la providencia judicial cuestionada, esto es, la sentencia del 28 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

Que los demandantes simplemente pretenden revivir discusiones probatorias debidamente agotadas. Que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia de los procesos ordinarios. 4.2.2. Que, en todo caso, el Tribunal Administrativo de Bolívar estableció con claridad la situación fáctica del caso y concluyó razonablemente que las lesiones sufridas por Julián Acosta Ortiz fueron causadas por un tercero (grupo subversivo FARC) y que no se cumplieron las condiciones de responsabilidad previstas en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 (Expediente 25000-23-26-000-2005-00320-01). 4.2.3.

Que en el proceso de reparación directa se evidenció la actuación diligente de las entidades demandadas. Que la víctima fue asesorada sobre los riesgos de seguridad. Que la fuerza pública sufrió bajas en el ejercicio de la labor de prestar seguridad al personal de erradicación manual de cultivos ilícitos. Que el daño fue producto del hecho de un tercero, esto es, las FARC-EP. 4.2.4.

Que el Ministerio de Defensa no es responsable por la muerte del señor Acosta Ortiz, puesto que, en estricto sentido, se trató de un accidente de trabajo, ocurrido en virtud de la relación laboral con la empresa Empleamos S.A., bajo la modalidad de trabajador en misión, con el fin de cumplir su labor a la empresa usuaria de acción social (Departamento para la Prosperidad Social). 5.

Sentencia impugnada 5.1. Mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, negó la tutela. En síntesis, expuso lo siguiente: 5.1.1. Que es procedente estudiar el fondo del asunto, toda vez que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. 5.1.2. Que no hubo defecto fáctico, puesto que la valoración probatoria de la sentencia cuestionada fue razonable.

Que el tribunal demandado sí valoró las pruebas obrantes en el expediente de reparación directa y concluyó que la muerte de la víctima no era atribuible al Estado, sino a las labores de erradicación que adelantaba para la sociedad Empleamos S.A. 5.1.2.1. Que el riesgo fue asumido por la víctima, por virtud del contrato de trabajo que suscribió con la sociedad Empleamos S.A. Que el contrato laboral demostraba que la víctima aceptó el riesgo de la actividad peligrosa y que, por ende, no es posible endilgar responsabilidad al Estado.

Que no puede endilgarse responsabilidad al Estado por la concreción de un riesgo que no ha creado, que no tuvo la oportunidad de evitar y que fue asumido por la propia víctima. 5.1.3. Que no se configuró el desconocimiento del precedente judicial, pues el Tribunal Administrativo de Bolívar fundamentó la decisión principalmente en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018 (expediente 34.359), dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Que, a partir de ese precedente, fue posible concluir que las entidades demandadas no incumplieron los deberes de protección contemplados en los artículos 2 de la Constitución Política y 5 de la Convención de Ottawa. 5.1.3.1. Que no se evidenció el cumplimiento de la obligación de identificación de los campos minados, puesto que, de conformidad con la Convención de Ottawa, el plazo para esa identificación fenece el 1° de marzo de 2021.

Que, de hecho, la identificación o demarcación de las zonas en las que se sepa o sospeche que hay minas antipersona no es obligación del Estado ni está sometida a un plazo determinado, sino «al cumplimiento progresivo y a las posibilidades materiales de cada Estado». 5.1.3.2. Que, además, «en observancia de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, en la providencia cuestionada se ordenó la inclusión de los actores en la ruta de atención y reparación para víctimas de minas antipersonales ofrecida por el Gobierno, con el fin de que puedan obtener los servicios asistenciales e indemnizatorios dispuestos para el goce efectivo de sus derechos». 6.

Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia del 10 de septiembre de 2020. En síntesis, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y alegó lo siguiente: 6.1.1. Que la víctima era un civil erradicador manual de cultivos ilícitos y protegido por el Derecho Internacional Humanitario. Que, sin embargo, el Ejército Nacional permitió que muriera durante la erradicación manual en una zona de alto riesgo, esto es, municipio de Santa Rosa (Bolívar). 6.1.2.

Que «si bien, materialmente el daño ocasionado no fue creado por el administrado, tal como lo señala el Tribunal de Bolívar y el Consejo de Estado, los riesgos de dicha actividad seguían en cabeza de la Nación – Ejército Nacional, por ser el guardián de la misma». 6.1.3. Que «el daño antijuridico se concretó por causa y razón de un conflicto armado interno, acto terrorista, por tanto, la causal de exoneración de hecho de un tercero no era procedente».

Que, de hecho, «no estamos ante un caso de mina antipersona, sino que nos encontramos ante un ataque terrorista por medio de artefacto explosivo teledirigido y las graves omisiones y el incumplimiento de las obligaciones y funciones que tenía el Ejercito Nacional, con la protección y seguridad de los erradicadores manuales de cultivos ilícitos, en especial de Julián Acosta Ortiz».

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[3], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[4]. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. En los términos propuestos en la impugnación, la Sala debe decidir si el a quo acertó al concluir que la sentencia del 28 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no incurrió en defecto fáctico o desconocimiento del precedente al denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida a causa de la muerte del señor Julián Acosta Ortiz. 2.2.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala dividirá el estudio de la impugnación en los siguientes ítems: (i) de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado; (ii) de la providencia cuestionada, y (iii) de la respuesta al problema jurídico planteado: 3.

De la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, dictada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado 3.1. En este capítulo, la Sala explicará las subreglas fijadas por la sentencia de unificación. 3.2. La primera subregla señala que «habrá lugar a declarar la responsabilidad del Estado por los daños causados con MAP/MUSE/AEI[5] en casos en los que la proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad, o suceda en una base militar con artefactos instalados por el mismo Ejército Nacional». 3.2.1.

La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó que existe responsabilidad del Estado en dos supuestos: (i) cuando, por la proximidad del artefacto explosivo, pueda colegirse que iba dirigido contra agentes del Estado, a título de riesgo excepcional, y (ii) cuando la explosión del artefacto suceda en una base militar y dicho artefacto haya sido instalado por el propio Ejército Nacional, a título de falla en el servicio. 3.2.2.

En cuanto al primer supuesto, la Sección Tercera explicó que el interesado debe demostrar razonablemente que el artefacto explosivo estaba destinado a afectar una base militar, estación de policía u otro bien que pueda constituir un objetivo militar para un grupo armado ilegal. También señaló que si bien los ataques con minas antipersona o municiones sin explotar, per se, son indiscriminados, lo cierto es que la responsabilidad puede derivarse de la cercanía con un objetivo militar (bases militares, personal del estado, etcétera), por existir un contexto de guerra y un riesgo creado para la comunidad. 3.2.2.1.

Textualmente, la Sección Tercera dijo lo siguiente: «si bien los ataques con minas antipersonal o municiones sin explotar, se constituyen como un ataque indiscriminado, pues no van dirigidos específicamente contra cierta persona o entidad –de ahí el término antipersonal-, sino a generar daños a cualquiera que se tope con ellas, y en últimas buscan generar pánico en la comunidad, la cercanía del artefacto explosivo a una base militar, estación de policía, u otro bien que pueda constituir un objetivo militar para un grupo armado ilegal, permite inferir que se trataba de un ataque dirigido a personal del Estado, y que, si un particular resulta lesionado, se trata de un riesgo excepcional que debe ser indemnizado». 3.2.3.

En el segundo supuesto, la Sección Tercera sostuvo que la responsabilidad del Estado cuando en el proceso de reparación directa se demuestra que la explosión ocurrió al interior de una base militar y que el artefacto explosivo fue instalado por agentes del Estado. La Sección Tercera delimitó este supuesto, así: «el Estado se vería en la obligación de reparar los daños ocasionados con las minas antipersonal ubicadas en las bases militares, i) en fechas anteriores al plazo fijado por la Convención de Ottawa para erradicarlas, en atención al riesgo al que él mismo sometió a la víctima de sufrir un accidente con la detonación del artefacto o por la falla en el servicio ante la omisión de proteger a su propio personal o civiles que ingresaran a la base militar y ii) una vez cumplido dicho plazo, pues se habría configurado una falla en el servicio por la inobservancia del deber contenido en la Convención y la ley que la ratificó». 3.2.4.

La Sección Tercera aclaró que no es procedente imputar responsabilidad al Estado con fundamento en el principio de solidaridad, en la posición de garante o el deber de protección contemplado en el artículo 2 de la Constitución Política. 3.2.4.1. Frente al principio de solidaridad, la Sección Tercera explicó que se trata de un valor constitucional y que no confiere obligaciones concretas de protección en cuanto a accidentes por MAP, MUSE o AEI.

Que «el valor hermenéutico de la solidaridad hace que su eficacia normativa se materialice en la labor legislativa y en el ejercicio que adelanta la Corte Constitucional al momento de sopesar los principios en pugna al revisar la exequibilidad de una ley, lo cual deja por fuera al juez administrativo, a menos que hubiere una ley que desarrolle el sentido de dicha solidaridad en la materia en la que debe fallar y que le permita pronunciarse respecto del incumplimiento de los deberes funcionales consagrados en la misma.

Este no es el caso de los accidentes con MAP, MUSE o AEI». 3.2.4.2. En cuanto a la posición de garante, la Sección Tercera puso de presente que, en otras oportunidades, declaró la responsabilidad del Estado por daños ocasionados con MAP y MUSE instaladas por miembros de grupos armados ilegales, en virtud de la posición de garante, por el hecho de la omisión de completar el desminado humanitario en todo el territorio nacional, de conformidad con los compromisos adquiridos con ocasión de la ratificación del tratado de Ottawa.

Seguidamente, explicó que no es posible aceptar esa posición, puesto que no ha fenecido el plazo previsto para el cumplimiento de la obligación de desminado, prevista en la convención de Ottawa. 3.2.4.3. Conviene recordar que el artículo 5 de la convención de Ottawa prevé dos obligaciones fundamentales para los estados parte: (i) «destruir, o a asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en los zonas minadas que estén bajo su jurisdicción o control, lo antes posible, y a más tardar en un plazo de 10 años, a partir de la entrada en vigor de esta Convención para ese Estado Parte», y (ii) esforzarse «en identificar todas las zonas bajo su jurisdicción o control donde se sepa o se sospeche que hay minas antipersonal, y adoptar todas las medidas necesarias, tan pronto como sea posible, para que todas las minas antipersonal en zonas minadas bajo su jurisdicción o control tengan el perímetro marcado, estén vigiladas y protegidas por cercas u otros medios para asegurar la eficaz exclusión de civiles, hasta que todas las minas antipersonal contenidas en dichas zonas hayan sido destruidas.

La señalización deberá ajustarse, como mínimo, a las normas fijadas en el Protocolo sobre prohibiciones o restricciones del empleo de minas, armas trampa y otros artefactos, enmendado el 3 de mayo de 1996 y anexo a la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos indiscriminados». 3.2.4.4.

La Sección Tercera, en la providencia de unificación, entendió que el plazo para el cumplimiento de la primera obligación fenece el 1°de marzo de 2021, por virtud de la prórroga solicitada por el Estado colombiano. Que, por ende, «no es posible afirmar que el Estado ha incumplido los compromisos pactados en el tratado de Ottawa, de “destruir, o asegurar la destrucción de todas las minas antipersonal colocadas en las zonas minadas que estén bajo su jurisdicción o control” (artículo 5), ya que dicha obligación se haría exigible a partir de la fecha en mención». 3.2.4.5.

En cuanto a la obligación de esforzarse en identificar las zonas minadas, la Sección Tercera sostuvo que el Estado colombiano la ha cumplido, según se evidencia en las actividades de identificación de esas zonas. En lo que interesa, dijo: La Sala observa que Colombia ha hecho importantes avances en materia jurídica, como parte del cumplimiento de las obligaciones contraídas con la adopción del tratado de Ottawa, para el momento de los hechos de la acción de reparación directa en estudio y con posterioridad a ellos, dentro de los que se destaca: i) La implementación desde el año 2002 de una estrategia de gestión de información dirigida a recopilar y sistematizar los datos disponibles sobre el fenómeno de las MAP/MUSE/AEI en Colombia, a través del IMSMA, administrado, como se mencionó, por el PAICMA, el cual constituye la primera fuente utilizada para determinar la existencia de zonas sospechosas que requieren ser intervenidas, de acuerdo a la información reportada en él, ii) la creación, mediante la Ley 759 de 2002, de la Comisión Intersectorial Nacional para la Acción contra Minas Antipersonal CINAMAP, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, e integrada por varios miembros del Gobierno Nacional, encargada del diseño de la acción del Estado en aplicación de la Convención de Ottawa, la verificación del cumplimiento de las medidas contempladas en el CONPES en la misma materia, la promoción y coordinación con las autoridades nacionales de los procesos de cooperación entre el Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional, destinada a las obligaciones adquiridas en la Convención, la aprobación de los informes dirigidos a la comunidad nacional e internacional, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, entre otros, iii) la puesta en marcha, mediante la Ley 759 de 2002, del Observatorio de Minas Antipersonal, a cargo del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en el año 2002, encargado de “recopilar, sistematizar, centralizar y actualizar toda la información sobre el tema, así como facilitar la toma de decisiones en prevención, señalización, elaboración de mapas, remoción de minas y atención a víctimas”, el cual posteriormente se denominó el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal-PAICMA, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por disposición del Decreto Presidencial 2150 de 2007, responsable de varias funciones, bajo la supervisión del vicepresidente116, entre las cuales se destaca: “4.

Elaborar y aplicar una estrategia nacional de acción contra minas antipersonal en todo lo referente al desminado humanitario; asistencia y rehabilitación a víctimas; destrucción de minas almacenadas; campañas de concientización y educación de la población civil; y todos aquellos aspectos que demanden el cumplimiento del tratado de Ottawa”; y iv) la creación de un régimen penal para castigar el empleo, producción, comercialización y almacenamiento de minas antipersonal mediante la Ley 759 de 2002. 3.2.4.6.

Además, la sentencia de unificación señala que, en los casos de accidentes con MAP/MUSE/AEI, no es posible condenar al Estado en aplicación del principio de solidaridad, toda vez «el valor hermenéutico de la solidaridad hace que su eficacia normativa se materialice en la labor legislativa y en el ejercicio que adelanta la Corte Constitucional al momento de sopesar los principios en pugna al revisar la exequibilidad de una ley, lo cual deja por fuera al juez administrativo, a menos que hubiere una ley que desarrolle el sentido de dicha solidaridad en la materia en la que debe fallar y que le permita pronunciarse respecto del incumplimiento de los deberes funcionales consagrados en la misma.

Este no es el caso de los accidentes con MAP, MUSE o AEI». 3.2.4.6. Con respecto a la posición de garante, la Sección Tercera manifestó que no existe una norma que en la actualidad confiera esa condición al Estado colombiano y que, por ende, resulta difícil configurar una responsabilidad por falla en el servicio. Agregó que aceptar la responsabilidad derivada de la posición de garante «también ofrece la tentación al juez administrativo de crear obligaciones a cargo del Estado que ni siquiera se encuentran plasmadas en ninguna fuente normativa, como aquella de informar a la población sobre la existencia de minas antipersonal o demarcar los lugares donde se crea que haya presencia de las mismas». 3.2.4.7.

Frente al deber de protección, previsto en el artículo 2° de la Constitución Política, la Sección Tercera señaló que, en estos casos, no puede sustentar la responsabilidad del Estado, pues se trata de un deber muy general y que no se encuentra concretado en una regla jurídica específica, por lo menos en los casos de accidentes con MAP/MUSE/AEI.

Que «fundamentar la falla del servicio únicamente en un juicio de reproche derivado del artículo 2, confunde el alcance obligacional que se desprende de los principios frente a aquel que se deriva de las reglas cuyo contenido es más concreto y perentorio […]». 3.3. La segunda subregla señaló que «el Estado de Colombia no ha infringido su deber de prevenir y respetar los derechos de las víctimas de MAP/MUSE/AEI, en los términos del artículo 1.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, teniendo en cuenta el análisis acerca del alcance y naturaleza de la obligación de prevenir las violaciones a los derechos a la vida e integridad personal de estas víctimas, y en atención a las particularidades del fenómeno y la dinámica del conflicto armado en Colombia, al marco legislativo dispuesto por el Estado para adelantar labores de desminado humanitario y de ERM, a las disposiciones adoptadas en materia de indemnización mediante la ley de víctimas y sus decretos reglamentarios, y recordando que el mero hecho de que se presente la violación de un derecho contemplado en la Convención Americana no constituye un incumplimiento de las obligaciones convencionales adquiridas por el Estado». 3.3.1.

Esta subregla tuvo sustento en que «es posible determinar, que dado el uso sistemático y continuo de MAP y MUSE por parte de los grupos guerrilleros, la asimetría en la dinámica de instalación de las minas, la dificultad de ubicar los campos minados, la cantidad de departamentos afectados por la presencia de estas municiones como lo evidencia la “Tabla III.

Accidentes en todos los departamentos de 2003”, Colombia con corte año sumado a los recursos limitados del Estado para hacer frente a este fenómeno, hace que las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo sean bajas». 3.3.2. Como se ve, a juicio de la Sección Tercera, el Estado colombiano no ha vulnerado el deber de prevenir y respetar los derechos de las víctimas de MAP/MUSE/AEI, toda vez que ha adoptado las medidas razonablemente posibles para efecto de controlar y mitigar la situación provocada por la presencia de esos artefactos.

Que, de hecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la obligación de prevención es de medio y no resultado y que, por ende, el hecho de la ocurrencia de un accidente por MAP/MUSE/AEI no significa la responsabilidad automática del Estado. 3.4. La tercera subregla indica que, pese a que, en las condiciones actuales es muy limitada la responsabilidad el estado en casos de accidentes por MAP/MUSE/AEI, «será deber del juez de daños solicitar la inclusión de los actores en la ruta de atención integral para víctimas de minas antipersonal ofrecida por el Gobierno, a través de las distintas entidades que prestan los servicios requeridos según sus necesidades para asistir a las personas que hayan tenido este tipo de lesiones así como a los familiares de una víctima mortal». 3.4.1.

En síntesis, esta subregla se sustenta en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que, entre otras cosas, señala que los Estados están en la obligación de «indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales». Justamente, en cumplimiento de ese deber, el Estado colombiano ha creado una serie de programas de ayudas para víctimas de accidentes con MAP/MUSE/AEI. 3.5.

Finalmente, al decidir el caso concreto[6], la Sección Tercera dijo lo siguiente: «en cuanto al régimen de responsabilidad por riesgo creado, el fallo ha recogido dos eventos en los que habría lugar a condenar, pero que no corresponden al caso en estudio; se trata de los accidentes con MAP/MUSE/AEI ocurridos en las bases militares que fueron minadas por el mismo Ejército Nacional, se trate de una víctima militar o civil, y casos de accidentes con estos artefactos explosivos en una proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, que permita afirmar que el artefacto explosivo iba dirigido contra agentes de esa entidad». 3.5.1.

Como se ve, la decisión de denegar las pretensiones se sustentó en que no se configuraron los supuestos de responsabilidad del Estado por accidentes con MAP/MUSE/AEI. No se trató de un accidente ocurrido en una base militar y con artefactos instalados por agentes estatales ni se evidenció la proximidad del artefacto con agentes del Estado. 3.5.2.

Además, en cumplimiento de la subregla tercera, la Sección Tercera del Consejo de Estado dispuso que «se deberá remitir copia del presente fallo a la Dirección de Acción Integral contra Minas Antipersonal-DAICMA, de modo el evento se registre en el IMSMA; la señora Luz Myriam Vasco Basabe y su hijo Juan Diego Vega sean incluidos, si es que ya no lo están, en la ruta de atención y reparación coordinada por el DAICMA y ofrecida por el Gobierno Nacional, a fin de que puedan gozar de todos los servicios asistenciales e indemnizatorios dispuestos para el goce efectivo de sus derechos; y esta informe a la Fiscalía General de la Nación sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrió el evento, para facilitar la correspondiente investigación penal». 4.

De la providencia cuestionada 4.1. En la sentencia del 28 de febrero de 2020, lo primero que advirtió el Tribunal Administrativo de Bolívar fue que, mediante sentencia del 7 de marzo de 2018, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó los criterios de responsabilidad aplicables a los casos de daños derivados de la explosión de minas, municiones abandonadas y otros artefactos. 4.2.

Seguidamente, en la sentencia del 28 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar, al analizar el caso concreto, dijo lo siguiente: Decantada así la existencia del daño, la Sala abordará ab initio el análisis de imputación tendiente a establecer si aquél es atribuible o no a los entes demandados, toda vez que se les imputa falla en la prestación del servicio consistente en la omisión de los deberes de protección y seguridad y atendiendo que obviaron el deber de localizar, identificar y desactivar los campos minados por parte de grupos al margen de la ley, omisión que, a juicio de la parte demandante y del a quo, fue determinante en la generación del daño antijurídico.

Debe recordarse que, en lo que respecta a los daños causados por hechos violentos cometidos por terceros, la jurisprudencia, en diferentes oportunidades, ha señalado que estos son imputables al Estado cuando en la producción del hecho generador del daño interviene la administración, a través de una acción o de una omisión constitutiva de falla del servicio, como en los eventos en los cuales aquel se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o cuando la víctima ha solicitado protección a las autoridades y estas no se la han brindado o porque, en razón de las especiales circunstancias del momento, el hecho es previsible y no se realiza ninguna actuación dirigida a protegerla[7]. […] Así pues, las obligaciones a cargo del Estado y, por tanto, la falla del servicio que constituye su transgresión deben mirarse en concreto, frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo.

Con todo y lo anterior, es imperativo tener en cuenta la sentencia de unificación de jurisprudencia del 7 de marzo de 2018 arriba citada (expediente 34.359), puesto que esta sostuvo que el Estado Colombiano no ha incumplido las obligaciones derivadas de la Convención de Ottawa, adoptada por la ley 445 de 2000 (en armonía con la Ley 759 del 2004) y que por el contrario, ha realizado enormes esfuerzos con miras a ubicar y desactivar los campos minados sembrados a lo largo y ancho del territorio.

Anotó que, si bien el desminado es una tarea prioritaria del Estado, debe tenerse en cuenta que es una labor dispendiosa, riesgosa y que implica elevados costos y todo un andamiaje interinstitucional. En esa misma línea, se debe colegir entonces, en lo que respecta a la imputación, que las demandadas no han incumplido los deberes de protección contemplados en el artículo 2 superior y tampoco la obligación derivada del artículo 5 de la Convención de Ottawa; ello por varias razones: i) no se está en mora la Nación frente al cumplimiento de tales obligaciones, dado que el plazo concedido al Estado Colombiano para dicho propósito no ha fenecido, ii) la relativización del principio de solidaridad y la conclusión de que a la luz de dicha convención no existen las obligaciones de informar a la población sobre la existencia de minas antipersonal o demarcación o identificación de los lugares donde se crea que haya presencia de las mismas.

Fijada la anterior premisa resta solamente activar el filtro en punto a la posibilidad de construcción de otro título de imputación, pues se descarta desde ya la falla del servicio por el incumplimiento de los deberes de protección que se achacan al Estado. Así las cosas y aterrizadas en la prueba de hechos relevantes, se tiene que según el formato de informe para accidente de trabajo expedido por la ARL POSITIVA, el día 06 de octubre de 2010, el señor JULIÁN ACOSTA ORTIZ en su calidad de trabajador al servicio de la empresa EMPLEAMOS S.A., ‘se encontraba realizando la labor de erradicación cuando un artefacto explosivo denota causándole heridas múltiples en ubicaciones múltiples’.

Se tiene también el formulario de investigación de accidentes de trabajo de la ARL POSITIVA que informa: […]. Los anteriores documentos traen la plena convicción del accidente per se, y también, que aconteció por razón de la actividad que como erradicador de cultivos desempeñaba la víctima al servicio de la empresa EMPLEAMOS S.A. También emerge diáfano que el evento fue calificado como un ACCIDENTE DE TRABAJO según lo indicó la propia administradora de riesgos profesionales y se corrobora dicho aspecto además con el estudio en conjunto de los demás elementos documentales, tales como los contratos de trabajo arrimados al expediente, el concepto técnico de la ARL POSITIVA y porque no, el propio dicho de demandantes y demandados, que dan cuenta que para el día de los hechos el señor ACOSTA ORTIZ se desempeñaba como ERRADICADOR mediante contrato de trabajo al servicio de EMPLEAMOS S.A. y como trabajador en misión para la empresa usuaria, en este caso, la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial.

Así las cosas el daño no resulta imputable al Estado a título de riesgo excepcional, pues si se tratara de una actividad riesgosa (erradicación), la que se debe predicar solo en la medida en que se pruebe que se llevó a cabo en una ‘zona de alto riesgo’ (según lo ha advertido la jurisprudencia[8]), en todo caso dicho riesgo se trasladó al actor (victima) y fue asumido por el voluntariamente, por razón del vínculo laboral (contrato) que se hizo evidente en los autos, ergo esto impide que se radique en cabeza del Estado la obligación de indemnizar por un riesgo no asumido, y que a la postre, no fue anormal.

Se aclara que, a la luz de la jurisprudencia, en casos de esta laya, cuando media un contrato laboral es posible afirmar el traslado del riesgo de la actividad peligrosa hacia el trabajador, lo que no es posible hacer en tratándose de simples colaboradores o colaboradores benévolos como ha sido denominado por el Consejo de Estado, pues en este último caso (que no es el de marras), el Estado asume los riesgos de la actividad peligrosa. […] Así las cosas, tampoco puede comprometerse la responsabilidad del Estado, a título de riesgo excepcional, pues, como viene de sostenerse y lo prohija la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ‘no se puede imputar un daño respecto de un riesgo que el Estado no ha creado, ni del que tampoco tuvo la oportunidad de evitar’[9], o como en esta providencia se sostiene, cuando el riesgo ha sido asumido voluntariamente por el administrado.

La misma situación se presenta con el régimen de responsabilidad por daño especial, pues, para que el Estado responda con fundamento en este título de imputación, se debe establecer que el daño provino de una acción positiva y legítima del Estado, cosa que acá no ocurrió, ya que la mina antipersonal u artefacto explosivo que lesionó al actor, no fue sembrada por el Estado, por lo menos ello no se acreditó. Los indicios indican que muy probablemente fue sembrada por grupos al margen de la ley.

Para concluir, entonces, los demandados no han incumplido los compromisos convencionales, constitucionales o legales (especialmente los contenidos en la Ley 554 de 2000), pues –se insiste– la obligación de identificar y destruir los campos minados existentes en el territorio nacional vence el 1 de marzo de 2021; tampoco el deber de identificación y demarcación de las zonas en las que se sepa o sospeche que hay minas antipersonales pues ello no resulta, a la luz de la sentencia de unificación referida arriba ser una obligación del Estado y en todo caso no está sometido a un plazo determinado, sino, al cumplimiento progresivo y a las posibilidades materiales de cada Estado, de modo que la ocurrencia de atentados como el que motivó esta demanda no puede entenderse aún como un incumplimiento del deber legal que se asumió. De la misma forma, no es posible atribuir responsabilidad aplicando un título jurídico de imputación de linaje objetivo, por lo ya dicho.

Luego, al no encontrarse acreditada la responsabilidad de las demandadas por los hechos acá debatidos, debe revocarse la sentencia apelada, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Por así ordenarlo el Consejo de Estado en el fallo de unificación del 7 de marzo de 2018 (citado en el acápite normativo), se solicitará la inclusión de los actores en la ruta de atención integral para víctimas de minas antipersonal ofrecida por el Gobierno, a través de las distintas entidades que prestan los servicios requeridos según sus necesidades para asistir a las personas que hayan tenido este tipo de lesiones, así como a los familiares de una víctima mortal”. 4.2.1.

Como se ve, la autoridad judicial demandada sustentó el análisis probatorio en los criterios fijados en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Bajo ese presupuesto, analizó conjuntamente las pruebas del proceso de reparación directa y encontró demostrado lo siguiente: (i) que la muerte de la víctima se produjo mientras laboraba como erradicador manual de cultivos ilícitos;

(ii) que esa labor la desempeñaba en calidad de trabajador de la sociedad Empleamos S.A., y (iii) que la víctima sabía del riesgo que implicaba la actividad que desempeñaba y lo asumió, por virtud del contrato de trabajo. 4.2.2. El tribunal demandado desestimó la responsabilidad del Estado, pues, fundamentalmente, evidenció que el Estado no tenía un deber especial de protección frente a la víctima.

El tribunal demandado no evidenció la existencia de falla en el servicio, por cuanto no advirtió el desconocimiento de los deberes generales que tiene el Estado frente a la seguridad de los ciudadanos en general. Además, el tribunal indicó que el hecho dañoso se derivó de la conducta de un tercero, esto es, el que puso el artefacto explosivo. 4.2.3.

Además, la autoridad judicial demandada explicó que el Estado colombiano no ha incumplido los compromisos convencionales, constitucionales o legales en cuanto a los denominados campos minados, especialmente los contenidos en la Ley 554 de 2000. Que la obligación de identificar y destruir los campos minados existentes en el territorio nacional vence el 1 de marzo de 2021 y que el deber de identificación y demarcación de zonas de minas antipersonales está sujeta a cumplimiento progresivo y a las posibilidades materiales de cada Estado. 5.

Del desconocimiento del precedente en el caso concreto 5.1. A juicio de la Sala, no hubo desconocimiento del precedente, pues la providencia cuestionada se sustentó en la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. De hecho, como se vio, el análisis probatorio se sustentó en las subreglas fijadas en esa sentencia de unificación. 5.2.

Contra lo advertido por la parte actora en la impugnación, no resultaba procedente aplicar el precedente asociado a daños derivados de actos terroristas, pues, de acuerdo con la situación fáctica verificada en el proceso de reparación directa, el daño fue producto de la explosión de una mina antipersonal. Por consiguiente, el precedente obligatorio era el de la sentencia del 7 de marzo de 2018, que justamente trata la responsabilidad del Estado en casos de daños derivados de la explosión de minas antipersonal. 5.3.

En estricto sentido, la Sala encuentra que la decisión cuestionada está ajustada al precedente unificado, que, como se dijo, admite la responsabilidad del Estado por accidentes con minas antipersonales cuando se cumple alguno de los siguientes supuestos: (i) cuando, por la proximidad del artefacto explosivo, pueda colegirse que iba dirigido contra agentes del Estado, a título de riesgo excepcional, y (ii) cuando la explosión del artefacto suceda en una base militar y dicho artefacto haya sido instalado por el propio Ejército Nacional, a título de falla en el servicio. 5.3.1.

El tribunal demandado fue claro en señalar que en el proceso de reparación directa no se evidenció la proximidad del artefacto explosivo con agentes del Estado o que el hecho dañoso ocurriera en una instalación militar y por razón de artefactos dejados por agentes del Estado. Por el contrario, lo que el tribunal advirtió fue que el artefacto «muy probablemente» fue dejado por algún grupo ilegal y que, por ende, bien pudo ocurrir el eximente de responsabilidad por el hecho de un tercero. 5.4.

De hecho, la providencia cuestionada estuvo sustentada en la interpretación que la Sección Tercera dio a las obligaciones previstas en el artículo 5 de la convención de Ottawa, en el sentido de tenerlas por cumplidas. Se reitera, a juicio de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dicha norma convencional no puede sustentar la responsabilidad del Estado, puesto que no ha fenecido el término para eliminar los campos minados (1° de marzo de 2021) y se ha cumplido el deber de realizar acciones dirigidas a identificar esos campos minados. 5.4.1.

Además, el tribunal demandado tuvo en cuenta el deber de indemnización a cargo del Estado y ordenó la inclusión de los demandantes en los programas de ayuda previstos para víctimas de accidentes con minas antipersona. 5.5. Siendo así, como se anunció, resulta forzoso concluir que no hubo desconocimiento del precedente 5.5.1. En este punto, la Sala estima necesario precisar que si bien, en casos similares[10], concedió el amparo solicitado, lo cierto es que ante la expedición de la sentencia de unificación, la Sala no tiene más opción que modificar el criterio, en el sentido de denegar las pretensiones, justamente, por no evidenciarse el desconocimiento de las subreglas de unificación. En otras palabras, la posición de la Sala cambia por virtud de la obligatoriedad de la decisión de unificación. 5.5.2.

A partir de la sentencia de unificación del 7 de marzo de 2018, los jueces y tribunales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben ceñirse a las subreglas allí fijadas y no a aquellas que se encontraban en providencias anteriores de la Sección Tercera del Consejo de Estado. La sentencia de unificación constituye precedente obligatorio desde su expedición, puesto que fue dictada para efecto de garantizar los principios de seguridad jurídica y de igualdad. 6.

Del defecto fáctico en el caso concreto 6.1. La Sala tampoco evidencia la existencia de defecto fáctico, por cuanto el análisis probatorio del tribunal se enfocó en las subreglas de unificación de la sentencia del 7 de marzo de 2018. De ahí que, a pesar de haberse demostrado la existencia del daño, no se cumplieron las condiciones para declarar la responsabilidad del Estado por la muerte del señor Julián Acosta Ortíz, en los términos de la sentencia de unificación, 6.2.

La sentencia cuestionada fue clara en explicar que si bien el artículo 2 de la Constitución Política establece que es obligación de las autoridades administrativas brindar protección y seguridad a todas las personas residentes en Colombia, lo cierto es que no se trata de una obligación absoluta, por estar limitada por las capacidades estatales establecidas en cada caso concreto.

En ese sentido, el tribunal citó la sentencia de unificación y advirtió que, con base en la convención de Ottawa, no puede derivarse responsabilidad del Estado, porque no ha fenecido el plazo para el desminado (1° de marzo de 2021) y porque el Estado colombiano, en lo que ha podido, ha realizado labores de identificación de zonas de riesgo en cuanto a MAP/MUSE/AEI. 6.3.

Contra lo alegado por la parte actora, la providencia cuestionada no desconoce ninguna de las situaciones alegadas en la impugnación, esto es: (i) que la víctima era civil; (ii) que trabajaba en la erradicación de cultivos ilícitos; (iii) que murió por la explosión de una mina antipersonal; (iv) que hubo una grave afectación de derechos fundamentales, por razón de la explosión del artefacto, y (v) que el Ejército Nacional tiene un deber de cuidado frente a los ciudadanos. 6.3.1.

Sin embargo, esos reconocimientos no son suficientes para endilgar responsabilidad al Estado, pues, en los términos de la sentencia de unificación, lo que debe demostrarse es que el artefacto estaba dirigido contra agentes estatales o que la explosión ocurrió en una base militar y con un artefacto instalado o dejado por un agente estatal, cuestiones que no se probaron en este caso y, por lo tanto, bien pudieron denegarse las pretensiones de la demanda de reparación directa. 6.4.

Ahora, el contrato de trabajo no resultaba relevante para determinar la responsabilidad del Estado, pues, como se dijo, la sentencia de unificación indicó que lo pertinente es demostrar que el artefacto estaba dirigido contra agentes estatales o que la explosión ocurrió en una base militar y por razón de un artefacto dejado por un agente estatal. 6.4.1.

En todo caso, la Sala no concuerda con la conclusión del tribunal demandado en cuanto al eximente de responsabilidad por el hecho del contrato de trabajo suscrito por la víctima. No pueden confundirse los riesgos laborales y los riesgos que pueden derivar en daños antijurídicos, puesto que tienen regulación y origen diferente. De hecho, por la misma diferencia regulatoria, un daño antijurídico no resultaría incompatible con un daño derivado de una actividad laboral. 6.5.

Queda resuelto el problema jurídico: el a quo sí acertó al concluir que la sentencia del 28 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no incurrió en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente judicial al denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida a causa de la muerte del señor Julián Acosta Ortiz.

Por consiguiente, será confirmada la providencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Actúa en representación de sus menores hijos Luis Gustavo y Dayana Marcela Acosta Carmona. [2] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [4] SU-573 de 2017. [5] Minas antipersona, municiones abandonadas y artefactos explosivos improvisados. [6] El caso concreto estudiado en la sentencia de unificación se refirió a las lesiones sufridas por una señora y su menor hijo cuando transitaban por zona rural del municipio de La Palma (Cundinamarca).

La Sección Tercera del Consejo de Estado denegó las pretensiones porque no se configuró ninguno de los supuestos de responsabilidad descritos. [7] Cita original del texto: «Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1990 (expediente 5737)». [8] Cita del texto original: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO, sentencia del veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), radicación número: 50001-23-31-000-2007-00322-01 (47628)». [9] Cita del texto original: «Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 20 de junio de 2017 (expediente 18.860)». [10] Ver, entre otras, la sentencia de tutela del 13 de diciembre de 2017, expediente 11001-03-15-000-2017-02556-00.